Redalyc.Proceso de aplicación de la Nueva Gestión … · nar acerca del proceso de implantación de ... tiva ha pretendido dar una respuesta integral. ... la debilidad en la permanencia

Espacios Públicos

ISSN: 1665-8140

[email protected]

Universidad Autónoma del Estado de México

México

Vegas Guerrero, Carmen Inés

Proceso de aplicación de la Nueva Gestión Pública en la Administración Tributaria del Perú 1991-2005

Espacios Públicos, vol. 11, núm. 21, febrero, 2008, pp. 64-95

Universidad Autónoma del Estado de México

Toluca, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67602105

Cómo citar el artículo

Número completo

Más información del artículo

Página de la revista en redalyc.org

Sistema de Información Científica

Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

http://www.redalyc.org/revista.oa?id=676

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67602105

http://www.redalyc.org/comocitar.oa?id=67602105

http://www.redalyc.org/fasciculo.oa?id=676&numero=10346

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67602105

http://www.redalyc.org/revista.oa?id=676

http://www.redalyc.org

64

Proceso de aplicación de la Nueva Gestión Públicaen la Administración Tributaria del Perú 1991-2005

Fecha de recepción: 24 de abril de 2006Fecha de aprobación: 17 de abril de 2007

Carmen Inés Vegas Guerrero*

RESUMEN

El proceso de reforma administrativa de la Administración Tributariadel Perú (1990-2005), ha seguido los lineamientos de la Nueva GestiónPública (NGP), produciendo resultados, que se explican en el presentetrabajo, condicionados por su contexto histórico-político; y requierenuevo impulso, como se habrá de ver.

PALABRAS CLAVE: Nueva Gestión Pública, Administración Tributaria(SUNAT), Reforma del Estado.

ABSTRACT

The process of administrative reform of the Tax Administration of Peru(1990-2005), it has followed the guide lines of the New PublicManagement (NPM), producing results, that are explained in the presentwork, determined by its historical and political context; and requirednew impulse, as we will see.

KEY WORDS: New Public Management, Tax Administration (SUNAT),State reforms.

Proceso de aplicación de la Nueva GestiónPública en la Administración Tributaria del Perú1991-2005

* Estudiante del Doctorado en Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario de Investiga-ción Ortega y Gasset.

65

Carmen Inés Vegas Guerrero

PRESENTACIÓN

El objeto del presente trabajo es reflexio-nar acerca del proceso de implantación dela Teoría de la reforma administrativa de-nominada Nueva Gestión Pública (NGP) enla Administración Tributaria del Perú, através de su organismo autónomo denomi-nado Superintendencia Nacional de Admi-nistración Tributaria (SUNAT).

A partir de una referencia a las circunstan-cias que generaron la necesidad de una re-forma, describiremos el modo en que éstafue emprendida, cuáles fueron sus efectosy cuáles son las labores que quedaron pen-dientes, sea por tratarse de aspectos noemprendidos, como parte de la reforma, o bienporque la aplicación de la misma no produjolos resultados esperados.

En una primera fase, haremos una brevepresentación de la NGP, sus propuestas ylimitaciones, sin olvidar que se trata de unconjunto de instrumentos recogidos del sec-tor privado que pueden aplicarse al sectorpúblico, siempre que se respeten las dife-rencias entre uno y otro ámbito.

En la segunda fase, describimos el procesohistórico-político de la reforma del Estado,precisando cuáles son las necesidades y exi-gencias que dieron origen a la NGP y de quémanera esta teoría de la reforma administra-tiva ha pretendido dar una respuesta integral.

En la tercera fase, analizamos la particularcomplejidad del proceso de reforma de laAdministración Tributaria del Perú, a tra-vés de la creación de su agencia SUNAT. Re-

correremos el periodo de 1991(año de reor-ganización o reforma de la SUNAT) hasta el2005, con especial énfasis en la década delos noventa, para poder identificar algunasde las limitaciones y avances a casi 15 añosde iniciado el proceso.

Este discurrir entre historia, política, teo-rías y corrientes, nos lleva a reconocer quepara el Estado peruano no sólo era necesa-ria, sino vital, una reforma en la adminis-tración tributaria. Al describir el procesode aplicación de las herramientas de la NGP,advertiremos que se produjeron significati-vas mejoras en la recaudación fiscal, lo quevino vinculado a un previo proceso de se-lección de personal altamente calificado, aun incremento del presupuesto asignado(determinado por un porcentaje de la recau-dación) y a un proceso de modificación nor-mativa que, junto a otros factores, contri-buyeron a una mejora ostensible de laeficiencia institucional.

Pero también podremos reconocer las limi-taciones de la aplicación de la NGP en elPerú, que permitieron la cooptación de loscargos directivos por el poder político deun gobierno de turno �aunque se deberíareflexionar si se podría haber evitado en elmarco de una administración pública tradi-cional, o si tal vez, con el modelo neopúblicoo participativo, este riesgo disminuiría� yla debilidad en la permanencia del personalaltamente calificado.

A la vista de las limitaciones advertidas enla aplicación de la NGP en la Administra-ción Tributaria en el Perú y de las necesi-dades que presenta en la actualidad, podre-

66


mos darnos cuenta de lo que se hizo de modoparcial o simplemente defectuoso, tantocomo de aquello que, debiendo haberseemprendido, no se intentó.

La realidad actual de dicha administración,en sus aspectos social, económico y políti-co, nos impone la necesidad de reflexionar,también, si podemos aplicar aún las herra-mientas de la NGP para mejorarla y lograrlos objetivos no alcanzados �especialmen-te en la década de los años noventa dondese dio el mayor impulso a la aplicación dela NGP�, o si por el contrario, debemos os-cilar hacia nuevos modelos que nos permi-tan alcanzar los fines perseguidos.

LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

La Nueva Gestión Pública (NGP) surgecomo una crítica frontal al Estado de bien-estar o benefactor y, por tanto, también a laadministración pública tradicional o buro-crática1 que lo caracteriza; de esta manera,la NGP se materializa, recién en las denomi-nadas reformas de segunda generación,2

hacia la década de los ochenta en los paísesde la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico (OCDE), principal-mente en el Reino Unido, Nueva Zelanda,Australia y en los países escandinavos.

Se impulsan entonces, una serie de orienta-ciones y propuestas para que el Estado lo-gre eficiencia y eficacia, mejorando los ser-vicios que brinda, bajo el paradigma delsector privado y viendo al ciudadano comocliente. Desde el punto de vista de Ramió(2000) es conveniente entender a la NGP des-

de sus corrientes neoempresariales, comoveremos más adelante.

Conforme señala Olías de Lima, la NGP tie-ne una gran influencia del pensamientoneoliberal y en el contexto teórico, sus fuen-tes más cercanas son

...la escuela de la elección pública (publicchoice) y el gerencialismo clásico (2001:10).3

La elección pública pretende limitar la au-tonomía de la burocracia retomando su con-trol en nombre del gobierno representati-vo; el gerencialismo pretende preservar alos gerentes de la intromisión de los políti-cos (Olías, 2001: 9, 11).

en tanto que la NGP

�pretende ser una alternativa tanto a lagestión tradicional como al gerencialismoclásico. Aunque sus fuentes de inspiraciónson muy diversas, trata de construir un cuer-po de conocimientos y técnicas para el sec-tor público, orientándolo hacia el rendi-miento y los resultados (Olías, 2001: 8).

Nickson (2002) hace una clasificación de laNGP en razón de sus componentes, dividién-dola en dos grandes ramas que se originan,conforme a Hood (citado en Nickson, 2002),en el sector privado con fines de lucro:

1. Las iniciativas intra-organizacionalesque derivan del gerencialismo y la teoríadel agente/principal, que tienen comoejemplos saltantes: la generación de agen-cias apartadas de las grandes burocra-cias; contar con estructuras más planas,responsables y flexibles; instaurar unaclara separación entre las fuentes definanciamiento, el consumidor o usuario

67


y la provisión de servicios; descentrali-zar la autoridad gerencial hacia las or-ganizaciones del sector público,4 estable-cer centros presupuestarios en lasunidades; y pasar a una orientación deresultados, en lo referente a los mecanis-mos de control y rendición de cuentas.

2. Las iniciativas interorganizacionales quese originan en la nueva economía institu-cional, y que se centran en los mercadosy la competencia como una forma de darvoz y voto a los usuarios, así como pro-mover la eficiencia en la provisión deservicios, que tiene como ejemplos: laintroducción de mecanismos de merca-do y cuasi-mercado para estimular lacompetencia entre proveedores de servi-cios; el énfasis en la calidad; el cambioen las relaciones laborales, al pasar deuna carrera tradicional a una preferen-cia por contratos de tiempo limitado parapersonal directivo; los pagos determina-dos por cada situación más que salariosuniformes fijos; el uso de amplios incen-tivos monetarios y la fijación de remu-neraciones relacionadas con el desempe-ño (Nickson, 2002).

Por su parte, Ramió señala que la NGP

agrupa

�muchas corrientes/modelos de gestióndiferentes, unos analíticos, la mayoría nor-mativos; unos genéricos y otros más con-cretos. [Considerando que las] corrientessignificativas de la Nueva Gestión Públicason: la desregulación, la reinvención delgobierno, la posburocracia, la ética en lagestión pública, la participación, etc.(Ramió, 2000: 4).

Así, Ramió agrupa, por un lado, a aquellascorrientes de la NGP que poseen un enfo-que neoempresarial y que ��hacen énfasisen la economía, la eficacia y la eficienciade los aparatos públicos y que proponen unaclientelización de los ciudadanos��; mien-tras que, por otro lado, agrupa a las co-rrientes, que denomina neopúblicas, cuyoespecial énfasis está ��en la repolitización,la racionalización y el control de la externa-lización de los servicios públicos, la parti-cipación ciudadana y la ética en la gestiónpública� (Ramió, 2000: 4). Señala, también,que existe una primacía de las corrientesneoempresariales sobre las neopúblicas,tanto en la literatura como en su implanta-ción en los procesos de reforma emprendi-dos por diversas administraciones (Ramió,2000).

Por su parte, Olías de Lima (2001) refiereque la NGP expresa una serie de propues-tas, características o pautas, que consisti-rían básicamente en:

1. Reducción del tamaño del sector públi-co: que se caracteriza por los famososprocesos de privatización y correspon-diente desregulación de estos sectores,basada en la ineficiencia del Estadofrente a la eficiencia del mercado. Esteproceso iría de la mano con la descen-tralización. El sistema burocrático esmuy grande, costoso e ineficiente, to-dos los ciudadanos lo mantenemos, en-tonces hay que reducirlo y dárselo alsector privado, para que opere �tanbien� como lo ha hecho cuidando suspropios intereses.

68


2. Descentralizar las organizaciones: queconsiste en erradicar el gigantismo delas instituciones públicas, para contro-lar mejor y acercarse más a la realidaddel ciudadano y su entorno, conocien-do mejor sus problemas, para darles unarápida solución.

3. Jerarquías planas: se deben eliminar losexcesivos escalones jerárquicos, se me-joraría la coordinación y comunicación,con la consiguiente reducción de pro-cedimientos y tiempo.

4. Desburocratización y competencias: eli-minar el procedimentalismo, el forma-lismo y la irresponsabilidad. La frag-mentación de las organizaciones servirápara que compitan entre ellas por re-cursos, servicios y clientes.

5. Desmantelar la estructura estatutaria:empleo flexible en la contratación, va-riando de nivel conforme a las nece-sidades de la organización, teniendoen cuenta la motivación y el desem-peño, mientras que, las remuneracio-nes se cotizan en relación con los re-sultados.

6. Creación de agencias: conocidas, tam-bién, como organizaciones autónomas,es una unidad gestora independiente ala estructura central, se vincula a ella através de la confianza y la responsabi-lidad política. Significa también la cla-ra separación de la unidad central deplanificación y fiscalización de las uni-dades operativas.

7. Dejar al usuario y pasar al cliente: laAdministración ya no ejerce poder so-bre él, éste es un cliente a quien se lesirve y es un protagonista en el servicio.

8. Evaluación: busca medir los resultadosde la gestión con base en el cumplimien-to de objetivos, se desplaza a los siste-mas de control de legalidad y financie-ro contables; se pasa de medir el mediointerno a medir el entorno, lo externo.

9. Cambiar de cultura: eliminar la reticen-cia de los funcionarios al cambio.

10. Un nuevo perfil de administrador eje-cutivo o gerente público: el cual es guia-do por la búsqueda de resultados; po-see mayor libertad del uso de recursosy de personal, se cuenta entonces conun líder que dirige la organización.

11. Empoderamiento del los funcionarios,empleados públicos y de los clientes:potenciar y capacitar a los gerentes yclientes respectivamente, para que pue-dan tomar decisiones autónomas.

Estas propuestas se constituyen en lo queha denominado caja de herramientas �de laNGP� (Olías, 2001), pudiendo ser usadas ytransferidas con facilidad, para que los go-biernos las utilicen según sus necesidades(Nickson, 2002) y acabar así con lasineficiencias del sistema burocrático.

Pero esta caja de herramientas posee unaserie de limitaciones y contradicciones(Nickson, 2002; Olías, 2001; Ramió, 2000;2001), que no dejan de ser importantes yque, en algunos casos, pueden no respon-

69


der a la realidad social compleja, por lo quees importante observarlas, bajo una perma-nente �luz ámbar de cuidado�, para preve-nir los riesgos que impone el uso de las he-rramientas de la NGP, que pueden resumirsedel modo siguiente:5

� La suma de privatización con desregu-lación de los servicios ha demostrado enla práctica que el mercado no busca serequitativo ni brindar por sí solo un ade-cuado servicio, sino que su prioridad esmaximizar sus utilidades, si no hay al-guien que lo controle, es difícil que losusuarios puedan ejercer algún tipo depresión para la mejora de los servicios.El control del Estado no debe ser, sinembargo, una traba, sino una manera deequilibrar la balanza entre un sector pri-vado fuerte y un ciudadano débil.

� Ante este desbalance, surgen las denomi-nadas agencias reguladoras, a las cualeshay que proveer de fuertes mecanismosde independencia y elementos de motiva-ción al personal, para evitar que seancooptadas por la empresa regulada.

� La creación de una agencia implica lano-vinculación jerárquica con su estruc-tura central, lo que podría originar unapérdida del objetivo de conjunto, del in-terés público, ya que vela exclusivamentepor el cumplimiento de sus objetivos.

� Se propugna la flexibilidad en el empleo,que permita cambiar con facilidad alempleado que no cumple los objetivos,pero habría que preguntarnos dónde que-da el compromiso institucional, el esta-

blecimiento de mecanismos de motiva-ción, que sin duda, van más allá de laremuneración y cuya determinación serámás compleja para contar con un perso-nal de alta calificación y que pueda con-tar con una línea de desarrollo profesio-nal estable.

� Al establecer la evaluación como meca-nismo predilecto, se debe tener en cuen-ta la adecuada generación de indicadorespara evitar distorsiones.

� La introducción de modas de reformas,por jefes que están un corto tiempo y cuyosucesor no las continúa, ha producidodesconfianza en los trabajadores, queprefieren no asumir riesgos y no adop-tan las nuevas indicaciones.

� Si se quiere transferir la posibilidad defiscalizar al cliente, hay que tener encuenta que para ello se debe contar coninformación que siempre es asimétrica.Cabe preguntarnos si se pueden reem-plazar los controles formales jurídicos ypolíticos, por los controles informalesintegrados por los ciudadanos, institucio-nes y organizaciones privadas o debetratarse de labores, más bien, comple-mentarias.

� En cuanto a la responsabilidad, se tratade un problema complejo, pues al des-aparecer las relaciones jerárquicas ¿cómose puede imputar al jefe de la instituciónla responsabilidad absoluta del total delas redes que poseen también autonomíay en donde existe asimetría de informa-ción?

70


� Si al empleado se le mantiene en supuesto de trabajo siempre y cuando al-cance los objetivos, puede ocurrir quedé prioridad al cumplimiento de los obje-tivos antes que brindar un buen servicioal cliente.

Existen críticas serias a la NGP, debido a lafalta de coherencia de sus propuestas, porser instrumentalistas y no trabajar a fondouna verdadera reforma del sistema burocrá-tico, de contar con un discurso simple, caside �pastillas para el alma�, que pueden ser�tomadas� por un gobierno para aliviar unmalestar momentáneamente y se le han se-ñalado connotaciones políticas �ser una pro-puesta de derecha, simplista y de un buenrollo� (Brugué, 2004), de confundir finescon medios, y se ha acusado, también, lainmadurez de la gestión privada como paraser tomada como referente (Ramió, 2001).

Es claro que mantener la administraciónpública burocrática o tradicional sería pordemás absurdo, como lo es también quereraplicar reglas o principios exclusivos delsector privado, �como propone la NGP, ba-sada en su experiencia en Estados y econo-mías específicas, sobre todo exitosas enpaíses desarrollados�, a todo el sector pú-blico de una diversidad de Estados, encon-trándose en su aplicación experimental consituaciones de pobreza, inequidad y con cir-cunstancias políticas particulares.

Frente a ello, diversos autores proponenlo que podríamos llamar un punto interme-dio, una tercera corriente que espera resca-tar lo mejor de la administración públicatradicional y la Nueva Gestión Pública, de-

nominada Administración deliberativa segúnFont (citado en Brugé, 2004), participativao neopública6 (Ramió, 2001). Ésta, esperaser una administración creativa para resol-ver los problemas complejos de la realidad,que cambia vertiginosamente; inclusiva, enla cual, las partes de la organización se in-tegran a través del diálogo y la confianza,para lo cual debe existir autonomía y des-centralización.

En este tipo de administración se requierede un líder mediador y articulador, que pue-da motivar, dialogar y generar consensos;los miembros de la organización colaboranno compitiendo; ésta debe responder sobretodo al entorno, acercarse a las demandas yconflictos sociales con el diálogo, pacien-cia y escuchando y preguntando con aten-ción (Brugué, 2004).

Pero también se reconoce que este nuevomodelo de administración pública pue-de tener una ��fuerte tendencia al caos, ala difuminación de responsabilidades, a laparálisis organizativa� (Brugué, 2004: 47),en especial cuando se trata de fomentar eldiálogo sobre estructuras administrativastradicionales; para dialogar se necesita nosólo espacios, sino querer dialogar por par-te de los intervinientes y confianza para uti-lizarlos. Esta teoría aún es una propuestaen construcción (Brugué, 2004).

Dentro de estas teorías o modelos ya pre-sentados, surge un nuevo modelo �a nuestroparecer sumamente interesante y provoca-dor� denominado por Evans (2003) comoel hibridismo,7 que se desarrolla con el apo-yo de cuatro proposiciones básicas:

71


a) La efectividad de las instituciones públi-cas depende del �hibridismo�, es decirdel equilibrio integrado bajo tres modosdiferentes de orientar la acción adminis-trativa:

(1) La capacidad burocrática construida so-bre la base del reclutamiento meritocrático,las normas profesionales, la predictibilidad,la carrera funcionaria como recompensa y lasestructuras organizacionales coordinadas.(2) Las �señales de mercado�, que dan cuen-ta de la relación entre los costos y los bene-ficios, facilitan una asignación eficiente delos recursos y proporcionan una �discipli-na fiscal� para asegurar que las metas guar-den su consistencia en relación con la dis-ponibilidad de recursos. (3) Participacióndemocrática �desde la base� para asegurarque las metas administrativas reflejen lasreales necesidades y los deseos del ciuda-dano común, y que los procesos adminis-trativos sean transparentes y responsables.Esta combinación tripartita puede ser con-cebida como un ��modelo trípode�� (Evans,2003: 2).

b) La reforma del Estado, en las tres déca-das pasadas, ha dado mayor confianza alas señales del mercado, en la búsquedapor escapar de la capacidad burocráticaclásica; ello ha generado un desequili-brio a favor de los mercados.

c) Las políticas que privilegiaban al mer-cado a nivel nacional han sido magnifi-cadas por factores externos estructura-les que operan a nivel global como lainfluencia de los mercados financierosen las decisiones económicas naciona-les y el surgimiento del neoliberalismoglobal como doctrina que define la po-

lítica económica internacional; ha he-cho que se originen poderosas limita-ciones al proceso de reforma del Esta-do, en especial en América Latina.

d) Si queremos que el rendimiento de lasinstituciones públicas permita reducir lacorrupción, mejorar la distribución debienes colectivos esenciales y generar uncreciente bienestar para el ciudadano,resulta esencial el equilibrio. Se debe,entonces, evaluar de manera más realis-ta la contribución de las señales del mer-cado, apreciar de mejor manera, los be-neficios de invertir en las capacidadesburocráticas tradicionales y buscar for-mas innovadoras de incrementar la ca-pacidad de los ciudadanos comunes paraexigir transparencia y responsabilidad(Evans, 2003:3).

Podemos decir que el debate de hoy ya noconsiste en aplicar o no las reformas, éstasse comenzaron a aplicar y se vienen apli-cando hasta la fecha; al parecer la �lucha�está entre dejar que la NGP siga sola o darlematices que incorporen la revaloración dela administración pública tradicional y tam-bién darle un espacio a la participación ciu-dadana, y sus múltiples variantes.

En general, la NGP con algunos pocos mati-ces de la neopública, (en especial el aspec-to de la participación ciudadana, aunque enla mayoría de los casos queda al nivel delegitimación de decisiones) es el modelo quea la fecha, para gusto de algunos y angus-tias de otros, viene siendo recomendado pordiversos organismos internacionales, sobretodo en los países en vías de desarrollo y en

72


algunos casos son los gobiernos quienes, nosólo por sugerencia o condicionamiento,sino por cuestiones políticas, juegan con lasherramientas de esta caja, sin saber cómoutilizarlas ni prever lo que les espera.

PROCESO HISTÓRICO-POLÍTICO DE LAS

REFORMAS ADMINISTRATIVAS

El Estado comienza a ser cuestionado du-rante el siglo XX sobre su capacidad paracumplir las funciones orientadas a satisfa-cer las necesidades del pueblo, buscando subienestar y desarrollo.

Existe, en esta etapa, una serie de formasde organización política y económica de losEstados, con diversos matices, que marcanel desarrollo de sus estructuras gubernamen-tales. A decir de Guerra-García (1999) po-demos realizar una simplificación en dosmodelos opuestos:

� Las economías de mercado y democra-cia liberal.

� La economía centralmente planificada yel sistema político de partido único.

En 1929, con la crisis de la Bolsa de NuevaYork y la gran depresión de los años trein-ta, se pone de manifiesto que el Estado consus estructuras no podía contener las crisisdesatadas, debiendo replantearse de mane-ra drástica la intervención de la acción delEstado, para buscar el equilibrio del libremercado (que ya había demostrado que notiene por qué preocuparse de la adecuadaredistribución, equidad y satisfacción de lasnecesidades), por lo que surgen, en respues-

ta, un serie de estructuras institucionalespara generar empleo y reducir la pobreza.En Europa occidental sucedía algo similar,pero este esquema cedió el paso ante la apa-rición de gobiernos autoritarios como el fas-cismo de España e Italia y el nazismo deAlemania, cada una de ellas con sus pro-pias particularidades.

La Unión Soviética, después de la revolu-ción de 1917, había nacionalizado los me-dios de producción, dejó de existir la pro-piedad y en general, el Estado se volvió elcentro y actor principal de las actividadessociales y económicas, en el marco de una��dictadura del proletariado��. Los progre-sos económicos que tuvo por varias déca-das la Unión de Repúblicas Socialistas So-viéticas fueron motivo suficiente paravolverse referente de aplicación en variospaíses en vías de desarrollo.

Durante la Segunda Guerra Mundial, losEstados se organizaron de tal manera quemostraron eficiencia en sus acciones mili-tares, así, fueron vistos como capaces dedirigir procesos y operaciones complejas;por lo que luego de la victoria de los alia-dos sobre los potencias del Eje, se mezclóel rol que jugó el Estado en la guerra conlos sentimientos de generosidad y optimis-mo, lo cual hizo propicio el surgimientodel Estado bienestar o benefactor y la se-guridad social, basándose en la recauda-ción de impuestos sobre la renta para fi-nanciar los diversos servicios sociales quebrindaba (como educación y salud gratui-ta, seguros de desempleo, transferencia deingresos para los más pobres, etc.) (GuerraGarcía, 1999).

73


Estas acciones permitieron mejorar las con-diciones de vida, brindando bienestar, sa-tisfaciendo necesidades y por tanto, contro-lando los desórdenes sociales, políticos ymenguando los efectos del libre mercado.Este modelo de Estado benefactor, tambiénfue puesto en práctica por algunos paísesen vías de desarrollo; pero no pudieron ex-tender los beneficios a las mayorías, ni cu-brir totalmente, siquiera, a los más pobres,debido a la carencia de recursos fiscalespara poder solventar los programas carac-terísticos de este modelo.

Pero el Estado benefactor comenzaba a sercuestionado, debido a una serie de proble-mas, como la ineficiencia de las institucio-nes que prestaban los servicios públicos, serecauda en menor cantidad, no sólo porquela población comenzaba a envejecer, sinosobre todo a causa de la globalización fi-nanciera, era mucho más complejo gravarlas rentas al capital pues éste había adqui-rido una gran movilidad; por lo que la otraalternativa, poco atractiva, era aumentar losimpuestos sobre las rentas del trabajo, y asípoder sostener en algo los programas so-ciales que prestaban (Guerra García, 1999).

Con la caída del muro de Berlín, el colapsopolítico, económico y social de la UniónSoviética y el fracaso de la economía cen-tral de planificación, se eliminó uno de losmodelos a seguir por los países en vías dedesarrollo.

Los organismos internacionales de financia-miento comienzan a jugar un papel impor-tante, pues comienzan a imponer una seriede reglas para brindar los préstamos; en

general, el Estado comienza a ceder espa-cios que serían, en otros tiempos, inimagi-nables, como: la resolución de conflictos enel ámbito internacional, se descentralizanfunciones al nivel interno, los organismosno gubernamentales adquieren mayor fuer-za sobre todo en la defensa de los derechoshumanos y del medio ambiente, se le exigeal Estado no sólo mejorar sino cohesionara los diversos grupos culturales, étnicos,etcétera (Guerra García, 1999).

Los procesos políticos, económicos y socia-les, en el marco de un proceso de cambiosconstantes, realidades sociales complejas,incremento de la tecnología de información,comunicación vertiginosa y por tanto, de-mandas sociales cada vez más grandes, con-ducen a repensar el rol que debe jugar elEstado; se cuestiona su ��gigantismo��; porlo que se decide reducirlo (privatizaciones,descentralización, etc.).

Cuando este proceso de reducción estatal,no resulta suficiente, se cuestiona suburocratismo; entonces, se establece la ne-cesidad de reformar/eliminar el sistema deadministración pública tradicional, ya que�impone un gasto innecesario�.

Este proceso de reforma administrativa vatomando diversos modelos, que oscilan des-de querer establecer las reglas y procesosdel �exitoso� sector privado de manera casiabsoluta, hasta implementaciones modera-das del mismo. Cada matiz o grado deprivatización del sector administrativo va-ría de acuerdo con las realidades, necesida-des y obstáculos que cada país encontraba,Recordemos que la NGP se origina en paí-

74


ses desarrollados de la OCDE, así estos pro-cesos de reforma con base en la NGP, sevuelven modelos a ser imitados o copiadospor los países en vías de desarrollo.

INTRODUCCIÓN DE LA REFORMA

ADMINISTRATIVA EN AMÉRICA LATINA

En América Latina, como resume García, �laola del reformismo administrativo, que seinició en la década de los sesenta, tenía comorazón fundamental crear las condiciones ad-ministrativas necesarias al modelo desarro-llista de sustitución de importaciones y pre-valeció en muchos países hasta entrados losaños ochenta� (2003: 2). En este periodo,el Estado fue enaltecido como un agente pro-pulsor de los cambios, siendo necesario sucrecimiento y consolidación, por tanto, tam-bién el de la administración pública, que-dando pendiente el desarrollo de mecanis-mos de mayor eficiencia del aparato estatal.Es así como esta concepción se mantienehasta los años setenta, en que se comienzaa sostener que el Estado desarrollista no erafinanciable; la crisis de la deuda golpeabacon fuerza a los países de esta región, labaja de su recaudación fiscal, la llegada dela globalización, la apertura de mercados,la creciente demanda social, sobre todo engobiernos recientemente democráticos, (queeran fuertemente presionados por sus elec-tores para dar resultados concretos), entreotras situaciones, peculiares a cada país, einfluenciados sin duda por las diversas cri-sis y factores internacionales, llevan areplantearse, urgentemente, el rol que debeasumir el Estado.

De esta manera surge el impulso que demanera particular, brinda el Banco Mun-dial (BM) y el Fondo Monetario Internacio-nal (FMI), en algunos casos condicionandosus préstamos, a la implantación de unaserie de medidas reduccionistas del rol ypoder del Estado, que se resume hacia me-diados de los ochenta en el denominadoConsenso de Washington que establecía unaserie de políticas neoliberales, centrado prin-cipalmente en asuntos de disciplina fiscal,liberalización de la política comercial y delrégimen de inversiones, desregulación de losmercados internos y privatización de em-presas públicas.8 En general, se dejaba alas fuerzas del mercado la labor de realizaraquello que el Estado no había podido eje-cutar eficientemente.

Se produjo entonces, un terreno fértil paraaplicar las denominadas reformas de pri-mera generación que, como plantea Nickson(2002), se enfocaron en tres áreas: estrate-gias de recorte, privatización y descentrali-zación, como medios para alcanzar un ba-lance fiscal a nivel macroeconómico.

De esta manera, diversos países en víasde desarrollo, inician fundamentalmenteprocesos de privatización, tal vez, más alláde lo previsto y recomendado por los orga-nismos internacionales, y �en muchos ca-sos�, con el objeto de contar con recursos acorto plazo. Al final, las fuerzas del mer-cado demostraron, una vez más, que notienen ningún tipo de relación con la equi-dad; más aún, las situaciones de inestabi-lidad no disminuyeron y en muchos casosse agravaron.

75


Luego de observar las graves crisis y des-contento social que se fueron originando enAmérica Latina �que no podemos atribuirde manera exclusiva a la implantación delas políticas orientadas por la NGP�, uno delos grandes propulsores de las reformas deprimera generación, el Banco Mundial(1997) emite el informe sobre el desarro-llo mundial 1997. El Estado en un mundoen transformación, en el cual se hace unareivindicación de la importancia del Esta-do, como acompañante de la actividad eco-nómica a la cual debe darle vitalidad, des-de un rol subsidiario; así miran conespecial énfasis, el Sistema Administrati-vo Burocrático, el ejercicio de su capaci-dad regulatoria y la necesidad de implantarun ordenamiento jurídico básico (reformajudicial); surgen, entonces, las denomina-das reformas de segunda generación, endonde entraría nuestro tema en estudio: lareforma administrativa.

De igual forma, el FMI, otro gran impulsorde las reformas de primera generación, enun evento de 1999 sobre las reformas desegunda generación ��puso de manifies-to el amplio consenso que existe entre fun-cionarios de organismos multilaterales yexpertos académicos en cuanto a la im-portancia de la reforma institucional paraavanzar en el desarrollo económico�(García, 2003: 34).

En algunos países se presentaron estas re-formas, no como un proceso continuo, sinoprácticamente se implantaron al mismotiempo; en algunos casos, se aplicaron lasde segunda generación sin siquiera haberterminado las reformas de la primera.

Para 1997 el horizonte general en la regiónera de claro optimismo: en la mayor parte delos países se habían dado cinco años o más decrecimiento sostenido. En ese año, la satis-facción con la democracia según el latinoba-rómetro �iniciado el año anterior� registró un41% en promedio� Pero entre 1998 y 1999los efectos de la crisis asiática y de la ban-carrota de Rusia crearon un clima muy ad-verso para los mercados emergentes y, portanto, para América Latina, a la vez que sereducían sus exportaciones. La recesión enEstados Unidos y el paralelo estancamientoeuropeo agudizaron la situación desde 2001,y la región entró de nuevo en una larga cri-sis, lo que se ha llamado la media décadaperdida (Paramio, 2004:1-2).

El mismo Paramio (2004) nos lleva a lareflexión respecto a que, si bien es cierto,en el 2003 los resultados económicos hanmejorado en la región, sería absurdo pen-sar que sólo podemos confiar en estos fac-tores, por que la llamada �media décadaperdida�, nos muestra la fragilidad de nues-tras economías frente a variables externas,como la subida de la tasa de interés de Es-tados Unidos o la disminución del creci-miento asiático, por citar algunos ejemplos.

En este contexto, la reforma administrativaen América Latina se ha visto, en la mayo-ría de los casos, dejada de lado por no pro-porcionar réditos políticos de corto plazo;al contrario, pueden originar descontento�y por tanto muchas de las débiles demo-cracias y sus gobiernos se verían más pre-sionados social y políticamente� y en otroscasos, no se ha tenido una propuesta claray convincente para los poderes Ejecutivo yLegislativo ni para la población; así tam-bién, muchas de las reformas generales o

76


parciales han sido dejadas de lado frente alos cambios de gobierno.

Características de la administraciónpública de América Latina

Para Nickson (2002), la administraciónpública en América Latina se ha caracteri-zado por ausencia de un sistema genuinode carrera administrativa o pública: el in-greso y salida del personal en dichas admi-nistraciones se ve fuertemente influenciadopor las relaciones políticas y familiares, encasi todos los cargos y niveles; los concur-sos de las plazas públicas también suelen serinfluenciados por estas relaciones o son re-emplazados por personal temporal, que lue-go ingresa como personal permanente. Aexcepción de Chile, que ha introducido al-gunas reformas dentro de la carrera pública.

De igual forma, las relaciones clientelistasse dan en los ascensos, que también tienentendencia a reconocer el tiempo y grado deestudios, más que el mérito y desempeño.Son escasos y deficientes los mecanismosde evaluación, a pesar de existir algunos inten-tos de mejora en la región �caso chileno�.Los aspectos clientelistas suelen frustrar es-tas evaluaciones en torno al desempeño.

A esto se suma la falta de permanencia deun equipo de administradores superiores,servidores o funcionarios públicos de ca-rrera, que origina, entre otras cosas, la pér-dida de la memoria institucional y falta decontinuidad en las iniciativas implemen-tadas. Asimismo, no se cumple, en la ma-yoría de los casos, la normativa legal de

transparencia y rendición de cuentas, ade-más que, al existir lealtades a personas yno a instituciones �basadas en relacionesclientelistas�, contribuyen a incrementar lafalta de transparencia en la información quese brinda a la sociedad civil, cuya partici-pación aún es débil (Nickson, 2002).

A estos factores se añade la renuencia a per-mitir la participación de la sociedad civilen el diseño de políticas y programas. Ade-más, casi no existen mecanismos de eva-luación por desempeño, siendo medida laeficiencia y eficacia de las administracio-nes y sus políticas, sobre todo por el cum-plimiento de normas, procedimientos y con-trol presupuestario, sumándose a ello el casiinexistente sentido de responsabilidad so-bre los recursos del Estado; así los meca-nismos de control se basan en la contabili-dad y presupuesto, y no sobre la eficienciadel gasto.

Otro factor, según Nickson (2002), que di-ficulta la aplicación de la NGP, es el siste-ma presidencialista, que no favorece lasrelaciones con el Poder Legislativo; generán-dose un mayor nivel de conflictividad parala aprobación de las leyes que se requierenpara introducir las reformas en materia depersonal, financiamiento, organización, etc.Más aún, si la figura del presidente está vin-culada a la de un �caudillo�, como ocurreen América Latina.

Por ello, no debe resultar sorprendente quela mayoría de las reformas exitosas y defondo, basadas en la NGP, se hayan produ-cido en países miembros de la OCDE, sien-do considerados como casos demostrativos

77


y replicables en aquellos países anglófonosque tienen un sistema parlamentario.

Las reformas de Estado de primera y se-gunda generación, introducidas en el ámbi-to de América Latina, han tenido algunaslimitaciones, como las referidas por Nickson(2002):

� Con la privatización de diversos servi-cios (electricidad, telefonía y agua) secrearon entidades reguladoras, en mu-chos casos, sin la suficiente autonomía ysin mecanismos claros y contundentespara evitar que sean cooptadas por la em-presa regulada.

� Respecto a la descentralización de fun-ciones, ésta se ha producido sobre todo anivel local y en algunos casos, regional.

� En los ministerios, la desconcentraciónes escasa en lo referente a gastos de per-sonal y finanzas, tanto a nivel funcionalcomo geográficamente, permanecen cen-tralizados; así como el nivel de negocia-ción de las remuneraciones, contratacio-nes y despidos.

� Se han establecido, de manera limitada,agencias ejecutivas, que han introducidola delegación de la autoridad, pero no asílos contratos ligados al desempeño �con-tratos o convenios de gestión�, debidoa que no existe la costumbre de evaluar alos altos funcionarios públicos, generán-dose el riesgo de que la designación deestos altos funcionarios se haga sólo pordecisión política, incrementando los ries-gos de corrupción.

� Sobre la externalización de servicios queantes realizaba el sector público, a tra-vés de contratos con el sector privado, laexperiencia es escasa, debido a la faltade transparencia en las adjudicaciones delos mismos, además de no haberse pres-tado especial atención a las cláusulaspenales y a la evaluación del desempeñoen el servicio, a pesar de que antes de laentrada de la NGP esto se realizaba paraservicios como: alimentación, impresio-nes, etc. y en algunos servicios de losgobiernos locales.

� Se ha iniciado también el proceso definanciamiento de los servicios públicosa través de cobros a usuarios; pero escasi inexistente el establecimiento de cua-si-mercados en determinados programassociales por medio del uso de vales(vouchers), como vehículo para la pro-visión de bienes meritorios.

� Las medidas de rendir cuentas a los ciu-dadanos, son poco institucionalizadas ydependen más de la buena voluntad dealgún funcionario de alto nivel, pero quesuele desaparecer con su salida del cargo.

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA EN EL PERÚ

Contexto previo a la reforma

El proceso de la administración públicaen América Latina ha sido descrito a gran-des rasgos, que expresan las característi-cas comunes de este proceso en los diver-sos países que la conforman. En el Perú,

78


sin embargo, las circunstancias de orden so-cial, histórico, político y económico, dotanal proceso de peculiares características, encuyo contexto se fueron introduciendo re-formas de primera y segunda generación,de modo casi simultáneo. En este marco es-pecífico, un esfuerzo notorio de reforma seprodujo en la administración tributaria.

El Perú de los noventa, es el resultado de unproceso de cambio en el enfoque del rol con-tenido en el Estado. De una intervención li-mitada, a principios de los sesenta, donde elgasto público era reducido (menor al 20%del PBI) y existían pocas empresas públicas�pero la deuda externa se cuadriplicaba� ,se osciló a un proceso de franca y directaintervención del Estado como promotor yejecutor de la economía y el desarrollo; así,los gastos públicos se incrementaron entre1974 y 1975 a un 36% del PBI y el déficitpasaba de 1 a 10%. De otro lado, entre 1975y 1985, las empresas estatales superabanlas 150. El nacionalismo que imponía elrégimen del gobierno militar del generalJuan Velasco Alvarado dejaba como conse-cuencia el abultamiento de las actividadesdel Estado (Guerra García, 1999).

Con la llegada del segundo gobierno demo-crático del arquitecto Fernando Belaúnde,se logró reducir considerablemente el défi-cit y los precios de los bienes y serviciosestaban en sus niveles reales (GuerraGarcía, 1999).

Pero con la llegada del gobierno de AlanGarcía en 1985, sus políticas populistas, suintento de estatización de la banca, el in-cremento de personal en el aparato estatal

y la decisión unilateral de dejar de pagar ladeuda �en razón a los altos niveles de défi-cit fiscal alcanzados ante la crisis del pagode la deuda que se vivía en América Lati-na�, el Perú dejó de ser sujeto de créditopara la banca privada internacional y orga-nismos multilaterales; en estas circunstan-cias, mientras que en la mayoría de paísesse aplicaban ya las políticas neoliberales deprimera generación, como hemos visto; enel Perú sucedía todo lo contrario.

En este periodo, hacia comienzos de 1990,el Perú alcanzó niveles de inflación supe-riores al 7 000%, (Mostajo, 2004) las em-presas estatales tuvieron pérdidas entre1985 y 1989 por US $ 1 650 millones; losdepósitos del sistema financiero se reduje-ron de 23 a 5% del PBI; las inversiones delos empresarios locales y extranjeros se tras-ladaron a otros países; se perdió la confianzaen la economía peruana (Guerra García,1999).

En estas circunstancias, el sistema tributa-rio se encontraba en un terrible caos; suadministración, invadida por la corrupción,no tenía recursos para fiscalizar y contro-lar a un centenar de contribuyentes.

De igual forma, la política tributaria eracompletamente deficiente; existían demasia-dos tributos, cerca de un centenar, que ha-cían casi imposible su fiscalización, a lo quese añadía un complejo entramado deexoneraciones y regímenes de excepción,que contribuían a la disminución del nivelde recaudación; la evasión era un hechoaceptado. Así, llegamos hacia el final de estegobierno (Alan García), con un nivel de pre-

79


sión tributaria que se redujo de 13.2 a 4.9%entre 1985 y 1990. Para tener un panoramacompleto, el PBI per cápita cayó a los nive-les registrados en 1960 (Mostajo, 2004).

A ello debemos agregar las fuertes deman-das sociales, frente al alto costo de vida ya la inflación desmesurada, el desempleo,la violencia terrorista, además de los di-versos fenómenos naturales que afectarona varias regiones y que permiten tener unaidea general de la grave situación econó-mica del país.

En este contexto, se realizan las eleccionesde abril de 1990, resultando sorpresiva-mente ganador Alberto Fujimori, un candi-dato que no venía del sistema de partidospolíticos, �un outsider�, que había prome-tido no realizar ningún tipo de ajuste eco-nómico radical �que fue denominado shockeconómico, para atemorizar a la población�,ajuste que había sido planteado, por el tam-bién candidato, de la alianza de partidosconservadores, Mario Vargas Llosa.

Pero la realidad desbordó al gobierno deFujimori, el cierre de financiamiento inter-nacional, la hiperinflación que continuabaen ascenso, entre otros factores, lo obliga-ron a iniciar el shock económico que tantohabía negado en la campaña electoral; sedio así inició al ��Programa de Estabili-zación destinado a frenar la hiperinflacióny posibilitar una recuperación de las cuen-tas públicas aminorando el déficit público.Dicho programa se convirtió en la priori-dad central del gobierno�� (Cortázar,2002: 6).

La situación demandaba medidas rápidas yclaras, para reducir el déficit y poder rein-sertarse al sistema del crédito internacio-nal; por lo que se decidió reducir el tamañodel Estado, que era burocrático, gigantes-co, ineficiente y corrupto (reformas de pri-mera generación), iniciándose los procesosde privatización de las empresas del Esta-do y reducción de la burocracia estatal através de la compra de renuncias de los fun-cionarios públicos (programa que no tuvolos resultados esperados).

Se decidió, además, establecer institucionesautónomas (reformas de segunda genera-ción) para elevar la recaudación tributaria:la Superintendencia Nacional de Adminis-tración Tributaria (SUNAT) (el FMI estable-cía una serie de requisitos fiscales para vol-ver a prestar asistencia) y, para reducir elimpacto de las medidas de estabilizacióneconómica en los sectores más pobres, secreó el Fondo Nacional de Compensacióny Desarrollo Social (FONCODES).

En contradicción con esta idea de reduc-ción de la burocracia estatal, se crearonGobiernos Regionales Transitorios (CTAR)y se incrementó el número de ministerios.Como sostiene Mostajo �estos cambios con-llevaron a un Poder Ejecutivo centralizadoque se caracterizó por ineficiencia y debili-dad institucional con rasgos claramente au-toritario� (2004:12).

En estas circunstancias, se inicia el proce-so de reforma del Sistema Tributario en elPerú.

80


Aplicación de las herramientas de laNueva Gestión Pública en la Reformade la Administración Tributaria

A inicios de la década de los noventa, seemprende una reforma del sistema tribu-tario que contenía dos grandes componen-tes: la reforma de la política tributaria9 yla reforma de su administración, en dondelos principios rectores fueron la simplici-dad y la recaudación tributaria (Mostajo,2004).

Para ello, se dictó el Decreto Legislativonúm. 639 (mayo, 1991), que declara en reor-ganización e inicia un proceso serio de re-forma de la SUNAT, que había sido creadapor ley núm. 24829 en noviembre de 1988,y cuya ley general se dio en el mismo año através del Decreto Legislativo núm. 501(SUNAT, 2003), (ambas normas hacia finaldel gobierno de Alan García, que no se ha-bían llegado a implementar eficientemente),con el propósito de sustituir a la ex Direc-ción General de Contribuciones,10 institu-ción que fue considerada como una de lasmas ineficientes, ineficaces y corruptas nosólo del sector público peruano, sino a ni-vel internacional (Barragán, 1999;Cortázar, 2002).

La SUNAT fue creada como una agencia conpersonería jurídica de derecho público, conpatrimonio propio y autonomía económica,administrativa, funcional, técnica y finan-ciera.11 Este organismo público descentra-lizado del Ministerio de Economía y Finan-zas debía contar con los recursos suficientespara la consecución de sus ambi- ciososobjetivos; por ello, se le asignó el 2% de los

ingresos tributarios que recaudara. Su per-sonal estaba sometido a un proceso de eva-luación y selección riguroso.

La reforma de la administración supuso laadopción de una serie de medidas, entreellas:

a) Reclutamiento de personal altamentecalificado: la Dirección General de Con-tribuciones contaba con más de tres miltrabajadores, con bajos sueldos y conproblemas de corrupción e ineficiencia.Se pone en marcha un programa de in-centivos económicos para reducir al per-sonal (cuyo costo aproximado, como se-ñala Guerra García (1999), fue de US$ 1.4 millones) mientras que aquellos queno se acogían pasaron a procesos de eva-luación, de esta manera, se logró reducirel personal a 991 trabajadores (Cortázar,1997 y 2002; Guerra García, 1999;Nickson, 2002).

b) Convocatoria a concurso público: elcual, privilegió el ingreso de jóvenesprofesionales, recién egresados de lasuniversidades, que fueron sometidos aun proceso de evaluación general y pos-terior formación en el Instituto de Ad-ministración Tributaria (IAT), que fue re-organizado para ese propósito y parabrindar capacitación permanente al per-sonal. Junto al proceso de formación,se practicaban evaluaciones psicológi-cas y el ingreso se producía en estrictoorden de mérito; se buscaba hacer uncorte gene- racional e infundir en estosjóvenes profesionales una visión espe-cífica de lo que debería ser la adminis-

81


tración tributaria así como formar unespíritu competitivo (Cortázar, 1997;Nickson, 2002).

c) Suscripción de contratos de corto plazoy sujetos a desempeño: luego de finali-zado el proceso riguroso de evaluación,los jóvenes profesionales, suscribían uncontrato que se caracterizó por ser decorto plazo y sujeto a renovación, segúnlas evaluaciones de desempeño, las mis-mas que se realizaban semestralmente;así, con dos fallas, estaban fuera de lainstitución (Nickson, 2002). Este grupode funcionarios se convirtió en un cuer-po de alto nivel del sector público, pres-tigioso y respetado por su competenciaprofesional y alta eficiencia; un verda-dero cuerpo de élite reputado por su granvalor ético (Cortázar, 1997; GuerraGarcía, 1999; Nickson, 2002).

d) Escala salarial atractiva: la ley de refor-ma de SUNAT había establecido que elrégimen laboral de sus trabajadores erael del sector privado, por lo que ésta po-seía autonomía para determinar sueldoscompetitivos en el mercado profesionaldel país; así los salarios subieron en pro-medio de US $150 en 1990 a US $1 200en 1993 (Guerra García, 1999; Nickson,2002).

e) Incentivos para la competitividad: esta-ban dirigidos a propiciar la competenciainterna y la permanente capacitación pro-fesional entre ellos; así, la evaluaciónsemestral, podía permitir un aumento desueldo, ascensos; se establecieron con-cursos internos para cubrir plazas dis-

ponibles, becas de estudios a nivel inter-nacional, rotación en las oficinas, entreotros (Cortázar, 1997).

f) Diseño de estrategia de reorganizaciónde funciones: la norma de reforma de1991, permitió distinguir, en la organi-zación de la SUNAT, las funciones nor-mativas de las operativas. Las funcionesnormativas, es decir, la facultad de pro-poner reglamentos, interpretar normas yaprobar procedimientos de fiscalizacióny recaudación, fueron centralizadas enun primer momento; mientras que lasáreas operativas, conformadas por lasintendencias regionales y oficinaszonales, aplicaban dichas normas y pro-cedimientos en el ámbito de su jurisdic-ción. Dicha centralización fue flexibili-zándose en razón de irse incorporandopersonal capacitado en las áreas opera-tivas (Cortázar, 1997).

g) Descentralización: se realizó de maneraincipiente, en los aspectos técnicos debi-do a la necesidad de las oficinas regio-nales de tomar decisiones sobre los con-tribuyentes de su jurisdicción; y, en elaspecto normativo, la función se mantu-vo centralizada, pero se hacían procesosde consulta con las oficinas regionales.En los aspectos administrativos, finan-cieros y de personal, se trató sólo de unadesconcentración (Cortázar; 1997).

h) Decisión en la inversión de los recursos:dada la autonomía en el uso de los recur-sos propios (2% de la recaudación), laSUNAT pudo decidir hacia dónde orien-tarlos e invirtió principalmente en mejo-

82


ras salariares y en implementación infor-mática, que en su momento fue de van-guardia.

i) Autonomía operativa: en relación con elMinisterio de Economía y Fianzas (MEF),adquirieron sus propias oficinas (antesestaba instalada la SUNAT, dentro deledificio del MEF) e instalaron sus pro-pios soportes y sistemas informáticos.

j) Mensaje de riesgo para los evasores: ini-ciaron campañas de fiscalización a con-tribuyentes diversos, lo que generó en lapoblación una clara visión de que lascosas habían cambiado en la SUNAT.

�El plan combinaba así una simplificaciónsevera del sistema tributario, una reformainstitucional profunda y la búsqueda de re-sultados concretos e inmediatos� (Cortázar,2002:13).

Resulta interesante tener en cuenta la des-cripción cronológica que Mostajo presentasobre ��la evolución organizacional y téc-nica de la SUNAT [que] se puede caracteri-zar de la siguiente manera:

� 1991-1996: estructura organizacionalinicial, implementación de los sistemasbásicos y de mecanismos de fiscaliza-ción.

� 1997-2000: mejora del cumplimiento tri-butario, modificación organizacional yaplicación de nuevas tecnologías, desa-rrollo de un nuevo sistema de fiscaliza-ción, descentralización de la atención alos principales contribuyentes.

� 2001 en adelante: servicios de atencióny defensa al contribuyente� (2004:13).

Como hemos podido apreciar, en este proce-so de reforma de la Administración Tribu-taria, se introdujeron reformas de segundageneración que corresponden a los principiosde la Nueva Gestión Pública; que sin dejarde tomar en cuenta el particular contexto pre-sentaremos con sus logros y limitaciones:

� En aplicación de la NGP se genera unorganismo autónomo, apartado de la bu-rocracia tradicional como SUNAT, que po-see autonomía económica y financierareal, tanto por ley, como por el respaldodel poder político presidencial; se rompecon la gran burocracia del MEF y laSUNAT logra demostrar resultados de efi-ciencia y eficacia en la recaudacióntributaria, a través de su política fiscal yde reestructuración administrativa.

� Pero siendo un organismo ejecutivo se-parado, no debería relacionarse más conel ministro de adscripción de manera tra-dicional, sino que debería hacerse a tra-vés de un acuerdo contractual que inclu-ye objetivos de desempeño específicos o,a decir de Nickson (2002), convenios dedesempeño, (contratos o convenios degestión), último elemento que no se llegóa aplicar en la SUNAT.

� Cabe señalar que con el transcurso deltiempo se produjo la pérdida de autono-mía política, originándose constantescambios de superintendente de la SUNAT

(máximo representante), según los inte-reses presidenciales; además de habérselainvolucrado en escándalos de presión

83


política sobre los opositores al régimen,como veremos más adelante.

� Un elemento adicional a esta autonomía,es que el 2% de todo lo recaudado pasa-ba a formar parte del presupuesto de lainstitución, que significaba en términosconcretos mejoras salariales y compras,en especial de sistemas tecnológicos einformáticos.

� Este elemento económico sirvió comoincentivo importante a nivel de los tra-bajadores, a mayores niveles de recau-dación, mayores posibilidades de aumen-to de sueldo. Pero esta situación conteníaun riesgo menor, de que los funcionariosperdieran la perspectiva y cometieranabusos en contra del contribuyente, conel objetivo no de cobrar el tributo con-forme a ley sino de obtener, bajo cual-quier mecanismo, mayor recaudaciónpues estaba en �juego� un posible au-mento de sueldo.

� Se puso en marcha la flexibilización delas relaciones laborales, primero con baseen el principio de la Administración Pú-blica Tradicional se reclutó, a través deconcurso público, personal profesionalaltamente calificado que ingresaba porestricto orden de mérito y que era for-mado permanentemente por la institucióna través del IAT; se eliminaron, así, losriesgos del clientelismo; pero las contra-taciones se hicieron bajo el régimen la-boral del sector privado, a través de con-tratos por tiempo determinado, lo cualpodía generar cierta desmotivación, peroeste riesgo fue disminuido por factores

como el incremento del desempleo y delnúmero de egresados (Cortázar, 1997);situación que la SUNAT compensaba condiversos mecanismos de motivación parasu personal.

� Los elementos de motivación y desem-peño se encontraban unidos en las rela-ciones laborales de la SUNAT, por un lado,la escala salarial establecida era atracti-va y asignada conforme al desempeño ycargo que se ocupaba; a la vez, este car-go no era permanente, sino que estabasujeto a las evaluaciones de desempeño;existía la competencia interna y capaci-tación permanente y se estimulaba alpersonal con becas de estudio, ascensos,entre otros (Cortázar, 1997).

� La SUNAT reduce ostensiblemente losriesgos de la reticencia de los funciona-rios al cambio de cultura institucional,al aplicar un cambio de aproximadamen-te el 70% del personal antiguo (Cortázar,1997, 2002; Guerra García, 1999; Nick-son, 2002), haciendo un corte generacio-nal, bajo los mecanismos de reclutamien-to de personal calificado, motivación ycompetitividad que hemos señalado conanterioridad.

� Bajo las premisas anteriores, la SUNAT

contaba con un grupo de profesionalestécnicos del más alto nivel, de reconoci-da moralidad, con espíritu de cuerpo yde trabajo de equipo, que era reconocidapor todos los sectores y los contribuyen-tes (Barragán, 1999; Cortázar, 1997 y2002; Guerra García, 1999; Mostajo,2004; Nickson, 2002). Se erradicó la

84


sombra de clientelismo y corrupción queexistieron en este sector.

� Se puede apreciar cómo la SUNAT centrógran parte de su reforma en sus recursoshumanos de manera estratégica, pero elloimplica mantener éstos y crear otrosmecanismos de motivación, que van másallá de aspectos económicos, para pro-mover la permanencia de los profesio-nales altamente calificados, de lo con-trario se corre el riesgo de padecer ungrave retroceso institucional.

� La SUNAT contaba con mecanismos cla-ros de evaluación que involucraban laatención al cliente y mantenimiento deuna buena imagen ante la opinión públi-ca.12 Los controles financieros, contablesy de legalidad no fueron dejados de lado,pero se manejaron a la par que los meca-nismos de evaluación.

� Se introduce el concepto de cliente, no enel cambio de denominación que seguíasiendo el de contribuyente, sino sobre todoen el trato igualitario (Mostajo, 2004) yen la mejora de la atención; se tenía claroque el servicio que prestaban era adecua-do si era valorado por el cliente, si se adap-taba a sus necesidades, por lo que se des-tinó una serie de recursos humanos paraorientar al contribuyente, empleandotambién los medios de comunicación.

� La descentralización de la SUNAT en elaspecto geográfico se realiza a través desus Intendencias y Oficinas Zonales (Ba-rragán, 1999), tratando de acercar el ser-vicio al cliente, pero en cuanto a las fun-

ciones y competencias, fue progresiva ymínima; se mantuvo centralizada la fun-ción normativa, había una incipiente des-centralización en los aspectos técnicosy, en estricto, hubo desconcentración enaspectos administrativos, financieros yde personal (Cortázar, 1997).

� El proceso de desburocratización permi-tió ordenar el caos existente, se pudierondistinguir en la organización las funcio-nes normativas de las operativas, lo cualcontribuyó enormemente a la simplifica-ción, eficiencia y eficacia en el sector(Cortázar, 1997).

� Se promueve, conforme explica Cortázar(1997) la participación de las oficinasregionales para recoger información so-bre aspectos normativos y de mejora enel funcionamiento del servicio.

� Se simplifican los procesos de la políti-ca tributaria, que se traduce en mayoresniveles de recaudación y de simplicidadpara el contribuyente (Mostajo, 2004).

La implementación de estas �herramientas�de la NGP han funcionado, dotando derazonabilidad a la política tributaria, a tra-vés de una saludable reducción y simplifi-cación de tributos, y mejorando la eficien-cia de la SUNAT en la consecución de susobjetivos, en esta primera etapa.

Contexto político y social durantela reforma

Desde el inicio de la reforma, se comenza-ron a notar cambios significativos; así en-

85


tre los años 1991 y 1992 se incrementó larecaudación en más de 2% del PBI (Mosta-jo, 2004); ocurrieron notables cambios enel servicio al contribuyente, que se regíanbajo el principio de igualdad de trato. Para1993, como señala Nickson (2002), la tasaimpositiva creció rápidamente hasta el 13%.Y como sostiene Mostajo, la recaudacióntributaria desde inicio de la reforma a prin-cipios de la década de los noventa ��re-gistró una tendencia significativamente cre-ciente hasta 1997, para luego descender yalcanzar hacia el 2002 (12%) niveles simi-lares a los de inicios de la reforma� (Mos-tajo, 2004:13).

El interés político en la reforma del sistematributario se mantiene vigente, durante elprimer periodo y principios del segundogobierno de Alberto Fujimori, no sólo porser una necesidad, sino, sobretodo, porquesu aplicación había dado resultados rápi-dos y eficientes �se aumentó la recauda-ción fiscal y se produce la reinserción delPerú al sistema financiero internacional�,por lo que, continúa brindando su apoyopolítico a la SUNAT, que se había tornadoen uno de los ejemplos de eficiencia en elsector público.

Cabe señalar que este gobierno poco hizopara realizar una reforma integral y pro-gresiva de la administración del Estado.Ello se deja notar en la negativa a présta-mos que con este objetivo brindaban losorganismos Internacionales como el Ban-co Interamericano de Desarrollo (BID)(Guerra-García, 1999); mientras que sí seaceptaban para la reestructuración y mo-dernización del sistema tributario, contán-

dose con préstamos del mismo organismoen los años 1991, 1994 y 1997.13

Algunas circunstancias políticas afectaronel proceso de reforma. Su reseña es impor-tante, para un cabal entendimiento del pro-ceso de reforma y retrocesos que ha pade-cido esta institución.

Desde el inicio del gobierno de Fujimori,existía una confrontación directa entre éstey los partidos políticos �que se encontra-ban ampliamente desacreditados�, represen-tados en el Poder Legislativo, lo cual con-llevaría a la realización del denominadoautogolpe del 5 de abril del 1992, con elcierre del congreso de la República, medi-da que contó con más del 80% de apoyo dela opinión pública (Tanaka, 2002), legiti-mando sus actos.

Se produciría, en el mismo año, la capturadel líder terrorista de Sendero Luminoso,Abimael Guzmán y la consiguiente desarti-culación de esta organización, lo cual au-mentó el respaldo de Fujimori.

En 1993 se aprueba, mediante referéndum,la nueva constitución de la república delPerú (permitía la reelección inmediata), ob-jetivo político del régimen de Fujimori quefue posible por el desarrollo económico pro-ducido entre 1994 y 1996; situaciones quele permitirían iniciar un segundo mandato(1995), con un amplio respaldo popular(Tanaka, 2002).

A inicios de su segundo mandato, hacia1996, salen a la luz pública varias denun-cias contra Vladimiro Montesinos, princi-

86


pal asesor presidencial, quien era cada vezmás controvertido, por sus �extraños� tra-bajos, altos ingresos y oscuro poder, ejerci-do a través del Servicio de Inteligencia Na-cional (SIN).

De manera inesperada (Degregori, 2001),ante una constitución que sólo permite unareelección inmediata, se propone una ley deinterpretación auténtica que hace posibleuna tercera postulación de Fujimori. Laoposición política se moviliza para propi-ciar un referéndum para decidir el asunto,el cual es impedido por el régimen, que pro-mulgó una serie de normas que hacían casiimposible su realización.

En 1997, el congreso, ampliamente fujimo-rista, decide destituir a los miembros deltribunal constitucional, quienes habían de-clarado inaplicable la ley de interpreta-ción auténtica.

El hartazgo social se hace evidente; los sin-dicatos comienzan a reaparecer, la pobla-ción comienza a hacer manifestaciones dedisidencia en todos los niveles, lo cual fueposible por que las condiciones económi-cas habían desmejorado significativamente.

Para 1998 era evidente que el régimen au-toritario estaba en un proceso de debilita-miento y este malestar social traía consigouna nueva oportunidad para un accionarcoordinado de la oposición. Pero se tratabade la misma oposición que no aprovechó latendencia a la caída de popularidad deFujimori entre 1996 y 1997, por lo que apesar de las manifestaciones y reclamossociales, esa oposición política carente de

reacción permitió, en 1999, el repunte deFujimori; como sostiene Tanaka (2002), yaalgunos analistas especulaban que Fujimoripodía volver a ganar la nueva elección enprimera vuelta, con más del 50% de votos.

Por su parte, en 1998, la mística institucio-nal de la SUNAT comienza a caer, se sabíade la existencia de una situación política quese iba haciendo cada vez más compleja ydelicada, que involucraba también a laSUNAT. La coyuntura política dejaba de ladolos proyectos y la visión de futuro; y parael proceso electoral del año 2000, la SUNAT

fue objeto de críticas y denuncias de apli-cación discrecional de sus mecanismos derecaudación, afectando su imagen pública.14

Por otra parte, la inestabilidad generada porlos cambios continuos de la autoridad máxi-ma de la SUNAT,15 al haber perdido autono-mía política;16 influyó también en ladesaceleración del ritmo de desarrolloinstitucional e impidió que se continuara elproceso de reforma.

A pesar de la crisis económica que pasabanel Perú y América Latina a partir de 1998en la �media década perdida� (Paramio,2004) y la inestabilidad política que se pro-ducía en el Perú, Fujimori logró iniciar untercer mandato (2000), pero sumamentedeslucido a nivel nacional e internacionalpor los indicios de fraude.

La caída del fujimorismo se produce pocosdías de haber iniciado su mandato, con lapropagación de un video �que estuvo enmanos de personajes de la oposición� endonde se ve que Vladimiro Montesinos es-taba comprando �le entregaba quince mil

87


dólares para que pasara a las filas deloficialismo� a un congresista de Perú, Al-berto Kouri; logrando que dos días después,el 16 de setiembre de 2000, Alberto Fujimoriconvocara a elecciones.17

El Perú comienza a ver el desmoronamien-to del régimen fujimorista, se inicia unasupuesta búsqueda televisiva de Montesinosencabezada por Fujimori (sin resultados)quien, luego de unos días, viaja fuera delpaís con permiso del Congreso, a un eventointernacional; mientras que en el Congresode la República se produce la censura de lamesa directiva fujimorista, eligiendo el 16de noviembre a Valentín Paniagua �de opo-sición al régimen� como presidente del Con-greso, lo que hacía factible declarar lavacancia de Fujimori o iniciar investigacio-nes en su contra.

El 20 de noviembre, Fujimori renuncia des-de Japón (donde había viajado clandestina-mente) vía fax, a la presidencia del Perú,quedándose ahí, apelando a su nacionali-dad japonesa. El Congreso no acepta la re-nuncia y lo declara �moralmente incapaci-tado� en una estrategia que permitió que,luego de las renuncias de los dos vicepresi-dentes, el presidente del Congreso, ValentínPaniagua diera juramento como presidentede la República, y convocando posterior-mente a elecciones democráticas, saldríaelecto presidente Alejandro Toledo (2001).18

De esta manera, termina una primera fasedel proceso de implementación de las polí-ticas de la Nueva Gestión Pública, aplica-das de manera parcial y evidenciando susdebilidades ante la manipulación y contex-

to político, situación que se agrava frente alas particulares características de la Admi-nistración Pública en América Latina, locual nos lleva a reflexionar sobre la necesi-dad de crear mecanismos que permitan con-ciliar los procesos de reforma con los pro-cesos políticos.

Aspectos saltantes de la reforma delsistema tributario, periodo 2001-2005

En el gobierno del presidente AlejandroToledo, a partir del año 2001, la situacióndel sistema tributario se puede resumir, enmateria de política tributaria, como unacontinuación de la proliferación de benefi-cios tributarios; estableciéndose, entre losaños 2003 y 2004, una serie de medidas paraelevar la recaudación, reformándose el có-digo tributario, estableciéndose normas yprocedimientos de simplificación; impo-niéndose nuevas cargas y tributos, comola bancarización e implementación del im-puesto a las transacciones financieras, cu-yos resultados no han sido los más satis-factorios.

En materia de reforma administrativa, bá-sicamente desde el 2001 hasta el 2005, losesfuerzos se han conducido a los serviciosde atención al usuario y defensa del contri-buyente, produciéndose una mejor utiliza-ción e implementación de los sistemasinformáticos para la fiscalización, controly simplificación. Así, se ha implantado unsistema de quejas por vía electrónica; tam-bién, bajo el principio de transparencia yacceso a la información, se puede encon-trar y acceder a la información institucional

88


de tipo presupuestario, sobre recursos hu-manos, contrataciones y otros, pero en larealidad la información, al ser de caráctertécnico en la mayoría de los casos, no es defácil comprensión para la mayoría de losciudadanos.

Cabe señalar que, a partir del año 2002, seha unificado la Superintendencia Nacionalde Aduanas con la SUNAT (SUNAT, 2003),en la búsqueda de reducir los costos de re-caudación y como parte de una política demodernización del Estado,19 con escasosresultados a la fecha.

Los fundamentos técnicos que apoyaron ladecisión de fusión (SUNAT actúa como lainstitución absorbente).

�se refieren principalmente a: a) la cre-ciente importancia de las transacciones eco-nómicas con el exterior, que a su vez derivaen la necesidad de contar con una visiónintegral de las actividades económicas delos contribuyentes; y b) la potencialidad debeneficiarse de economías de escala en áreasy funciones comunes a las entidadesrecaudadoras, posibilitando liberar recursospara financiar inversiones necesarias parala gestión operativa de la entidad, de mane-ra que resulten en un control tributario máseficaz y en una mejora en la atención a loscontribuyentes (BID, 2003: 4).

Así, la reforma de la administración tribu-taria, en este periodo, no ha producido nin-gún impulso importante a la reforma ini-ciada, para darle continuidad y mejora; porel contrario, esta carencia de voluntad (so-bre todo de respaldo político), se traduceen un riesgo en lo ya avanzado con la NGP.

Las medidas realizadas, en este último pe-riodo, no han producido los resultados es-perados, caracterizándose por dejar a supaso una imagen de decaimiento del nivelde aceleración de las reformas y por no po-der ocultar una alarmante falta de preocu-pación por lo que fue la esencia de la refor-ma desde su inicio: el manejo de lasrelaciones con el recurso humano; estímuloy motivación, han dejado de ser valoresimportantes en la administración.

Cabe señalar, que el poco interés en el de-sarrollo del sistema tributario se produceen un contexto político en el cual el gobier-no de Toledo, ha sufrido una baja acepta-ción popular, rodeado de escándalos perso-nales y familiares, movilizaciones socialesy sensación de desgobierno. El logro fun-damental de su mandato ha sido la estabili-dad macroeconómica, posibilitada por elalza importante del precio de los mineralesy el notorio incremento en los ingresos fis-cales afianzados, además, en las crecientesexportaciones realizadas por las empresasdel sector privado.

La reforma tributaria integral no se ha pro-ducido. Según Mostajo, de manera gene-ral: �el reto fundamental de la reformatributaria integral reside en la necesariaampliación de la base tributaria, laformalización de la economía y la reformadel Estado, de forma tal que se incrementeel nivel de presión tributaria a 14% en elcorto plazo y a 16% en el mediano. Es im-prescindible modernizar, simplificar y darmayor progresividad al sistema tributario,ampliar la base impositiva reduciendo lainformalidad y la evasión (2004: 17).

89


Podemos afirmar, entonces, que la adminis-tración tributaria ha tenido avances im-portantes y se ubica entre las mejores dela región; pero tiene un largo camino porrecorrer, para no sólo lograr niveles de efi-ciencia y eficacia en la recaudación, com-patibles, no sólo con las necesidades definanciamiento, sino �sobre todo� de equi-dad que requiere el país (Mostajo, 2004).

El régimen actual ha comenzado en julio de2006, con la elección del presidente AlanGarcía, tras una elección difícil en dos vuel-tas. Las favorables condiciones internacio-nales permiten una situación de estabilidadque, a pocos meses del inicio de su manda-to, el presidente ha sabido capitalizar. Perono hay aún un nuevo impulso de reformade la administración tributaria.

CONCLUSIONES

Una economía devastada, a inicios de losnoventa, fue el escenario propicio para laaplicación de reformas en el Perú. Junto alas reformas de primera generación y se-gunda generación (casi al mismo tiempo),se inició un proceso de reorganización de laSUNAT, órgano administrador de los tribu-tos internos, en cuyo funcionamiento se apli-caron algunas herramientas de Nueva Ges-tión Pública.

Las reformas aplicadas en la SUNAT corres-ponden a reformas de segunda generación.Se generó un organismo autónomo en lo téc-nico, económico y financiero, ligado direc-tamente al despacho presidencial, caracte-rística, esta última, que se constituirá en el

factor determinante de una crisis institu-cional, debido a su utilización, con finespolíticos.

La asignación presupuestaria suficiente(2% de lo recaudado), permitió otorgarmejoras salariales ligadas al rendimiento,aunque la deficiente medición del rendi-miento permitió un cierto nivel de abusopor parte de los funcionarios contra loscontribuyentes.

La asignación presupuestaria permitió elacceso a modernas tecnologías y a infor-mación rápida, condiciones que, en un pri-mer momento, permitieron excelentes ren-dimientos.

Se aplicó una reforma de política tributaria.Se simplificó el sistema, reduciendo el nú-mero de tributos de cerca de 70 a sólo cua-tro, dejándose sin efecto exoneraciones yregímenes especiales.

En materia de personal, se aplicó un cortegeneracional, reduciendo drásticamente elpersonal existente y contratando personalrecientemente egresado, con el que se pudoconstituir un cuerpo técnico que alcanzóprestigio por eficiencia y alto grado de mo-ralidad. La aplicación de la NGP tuvo eneste caso, un efecto moralizador.

Una parte esencial de la reforma estuvofocalizada en los recursos humanos, perola política de motivación y estímulo debíanser sostenidos en el tiempo.

La introducción del concepto de �cliente�para el trato hacia los contribuyentes se re-

90


flejó en la mejoría notable de los sistemasde orientación.

En los últimos años, las medidas de reformase han limitado a disposiciones de ordenrecaudatorio que se dirigen al mejoramien-to de la tecnología y a medidas financieras,como el caso de la fusión SUNAT-ADUANAS,que es un proceso aún inconcluso, que noha producido los resultados esperados.

Parte importante de las reformas recau-datorias se han producido a nivel exclusi-vamente legal, descuidándose de modo pre-ocupante, los cimientos mismos de la refor-ma administrativa emprendida, que serelacionan directamente al estímulo delrecurso humano.

NOTAS

1 Las características más saltantes de este tipode organización, la burocracia, serían, con-forme lo establece Weber: 1. Jerarquía ad-ministrativa, 2. Competencia, 3. Existeestructura competencial basada en normas,4. Especialidad de acuerdo a funciones,5. Un ejercicio continuo de la actividad ad-ministrativa, 6. Procedimientos racionalesde disciplina y control, 7. Seguimiento es-tricto de procedimientos, 8. No existe unapropiedad del cargo por quien los ejerce,9. Rige la documentación y comunicaciónescrita, 10. Adecuado abastecimiento de me-dios materiales (citado en Villoria y delPino, 1997).De igual forma, los funcionarios o perso-nas que trabajan en el modelo burocrático,según Weber, debían tener una serie de ca-racterísticas: 1. El cargo es asignado a fun-cionarios individuales, 2. Están sometidos

a relaciones jerárquicas, 3. Son nombradospor autoridad competente, 4. Están técnica-mente preparados para desempeñar el car-go, 5. Su relación es voluntaria, 6. Tienenseguridad de empleo, 7. Su dedicación alcargo es plena u ocupa la mayor parte de sutiempo, 8. Trabajan dentro de un sistema decarrera, 9. Son retribuidos con un salarioperiódico y poseen beneficios de pensión, 10.Son retribuidos de conformidad a su rango,11. Promocionados por antigüedad, 12. Tra-bajan bajo la protección formal de su cargo(citado en Villoria y del Pino, 1997).

2 Las reformas de primera generación son aque-llas que se consideran en el denominadoConsenso de Washington, en la década delos ochenta, que se caracteriza por: la dis-ciplina fiscal, redireccionamiento de lasprioridades del gasto, reforma impositiva,liberación del comercio, privatización,entre otros; mientas que las de segunda ge-neración, que se manifiestan a partir de losnoventa en la reforma del poder judicial ylas reformas de la administración pública.

3 El gerencialismo según Olías de Lima (2001:5) ��se articula sobre la base de una pre-misa de partida: la separación entre el ám-bito de la acción y el de la decisión o entreaquellos que toman decisiones y aquellosque las ejecutan.�, y ��se complementa conuna afirmación subsidiaria que abre la puer-ta a la innovación tecnológica de la admi-nistración: la empresa y las administracio-nes públicas son organizaciones jerár-quicas y pirámides donde se puede distin-guir claramente entre los que toman lasdecisiones y los que las ejecutan. Bastará,por tanto, con trazar una línea divisoriaentre unos y otros, entre los que deciden ylos que ejecutan, para sentar las bases de lahomologación estructural entre empresa yadministración� (Olías, 2001: 5-6). Respec-

91


to a la elección pública, las críticas querealiza a la administración pública tradi-cional o modelo burocrático y a las institu-ciones son mucho más arrolladoras, tienecomo exponente a Niskasen (citado enOlías, 2001) quien sostiene la idea que losempleados públicos son gente buena �atra-pada en un mal sistema�, quien tambiénseñala que el comportamiento de la buro-cracia responde a unas restricciones e in-centivos, de esta manera un empleado en laAPT al no poseer incentivos para ser eficien-te, tratará de maximizar el presupuesto pueses de ahí de donde se originan sus ingre-sos, lo cual, aunado a la carencia de infor-mación, ocasiona que éste tenga un rendi-miento estándar o promedio, además deexistir un monopolio bilateral, es decir, elgobierno necesita de la administración parala prestación de servicios y éstos del go-bierno para que los patrocinen, no pudien-do en ningún caso elegir a otro, y sumadoel alto costo de servicio de la burocracia, secerraría el círculo de ineficiencia que la ca-racteriza (Olías, 2001: 10).

4 �Esto implica dar mayor autonomía de ges-tión a la gerencia superior y, al mismo tiem-po, definir más precisamente sus responsa-bilidades gerenciales, a través de objetivosde desempeño establecidos en contratos aplazo determinado� (Nickson, 2002: 2).

5 En este listado de limitaciones y contradic-ciones, hemos señalado aquellas que con-sideramos tienen un especial énfasis en losprocesos de reforma administrativa de laAdministración Tributaria, que es materiadel presente trabajo. Para mayor detalle sepuede revisar Ramió, 2000 y 2001.

6 Debemos señalar que Ramió (2001) conside-ra que la Nueva Gestión Pública posee doscorrientes, como se ha señalado; una las

neoempresariales y otra, las neopúblicas,cuyas características �de esta última� másdestacables son: que refuerza el conceptode ciudadanía que emite opinión; refuerzalos valores de la cosa pública, de los em-pleados públicos y crea una cultura admi-nistrativa con eficacia, eficiencia y ética;reconoce nuevos derechos con garantía alos ciudadanos; se debe satisfacer al ciuda-dano, simplificando procedimientos y tiem-po; aprobar y organizar nuevos serviciospúblicos, con o sin externalizaciones, defi-niendo claramente a qué ámbitos de la ges-tión pública se aplica, debiendo garantizaren ellos, dirección, control y evaluación enprocura de los derechos del ciudadano; te-ner en cuenta los principios de igualdad yuniversalidad en los servicios públicos, con-trapuestos a los de economicismo y gestióne incrementar la calidad y el número de losservicios públicos.

7 Cuyo argumento central surge de la suposi-ción que una administración pública efec-tiva, especialmente cuando el objetivobásico es el desarrollo, requiere de una in-tegración sinérgica las tres modalidades decontrol: a) la modalidad clásica que con-siste en la imposición de normas profesio-nales, de estructuras jerárquicas de autori-dad y procedimientos estandarizados; b) elcontrol democrático que es ejercido �desdela base� por la ciudadanía y c) las señalesdel mercado. Evans (2003) señala que hoyse ha perdido el equilibrio de estos tres fac-tores, a favor del mercado, y se ha expandi-do dramáticamente.

8 Las diez políticas que integraban el �Con-senso de Washington� eran las siguientes: 1. Disciplina fiscal 2. Reorientación del gasto público hacia

áreas de alto rendimiento económicopara mejorar la distribución del ingreso

92


3. Reforma fiscal 4. Liberalización de las tasas de interés 5. Tipo de cambio competitivo 6. Liberalización comercial 7. Apertura a la inversión extranjera directa 8. Privatización 9. Desregulación

10. Garantías a los derechos de propiedad� (Wikipedia, 2006)

9 La reforma del sistema tributario compren-día no sólo la reforma de su administraciónsino, además, la reforma de la políticatributaria. Conforme señala Cortázar (2002),esta última se centró en simplificar tributosy reducir el vasto conjunto de complicadasexoneraciones. Por su parte, Mostajo (2004)hace una cronología de las reformas de po-lítica tributaria hasta el año 2000:

� 1991 y 1992: racionalizar y simplificarel sistema tributario modificando o eli-minando los tributos que generabandistorsiones en la economía; se suspen-dieron 41 beneficios y exoneraciones delImpuesto General a las Ventas (IGV) eImpuesto Selectivo al Consumo (ISC) yfueron derogados 64 tributos.

� 1993 y 1994: la estabilización del siste-ma tributario tuvo como objetivo simpli-ficar la legislación, generalizar el IGV ydar neutralidad a la asignación de recur-sos. Se crearon regímenes especiales,tanto para los pequeños contribuyentesque vendieran a consumidores finales(RUS) como para la determinación de ren-ta para la pequeña empresa (RER), loscuales reemplazaron a los diferentes re-gímenes especiales para las distintas ca-tegorías de impuestos; se redujo, así, elsistema tributario del gobierno central acinco principales impuestos. Se modifi-có el Código Tributario (buscaban sim-plificar las actuaciones de la administra-

ción tributaria) y se actualizaron las ta-blas de multas y sanciones.

� 1997 y 1998: se orientó a eliminar una se-rie de regímenes especiales de tributaciónen la región de la selva y a eliminar excep-ciones en el impuesto a la renta, así comoa eliminar o reducir sobrecostos a las em-presas.

� 1998-2000: proliferación de beneficiostributarios.

10 A partir de 1969, la Dirección General deContribuciones se transformó en un Órga-no de línea del Ministerio de Economía yFinanzas (MEF), cuya misión era aplicar lalegislación tributaria en materia de impues-tos, así como acotar y recaudar la misma(Barragán, 1999).

11 Para mayor información visitar el portalinstitucional de la SUNAT. Disponible enhttp://www.sunat.gob.pe/quienesSomos/index.html.

12 �La encuesta publicada por el Grupo Apoyode julio de 2002, sitúa a la SUNAT como lainstitución de mayor credibilidad y efecti-vidad en el país� (BID, 2003: 3).

13 Datos brindados en una entrevista de un fun-cionario de la SUNAT en el marco de la Reu-nión Anual del BID en el año 2004 en Lima,Perú, para el portal web de la reunión. Dis-ponible en http://www.iadb.org/idbamerica-/index.cfm?thisid=2722.

14 Versiones periodísticas señalan que el go-bierno utilizó a la SUNAT a través del deno-minado RUC sensible para proteger infor-mación de ciertos personajes del régimen(Silva, 2001).

15 La SUNAT llegó a tener cinco superintenden-tes nacionales (jefe máximo de la institu-ción) sólo en los 12 meses anteriores a la

93


administración del gobierno de AlejandroToledo (BID, 2003).

16 El BID (2002), en su informe de evaluación(1990-2000), señala la existencia de pre-ocupaciones respecto a que muchos direc-tores de organismos semiautónomos erannombrados y destituidos directamente porel Presidente; así, mientras gozaban de sufavor, estos ejecutivos tenían gran poder,pero el hecho de que podían también serdestituidos discrecionalmente limitaba sudesarrollo institucional y hacía pensar al pú-blico que esas instituciones se usaban confines políticos estrechos. Así el BID pone deejemplo el caso de la SUNAT, cuyas críticaspúblicas que se realizaron hacia finales delos noventa la consideraban como un ins-trumento de facto utilizado con fines polí-ticos. Llegando a sostener que institucio-nes como SUNAT, con el transcurso deltiempo perdieron su autonomía.

17 En realidad había mucho más de fondo, lasrelaciones de Montesinos con Fujimori alparecer se vieron forzadas a romperse, loque desató un descontrol político, las fuer-zas armadas estaban involucradas en redesde corrupción con el narcotráfico al más altonivel �también salió a la luz un video en elque se sometían al poder de Montesinos� ypor tanto la convocatoria a elecciones po-día evitar un golpe de Estado en contra suyoy podría él encabezar la etapa de transición(Tanaka, 2002).

18 En la actualidad, Montesinos se encuentrapreso en el Perú, siendo procesado por elpoder judicial por diversos delitos yFujimori está detenido en Chile pendienteaún del proceso de extradición.

19 En el año 2002 se dio la ley núm. 27658, leymarco de modernización de la gestión delEstado.

BIBLIOGRAFÍA

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)(2002), Nota de Evaluación del Programacon el Perú: 1990-2000, disponible en http://www.iadb.org/ove/Documents/uploads/cache/320598.pdf, 4 de noviembre de 2006.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)(2003), Propuesta de préstamo: proyectode integración y modernización de lasadministraciones tributarias y aduane-ras, disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=424645, 27 de enero de 2006.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)(2004), Entrevista sobre el BID en el Perú.Reunión anual del BID. Lima, Perú,disponibleen http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=2722, 24 de enero de 2006.

Banco Mundial (BM) (1997), El Estado en unmundo en transformación. Informe sobreel Desarrollo Mundial 1997, WashingtonDC, BM.

Barragán, Paulino (1999), �Reseña históricade la Administración Tributaria en el Perú�,en Revista Gestión en el Tercer Milenio, año2, núm. 3, Lima, UNMSM-Facultad de Cien-cias Administrativas, consultado en http://sisbib.unmsm.edu.pe/BibVirtual/publica-ciones/administracion/v02_n3/Reseña01.htm, 12 de noviembre de 2006.

Brugué, Quim (2004), �Modernizar la admi-nistración desde la izquierda: burocracia,nueva gestión pública y administracióndeliberativa� en Revista del CLAD Reformay Democracia, núm. 29, consultado en http://www.clad.org.ve/siare/bgeneral/php/inicio.php, 8 de febrero de 2006.

94


Congreso de la República del Perú (2002), Leynúm. 27658. Ley Marco de Modernizaciónde la Gestión del Estado, Perú.

Cortazar, Juan Carlos (1997), Las representa-ciones colectivas sobre el sector público enel caso de los servidores públicos peruanos:posibilidades y obstáculos para la consoli-dación de una gerencia pública moderna,ensayo presentado para el XI Concurso delCLAD: el tránsito de la cultura burocráticaal modelo de la gerencia pública: perspec-tivas, posibilidades e imitaciones, disponi-ble en http://unpan1.un.org/intradoc/g r o u p s / p u b l i c / d o c u m e n t s / C L A D /UNPAN003744.pdf, 8 de febrero de 2006.

�� (2002), La reforma de la Adminis-tración Pública peruana (1990-1997), Con-flicto y estrategias divergentes en la elabora-ción de gestión pública, Documento deTrabajo comisionado por el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID). Diálogo regionalde política. Red de transparencia y gestión dela política pública. Tercera reunión: Las re-formas del servicio civil. Washington DC, con-sultado en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=626923, 8 de fe-brero de 2006.

Degregori, Carlos Ivan (2001), La década dela antipolítica. Auge y huída de AlbertoFujimori y Vladimiro Montesinos, Lima, IEP.

Evans, Peter (2003), �El hibridismo como estra-tegia administrativa. Combinando la capaci-dad burocrática con las señales de mercado yla democracia deliberativa�, en Revista delCLAD Reforma y Democracia, núm. 25, dis-ponible en http://www.clad.org.ve/rev25/evan-es.pdf, 9 de febrero de 2006.

García, José Guillermo (2003), �De la primeraa la segunda generación de reformas de Es-

tado en América Latina: giro ideológico ycambio conceptual�, en Revista Cuadernosde Economía, vol. XXII, núm.38, Santa Fede Bogotá, Universidad Nacional de Colom-bia.

Guerra García, Gustavo (1999), La reforma delEstado en el Perú. Pautas para reestructu-rar el Poder Ejecutivo. Perú, disponible enhttp://www.agendaperu.org.pe/04public/04public.htm, 8 de febrero de 2006.

Ministerio de Economía y Finanzas (2005),Marco macroeconómico multianual 2006-2008, aprobado en sesión de consejo de mi-nistros del 18 de mayo de 2005, Lima, Perú,disponible en http://www.mef.gob.pe/ESPEC/MMM2006_2008/MMM_2006_2008.pdf, 2 de noviembre de 2006.

Mostajo, Roxana (2004), Perspectivas de unareforma tributaria integral con equidad:hacia un nuevo pacto fiscal en el Perú, Tra-bajo encargado por el ministerio británicopara el desarrollo internacional, DFID, Perú,disponible en http://www.fco.gov.uk/Files/k f i l e /Perspec t ivas%20de%20una%20Reforma%20Tributaria%20Rossana%20Mostajo.pdf, 18 de octubre de 2006.

Nickson, Andrew (2002), �Transferencia de po-líticas y reforma en la gestión del sector pú-blico en América Latina: el caso del NewPublic Management�, en Revista del CLAD

Reforma y Democracia, núm. 24, disponibleen http://www.clad.org.ve/siare/bgeneral/php/inicio.php, 5 de noviembre de 2006.

Olías de Lima, Blanca (2001), �La evoluciónde la gestión pública: la nueva gestión pú-blica�, en B. Olías de Lima (coord.), LaNueva Gestión Pública, Madrid, PearsonEducación.

95


Paramio, Ludolfo (2004), Reforma del Estadoy reforma política. Ponencia introductoriaVI Conferencia Iberoamericana de Minis-tros de Administración Pública y Reformadel Estado, San José, Costa Rica, disponi-ble en http://www.iesam.csic.es/doctrab2/dt-0406.pdf, 30 de enero de 2006.

Ramió, Carles (2000), �Externalización de ser-vicios públicos y corrientes neoempresaria-les: los problemas de la administración ra-cional en el contexto de un gobiernomultinivel�, en Panel: nuevos modelos derelaciones para la prestación de serviciospúblicos. V Congreso Internacional delCLAD sobre Reforma del Estado y de la Ad-ministración Pública, Santo Domingo, Re-pública Dominicana, disponible en http://www.clad.org.ve/siare/bgeneral/php/inicio.php, 25 de enero de 2006.

�� (2001), �Los problemas de la im-plantación de la nueva gestión pública enlas administraciones públicas latinas: mo-delo de Estado y cultura institucional�, enRevista del CLAD Reforma y Democracia,núm. 21, disponible en http://www.clad.org.ve/reforma.html, 4 de febrero de 2006.

Silva, Vidal (2001), �RUC sensible fue uno desus mecanismos. Montesinos también con-

troló SUNAT�, en La República, disponibleen http://www.aprodeh.org.pe/democracia/democracia2/c_op_01mar2001i.htm#Prófugo%20ex%20asesor%20disponía%20a%20quiénes%20fiscalizar, 2 de noviem-bre de 2006.

Superintendencia Nacional de AdministraciónTributaria (2003), Plan estratégico institu-cional 2004-2006, disponible en http://www.sunat.gob.pe/gestionTransparente/planestrategico/2004-2006/Plan2004-PEI-180304.pdf, 7 de noviembre de 2006.

Tanaka, Martín (2002), La situación de la de-mocracia en Colombia, Perú y Venezuela ainicios de siglo, Lima, Comisión Andina deJuristas.

Villoria, Manuel y del Pino, Eloísa (1997), Ma-nual de gestión de recursos humanos en lasadministraciones públicas, Madrid, Tecnos.

Weber, Max (2002), Economía y sociedad,Madrid, Fondo de Cultura Económica.

Wikipedia (2006), Consenso de Washington,consultado en http://es.wikipedia.org/wiki/Consenso_de_Washington, 1 de noviembrede 2006.