¿Debilitarcontrolesan/corrupciónoagilizarlaejecucióndelpresupuesto?

Análisisdelasinicia/vasdeleynúmerosde

registro5252,5263,5264y5269

RicardoBarrientosGuatemala,Centroamérica,18demayode2017

Contenido1.  Tensión entre transparencia y controles versus agilidad

en la ejecución presupuestaria

2.  Controles de transparencia versus agilidad en la agenda

legislativa de coyuntura. Análisis y recomendaciones

para: •  La iniciativa de ley número de registro 5252

•  Las iniciativas de ley números de registro 5263 y 5264

•  La iniciativa de ley número de registro 5269

3.  Conclusiones

1.  Tensiónentretransparenciaycontrolesversusagilidadenlaejecuciónpresupuestaria

Una tensión que no debiese exis1r

• Laprioridadsiempredebeserfacilitaryagilizarlaejecucióndelpresupuesto

• Peroestaprioridadnodebeserexcusaparatolerarlacorrupción•  Porello,loscontrolessísonnecesarios,aunquegenerencargadetrabajoadicional

• Laagilidaddelaejecuciónpresupuestarianodependesólodelaexistenciadecontrolesan=corrupciónydetransparencia.Quizátanomásimporte:•  Buenaplanificación•  Serviciocivilbiencapacitado•  Disponibilidadfinancieraoportunaysuficiente

Una tensión que no debiese exis1r

• EnGuatemalaelproblemadecorrupciónesgrave,ylosantecedenteshablanporsísolos:• Losescándalosdecorrupciónperseguidospenalmentedesde2015

• Peroademás,muchosmáspreviosa2015•  Elfideicomisodereconstruccióncreadoparaelterremotode1976

•  Perotambiéncasitodoslosfideicomisospúblicosdesdeentonces,creadoscomounidadesejecutorasdefondossocialesparaagilizarlaejecuciónpresupuestaria•  FIS,Fonapaz,Covial,FOSS,Fodes,Fopavi,Fidemuni,Fidevillanueva,Fidesantacatarina,etc.Todosfocosdeopacidadycorrupción.

• MecanismosparalelosdeejecucióncomoONGyorganismosinternacionales

•  Adquisicióndebienesyserviciosmuyvulnerablesalacorrupción•  Obrapública,medicamentoseinsumosmédicos,alimentos,combus=bles,armas,fer=lizantes,pautapublicitaria,arrendamientos,etc.

Un extremo dañino: controles de transparencia demasiado engorrosos

Controlesdemasiadoengorrosossevuelvenexcusaparalaineficienciaeincapacidadparaejecutar

Controlesdetransparenciay

rendicióndecuentas

Agilidaddelaejecución

presupuestaria

El otro extremo dañino: suprimir o debilitar controles para agilizar y facilitar la ejecución presupuestaria

Debilitarosuprimircontrolesconlaexcusadeagilizarlaejecuciónesunaventanaparalacorrupciónylosabusos

Controlesdetransparenciay

rendicióndecuentas

Agilidaddelaejecución

presupuestaria

Equilibro entre controles de transparencia y agilidad de la ejecución presupuestaria: el óp1mo deseable

Esteequilibrioesóp/moporquecontribuyealaeficienciayefec/vidaddelages/ónpública,ya/endelas

principalesdemandasciudadanas

Controlesdetransparenciay

rendicióndecuentas

Agilidaddelaejecución

presupuestaria

+Buenaplanificación+Buenserviciocivil+Disponibilidadfinanciera

Equilibro entre controles de transparencia y agilidad de la ejecución presupuestaria: el óp1mo deseable

•  Sinembargoesmuydi[cil,sinoimposiblealcanzarelequilibrioóp=moperfectoentrecontrolesyagilidad

•  Tampocogozaríadelbeneplácitoyaprobacióndetodoslossectores.Esnaturalquehayaquienes:•  Prefieranodemandenmáscontrolesdetransparenciaqueagilidad

•  Prefieranodemandenmásagilidadquecontrolesdetransparencia

•  Esunacues=óndeinteresesynaturalezadelsectoralquesepertenece•  Yporellolacombinacióndecontrolesyagilidadesunadecisiónpolí/caquedebetenerrespaldotécnico

•  Esdecir,lucharcontralacorrupciónyafavordelatransparenciapuedesercomplejo•  Ambasdemandas,portransparenciayagilidad,sonlegí=mas

•  Sinembargo,enmediodeellassehaescondidolacorrupciónyelabuso…

2.  Controlesdetransparenciaversusagilidadenlaagendalegisla/vadecoyuntura.Análisisyrecomendacionespara:•  Lainicia/vadeleynúmeroderegistro5252

Inicia1va 5252: propone modificar los des1nos específicos del IVA-Paz

Ley del IVA vigente (Dto. 27-92) Propuestas de la iniciativa 5252Destina a las municipalidades 1.5 puntos porcentuales de los 12 de la tarifa del IVA Destinar a las municipalidades 2 puntos

porcentuales de los 12 de la tarifa del IVA

1/4 para gastos de funcionamiento, pago de prestaciones y jubilaciones 1/4 para gastos de funcionamiento, pago de

prestaciones y jubilaciones3/4 para inversión 3/4 para inversión

La mitad del incremento (0.25 puntos porcentuales) los administraría el Infom para proyectos de agua y saneamiento

Destina a los fondos para la paz, mientras existan, 1 punto porcentual de los 12 Destinar la tarifa social de electricidad 0.5 puntos

porcentuales de los 12 de la tarifaCuando ya no existen, la recaudación va al fondo común 1 a 60 kWh mensuales Q 0.50 / kWh

61 a 88 kWh mensuales Q 0.75 / kWh89 a 100 kWh mensuales «pago gradual»

Elementos de análisis de la inicia1va 5252

• ElIceficonsideraanómaloyerróneoqueseletrasladóúnicamentealaComisióndeEnergíayMinasynoalaCFPM,peseatenerimpactofiscal

• Deseraprobada,laasignacióndeIVA-PazparalasmunicipalidadesseincrementaríaenalrededordeQ1,030millonesanuales(másdel33%respectoalaasignaciónactual):•  Deestos,elInfomejecutaríalamitad,alrededordeQ515millonesanuales

•  ElIceficreequelosgobiernoslocalessínecesitanmásrecursos,conlocualestamedidaapoyaríaelpresupuestodelasmunicipalidades

• PEROlamentablementesobrelasmunicipalidadespesannumerososseñalamientosdecorrupciónyenfrentangravesproblemasdeopacidad

Elementos de análisis de la inicia1va 5252

•  SegúnlosinformesdecumplimientodelaLAIPrendidosporlaPDH:•  Porlomenos22municipalidadesaúnno=enenUIPnipersonalasignado

•  Porlomenos38dantrámitealassolicitudesdeIP,peroquenocuentanconacuerdodecreacióndelaUIPono=enenpersonalnombradoniespacioniequipoparalaunidad

•  180municipalidades(53%)nocuentanconelportalelectrónicoqueordenalaLAIPparapublicarinformacióndeoficiootramitarsolicitudeselectrónicas

• Varioscasosdepersecuciónpenaldeactosdecorrupciónyotrosdelitosenmunicipalidades•  EntreloscasosdealtoimpactodeCicigyFecidestacanVivar(An/guaGuatemala),Medrano(Chinautla),Rizo(PuertodeSanJosé),VásquezPeralta(Taxisco),RobertoGamarroyEmileneMazariegos(Chicamán),SanJuanComalapa,SanJoséPoaquil,Chiantla,entreotros

Fuente:informesdelaSecretaríaEjecu/vadelaComisióndeAccesoalaInformaciónPública(Secai)delaProcuraduríadelosDerechosHumanos.LosdatosprovienendelassupervisionesinsituydelasupervisióndeportaleselectrónicosquelaSecairealizóen2016.

Elementos de análisis de la inicia1va 5252

• Asegurarelfinanciamientoparalatarifasocialeléctricaesunamedidanecesaria

• Sinembargo,lapropuestadelainicia=va5252carecedeestudiostécnicosquelarespalden•  Laexposicióndemo=vosdelainicia=vasólocon=eneunpostuladodedospárrafos,sinanálisisfinanciero

•  Estadeficiencianopermiteevaluarsilapropuestasa=sfacelosrequerimientosfinancierosdelsubsidioactualparausuariosdehasta300kWhmensuales

• Laleyvigenteestablecequeluegodeladesaparicióndelosfondosparalapaz,larecaudaciónvaalFondoComún•  Estamedidareducelarigidezdelpresupuesto

•  Entantoquesus=tuirundes=noespecíficoporotro,man=enelarigidezdelpresupuesto

Recomendaciones del Icefi • Antesdecambioslegalesqueincrementenrecursosparalasmunicipalidades,primero:•  Lasmunicipalidades,gobernacionesdepartamentalesyconsejosdedesarrollodebencumplirplenamentelaLAIP

•  Debensometerseacontrolesestrictosdetransparenciayrendicióndecuentascomo•  Lasdisposicionesparalatransparenciayeficienciadelgastopúblico(Art.23)ycumplirlaEstrategiaparalamejoradelacalidaddelgastopúblico(Art.24),contenidasenlaLeydelPresupuesto2017(Dto.50-2016)

•  CumplirdeformaestrictalasnormasdetransparenciafiscalyrendicióndecuentascontenidasenlaLeyOrgánicadelPresupuestoylaLeydeContratacionesdelEstado

•  Sedebenrealizarypublicarlosestudiostécnicosnecesariosdelapropuestarelacionadaades=narunapartedelIVA-Pazalatarifasocial

• AdemásdelaComisióndeEnergíayMinas,estainicia=valadeberíaconoceryanalizarlaCFPM

2.  Controlesdetransparenciaversusagilidadenlaagendalegisla/vadecoyuntura.Análisisyrecomendacionespara:•  Lasinicia/vasdeleynúmerosderegistro5263y5264

Propuestas en dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263: modificar Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)

• Arts.1,2y3proponenlacorreccióndeerroreseneltextodelDto.50-2016.

• Debilitar,modificarosuprimiralgunos«candados»presupuestarios:•  Art.4:modificaelArt.12permi=endotransferenciasaONG,fundaciones,asociacionesuotrasen=dadesnoincluidasenelPresupuesto2017,todavezmedienacuerdosoconveniosinternacionalesra=ficados

•  Art.5:modificaelArt.15parapermi=rlaprovisióndebienesyserviciosapoblaciónadultaquecarezcadedocumentodeiden=dad

•  Art.6:modificaelArt.23parasus=tuirelcensodebeneficiariosporlaobligacióndedepurar,actualizarypublicarunlistadoenportalelectrónico,deaccesofácilyenformatoeditablequedebeactualizarsemensualmente•  Además,establecelaobligacióndelaContraloríadeauditaryfiscalizar

La inicia1va 5264: modificar el Art. 23 de la Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)

• Porsuparte,lainicia=va5264propone:• Envezde«beneficiarios»deprogramassocialesserefierea«usuarios»• ElMidesyelMaga,ademásdecoordinarconelINE,debencoordinarconlaSesanpara:•  Iden=ficaralos«usuarios»•  Priorizarlosmunicipiosconmayoresindicadoresdepobrezaextrema,pobrezayvulnerabilidadalainseguridadalimentariaynutricional•  Permitesuscribirconveniosconmunicipalidadesparalaseleccióndelos«usuarios»delosprogramassociales,asícomoparasumonitoreoyevaluación•  ObligacióndeinformaralaComisióndeSeguridadAlimentariayNutricionaldelCongreso•  Amástardaragostodecadaaño,elMidesdebecrearun«RegistroÚnicodeUsuarios»delosprogramassociales•  EsteregistroseríapúblicoyubicadoenelportalelectrónicodelMides

Propuestas en dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263: modificar Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)

• Debilitar,modificarosuprimiralgunos«candados»presupuestarios:•  Art.7:modificaelArt.76permi=endoalosCodede:

•  Disminuirasignacionesdeinversiónparafuncionesagua,saneamiento,saludyeducación,

encasosdeproyectosdearrastre

•  Prorrogaen2meseslafechalímiteparareprogramarobras(del28deabrilal30dejunio)

•  Sesuprimelanormaqueexceptuabaalasobrasdearrastredelcumplimientodecriteriosynorma=vasdelConadur

•  Art.8:modificaelArt.97extendiendolaampliaciónpresupuestariapreautorizadaparaincluirreprogramacionesdeobradelosCodedeanterioresa2016.

•  Art.9:modificaelArt.99,corrigiendoerroresdeformayampliandoenQ40milloneselpresupuestodelaSBS

Propuestas en Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263: modificar Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)

• Art.10:modificaelArt.100cambiandolasnormasparaobligacionespendientesdepagodeejerciciosanteriores:•  SuprimequelaelaboracióndeuninventarioelaboradoconbaseenelSiafyelSnipdeproyectosyobrasconobligacionesdeejerciciosanterioresseacondiciónparapagarlas•  Laexposicióndemo=vosdelainicia=vayelDictamennoexplicanlajus=ficacióndeestamedida

•  SuprimelacomisiónencargadadetrasladaralMinFinyalCongresoeseinventario,integradaporlaunidadejecutoradelaen=daddeudora,laSegeplanylaContraloría

•  Lareemplazaporunacomisióninternaintegradaporlaunidadejecutora,auditoríainternaylaUdaf,responsabledeelaborarunlistadodeproyectosyobrasconcontratosnoliquidados,yunalistadeobligacionesycompromisoscontractualesqueaparecenenelSiafyenelSnip•  EllistadolopresentaráalMinFinyalCongresoantesdel1dejuliode2017

•  Ellistadonoincluiráproyectosdedragadonidebalastro•  Elarpculonoesaplicablealasmunicipalidades

•  LaContraloríadebeactuarconformealaleyenmateriadeauditoríayfiscalización

Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264

•  Lascorreccionesdeerroresdeformayredacciónsonacertadas

•  Enunavisiónideal,losprogramassocialesdebenseruniversalesysincondicionalidades•  ElIcefipropugnaqueestedebeserunobje=vodelargoplazo,enelmarcodeunplandedesarrollodemocrá=coeincluyente

•  Laprotecciónyelbienestarsocialesunderechoquenodebeserrestringido•  ElEstadoyen/dadescomoelMides,MSPASyMineduc/enenunrolimportanteydebenserfortalecidas

• PerolasrestriccionespresupuestariasactualesdeGuatemalaimposibilitanhoyesavisiónidealydeseable•  Parahacerlofinancieramenteviable,serequeriríaunincrementomuygrandeenlacargatributaria

•  EntantoGuatemalanohagaviablesestaspremisas,debenmantenerselascondicionalidadesyloscriteriosdepriorización

Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264

• Losprogramassocialesdebenfortalecerseyampliarseconcontrolesmuyestrictosdetransparenciayrendicióndecuentas

• Suejecuciónopacaocorruptaimpideelderechoalaprotecciónsocial•  LamentablementelaContraloríahadocumentadoabusosycorrupción,enlosquelosreceptoresdeayudasonpersonasfallecidasoquenocalificancomoderechohabientes:•  Par=cularmentegravesenelprogramadesubvenciónagropecuaria(Maga)yeldetransferenciasmonetariascondicionadas(Mides)

•  ElMineducyelMSPAShanconfirmadoqueen2016noverificaronelcumplimientodelascondicionalidades

•  Estasanomalíasimpidenquepersonasquesínecesitandelapoyoloreciban,limitandoelderechoalaprotecciónsocial

Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264

• ElIcefiexpresapreocupaciónporlaopacidadycapacidaddeejecucióntandébilenelMides

• Estapreocupaciónsemul=plicaanteelhechoqueelpréstamodelBancoMundialparaelProyectoNutriciónySaludGuatemalaCreciendoSanoporUS$100millones=enecomounidadejecutoraalMides/Fodes•  ElIceficonsideraqueesteproyectoestámuybienconcebidoydiseñado,yapoyarálainfraestructuraparael1erniveldeatenciónensalud

•  PeroconlasituaciónactualenelMides,elpréstamopodríasumarsealayalargalistadepréstamossinejecutarocaervíc=madelacorrupciónopoli=zaciónenlapróximacoyunturaelectoral

Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264

• ElIcefireconocelanecesidadurgentedeincrementarlainversiónpúblicaeninfraestructura•  Peropordesgracia,laobrapúblicahasidounfocodecorrupciónyopacidad•  Larecuperacióndelainversiónnodebesercontoleranciaalacorrupciónyapañandocontratosquefueronsucritoscome=endodelitos•  LainterpelaciónencursoencontradelMinistrodelCIVhareveladodenunciaspenalesencontradedecenasdecontra=stas•  ElMinistroAldoGarcíahainformadodealmenos40denunciaspenalesencontratosdeobrapública,incluyendoaOderbrecht

•  Además,personerosdeConasaySigmafueronligadosalprocesodelCasoCooptacióndelEstado

• Lapropuestaderealizarpagosacontratosdeperiodosanterioressincondiciónalgunaesinaceptable,yaquepromuevelaimpunidad

Recomendaciones del Icefi • Aprobarlascorreccionesdeformayredacción

• DebehacersereferenciaaDerechohabientes,yno«beneficiarios»o«usuarios»delosprogramassociales

• MantenerlaobligaciónparaelMides,elMagaydemásejecutoresdeprogramassocialesparaqueen2017realicenuncensoopadróndebeneficiarios•  Estecensoopadróndebeneficiariosdebesermásqueunsimplelistadodereceptores,incluyendoinformaciónsocioeconómicaquepermitalaauditoríayfiscalización

•  Estopermi=ríaunaejecuciónen2018mástransparenteyefec=va

•  Otorga=empoparaelurgenteynecesariofortalecimientodelMides

• Debidoalriesgodepoli=zación,noseconsideraprudentelapropuestadelainicia=va5264devincularalosalcaldesalprocesodeseleccióndederechohabientes

Recomendaciones del Icefi •  TransferiralMSPASyelMineduclosQ516millonesqueelMidesylosQ20millonesqueelMaga=enenasignadosenelpresupuestode2017paralaejecucióndeprogramassociales•  Paraelefecto,serecomiendaqueelCongresoinstaleunamesatécnicaconlapar=cipacióndelMinFin,MSPAS,Mindeduc,Mides,laSegeplan,sociedadcivilytodosectorinteresado

•  Lamesatécnicapodríaiden=ficaraquéprogramasorubrosdelMineducydelMSPASselespodríaincrementarelpresupuesto

• ReconsiderarasignaralMides/FodeslaresponsabilidaddeserlaunidadejecutoraparaelpréstamodeUS$100millonesdelBancoMundialparaelProyectoNutriciónySaludGuatemalaCrecerSano

•  ElMidesdebepublicarysometeralescru=niopúblicounplanparaelfortalecimientodesucapacidaddeejecución

Recomendaciones del Icefi • NoaprobarlamodificaciónalArt.100delDto.50-2016talcomofuepropuestaeneldictamendelaCFPM:•  PorunladoescorrectoatenderlaobjeciónlegaldelaContraloría,puestendríaconflictodeinterésalintegrarlacomisiónpararealizarelinventariodeobrasapagar•  Peroporotro,esincorrectoliberardecondicioneselpagodecontratosdeperíodosanterioresconproblemasjudiciales•  Loscompromisospendientesdepagodeperíodosanteriorespodríanincluircontratossuscritossineldebidocréditopresupuestario•  Ladenominada«deudaflotanteilegal»,cuyasuscripciónviolólaleyanualdelpresupuesto,laLeyOrgánicadelPresupuestoylaLeydeContratacionesdelEstado

•  Hacerpagossincondicionescomoauditoríaorevisiónpreviacons=tuiríancasosgravesdeimpunidad

•  SerecomiendamodificarloúnicamenteparasuprimiralaContraloríadelacomisiónquedebenrevisarloscontratos

2.  Controlesdetransparenciaversusagilidadenlaagendalegisla/vadecoyuntura.Análisisyrecomendacionespara:•  Lainicia/vadeleynúmeroderegistro5269

Inicia1va 5269: propone modificar la Ley de Contrataciones del Estado

Ley de Contrataciones Vigente Propuestas de la iniciativa 5259

Cotización Pública Cotización Pública

A partir de Q 90,000 A partir de Q 150,000

Compra de baja cuantía Compra de baja cuantía

Hasta Q 25,000 Hasta Q 90,000

Responsabilidad de quien autoriza la compra Responsabilidad de quien autoriza la compra

Debe publicarse en Guatecompras la documentación de respaldo y cada entidad determina los procedimientos

Suprime la obligación de publicar en Guatecompras y la responsabilidad de cada entidad para determinar procedimientos

Compra directa Compra directa

De Q 25,000 a Q 90,000 De Q 90,000 a Q 150,000

Elementos de análisis de la inicia1va 5269

•  Lainicia=vadeleygozadelapoyodeungrupodealcaldes•  Surgeyaqueel28deabrilde2017venciólavigenciadeladisposicióntransitoriacontenidaenelarpculo20delDto.46-2016:•  Permisopor6mesespararealizarcomprasdirectassinofertaelectrónica

• Variosanálisishanconcluidoqueelabusodelacompradirectacons=tuyeunodelosprincipalesfocosdeopacidadycorrupciónenlasadquisicionespúblicas•  Enpar=cular,víaelfraccionamientoseabusadelacompradirectaparaeludirloscontrolesdelasdemásmodalidadesdeadquisiciónpública

•  SuprimirlaobligacióndepublicarenGuatecompraslascomprasdebajacuanpacons=tuiríaunretrocesomuygraveenmateriadetransparencia

•  Laexposicióndemo=vosdelainicia=vadeleynocon=eneelementosdeanálisistécnicoquejus=fiquensuaprobación•  Dehecho,elcontenidodelainicia=vadeleycontradicelosconsiderandos:seproponefortalecerlaco=zaciónylicitaciónpúblicas,peronoseproponenadaalrespecto

Recomendaciones del Icefi

• Dictaminardesfavorableynoaprobarlainicia=vadeley•  Suaprobaciónreabriríaoportunidadesalacorrupción

• LasdificultadesqueenfrentanlasmunicipalidadesnosedebenacontrolesexcesivosenlaLeydeContratacionesdelEstado,porloquedebenfortalecerse:•  Lasunidadesdecomprasdelasmunicipalidades,capacitándolasparaaprovecharlasventajasdelaSubastaElectrónicaInversayrealizaradecuadamenteco=zacionesylicitacionespúblicasydelaaplicaciónprác=cadelaleyengeneral

•  Lasunidadesdeplanificación,yaqueenmuchoscasoslasdificultadessedebenaplanificacióndeficiente

3.  Conclusiones

Conclusiones • Nodeberíahabertensiónentreloscontrolesdetransparenciaylaagilidaddelaejecuciónpresupuestaria

•  Laagilidaddelaejecuciónsepuedelograrinclusosome=éndolaacontrolesestrictos,vía:•  Buenaplanificación,serviciocivilcapacitadoydisponibilidadpresupuestariaoportunaysuficiente

•  Laagilidaddelaejecuciónnodebeserexcusaparadebilitarloscontroles•  ElfortalecimientodelEstadoydeen=dadescomoelMidesesnecesariayurgenteparalograrunaejecuciónefec=vaytransparentedelosprogramassociales

• Nodebenpagarsecontratosanterioressinauditoríayfiscalizaciónprevia•  Lasmunicipalidadesygobiernoslocalesdebenredoblarsusesfuerzosportransparenciayluchacontralacorrupción•  DebencumplirplenamentelaLAIPylasnormasdetransparenciacomocondiciónlegí=maparaincrementarleslosrecursos