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Denise LedgardConsultora Especialista en Políticas Anticorrupción
Mesa Redonda Internacional.
Calidad e Integridad en el Estado desde el Enfoque de la Transparencia
Lima, 28 de Octubre de 2010
Declaraciones Juradas de
Funcionarios Públicos. Su utilidad como Instrumento de Control
Anticorrupción
1. ANTECEDENTES
Antecedentes
¿Para que sirve la DJ?
Debería proveer los datos necesarios para evaluar la conducción patrimonial de los servidores públicos.
Debería cumplir un rol disuasivo de actos de corrupción.
Contenido de la DJ
Ingresos de bienes y rentas de los sujetos obligados y los que pertenezcan a la sociedad de gananciales.
Tiene una parte reservada, en la que se detalla los valores de los elementos que componen el patrimonio.
Y una pública que comprende montos globales y es la que se publica en diario El Peruano.
¿Cuál es el grado de publicidad que deberían tener las DJs?
“ …. el derecho a la intimidad personal aplica para el caso de bienes e ingresos provenientes del sector
privado, los bienes muebles no registrables y la información relativa a los ahorros colocaciones, depósitos
e inversiones en el sistema financiero del declarante y sociedad de gananciales. En función a ello,
ordena la entrega de la información contenida en la sección primera referida a los ingresos provenientes
del sector público y los bienes registrables (muebles e inmuebles)” (TC, setiembre 2009)
País Nivel de publicidad Notas
Argentina Se publica solo la sección pública de la DJ. Se hace público quiénes no cumplen con entregar.
Bolivia Se publica solo la sección pública de la DJ.Un ciudadano puede acceder a la información
reservada si se justifica la necesidad.
Costa Rica Son confidenciales.
Solo se divulgan por orden del juez en un proceso
judicial por enriquecimiento ilícito y/ o conflicto de
intereses. Además se puede informar (ante un pedido
de acceso) si un funcionario cumplió con presentar o
no.
Guatemala Son confidenciales.Solo se puede acceder a ellas dentro de un proceso
judicial.
Honduras Son reservadas.Las investigaciones también se hacen de manera
reservada.
Perú Se publica solo la sección pública de la DJ.
Pareciera insinuarse una tendencia a permitir el
acceso a la información de la parte reservada cuando
un análisis de razonabilidad lo recomienda.
Puerto Rico Son confidenciales.
Otras agencias del Estado o ciudadanos pueden
acceder a las DJ si se justifica sospechas de violación
a la ley de ética gubernamental.
Nivel de publicidad de las DJs en América Latina
Mapa de Actores Anticorrupción¿Quiénes serían usuarios claves de las DJs?
Poder Legislativo
Comisión Ordinaria
Comisión Anticorrupción
Subsistema Judicial
Poder Judicial
Ministerio Público
Procuraduría Anticorrupción
Organismos Autónomos
Contraloría General de la República
Defensoría del PuebloSuperintendencia de
Banca y Seguros
Poder Ejecutivo
Sociedad
Civil
Policía Nacional
del Perú
Poder Ejecutivo
Plan Nacional
Anticorrupción
Comisión de
Alto Nivel
Anticorrupción
Presidencia del
Consejo de Ministros
Tribunal Constitucional + Poder Judicial + Consejo
Nacional de la Magistratura + Presidencia del
Consejo de Ministros + Fiscal de la Nación +
Defensoría del Pueblo + Alcalde de Lima +
Ministerio de Justicia + Proética + Confiep +
Asamblea de Gobiernos Regionales
Dirección: Presidencia del Consejo de
Ministros
Poder Ejecutivo + Poder Judicial + Poder
Legislativo + Sociedad Civil + Partidos
Políticos + Gremios
+ Gobiernos Regionales y Locales
Grupo de
Trabajo
Mulsectorial
2. OBJETIVOS Y PREGUNTAS CLAVE
Objetivos del Estudio
Objetivo General.
Evaluar si el contenido y calidad de la declaración jurada actual pública constituye una
verdadera herramienta en la lucha contra la corrupción
Objetivos Específicos.
OE1. Recoger información calificada sobre la utilidad de la información incluida en la DJ
de funcionarios públicos que actualmente se publica en el Diario El Peruano.
OE2. Determinar qué información debería ser incluida en la parte publica de la DJ para
que pueda constituirse en un verdadero instrumento anticorrupción.
OE3. Determinar cuáles son los principales problemas de ampliar la información incluida
en la parte publica de la DJ: Transparencia vs seguridad y/o derecho a la privacidad.
Preguntas Clave
¿Cuál es el rol que debe cumplir la DJ en la lucha contra la
corrupción?
¿Cuáles son las principales deficiencias de la información contenida
en las DJs que actualmente se publican y en la forma en que se
hacen publicas?.
¿Cuál es el grado de publicidad que se debe dar a la DJ de los
funcionarios?
¿Que mejoras deben hacerse al contenido público de las DJs para
que sean útiles a los actores y/o agencias encargadas de vigilar y
fiscalizar?
3. METODOLOGÍA
Metodología (1)
Tipo de Estudio. Cualitativo exploratorio.
Técnica de Recolección de Información. Entrevistas a profundidad.
Es decir, entrevistas no direccionadas, siguiendo una guía de preguntas
referencial, a fin de contar con un orden, contenido y formulación de las
mismas.
Instrumento. Guía de discusión de 21 preguntas, aprobada por el cliente.
Análisis. Sistematización de entrevistas y determinación de temas clave.
Limitaciones. Falta de representatividad en la muestra.
Metodología (2)
Selección de Entrevistados.
Se definió como objetivo la realización de 10-15 entrevistas con informantes clave del sistema nacional anticorrupción.
Se elaboró un mapa de instituciones y personajes relevantes en el sistema de nacional anticorrupción, tanto del Estado como de la sociedad civil.
Trabajo de Campo.
Se realizaron 12 entrevistas en profundidad a funcionarios públicos, periodistas de investigación, abogados expertos en temas de lucha contra la corrupción, empresarios e integrantes de ONGs.
Entrevistados
Nombre Institución Cargo / Profesión
César San Martín Poder Judicial (Corte Suprema) Presidente de la Sala Penal Permanente de l Corte Suprema
Gladys Echaiz Ministerio Público Fiscal de la Nación
Hugo Guerra Congreso de la República Asesor de la Comision Especial de Seguimiento y Evaluación del Plan Nacional Anticorrupción
Juan Carlos RequejoCecilia Chil
Contraloría General de la República Gerente Central Anticorrupción Gerente de Verificación Patrimonial de Servidores y Funcionarios Públicos
Patricia Guillén Presidencia del Consejo de Ministros Secretaria de Gestión Pública
José Luis Caldas Procuraduría Anticorrupción Procurador Anticorrupción
Pedro Grandez Tribunal Constitucional Ex integreante del Tribunal ConstitucionalFundador de Palestra
Jorge Medina CONFIEP, Ernst& Young Empresario. Director de Ernst& Young. Miembro de CONFIEP, IPAI, IPAE, Peru 2021
Cecilia Blondet Proética Directora Ejecutiva de Proetica
Gustavo Gorriti IDL Reporteros Periodista de investigación. Director de IDL reporteros
Samuel Abad Estudio Echecopar Profesor de Derecho Constitucional. Consultor en temas de Declaraciones Juradas
José Ugaz Estudio Benites, Forno & Ugaz Ex Procurador Ad-Hoc Fujimori-Montesinos. Experto en temas de Anticorrupción
4. PRINCIPALES HALLAZGOS
Temas Clave
4.1• Finalidad y Utilidad de la DJ de Funcionarios Públicos
4.2• Conocimiento, Acceso y Uso de la DJ
4.3• Valoración de la DJ
4.4• Publicidad de la DJ: Transparencia vs. Privacidad y Seguridad
4.5• Sugerencias de Mejora
4.6• Participación y Vigilancia Ciudadana
Finalidad y Utilidad de la DJ de
Funcionarios Públicos
4.1. PRINCIPALES HALLAZGOS
Finalidad y Utilidad de la DJ Pública
La publicación de la DJ es interpretada como:
Una herramienta para identificar, de existir, un desbalance patrimonial en quienes
ejercen una función pública.
Una medida para que la ciudadanía y las instituciones vigilen y fiscalicen a las
autoridades.
Una estrategia que tiene la intención de desalentar la corrupción.
Un requisito legal burocrático.
Como se detalla más adelante, a los ojos de la mayoría de entrevistados, la
utilidad de la DJ pública es escasa tanto para los ciudadanos como para
las instituciones.
Conocimiento, Acceso y Uso de la DJ
4.2. PRINCIPALES HALLAZGOS
Conocimiento, Acceso y Uso de la DJ
La totalidad de entrevistados conoce de la existencia de la DJ de funcionarios públicos.
La mayoría conoce de la existencia de una versión resumida de carácter público y otra, más detallada, de carácter privado.
El uso de las DJ públicas con fines de investigación o de acciones de fiscalización es inusual entre los entrevistados. Algunos nunca habían visto una DJ en el Diario El Peruano.
La CGR tiene acceso a la parte reservada de la DJ. Además de esta, solo miembros de entidades públicas como el Ministerio Público o el Poder Judicial tendrían acceso a las versiones detalladas de las DJssiempre y cuando existe una investigación abierta.
Valoración de la DJ
4.3. PRINCIPALES HALLAZGOS
Deficiencias de la DJ
Con frecuencia, existe una opinión crítica de quienes han consultado las DJs.
Contenido.
Existe consenso en que es escaso e insuficiente.
Para la mayoría no permite tener una idea clara del patrimonio del declarante.
No se sabe cómo se ha efectuado el cálculo del monto ni se puede contrastar.
Puede falsearse al no existir un sistema de control y sanción.
Forma. La forma y lenguaje utilizados la hacen difícil de entender para el “ciudadano de a pie”.
Acceso.
Al estar en el Diario El Peruano es poco accesible.
No es sencillo identificar rápidamente el resumen que se busca.
No es posible conocer cuándo se publica la DJ de un funcionario específico y solo las últimas
DDJJ se encuentren accesibles a través de internet.
¿Sirve entonces la DJ pública?
Para la mayoría de entrevistados, los problemas de contenido, forma y accesibilidad,
sumados a la ausencia de un sistema de control eficaz hacen que la DJ pública sea
de escaza utilidad, para ciudadanos e instituciones.
Existe consenso además en que, con las deficiencias mencionadas, la DJ no es un
elemento que desincentive los actos de corrupción. En el mejor de los casos es
una acción más de la lucha anticorrupción, insuficiente por sí sola y de escaso
poder disuasivo dadas sus actuales características.
Evidencias de su limitada efectividad son que:
…la corrupción no ha disminuido desde la publicación de los resúmenes de la DJ.
…no se conoce de funcionarios sancionados por desbalances encontrados en sus DJs,
menos aun por la a través de la publicación de las mismas.
… el periodismo de investigación y ONGs anticorrupción no han identificado casos de
corrupción a partir de revisar información de portales de transparencia.
Publicidad de la DJ: Transparencia vs. Privacidad y Seguridad
4.4. PRINCIPALES HALLAZGOS
¿Transparencia vs. Intimidad y Seguridad?
Para la mayoría, los motivos centrales por los cuales se publica sólo el resumen de la DJ
son proteger la intimidad y garantizar la seguridad de los funcionarios y de su familia. Un
tercer argumento es preservar la reserva bancaria y tributaria.
¿Cuánto publicar, cuándo hacerlo y a costa de qué?: Varias opiniones.
1: La intimidad y/o la seguridad son prioritarias. La transparencia tiene límites.
2: La información pública debería ser más detallada. Eso es parte de lo que debe asumir un
funcionario público / La lucha contra la corrupción es más importante.
3: Apertura una vez que exista una sospecha de corrupción y/o una vez que se evalúen las
consecuencias que tendría en términos de seguridad. (análisis de razonabilidad)
La sentencia del Tribunal Constitucional sobre las DJs es conocida en detalle por abogados
constitucionalistas y no siempre por funcionarios involucrados en el control de la corrupción.
“…el problema de la sentencia es que considera que la información sobre ingresos privados debe
ser reservada. La Constitución no hace esta distinción. Debe publicarse todo” (Samuel Abad)
¿Publicar la DJ completa desalentaría la corrupción?
Para la mayoría, la publicación de la DJ detallada no sería suficientemente eficaz
para desalentar la corrupción. Su reducido éxito se debería a que:
La información que contiene es también deficiente, usualmente insuficiente para ser más
que un indicio. Así, podría ser igual de (in)eficaz el resumen que se publica actualmente.
Quien comete actos de corrupción podría falsear su contenido sin reparos.
Mientras no se evalúe la documentación y sancione los actos de corrupción, nadie se
sentirá en riesgo y la DJ, resumida o completa, será un documento de poca relevancia.
A sus escasos beneficios, se podrían sumar consecuencias negativas:
Afectar el derecho a la intimidad de los funcionarios
Poner en riesgo la seguridad de los funcionarios
Confundir a los ciudadanos o afectar la relación con las autoridades una vez que se
conozca su patrimonio.
Desalentar la
función pública
Sugerencias de Mejora
4.5. PRINCIPALES HALLAZGOS
¿Cómo mejorar las DJs y su Utilidad?
Si bien su relevancia en la lucha contra la corrupción es limitada,
existen sugerencias para mejorar las DJs e incrementar su utilidad.
Contenido. Más información, de mejor calidad.
Incluir a familiares y personas del entorno para controlar traspaso
de bienes. Incluir obligaciones y gastos.
Formato. Lenguaje y presentación más amables. Información
anualizada.
Acceso y Difusión. Publicarlas en línea, incluir las de años previos.
Sistema de Vigilancia y Sanción.
Vigilancia Ciudadana y Rol del Estado (2)
Existe consenso sobre:
… lo insuficiente de los avances –en caso se perciba alguno.
… que, en el balance global, el Estado no cumple ni con garantizar el acceso
a la información y a herramientas útiles de fiscalización, ni con capacitar en su
uso, ni en ser tramitar denuncias y sancionarlas efectivamente.
Para algunos entrevistados el Estado no solo no facilita el acceso a la información
sino que incumple sus reglamentos (Ej. Rendición de cuentas) o se resiste a abrir
espacios en los que la ciudadanía pueda informarse.
La brecha entre la intención de ofrecer instrumentos de fiscalización de algunas
instituciones y lo que sucede en la práctica se explica por: Falta de recursos, falta
de difusión de los instrumentos existentes, procedimientos engorrosos.
5. CONCLUSIONES
Conclusiones. Debilidades y Retos del Sistema Peruano (1)
Debilidades del Sistema Retos
La obligación de efectuar DJ constituye un requisito
formal que no ha generado mayor impacto.
Convertir la DJ en un instrumento efectivamente
disuasivo de actos de corrupción.
Dificultad de efectuar vigilancia ciudadana sobre los
incrementos patrimoniales de los sujetos obligados.
Mejorar la manera mediante la cual se publican las
DJ actualmente para facilitar a los ciudadanos
interesados la búsqueda e identificación de las
mismas.
La obligación de declarar no comprende los bienes
de los hijos e hijas sujetos a la patria potestad.
Tampoco incluye gastos corrientes.
Incluir estas personas dentro de la DJ para disuadir a
funcionarios corruptos transferir los bienes a sus
hijos o terceros. Incluir los gastos corrientes dentro
de la DJ para afinar el análisis de la evolución
patrimonial.
La ausencia de supervisión y vigilancia eficaz para
detectar desbalances patrimoniales tanto por parte
de los operadores como de la ciudadanía en general.
Sobre la base de indicadores objetivos se podría
elaborar reportes públicos sobre el grado de
cumplimiento e identificar a omisos. Asimismo,
incorporar a la sociedad civil en el trabajo de
vigilancia.
Conclusiones.
Debilidades y Retos del Sistema Peruano (2)
Debilidades del Sistema Retos
La información contenida en la DJ es insuficiente
y los funcionarios mienten.
Que se amplíe la información en la DJ y sea la
CGR la que elabore los formatos únicos.
No existen o no se aplican sanciones, debilitando
el cumplimiento de las obligaciones previstas en
la ley.
Volver efectivas las sanciones.
Los desbalances que se encuentran durante el
proceso de fiscalización en la CGR no llegan al
Ministerio Publico
Mejorar los procesos y la calidad de la evaluación
jurídica en la CGR
Las sanciones penales no han podido demostrar
su efectividad.
Utilizar casos paradigmáticos para sentar
precedentes e impactar en la opinión pública.
Participación y Vigilancia
Ciudadana
4.6. PRINCIPALES HALLAZGOS
Fiscalización Ciudadana de la Gestión Pública
La opinión unánime es que se trata de un DERECHO. Para algunos es
además un DEBER.
Algunos, perciben un avance en los últimos años, ligado sobre todo al rol de
la prensa, ONGs y de la acción de ciudadanos frente a autoridades locales.
Sin embargo, el consenso es que no se ejerce plenamente.
¿Por qué no se ejerce plenamente?
Desinformación sobre cómo fiscalizar: Acceder a información y utilizarla eficazmente
Desconocimiento de deberes y derechos
Ausencia de organizaciones sociales fuertes y debilidad
institucional
Extendido desinterés en aspectos públicos
Barreras para acceder a información (Ej. Costos,
procedimientos engorrosos)
¿Cómo favorecer la Vigilancia Ciudadana? (1)
Garantizando Acceso Libre, Amplio y Transparente a la Información.
Cambiar la cultura del secretismo / Modificar la percepción de vigilancia como
amenaza y reconocerla como derecho / Política de “puertas abiertas”
Más y mejor información accesible a través de herramientas sencillas para la
población (Ej. Portal web).
Facilitando las Acciones de Vigilancia y Control Ciudadano
Abriendo canales más accesibles (Ej. Líneas telefónicas gratuitas, internet)
/ Poniendo la tecnología al servicio de la información y la fiscalización.
Reduciendo barreras económicas y “riesgos”: Reducción de costos para
acceder a información /Colaboración eficaz y anonimato.
¿Cómo favorecer la Vigilancia Ciudadana? (2)
Capacitando en:
El acceso y uso de la información disponible y relevante para la vigilancia.
Las vías e instituciones para canalizar denuncias.
El ejercicio responsable de derechos ciudadanos / El poder de los ciudadanos
sobre sus autoridades / El interés en temas públicos y el bienestar colectivo.
Mejorando la normatividad sobre participación ciudadana con herramientas
favorezcan el control y la vigilancia (solos hay leyes orgánicas, generales).
Fortaleciendo a las instituciones existentes de la sociedad civil y favoreciendo
la organización de los ciudadanos con fines de control y vigilancia.
Acercando las iniciativas y acciones de la sociedad civil a los medios de
comunicación / Usando medios alternativos para difundir acciones.
Vigilancia Ciudadana y Rol del Estado (1)
Existe consenso acerca de la responsabilidad del Estado en:
… garantizar que los ciudadanos tengan instrumentos para fiscalizar a las
autoridades.
… garantizar la capacitación de la ciudadanía en el uso de las herramientas,
aunque algunos discrepan y señalan que es rol de la sociedad civil.
… garantizar que las instituciones pertinentes respondan frente a los actos
de corrupción que la ciudadanía denuncia, procesándolos y sancionándolos.
Una minoría percibe ciertos avances en la transparencia del Estado y
su intención de ofrecer herramientas de control, en especial en:
Presidencia de Consejo de Ministros, Contraloría General de la República,
Defensoría del Pueblo, Proinversión.
