ARCAAlianza Regional para Políticas de Conservación en América Latina y el Caribe

Definiendo herramientas para la influencia en

políticas orientadas al desarrollo sostenibleAnálisis de experiencias de influencia en políticas de

organizaciones en América Latina

Con el Apoyo de:

Fundación John D. and Catherine T. MacArthurThe Nature Conservancy

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Publicación financiada por la FundaciónJohn D. and Catherine T. MacArthur

Alianza Regional para Políticas de

Conservación en América Latina y el Caribe

(ARCA). Definiendo herramientas para la

influencia en políticas orientadas al desarrollo

sostenible

Análisis de experiencias de influencia en

políticas de organizaciones en América

Latina. No. Páginas 80. 1ª. Edición 2000.

Costa Rica, Centroamérica.

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INDICE

PRESENTACION 5

INTRODUCCION 7LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y LA INCIDENCIA ENPOLÍTICAS

PRIMERA PARTE 11EXPERIENCIAS DE INFLUENCIA EN POLITICAS DE ALGUNASORGANIZACIONES MIEMBROS DE ARCA

Modificaciones vía legal para parques nacionales, éxito en la influencia política de unaONG. 12

En pro de una mayor participación en la generación del derecho ambiental: Laexperiencia de CEDARENA en Costa Rica 18

Las regulaciones legales como estrategia en el Manejo de la ostra de mangle(Crasostrea rhizoporae) en el Refugio de Fauna Silvestre Cuare. Edo. Falcón.Venezuela. 24

Buenos Aires Sustentable. Hacia la Construcción de Regímenes Jurídicos de CalidadAmbiental en la Ciudad de Buenos Aires 30

La defensa del “Defensores” 38

Hacia el Desarrollo de un Régimen Legal para la Protección de ConocimientosColectivos de Pueblos Indígenas Asociados a la Diversidad Biológica. 44

SEGUNDA PARTE 50DEFINIENDO HERRAMIENTAS PARA LA INFLUENCIA EN POLÍTICASORIENTADAS AL DESARROLLO SOSTENIBLE

Introducción 51

I. Los actores en un proceso de influencia en políticas ambientales 531.1 El que toma decisiones en el proceso de toma de decisiones 531.2 Factores que influyen en la decisión de quien toma decisiones 541.3 La organización que busca influir en el que toma decisiones 57

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II. Herramientas para influir adecuada y eficazmente en el proceso de toma dedecisiones 59

2.1 Herramientas para influir en políticas referidas a la propia organización 622.1.1 Planificación estratégica 622.1.2 Generación y manejo de información confiable 642.1.3 Credibilidad institucional, prestigio y reputación y generación de

confianza 662.1.4 Capacidad interna / Recursos humanos 672.1.5 Capacidad interna / Recursos financieros 682.1.6 Nicho de trabajo claramente definido 682.1.7 Liderazgo e iniciativa 69

2.2 Herramientas frente a terceros para influir en políticas 692.2.1 Aprovechar y adecuarse al contexto 702.2.2 Promover participación / Alianzas, redes 702.2.3 Estrategia comunicacional 712.2.4 Trabajar con el tomador de decisión, lobbying, negociación 722.2.5 Litigio / campañas 73

III. Midiendo el éxito en el proceso de influir en políticas 73

Bibliografía 75

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PRESENTACION

Silvia Elena Chaves Q.PresidentaCEDARENA, Costa RicaCoordinadora GeneralARCA

La Alianza Regional para Políticas de Conservación en América Latina y el Caribe(ARCA), fue establecida en 1996 por un grupo de personas de diferentes organizacionesinteresadas en promover las políticas de conservación, con el objetivo de avanzar en laidentificación de ciertos criterios y posiciones comunes respecto a los problemasambientales de carácter prioritario que potencien determinadas posturas latinoamericanasen los foros internacionales, y a la vez mejorar los niveles de comunicación, intercambio deinformación y experiencias entre organizaciones ambientalistas latinoamericanas para quecada una de ellas pueda enriquecer sus perspectivas generales y disponer de una base deinformación común.

La misión de ARCA es influir positivamente en las políticas ambientales al nivel local,nacional e internacional, de modo que incorporen las necesidades de conservación ydesarrollo sostenible.

Sus objetivos generales son:

1. Dar seguimiento a las negociaciones internacionales, en los temas de cambioclimático, agenda 21 (en el tema de influencia o incidencia política) ybiodiversidad.

2. Desarrollar iniciativas para discutir, analizar e influir en las políticasambientales, tanto en los propios países como en los foros y eventosinternacionales.

3. Generar, intercambiar, difundir información y experiencias relativas a políticasambientales.

4. Fortalecer las capacidades de las organizaciones latinoamericanas y del Caribe,miembros de la Alianza, en la discusión de las políticas ambientales,promoviendo su presencia y participación proactiva en el desarrollo de los temaspriorizados.

Actualmente ARCA está integrada por las siguientes organizaciones:

! Centro de Derecho Ambiental de Costa Rica (CEDARENA), organización que fungecomo coordinadora actual de la Alianza.

! Fundación Natura de Ecuador! Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA)! PRONATURALEZA de Perú! Fundación Natura de Colombia! Programme for Belize de Belice

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! PRONATURA, A.C. de México! Comité Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF) de Chile! Fundación para la Defensa de la Naturaleza (FUDENA) de Venezuela! Defensores de la Naturaleza de Guatemala! Fundación Moisés Bertoni de Paraguay, en consorcio con el Instituto de Derecho

Ambiental (IDEA).! Vitae Civilis de Brasil! Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN) de Bolivia! PRONATURA de República Dominicana! Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) de Argentina.

En este marco, ARCA está realizando actualmente un serio esfuerzo por fortalecer lacapacidad de influencia de las organizaciones miembros de la Alianza para que logren unaincidencia significativa en los procesos de generación de los instrumentos de regulaciónambientales internacionales y nacionales, así como en la toma de decisiones políticasambientales, promoviendo así la generación de mejores políticas ambientales en la regiónLatinoamericana.

Uno de los primeros pasos en este esfuerzo lo constituye la presente publicación que buscalevantar un perfil de la participación en políticas de algunas organizaciones miembros deARCA, a fin de clarificar estos procesos de influencia en políticas, los éxitos logrados y lasposibilidades para el futuro. Pero además se busca proponer elementos metodológicos yestratégicos (herramientas) para que dichas organizaciones y sus homólogas en todaLatinoamérica potencialicen su participación en ese contexto general (nacional einternacional) en el que se desenvuelven.

De esa forma, en la primera parte del libro se presentan algunas de las experiencias valiosasde influencia en políticas que las mismas organizaciones miembros de ARCA estándesarrollando o han desarrollado dentro de sus propios países. Las mismas buscan que lasorganizaciones puedan enseñar y aprender al mismo tiempo de otras experiencias, de lostestimonios de sí mismos y de los demás.

En la segunda parte, a través del análisis de las mismas experiencias documentadas, seidentifican y proponen una serie de herramientas metodológicas y estratégicas que podrían serreplicables de alguna forma, para lograr participación y/o incidencia en las políticas, con finesde conservación. Esto tanto a nivel nacional como internacional.

Esperamos con esta publicación contribuir para que nuestras organizaciones se fortalezcanpara continuar con el proceso de influencia en políticas internacionales, nacionales ylocales, en pro de la conservación de los recursos naturales, así como del desarrollosostenible en Latinoamérica durante los próximos años.

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INTRODUCCION

Las organizaciones no gubernamentales y la incidencia en políticas

Daniel RyanDirector Ejecutivo Adjunto de FARNArgentina

El desafío de un modelo de desarrollo que pretenda armonizar lo económico, lo social y loambiental requiere de estructuras de gobierno aptas para abordar esta complejidad, a la vezque una activa participación ciudadana en las cuestiones públicas. El objetivo de estecapítulo es plantear, a modo de introducción de los estudios de caso, algunos breves aportessobre la participación de las organizaciones no gubernamentales en las políticas públicas,como así como realizar algunas consideraciones sobre el peso que tienen los marcosinstitucionales en la dinámica y modalidades de participación de las organizaciones.

La vida democrática moderna requiere un rol cada vez más activo de la población. La ideade que los gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir a los gobernantes, principiobásico de la democracia representativa (“el pueblo no delibera ni gobierna sino a través desus representantes), se percibe como un criterio de organización política insuficiente parahacer frente a las complejidades de la vida moderna. Al concepto de democraciarepresentativa se le agrega la calificación de participativa.1

La participación se concibe, así, como un elemento transformador del sistema democrático,le otorga otro dinamismo y requiere de canales de comunicación permanentes entregobernantes y gobernados. En general, se afirma que la actuación conjunta permite que lasdecisiones públicas sean más razonadas, que sean producto de un mayor consenso, que seconozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de maneramancomunada las posibles soluciones. Asimismo, la participación otorga mayortransparencia a la actuación de gobierno, facilitando la identificación de conductasreprochables y la determinación de responsabilidades.2

Así, la gobernabilidad de un orden político democrático, en cuanto condición necesaria paraque las decisiones públicas sean acatadas y se logre una administración eficaz de losintereses generales, requiere de la participación de los miembros de la comunidad en losasuntos públicos, ya sea en forma individual u organizados colectivamente.

1 Tarak, Pedro, y Sabsay, Daniel, “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio ambiente”, FARN,Buenos Aires, 1995, pp. 3-5.2 Tarak, Pedro, y Sabsay, Daniel, ob. citada, pp. 3-5.

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Las organizaciones de la sociedad civil son actores fundamentales en la construcciónefectiva de una democracia participativa.3 Este rol político de las organizaciones nosiempre es percibido o considerado adecuadamente. En general se tiende a enfatizar más lafunción de servicios que prestan las ONGs por sobre sus roles sociopolíticos. Así, se reduceo se ignora el papel que las organizaciones no gubernamentales juegan en la construcciónde una cultura ciudadana, en la creación y movilización de la opinión pública, en laformulación de las políticas, en el control del accionar del Estado, etc. Claramente, estafunción de abogar por intereses de carácter colectivo no es una función coyuntural de lasorganizaciones de la sociedad civil, sino parte de su misma razón de ser. 4

Las organizaciones de la sociedad civil cumplen diversas tareas, combinando en algunoscasos la realización de actividades de incidencia política con la prestación de servicios. Enestas situaciones, es necesario distinguir conceptualmente estas tareas. C. Jenkins señalaque las acciones de “advocacy” o incidencia tienen por objetivo generar cambios depolíticas en defensa de bienes de carácter colectivo; en tanto la prestación de servicios, aúncuando se refieran a colectividades, tienden a satisfacer necesidades individuales odivisibles, que pueden ser satisfechas sin necesidad de tales cambios en las políticas.5 Nosiempre es sencillo reconocer estas diferencias en el accionar de las instituciones; Jenkinsaporta un interesante ejemplo que permite visualizar en la práctica esta distinciónconceptual en relación con organizaciones sin fines de lucro que trabajan en temas legales;así, el mencionado autor diferencia las ONGs que proven servicios legales (por ejemplo,asistencia legal para personas de escasos recursos o pertenecientes a ciertos grupos sociales–madres jóvenes solteras, etc.-), de aquellas que llevan adelante acciones de interés público,focalizándo en casos-testigo (leading cases), que generan precedentes jurisprudenciales quebenefician a grupos de personas o a la colectividad en su conjunto; en este caso, el reclamoparticular constituye, básicamente, un medio a través del cual se trata de articular yexpresar un interés de carácter colectivo.

Existen diversas interpretaciones en cuanto al alcance del rol de “advocacy” o incidenciapolítica de las Ongs. Una interpretación, más bien restringida, hace referenciaexclusivamente a las actividades o acciones tendientes a incidir en las decisiones públicas afavor de intereses colectivos, enfatizando la influencia en el proceso de formulación de laspolíticas, fundamentalmente a nivel legislativo y/o ejecutivo. Desde una perspectiva másamplia, se considera incidencia a toda acción tendiente a influenciar las decisiones decualquier élite institucional en pos de bienes colectivos. En este caso, se incorpora unabanico mucho más amplio de métodos y estrategias de incidencia: acciones judiciales,participación en audiencias públicas, consejos consultivos, foros públicos, reuniones conencargados de tomar decisiones pero también la generación y divulgación de

3 En este trabajo, los términos organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales sonutilizados en forma indistinta. En general, bajo estos términos se hace referencia a un conjunto sumamenteheterogéneo de formas asociativas que tienen en común ciertas características básicas: ser organizacionesprivadas, no gubernamentales, sin fines de lucro, de asociación voluntaria y con mecanismos de autogobierno.4 Bonamusa, Margarita y Villar, Rodrigo, “Estructura de Oportunidades Políticas y advocacy: Elementos paraun Modelo del Tercer Sector”, ponencia presentada en el Primer Encuentro de la Red de Investigaciones sobreel Tercer Sector en América Latina. Río de Janeiro, abril, 1998, pp. 1-3.5 Jenkins, Craig, “Nonprofit Organizations and Policy Advocacy, en Powel, Walter (ed), “The NonprofitSector: A Research Handbook”, New Haven, Yale University, 1987, pp. 296-297.

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investigaciones, campañas educativas, campañas para movilizar la opinión pública,manifestaciones, huelgas, etc.; asímismo, hay una ampliación de posibles escenarios deintervención, que no se reducen solamente a las instancias de formulación de las políticaspúblicas.6

En todo caso, el marco político-institucional es un elemento central en la definición de lasformas y estrategias de incidencia. Diversos analistas señalan que el sistema político ofreceuna suerte de estructura de oportunidades políticas a las organizaciones sociales, en formade límites o posibilidades de acción, condicionando de esta manera, los modos en que lasorganizaciones de la sociedad civil pueden desarrollar sus tareas de “advocacy”. Así,dependiendo de factores tales como el grado de apertura del sistema político, lasmodalidades y estrategias de incidencia de las organizaciones sociales pueden variar, porejemplo, desde la participación en espacios públicos institucionalizados (comités y consejosconsultivos, audiencias públicas, mesas de diálogo y concertación, etc.) hasta diversas yvariadas formas de movilización y presión social (campañas cívicas, manifestaciones,paros, etc.).7

Al mismo tiempo, los analistas también señalan que si bien el marco político institucionalinfluye en las modalidades de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil, esta esuna relación bidireccional.8 Así, la sociedad civil, a través de su propio accionar,contribuye a recrear y reformular ese sistema de oportunidades políticas. Las demandas y elaccionar de las organizaciones por mayores espacios de participación en las decisiones delEstado, por acceso a la información pública, etc., a la vez que transforman la dinámica y laestructura del Estado, amplían los espacios y las oportunidades de las ONGs de incidir en lavida pública.

De lo anterior claramente se desprende que el fortalecimiento de este papel político de lasociedad civil se plantea como un aporte en la construcción de una democracia participativaen nuestra región. Ahora bien, una sociedad civil dinámica, con organizaciones socialesfuertes, no constituye una condición suficiente en este proceso; es necesario recrear unmarco institucional que garantice la democracia participativa. Institucionalizar laparticipación implica diseñar e instalar instancias y mecanismos que no dependan de lavoluntad del funcionario para que existan como tales. La participación se institucionaliza apartir del reconocimiento de derechos y sobre la base de un criterio de legalidad y no deoportunidad o discrecionalidad estatal.

En este sentido, diversos documentos internacionales señalan ciertos mecanismos comopropios de las democracias participativas.9 En primer término, aquellos que permiten a losciudadanos, en forma individual u organizada a acceder a procesos de toma de decisionespúblicas; esto comprende tanto a mecanismos y procedimientos en que la sociedad decide –plebiscitos, referéndum- como aquellos en que la sociedad complementa la decisión delEstado –audiencia pública, etc. En segundo término, aquellos mecanismos que posibilitan 6 Jenkins, Craig, ob. citada, pp. 296-297.7 Bonamusa, Margarita y Villar, Rodrigo, ob. citada, pp. 18-22.8 Bonamusa, Margarita y Villar, Rodrigo, ob. citada, pp. 18-22.9 A título de ejemplo, vale la pena mencionar el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo.

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el acceso a la información pública, incluyendo información relevante a la formulación depolíticas al igual que información relativa al desempeño de los funcionarios; claramente elacceso a la información es condición para cualquier participación significativa. Finalmente,el acceso a la justicia (incluyendo las jurisdicciones administrativas) para la protección dederechos colectivos. El reconocimiento legal de los derechos no constituye la realidadsocial, es su ejercicio efectivo el que la construye; los derechos pueden ser violados,menoscabados o limitados de muy diversas maneras, esto subraya la necesidad de medios oinstrumentos legales a través de los cuales se proteja el normal ejercicio de los derechos deincidencia colectiva. La institucionalización de estas garantías, conjuntamente con losmecanismos de acceso a los procesos de toma de decisión y a la información pública,configuran una suerte de modelo básico para el desarrollo de una democracia participativa.

Por esta razón -entre otras-, y ya a título de conclusión de estos breves comentariosintroductorios, es necesario revalorizar el papel político y la función de incidencia quetienen las ONGs. Está claro que el desarrollo del marco institucional condiciona lasposibilidades y las modalidades de participación de las organizaciones en las cuestionespúblicas. Sin embargo, la ampliación de esas oportunidades en América Latina depende, enparte, de las mismas organizaciones de la sociedad civil. De allí, la importancia de enfatizarel ejercicio del rol de incidencia de las organizaciones sociales en la construcción de lasdemocracias participativas en los países de la región.

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PRIMERA PARTE

EXPERIENCIAS DE INFLUENCIA EN POLITICAS DE ALGUNASORGANIZACIONES MIEMBROS DE ARCA

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Modificaciones vía legal para Parques Nacionales,éxito en la influencia política de una ONG

Preparado por: Victoria Maldonado San José Coordinadora Nacional Programa Biodiversidad, CODEFF Médico Veterinario, M.Sc. en Conservación y Manejo de Fauna Silvestre

Introducción

El Parque Nacional Lauca se ubica en la zona precordillerana y del altiplano del norte deChile, en la Comuna de Putre, Provincia de Parinacota, I Región. El Parque, de 137.883ha.creado en 1970, pasa a ser Reserva de la Biósfera en 1981. Los Parques Nacionales formanparte del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), el cual seencuentra bajo la administración de la Corporación Nacional Forestal (CONAF),dependiente del Ministerio de Agricultura.

Esta área protegida, donde habitan principalmente comunidades Aymaras que basan susustento en actividades agropastoriles (Llamas, Alpacas), cuenta con un importante sistemade humedales altiplánicos. Este sistema de humedales está compuesto por el LagoChungará, el cual drena parte de sus aguas a las Lagunas Cotacotani, mientras estasdescargan al río Desaguadero y este a su vez a las Cienagas o Bofedales de Parinacota dedonde nace el río Lauca. El Lauca se encuentra en parte desviado hacia el río San José elcual aporta regadío del Valle de Azapa. Los cuerpos de agua están formados por aguasfósiles salinas que mantienen un equilibrio frágil entre la recarga de sus tributarios y laslluvias, y su evaporación y filtraciones, y cuyas aguas disminuyen su salinidad en sucamino hacia el río Lauca.

Desde el punto de vista de su biodiversidad el Parque Nacional Lauca destaca por su floracon más de 200 especies, varios géneros endémicos para la Puna como Parastrephia,Pycnophyllum y Werneria, y especies florísticas categorizadas Vulnerables en el LibroRojo de la Flora de Chile. Su fauna presenta peces del género Orestias, especies primitivascasi desaparecidas y muy poco especializadas y una importante y variada avifauna, siendozona de reproducción de la Tagua Gigante (Fulica gigantea), el Flamenco Chileno(Phoenicopterus chilensis), la Parina Chica (Phoenicoparrus jamesi) y la Parina grande(Phoenicoparrus andinus), todos con problemas de conservación. En el caso de losmamíferos se encuentra la Vicuña (Vicugna vicugna) y la Taruca (Hippocamelusantisensis) ambas especies categorizadas como En Peligro de Extinción tanto en el ámbitonacional como por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza-UICN yregistradas en el Apéndice I de la Convención sobre el Comercio Internacional de EspeciesAmenazadas de Fauna y Flora Silvestres-CITES.

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Contexto General

En 1983 por D.S. del Ministerio de Obras Públicas - MOP se ordena la ejecución de lasobras necesarias para extraer agua del lago Chungará y enviarla hacia un canal que laconduzca hasta las Lagunas Cotacotani y a través del Bofedal de Parinacota hacia el canalLauca y de ahí al río San José, para distribuirla en el área agrícola del Valle de Azapa,aumentar el agua potable para la ciudad de Arica y mantener un flujo constante para lacentral hidroeléctrica de Chapiquiña.

En 1985 el Director General de Obras Públicas solicita a la Dirección de Aguas unaconcesión de aguas con derecho de aprovechamiento consuntivo de ejercicio permanente ycontínuo de aguas superficiales del Lago Chungará por un volumen medio anual de 8millones de metros cúbicos para el funcionamiento de la obra antes citada. Desde esemomento el MOP presenta declaraciones confusas tanto a nivel de la prensa como eninformes oficiales respecto a qué cantidad real de agua se pretende extraer, por cuántotiempo y en qué épocas del año, existiendo las capacidades instaladas para el bombeo de 24millones de m3. Asimismo, el MOP reconoce frente a la prensa que durante 14 mesesprevio a la petición de la concesión de aguas ya se han extraído por bombeo 5 millones demetros cúbicos

Esta situación pone en alerta a las organizaciones ciudadanas dado que el tipo de concesiónsolicitada permite por Ley el uso ininterrumpido del agua (24 horas al día) y su consumototal. Se hacía crítica la sobrevivencia de la zona de humedales del Parque y por tanto delecosistema al poderse provocar la desaparición de las placas continentales del LagoChungará donde habitan su flora y fauna; la disminución de las filtraciones de agua con lasequia de los bofedales y desaparación de sus especies; la alteración de la calidad del aguapor aumento de la salinidad; la alteración de la humedad ambiental y pluviometríaperturbándose el sistema hídrico; y efectos culturales sobre las comunidades Aymaras, alafectarse su derecho sobre las aguas y sus actividades agropastoriles.

La situación de Chile en ese momento es bastante difícil al estar bajo el gobierno delGeneral Augusto Pinochet. Esta situación llevaba consigo un régimen dictatorial en que elpoder ejecutivo había asumido las funciones del poder legislativo, sin existir un congresoque pudiera legislar o hacer demandas frente a acciones ilegales del gobierno. Lasnormativas jurídicas se promulgaban vía administrativa por D.S. firmado por el mismoGeneral Pinochet y el Ministro vinculado a la materia, elegido a su vez por el mismoGeneral.

La situación social se encontraba bastante deteriorada producto de una pasada crisiseconómica. En respuesta se instaura un modelo económico neoliberal y el desarrollo sebasa fundamentalmente en la utilización de recursos naturales renovables y no renovablessin tener consideraciones ambientales. Las posibilidades de la comunidad de expresaropiniones frente a la toma de decisiones era nula, al no existir ninguna vía de participaciónciudadana. Asimismo muchas de las manifestaciones que podían hacerse en las calles paraalgún tipo de petición en contra de las disposiciones de gobierno eran sofocadasrápidamente y eran vistas como subversivas y peligrosas.

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La participación de las organizaciones no gubernamentales era una de las pocas vías através de las cuales la comunidad podía llegar a expresarse y demostrar sobre una basetécnica cual eran las razones de oposición frente a distintas acciones del gobierno queafectaban al medio ambiente. CODEFF como ONG sin fines de lucro y abocada a laconservación de la flora y fauna, contaba ya con 15 años de existencia pero susprofesionales realizaban acciones en forma voluntaria sin que existieran profesionalesdedicados permanentemente a la institución. Esta situación dificultaba en gran manera ladisponibilidad de tiempo para dedicarse exclusivamente a la protección del Parque Lauca.Sin embargo CODEFF decide luchar por la defensa del Parque e inicia un proceso que serealiza voluntariamente y con fondos de donaciones particulares.

Paralelamente, la CONAF frente a las acciones que se proponen tomar en desmedro delParque, inicia un proceso de consulta y toma de posición basada en aspectos técnicos encontra de la propuesta del MOP. Esta situación se traduce en el envío de observaciones alestudio técnico en que se basaba el MOP para el desarrollo de su proyecto y encontestaciones sucesivas entre el MOP y el Ministerio de Agricultura.

A su vez, frente a las actividades desarrolladas por CODEFF, el MOP inicia una campañade prensa destinada a reactivar el problema del Chungará e impulsa una Comisión del másalto nivel con el propósito de modificar la situación de protección legal del Lago Chungará.

Experiencia de Incidencia Vivida

CODEFF organiza una comisión multidisciplinaria frente a la necesidad de investigar ydenunciar responsablemente la intervención en el Parque Nacional Lauca y se crea laComisión Lauca-Chungará. En esta comisión, coordinada por CODEFF, participaroncientíficos nacionales, Universidades, ONGs, Abogados, Colegios profesionales y personascon una amplia gama de especialidades.

Los objetivos de la Comisión fueron investigar la intervención en el Parque NacionalLauca; denunciar las transgresiones y destrucción del Parque; proponer alternativasesquemáticas y crear conciencia del problema.

Con base en estos objetivos se determinaron las siguientes líneas de acción:

a) Acciones de Diagnóstico y Análisis

En primera instancia se recurrió a la recopilación de antecedentes y a la realización deentrevistas con expertos tanto a nivel local como nacional. También se contactó al áreatécnica de los distintos servicios de gobierno que trabajaban en la materia, para contar conlos informes técnicos que avalaban sus posiciones.

Posteriormente se procedió a un análisis y diagnóstico del problema a través de distintosfrentes de trabajo: Flora y Fauna; Agua y Riego; Agricultura. Energía, Ingeniería yGeología; Demografía y Antropología; Salud Humana y Aspectos Legales. Se buscabacontar con el mayor soporte científico-técnico de manera de hacer un análisis objetivo del

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problema, además de conocer con detalle los distintos aspectos legales que se encontrabanen juego. En este análisis participaron los distintos miembros de la Comisión.

El resultado de este proceso fue contar con información para la denuncia de los problemasy transgresiones, para poder apoyar a otras organizaciones para que ellas mismas pudieranpresentar oposiciones al MOP y a la CONAF y para desarrollar las actividades legales quese detallan más adelante.

b) Acciones de Difusión y Denuncia

Publicaciones y prensa: Como una de las vías de denunciar los problemas y lastransgresiones a los que se enfrentaba el Parque Lauca, CODEFF comenzó con lapreparación de declaraciones de prensa y el contacto con distintos medios de prensa escritade circulación local y nacional. A estas gestiones se agregó posteriormente la realización deconferencias de prensa.

También se incluyeron antecedentes en el Boletín Informativo de CODEFF, el cual erarepartido a los miembros de la organización y se publicaron antecedentes sobre losproblemas de conservación de flora y fauna en el área protegida en Revistas Internacionalesvinculadas al tema.

Campaña Ciudadana: Se inicia una campaña de recolección de firmas de ciudadanos parapedir que se respete al Parque Nacional Lauca. Aprovechando un encuentro científico, selogra una declaración firmada por 150 científicos. Todas estas firmas se hacen llegarposteriormente al gobierno como una muestra de la adhesión de la comunidad a laprotección del Parque. A su vez, dentro del contexto de esta campaña de difusión y toma deconciencia, se crean impresos con distintas leyendas para ser repartidos a la comunidad.

Apoyo Internacional: Por ser el Parque Nacional Lauca una Reserva de la Biosfera, secontactó a la UNESCO. En este sentido se dio aviso de las transgresiones que estabanocurriendo y el peligro que se cernía sobre el Parque, además de solicitarles que escribierana los organismos de gobierno señalando su malestar frente a las acciones que estabatomando el Gobierno de Chile. Hubo una excelente respuesta contactándose con elGobierno inmediatamente frente a los hechos expuestos.

Paralelamente se contactó a distintas organizaciones internacionales a las que se les solicitóanalizar la situación y apoyar los planteamientos de CODEFF si coincidían con ellos. Serecibió apoyo del International Council for Bird Preservation, Reino Unido; InternationalWaterfowl Research Bureau, Inglaterra; Ligue Vandoise pour la protection de la Nature,Lausanne, Suiza; la UICN y el World Wildlife Fund. Ellos a su vez remitieron cartas alMinistro de Obras Públicas solicitándole no extraer aguas del Lago Chungará.

Apoyo Nacional: Uno de los primeros pasos fue enviar cartas a las autoridades de gobiernodando las razones técnicas por las que CODEFF se oponía a la extracción de agua del LagoChungará. Posteriormente se recurrió a otras instituciones nacionales como la FederaciónEcológica Chilena, la Universidad de Tarapacá, el Colegio de Ingenieros de Chile, y Futuro

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Verde/ Grupo Ecologistas Pacifistas quienes también participaron del proceso apoyando laprotección del Parque.

Por otra parte, basándose en los antecedentes científico-técnicos recopilados por laComisión, presentaron oposiciones a CONAF por el proyecto de extracción de agua:CODEFF como vocero de la Comisión, El Comité Pro Desarrollo de la Comuna de Putre,Profesores de un colegio de Arica, el Colegio de Ingenieros y el Sindicato de empleados deFerrocarril de Arica a la Paz.

Acciones Legales: Dado lo crítico de la situación, CODEFF junto con agricultores del vallede Azapa y el Comité de desarrollo de Putre presentaron un Recurso de Proteccióninterpuesto en contra del Ministro de Obras públicas y funcionarios subalternos ante laIlustrísima Corte de Arica. La Corte de Apelaciones de Arica emitió fallo favorable enPrimera Instancia, sin embargo, el MOP hizo una apelación ante la Corte Suprema deJusticia. Finalmente la Corte Suprema confirmó el fallo, ampliando y enriqueciendo susconsiderandos con aspectos eminentemente ecológicos, indicando que lo decisorio paraacoger el recurso fue la defensa del medio ambiente.

Los fundamentos que sustentaron las acciones y decisiones legales son los siguientes:

• La Constitución de 1981, en lo que refiere a la igualdad ante la ley, ya que se extrajoaguas del lago Chungará sin autorización, colocándose el MOP en una posición deprivilegio. También el derecho de propiedad por afectarse aguas de riego al aumentarsu salinidad y afectarse terrenos agrícolas. Finalmente el derecho a vivir en unambiente libre de contaminación, porque al extraerse aguas que no son aptas para laagricultura y el consumo humano por su alto contenido de sales, se contaminaron lasaguas existentes.

• Entre las normativas de carácter internacional la Convención sobre la Protección delPatrimonio Mundial, Cultural y Natural de UNESCO; la Convención sobre ZonasHúmedas de Importancia Internacional; y la Convención sobre la Protección de laFlora, la Fauna y las Bellezas Escénicas de América. Esta última impide laenajenación de parte alguna de los Parques Nacionales si no es por acción de laautoridad legislativa y prohibe explotar sus riquezas con fines comerciales. En estecaso el ejecutivo pide enajenar agua de un Parque Nacional y además con finescomerciales.

Conclusiones y Lecciones Aprendidas del Proceso Vivido

- Uno de los mayores logros fue que CODEFF pudo canalizar las opiniones técnicas delsector académico y ciudadano que no podían o tenían temor de expresarsepúblicamente.

- Se reconoció la posibilidad que tiene la comunidad organizada de tomar accioneslegales frente al gobierno en temas ambientales. Si bien esta situación puede ser difícil,el poder judicial es una vía concreta a través de la cual se puede canalizar la proteccióndel medio ambiente.

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- El fallo de la Corte Suprema, demostró tener una importancia histórica para Chile, yaque por primera vez una decisión legal acoge aspectos ecológicos y de conservaciónambiental. Asimismo, se valoran Convenciones internacionales de carácter ambiental,indicando la corte Suprema que estas convenciones "exigen del Gobierno unainterpretación y aplicación cuidadosa por estar en juego la fe pública internacional".

- El trabajo a nivel local, nacional e internacional se reconoce como importante ynecesario. De esta manera se conocen las posiciones de los directamente involucradosen el problema, pero también se reconoce que una afrenta a la conservación de labiodiversidad y el medio ambiente es de importancia para todos los chilenos y para elmundo en general.

- El trabajar con grupos multidisciplinarios es fundamental ya que permite laparticipación de personas de distintas especialidades e instituciones a nivel local,nacional e internacional. De esta forma se consigue una mejor base técnica, se logramayor apoyo en el trabajo por realizar y una mayor influencia sobre los organismosgubernamentales con competencia en la materia.

- Es importante la realización de campañas de difusión. La comunidad debe estarinformada para poder entender el problema y tomar una posición y acciones que sirvande apoyo para la consecución de los objetivos planteados. La comunidad es el mejoraliado.

Información sobre la Organización

El Comité Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora - CODEFF es una corporación dederecho privado, sin fines de lucro. Su misión es ser una organización ciudadana decarácter nacional y participativo, para la conservación de la naturaleza y el medio ambiente,así como la promoción del desarrollo sustentable. La labor de CODEFF se lleva a cabo entodo el país a través de sus seis filiales ubicadas a lo largo del territorio nacional y su sedecentral en Santiago. Ellas cobran vida gracias a los más de 4.000 socios inscritos enCODEFF.

CODEFF desarrolla acciones en los siguientes ámbitos:

- Area de Investigación y Desarrollo que realiza las actividades de investigación,monitoreo y promoción para la protección y manejo de áreas naturales. Estas accionesson ejecutadas por los programas de Biodiversidad, Forestal y Educación. En ellos sedesempeña un equipo de profesionales, investigadores y técnicos.

- Area de Socios y Acción Ciudadana que promueve y crea espacios para la participaciónen las tareas de conservación y defensa ambiental.

- Las Unidades de Comunicación, Legal y Documentación que apoyan y fortalecen lasactividades antes descritas.

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En pro de una mayor participación en la generación del derecho ambiental: Laexperiencia de CEDARENA en Costa Rica

Preparado por: Silvia E. Chaves Q.Abogada Consultora en Legislación y Políticas AmbientalesPresidenta del Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales deCosta Rica

Contexto General

El Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA) ha venidorealizando durante años un trabajo en pro de la persecución y búsqueda de imposición depenas ante las transgresiones a las leyes ambientales, conjuntamente con distintasorganizaciones no gubernamentales y gubernamentales. Este trabajo ha enseñado unalección importante, la cual es que, junto a esta labor, si se desea obtener una real aplicaciónde la legislación es necesaria la educación previa y el involucramiento de los posiblestransgresores en la definición de las distintas leyes y las decisiones mismas. Pero aún más:que para la idoneidad del instrumento jurídico, en este caso del derecho ambiental10, serequiere de la activa participación de los actores de los distintos sectores, no solo de losgobiernos sino también de la sociedad civil.

Debido a estas reflexiones el reto de CEDARENA cambió para volver a la raíz delproblema, tratando de incidir en los procesos mismos de formulación de legislación,momentos en los cuales debe darse un análisis y visualización de las condiciones reales alas que se aplicará y sus impactos posibles. Por ello CEDARENA empezó a trabajar por laapertura de espacios y oportunidades reales de participación de los diversos actores de lasociedad civil, a los cuales se aplicará la legislación por promulgar, para que participen y/oincidan en el proceso mismo de formulación del instrumento jurídico.

Para llegar a este nivel, se pasó por un proceso de discusión y análisis crítico, concluyendoque se requiere de una concepción distinta en la forma de creación de las leyes, que contempleal menos los siguientes elementos:

• Acceso de la ciudadanía en general a la información relacionada con todos losposibles impactos de la legislación propuesta

• Asistencia técnica• Comprensión por parte de los legisladores del marco legal existente• El respaldo de las mayorías, en particular de aquellos que resultarán más

afectados por las propuestas

10 Como derecho ambiental podemos denominar una especialidad del derecho que protege e intenta garantizar el

funcionamiento de las autorregulaciones de los ecosistemas mediante la labor normativa de las actividadeshumanas que inciden sobre el ambiente. La naturaleza jurídica del derecho ambiental se puede entender como unnuevo campo del ordenamiento jurídico referido a la protección del sistema ambiental, vinculado con cualquierforma de deterioro del ambiente en que los recursos naturales son objeto de actividad productiva del hombre.

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Como resultado del proceso de reflexión, discusión y evolución interna, CEDARENA haconstruido las bases teóricas de su labor, las cuales se pueden resumir en las siguientespremisas:

• Promover el diálogo y la participación entre los actores involucrados en laformulación del instrumento jurídico.11

• La participación de la sociedad civil va más allá de una función fiscalizadora,puede y debe también cumplir un papel propositivo. 12

• El derecho ambiental debe conducir también a la prevención, formación yconciencia de los diferentes sectores de la sociedad13

• Se requiere de decisiones políticas coherentes con las normas jurídicas14

Experiencia en el ámbito de la incidencia en la formulación de la legislación y lasdecisiones políticas

CEDARENA se ha puesto a trabajar sistemáticamente en dos vías paralelas en los últimosaños:

• En el diseño e implementación de iniciativas orientadas a la sensibilización,información, formación y concientización de los principales actores en elámbito local, nacional y regional, con especial énfasis en los responsables dela toma de decisiones, quienes definen en gran medida el instrumentojurídico: por ejemplo los legisladores y el Poder Ejecutivo.

11 CEDARENA cree y promueve en estos momentos claves que se requiere trabajar de

manera directa con los que podrían verse afectados por la nueva legislación ambiental, junto a loslegisladores, así como con las entidades gubernamentales encargadas de la reglamentación de lasleyes. Esta participación y diálogo coadyuvará a que la legislación sea bien pensada, que secomprendan los impactos potenciales, que se tome en cuenta la mejor información técnicadisponible, que se disponga de los recursos necesarios para su implementación y que la legislacióncuente con un amplio respaldo popular.

12 El punto de partida ahora es diferente, se basa en la realidad de que las personas y lasociedad civil en general son responsables de un proceso que va desde la creación y proyectos denormas hasta su aplicación final.

13 Se debe volver la atención sobre la efectividad de la legislación, tratando de superar ladistancia existente entre el deber ser definido en la misma, y el ser. El esfuerzo debe ser pormantener al Derecho Ambiental como un instrumento de regulación útil a la sociedad actual. Deesa forma, se trata de un instrumento que puede ser no solo represivo, sino también catalizador yformador de conductas y hábitos. Claro está, en una sociedad en la que se promueven nuevosvalores de conservación y protección de nuestro entorno y de los recursos que han posibilitado lavida y el progreso de la humanidad.

14 Se necesitan políticas coherentes en materia ambiental pero sobre todo se requiere una accióndecisiva de los actores políticos, para posibilitar la real participación de la sociedad civil en ladefinición de los instrumentos jurídico-políticos. Sencillamente se trata de buscar que los esfuerzosse complementen, uniendo diversas capacidades y enfoques.

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• En especial fortaleciendo la capacidad de análisis e influencia de los actoresde la sociedad civil, para facilitar su participación activa en la generación delas leyes y normas jurídicas en general, así como en la definición de lasdecisiones políticas.

Para la realización de estos esfuerzos no se ha creído prudente aplicar un modelo ometodología única, más bien en la organización se trata de innovar en el diseño y aplicaciónde distintas herramientas y mecanismos que puedan ajustarse a las condiciones reales de loscontextos geográficos y económicos sociales en los cuales se trabaja, así como a losdiversos actores con los cuales se interactúa.

A pesar de que muchas de esas herramientas están al alcance de casi todos los actores quese involucran en la generación de la legislación ambiental, CEDARENA ha estado tratandode crear conciencia de que es muy útil un proceso de planificación para el uso de lasmismas. Es decir, un proceso de planificación para la participación efectiva en el procesode generación de las leyes, sea que surgan por nuestra iniciativa o porque deseamosparticipar en ella. A esto se le ha denominado planificación para la incidencia efectiva.En este sentido, CEDARENA ha desarrollado durante más de dos años el proyectodenominado "Creando capacidad en las organizaciones no gubernamentales ambientalistaspara una intervención efectiva sobre las políticas y legislación en materia de desarrollosostenible”, mediante el cual se ha contactado con organizaciones en toda la regióncentroamericana para compartir sus experiencias, recibir retroalimentación y reforzar suspropias habilidades en la materia, aprendiendo de las otras organizaciones.

En el proceso de ejecución del proyecto mencionado se han estudiado y documentado losprocesos de participación de algunas organizaciones de la sociedad civil, mediante lametodología de estudios de caso, identificando sus fortalezas y debilidades para laincidencia o influencia en la formulación de legislación y políticas, así como las propuestaspara mejorar su capacidad en este campo, mediante el análisis conjunto con las mismas. Enun primer momento se trabajó con una organización de segundo grado en producciónforestal, que agrupa a más de cincuenta organizaciones de pequeños y medianosproductores forestales. Además con una organización local dedicada a la protección delrecurso hídrico, y una organización regional de agricultores orgánicos.

Los resultados de estos estudios han aportado lecciones muy importantes. Por ejemplo quela actividad de incidencia o influencia en legislación y políticas de una organización, y susposibilidades de éxito, tiene mucho que ver con el grado de consolidación de la organizaciónmisma, con la claridad de sus metas, la unión e identificación entre los miembros que lacomponen, así como con la estructura organizativa que han establecido para ello. Pero nopuede obviarse que también existen factores externos que influyen poderosamente en dichaincidencia, los cuales van desde una actitud de apertura del gobierno a aceptar diálogo ypropuestas de los diferentes sectores o a cerrarse y boicotear dicha participación, hasta laimposición de patrones por políticas macroeconómicas centrales e internacionales, en elcontexto actual de globalización.

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Paralelo a estos estudios, CEDARENA ha estado realizado contactos directos, vínculosconcretos y alianzas estratégicas con otras organizaciones y actores de la regióncentroamericana, con el fin de compartir experiencias y logros, tratando de abrir espaciospara que la participación en los niveles legislativo y político tenga mejores posibilidades deconcreción. 15

También CEDARENA ha estado participando directamente en el diseño y planteamientode propuestas políticas y legales para el manejo integrado de otros recursos naturales: Porejemplo, proyecto de ley de ordenamiento territorial, Ley de Conservación de Suelos yAguas, etc. En ambas experiencias se trabajó con participación de grupos, profesionales yrepresentantes de distintos sectores, tratando de generar algunos espacios de discusión yacuerdos para las propuestas de ley. Sin embargo, no se logró avanzar mucho en unaestrategia de largo plazo que realmente posibilitara la participación activa y conciente detodos los distintos sectores involucrados.

Para la organización, después de estas experiencias, es obvio que se requiere de tiempo yesfuerzo serio en la creación de condiciones para que la participación se logre, creandorelaciones de confianza, proporcionando información clave, promoviendo entendimientouniforme de premisas y conceptos básicos. Esto para que el discurso de la participaciónpase a un plano real. Es decir, se requiere que las organizaciones tengan acceso a lasherramientas que les posibiliten verdadera participación, y no solo la mera información delestado jurídico de las cosas. Además, no basta con recoger opiniones de distintos actores, ytratar de interpretarlas y llevarlas al texto legal, más bien se requiere la generación deverdaderos procesos de discusión, planificación y construcción conjunta, entre esosdistintos actores, del instrumento jurídico mismo. En este ámbito es mucho lo queorganizaciones no gubernamentales pueden hacer, contribuyendo y facilitando para que lasorganizaciones de la sociedad civil participen por sí mismas, y de ninguna maneramediatizando la participación.

Por otra parte, en CEDARENA también se ha estado trabajando fuerte en levantar lainformación precisa sobre las tendencias políticas, la forma y mecanismos para la toma dedecisiones políticas, así como la legislación que rige en los diversos temas ambientales quenos ocupan. Al igual que las condiciones, limitantes y oportunidades, para la participaciónreal de las organizaciones de la sociedad civil en el sistema de toma de decisiones políticasnacionales y en la región centroamericana. Creemos que esta es una responsabilidad de laorganización para aportar la información a las otras organizaciones socias que estánrealizando esfuerzos directos en sus propios contextos.

15 Un ejemplo de lo anterior es un taller regional realizado en noviembre de 1999, en el cual serealizó un análisis sobre las posibilidades reales, oportunidades y limitaciones para la incidencia enla región centroamericana en la legislación y políticas ambientales. Taller en el que participaronveinticinco organizaciones de todos los países de Centroamérica que trabajan en el ámbitoambiental y realizan sus propias actividades y procesos para tratar de influenciar a sus legisladoresy políticos en pro de la conservación del medio ambiente de su país.

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Resultado de este proceso es la observación de cómo los procesos de globalizacióneconómica traen consigo, paradójicamente, otros fenómenos como el localismo. Surgeninstancias locales de poder como contrapartida al fenómeno de la globalización y delconsecuente debilitamiento de los Estados nacionales, permitiendo un mayor espacio para laparticipación ciudadana. Las organizaciones estudiadas en el proceso están tratando deaprovechar esta situación, pues enfrentan el reto de lograr alternativas de producción y deingresos que contribuyan a una mayor sostenibilidad de las actividades productivas de susasociados, y en forma paralela, de lograr mayor participación y acceso en la toma dedecisiones que les afectan directamente.

Actualmente estamos buscando apoyo para desarrollar a profundidad un esfuerzocomplementario en toda la región centroamericana, pero que vaya más allá de lo logradohasta el momento.

Conclusiones

Con el esfuerzo ya realizado se puede llegar a conclusiones importantes, entre ellas que laincidencia o influencia en la legislación y/o políticas es un proceso constante, que arrojaresultados a mediano y largo plazo, pero que requiere definitivamente de capacidad deplanificación de los esfuerzos, de la inversión y las estrategias que se van a emplear porparte de quien pretende realizarla. Lo importante es que las organizaciones racionalicen susesfuerzos, hagan que estos procesos sean más coherentes con su razón de ser, mássistemáticos y midan bien el costo-beneficio.

También debemos rescatar que, en algunos casos, la incidencia resulta ser una actividad“espontánea” de la organización, en otros es una herramienta necesaria para tratar de lograrsus objetivos. Sea cual sea la forma como se aborda, es muy importante que lasorganizaciones tengan capacidad para la negociación directa con los actoresgubernamentales y del Poder Legislativo en defensa de sus propuestas de regulación y depolíticas. Este será el énfasis de la segunda parte del trabajo que ahora estamos planteando.

De esa forma, podemos resumir las conclusiones de los dos años anteriores de la siguienteforma:

• Es necesaria la planificación, seria y realista, para la incidencia en laspolíticas y legislación ambientales.

• La negociación es un arma crucial para lograr incidencia efectiva. “Sabernegociar” requiere también de planificación, de medir las propiascapacidades y de identificar posiciones e intereses.

• Existen plataformas y estructuras de ONGs actuales que centran su labor enla incidencia política, tanto en el ámbito nacional como centroamericano. Noobstante, se está en muchos casos reaccionando ante las decisiones políticasque toman otros actores. En este sentido, existen temas y problemas

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ambientales cruciales para la sociedad nacional y de la región que requierende un enfoque más sistemático y de largo alcance, por las dimensiones de losmismos, además de una actitud proactiva por parte de las organizaciones dela sociedad civil.

Al final lo que CEDARENA está buscando es precisamente la revalidación del instrumentojurídico en materia ambiental, tanto en su naturaleza represiva como preventiva.

Información sobre la organización

El Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA) es unaasociación apolítica y sin fines de lucro, integrada por abogados y estudiantes de derechointeresados en las regulaciones jurídicas relacionadas con los recursos naturales y el medioambiente. Domiciliada en San José, fue fundada en 1989 como respuesta a una crecientepreocupación por los problemas ambientales y la necesidad de acciones jurídicas al respecto.

Actualmente CEDARENA forma parte de algunas redes centroamericanas ylatinoamericanas, así como de índole internacional, en materia ambiental:

-Red de Organizaciones de Derecho Ambiental de Centroamerica (RODA)-Red Latinoamericana de Derecho Ambiental-Red Interamericana de Litigio Ambiental-Red de Resolución Alternativa de Conflictos (Latinoamerica y Estados Unidos)-Unión Mundial Conservación Naturaleza (UICN)-Red de Políticas Ambientales (ARCA)-Otras.

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Las regulaciones legales como estrategia en el Manejo de la ostra de mangle(Crasostrea rhizoporae) en el Refugio de Fauna Silvestre Cuare.Edo. Falcón. Venezuela.

Preparado por: Samuel E. Narciso F.Investigador en Manejo de Recursos Marinos - FUDENATécnico Superior Universitario en Tecnología Pesquera .

Introducción El Refugio de Fauna Silvestre Cuare, decretado en 1972, cubre una extensión de 11.853ha.y constituye una de las más importantes Areas Bajo Régimen de Administración Especial(ABRAE) de Venezuela. Su condición de área marino-costera propicia la sucesión yconvergencia de diversos ambientes y ecosistemas muy productivos que favorecen eldesarrollo de poblaciones abundantes de invertebrados marinos, algunos de los cualesconstituyen recursos importantes para muchos de los habitantes de las poblaciones locales yaledañas al Refugio. Por otra parte, sus características físico-geográficas y de paisajismo loconvierten en un lugar privilegiado para la recreación y el turismo. Entre la gran cantidad de invertebrados, se encuentra la Ostra de Mangle (Crassostrearhizophorae), especie de singular importancia económica para los pobladores de la zona.Esta especie es extraída de los manglares del Golfete de Cuare, luego es preparada y,finalmente comercializada entre turistas y vacacionistas que visitan en masa la localidad ylas zonas aledañas. Esta actividad representa para los ostreros una fuente segura de ingresoseconómicos que contribuyen al sostenimiento de su grupo familiar. Con el tiempo, laactividad de extracción se incrementó provocando la disminución considerable de laspoblaciones naturales de las ostras, lo que puso en peligro la existencia de la especie en lazona. Esto aunado a las condiciones ambientales desfavorables para la reproducción ycrecimiento para ese momento (años poco lluviosos ).

Es así como FUDENA inicia a partir de 1991 un programa para dirigir acciones a favor dela recuperación y manejo del recurso Ostra de Mangle, con énfasis en el aprovechamientoracional de la misma. El programa se llevó a cabo a través de proyectos de investigaciónbásica necesarios para el conocimiento de la biología y ecología de la especie, de laeducación ambiental y participación comunitaria. Luego de varios años de esfuerzo,FUDENA genera los lineamientos técnicos básicos para el manejo del recurso, y logra quesean incorporados a la normativa legal venezolana, con el aval de la Asociación de Ostrerosy de el ente gubernamental PROFAUNA. A partir de ahora, la explotación de la Ostra deMangle cuenta con una base legal de manejo y con un grupo organizado de extractores quevelarán por el cumplimiento de la misma.

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Contexto General La administración del Refugio de Fauna Silvestre Cuare está a cargo del Servicio autónomode Fauna Silvestre –PROFAUNA, adscrito al Ministerio del Ambiente y de los RecursosNaturales-MARN. Por su parte, FUDENA es la única ONG instalada en la zona con untrabajo contínuo de más de diez años en el manejo técnico del Refugio. Esta situación sehizo posible por el convenio firmado con el Ministerio del Ambiente y de los RecursosNaturales (MARN) para tales fines, y cuyo alcance fue la elaboración conjunta del Plan deOrdenamiento y Manejo del Refugio de Fauna Silvestre Cuare.

De esta manera, PROFAUNA es quien ejerce las medidas de vigilancia y control deacuerdo con su papel de administrador, y sujeto a las políticas ambientales del MARN. Sinembargo, los esfuerzos de vigilancia y control realizados por PROFAUNA para mitigar elproblema no fueron muy exitosos. Muy por el contrario, las acciones netamente restrictivasprodujeron multas, decomisos, sanciones, retenciones y expedientes y, finalmente,extracción descontrolada, furtivismo, y un aumento del rechazo de la comunidad hacia esteente gubernamental. Para ese entonces, la situación se agrava al comprobar que legalmenteno existía ninguna normativa regulatoria del aprovechamiento del recurso Ostra de Mangleen la zona.

En este contexto, FUDENA inicia sus acciones con el desarrollo del proyecto“Recuperación y manejo de las poblaciones de ostra de mangle (Crassostrea rhizophorae)en el Refugio de Fauna Silvestre Cuare”, auspiciado por la Fundación Interamericana (IAF)y la Agencia de Cooperación Española (AECI) y enmarcado dentro del programa deManejo y Educación Ambiental del Plan de Ordenamiento y Manejo del Refugio de FaunaSilvestre Cuare (MARN-FUDENA, 1992).

Los temas de discusión se centraron en cómo lograr un cambio de conciencia en lapoblación acerca de la importancia del recurso, de la promoción a la participación de losmismos ostreros en la solución del problema y en los mecanismos de supervivencia delrecurso mismo.

En este sentido, el trabajo interdisciplinario e integrado con la participación dePROFAUNA favoreció el alcance de las metas del proyecto y constituyó la base paraestablecer una plataforma de análisis de los aspectos legales, sociales y técnicos. Laintegración de la comunidad en las mesas de trabajo estimularon la aplicación de lasestrategias de manejo y la búsqueda de soluciones al problema.

Experiencia de incidencia vivida

El proyecto en su fase inicial abordó dos aspectos fundamentales: el técnico y el social,planteándose como objetivos la estabilidad poblacional de ostras que permitiera lasobrevivencia, reproducción y desarrollo de este recurso, así como involucrar a lascomunidades en el proyecto para promover la participación e inducir al cambio deconciencia.

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Bajo el componente social se evaluó y monitoreó la explotación de las ostras por parte delos ostreros. Igualmente, se evaluó el estatus socioeconómico de los actores principales(extractores y vendedores) a través de encuestas anuales. Los esfuerzos se dirigieronprincipalmente a detectar los líderes de esta comunidad, motivar y ganarse la confianza yvoluntad de los ostreros, para lo cual se realizaron numerosas reuniones, asambleas ytalleres donde se logró la concientización y sensibilización de los ostreros hacia un usoracional del recurso y su hábitat. El resultado concreto de esta actividad fue la agrupaciónde los ostreros en una organización denominada ASOMIT (Asociación de Ostreros delMunicipio Monseñor Iturriza) posteriormente legalizada.

Con respecto al componente técnico, después de cuatro años de estudios bioecológicos losresultados aportaron conocimientos en la distribución y ubicación de los bancos principalesde ostras, las zonas de mayor extracción, épocas reproductivas, susceptibilidad de la larvapara la fijación en diferentes sustratos, monitoreo del crecimiento y de los parámetrosfísico-químicos en nueve localidades del Golfete de Cuare, desarrollo gonádico, larvario,índices de fijación, crecimiento y engorde, factores limitantes de la abundancia,fluctuaciones en densidad poblacional en zonas de mayor extracción, monitoreo deabundancia y biomasa de los bancos ostrícolas bajo mayor presión extractiva, entre otros.

La combinación y análisis comparativo de estos dos componentes, permitieron establecerlas acciones para minimizar la explotación irracional de las ostras y otros aspectosrelacionados a esta actividad. En consecuencia, FUDENA formuló 6 lineamientos demanejo que consideramos indispensable para garantizar un adecuado manejo del recurso:

a) El establecimiento de una veda anual por 5 meses, durante el períodocomprendido del 1 de octubre hasta el último día del mes de febrero (épocareproductiva).

b) Permitir solo la extracción de ostras cuyas tallas no sean inferiores de 6cm delongitud total y en cantidades que no superen 2 recipientes de 12 litros porostreros a la semana (aprox. 90 docenas de ostras).

c) El establecimiento del cuadrante suroeste del Golfete de Cuare como zonapermanente donde se prohiba la extracción de las ostras (debido a que seencuentran dos de los seis bancos de ostras de mayor tamaño).

d) Permitir solo la extracción durante dos jornadas por ostrero a la semana, los díasjueves y viernes.

e) Permitir solo la extracción artesanal con guantes y cuchillo sin que se usen otrosmétodos como rastras y machetes.

f) Prohibir toda acción que implique dañar o cortar las raíces del manglar durantela extracción (debido a que este constituye uno de los sustratos de preferenciapara la fijación de las larvas de ostras).

g) Solo obtendrán los respectivos permisos los ostreros asociados y los residentesde la zona.

Se fomentaron estos lineamientos durante las salidas de campo con los ostreros paraenseñar e informar sobre los aspectos biológicos de la especie y los aspectos técnicos delcultivo, con la participación de los líderes y directivos de la asociación de ostreros asícomo al resto de asociados en talleres, charlas, asambleas, etc. Los ostreros asumieron con

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carácter de prioridad la necesidad de conservar y aprovechar racionalmente el recurso, antela posibilidad de recuperación de los bancos naturales con el establecimiento ycumplimiento de estas normas. Posteriormente tras discusiones en diversas reuniones y dedeliberar con la Dirección de Fauna Acuática de PROFAUNA y el Ministerio deAgricultura y Cría se acordó la inclusión de estos lineamientos concretados en solo 4 deellos, básicamente, los esfuerzos de influencia se centraron en discutir los lineamientospropuestos con su respaldo técnico, los cuales fueron aceptados sin discrepancias, debido aque el manejo técnico lo realiza Fudena según el convenio firmado por ambas instituciones,donde se demostró en forma clara la prioridad de aplicar las regulaciones planteadas

A partir de este momento, la estrategia implementada fue la de mediar en las relacionesentre los ostreros y el ente rector gubernamental (PROFAUNA). Entre FUDENA y elMinisterio para la influencia efectiva sobre políticas públicas ambientales del MARN y enla promoción de la participación en la toma de decisiones públicas. Finalmente lanegociación fue la herramienta utilizada para formar las respectivas alianzas estratégicasentre los actores claves.

La armonización fue el mecanismo de influencia fundamental para la comprensión yaceptación de los lineamientos de manejo propuestos. La credibilidad de la comunidad enla Fundación fue un factor determinante en el momento de asumir estos lineamientos. Lasreuniones periódicas organizadas por FUDENA tuvieron siempre gran poder deconvocatoria, contando con la participación de la asociación de ostreros y de losfuncionarios del Ministerio del Ambiente. De igual manera se realizaron reuniones técnicasanuales, con directores de PROFAUNA para deliberar sobre los últimos alcances,progresos y adelantos en el desarrollo del proyecto; para conocer la posición gubernamentalsobre el sostenimiento del recurso de ostras en la zona; las restricciones para limitar laextracción y los proyectos presentes y futuros para determinar la posibilidad de establecercultivos de ostras dentro del Golfete de Cuare.

Seguidamente, PROFAUNA efectúo una consulta pública con la finalidad de presentar losnuevos lineamientos de manejo. En este sentido, FUDENA jugó un papel determinante enla exhortación a la participación de la comunitaria en el evento. En la consulta participaronrepresentantes de los ostreros pertenecientes a los pueblos del Municipio Monseñor Iturriza(Tocuyo de la Costa, Chichiriviche, El alto de la Alegría, Campeche, Tibana y Sanare). Loslineamientos ya conocidos y discutidos fueron aceptados ampliamente por la concurrencia.

Finalmente, estos lineamientos fueron incluidos en Gaceta Oficial de la República deVenezuela N° 5.193 del 23 de diciembre de 1997 del Ministerio del Ambiente y losRecursos Naturales Renovables, y rigen actualmente la extracción de ostras en el refugio, loque obliga seguir los lineamientos.

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Conclusiones

El éxito del proyecto se basó en el contacto directo de la institución con la comunidad; delas horas de trabajo en conjunto; de las jornadas de campo integradas; de haber valorado laimportancia de la comunidad en la resolución de sus propios conflictos; de superar barrerasde entendimiento a través de la consulta pública con los afectados para aceptar las normasindispensables para iniciar el proceso de recuperación de los bancos de ostras en el Refugiode Fauna Silvestre Cuare.

Sin embargo, la credibilidad de FUDENA, su marcado liderazgo en la zona producto dediez años de trabajo contínuo, promoviendo los esfuerzos de conservación de especies, deecosistemas y de participación ciudadana, han sido el factor fundamental para laconsecución del objetivo principal de esta iniciativa: asegurar el aprovechamiento racionaldel recurso ostra de mangle, al mismo tiempo que promueve el desarrollo sustentable en laregión.

Dentro del plan de manejo del recurso la creación de la normativa legal fue fundamentalpara iniciar el proceso de recuperación de los bancos de ostras, pero no fue suficiente parapermitir la estabilidad económica de los ostreros en épocas de veda. De esta manera, deesta experiencia se derivan otras alternativas, como el proyecto de cultivo extensivoartesanal con la participación de PROFAUNA, Asociación de Ostreros, Asociaciones deLancheros, Comunidad Estudiantil, Alcaldía, Cámara de Turismo y comunidad en generalque permitirá abastecer la demanda del recurso en la zona, traduciéndose en beneficiosconcretos para cada uno de estos sectores de la comunidad.

Para FUDENA, esta experiencia proyectó a la organización en la gestión ambiental local,afianzando su posicionamiento institucional. La recuperación y manejo de este recurso enun área protegida constituye un ejemplo para otras comunidades latinoamericanas conproblemas similares en el uso de los recursos locales.

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Información sobre la organización

La Fundación para la Defensa de la Naturaleza – FUDENA, es una organización nogubernamental sin fines de lucro, creada en 1975 cuyo objetivo primordial es laconservación de los recursos naturales y el ambiente, mediante la preservación de la riquezabiológica y la promoción del desarrollo sustentable. Las áreas de acción que permiten eldesarrollo de su misión institucional son:

Investigación Científica aplicada a la ConservaciónPlanificación y Manejo de Áreas Protegidas y EspeciesInformación, Educación y Participación CiudadanaFortalecimiento InstitucionalServicios y consultorias

Actualmente FUDENA desarrolla, a lo largo de todo el territorio nacional, más de 32proyectos y programas, entre los que podemos señalar: Proyecto Conservación y UsoSustentable de la Biodiversidad en la Ecoregión de los Llanos, Caracterización y Monitoreode Arrecifes de Coral, Conservación de Tortugas Marinas, Playas para la Vida, DíaMundial de las Playas, Manejo Técnico del Refugio de Fauna Silvestre Cuare,Recuperación y manejo de las poblaciones de quiguas, Inventario de Invertebrados Marinosen Morrocoy y Cuare, Comportamiento Hidrometeorológico en Cuare, Red de ReservasPrivadas, Bosques para la Vida, Certificación Forestal en Venezuela, Conservación de laEcoregión Andes del Norte, Centro de Documentación e Información, Servicio de Noticiasde Conservación y Ambiente, ÁREA de Cooperación Institucional, Membresía Individual,Membresía Corporativa, Red de Tiendas, Eventos y Proyectos Especiales.

En estos programas está contemplada la educación ambiental y la participación de lascomunidades en la búsqueda de soluciones a los problemas ambientales.Contamos con más 2.000 miembros individuales y corporativos y nuestros esfuerzos vandirigidos al público en general, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales,especialistas y empresas privadas.

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BUENOS AIRES SUSTENTABLEHacia la Construcción de Regímenes Jurídicos de Calidad Ambiental en la Ciudad deBuenos Aires

Preparado por: María Fabiana Oliver Abogada

Coordinadora del Programa Buenos Aires Sustentable, Fundación Ambiente y Recursos Naturales (Argentina)

El presente trabajo ha sido concebido con la finalidad de documentar nuestra experiencia enla elaboración de propuestas de políticas legislativas a partir de procesos de participaciónciudadana.

En este marco, se propone compartir la trascendencia que importa este tipo de ejercicio enel que, a partir de diferentes canales de participación, se generan espacios de concertación yde construcción de consensos que enriquecen, sin lugar a dudas, los procesos de toma dedecisión.

Introducción

Desde el año 1998, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) lleva adelante elPrograma BUENOS AIRES SUSTENTABLE “Hacia la construcción de regímenesjurídicos de calidad ambiental en la Ciudad de Buenos Aires” (BAS). El objetivo deesta iniciativa es elaborar y presentar a las autoridades legislativas y ejecutivas de la ciudadde Buenos Aires contribuciones de política legislativa y propuestas específicas de normasreferidas a los regímenes de calidad ambiental de la ciudad de Buenos Aires. Estasrecomendaciones son elaboradas a partir de los consensos básicos obtenidos a través de unproceso participativo, en el que se convocan a los distintos actores del sector público, sectorprivado, sector académico y la sociedad civil.

Es importante destacar que el objetivo, no es generar un proceso que suplante la discusiónpolítica de los proyectos de leyes en su ámbito natural, la Legislatura de la CiudadAutónoma de Buenos Aires. Por el contrario, el proyecto intenta fortalecer el proceso deelaboración de contribuciones legislativas a partir de una metodología de consultas ydiscusión con aquellos sectores involucrados en la interpretación, aplicación y ejecución delas normas.

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Contexto General

La ciudad de Buenos Aires comenzó a recorrer un período de transición jurídico -institucional a partir de la reforma de la Constitución Nacional (1994). Esta reformasignificó para la ciudad un cambio en su estatus jurídico, pues la atribución expresa defacultades propias de legislación y de jurisdicción, importó la autonomía porteña16.

En este marco, en el año 1996, Buenos Aires ha sancionado su propia Constitución. En ellase consagra la idea de ambiente como patrimonio de todos los habitantes de la ciudad,reconociendo expresamente el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano.

Correlativamente se establece en relación con el Estado su deber de garantizar este derecho,a través de su actividad legislativa y reglamentaria y la aplicación efectiva de dichanormativa. A la vez su obligación de planear la gestión ambiental, integrando lasconsideraciones ambientales a la formulación de sus políticas económicas, culturales ysociales, lo que importa una concepción holística que refleja la necesidad de un margen deacción integral que garantice la sustentabilidad del desarrollo de la Ciudad de BuenosAires.

Asimismo, esta Ley Fundamental porteña prevé un amplio régimen de participación de loshabitantes de la Ciudad de Buenos Aires en el proceso de formulación de las políticasestatales 17.

Estos principios constitucionales destacan la importancia del ambiente en la construcciónde una sociedad que tiene por objetivo promover el desarrollo humano, y al mismo tiempoimponen sobre el Estado de la Ciudad de Buenos Aires la responsabilidad de instrumentarmedidas legislativas y administrativas tendientes a garantizar la calidad del ambiente enbeneficio de los actuales habitantes de la Ciudad de Buenos Aires y de las generacionesfuturas18.

Esta etapa fundacional y de transición que recorre nuestra ciudad, brinda a los porteños laposibilidad de pensar y debatir, desde las necesidades y realidades locales, los marcosnormativos y además la oportunidad de promover a través de la participación un cambio enel modo de tomar de decisiones. Es en este contexto que ha sido pensado el ProgramaBAS, aspirando a colaborar a través de sus recomendaciones de políticas legislativas en laconstrucción los regímenes jurídicos de calidad ambiental de la ciudad.

BAS ha sido diseñado para ser ejecutado en tres etapas de un año de duración cada una. Elprimer año del programa, las áreas desarrolladas fueron Calidad del Agua y Evaluación deImpacto Ambiental –EIA-. En el segundo año, el desafío se planteó desde la problemática 16 Constitución Nacional, artículo 129.17 Específicamente, el artículo 27 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece la obligación del Estado dearticular un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo.18 A tales efectos, la Constitución Porteña prevé una amplia gama de facultades de los órganos de gobierno del Estado queposibilitan que las obligaciones constitucionales señaladas a cargo del Estado puedan vehiculizarse a través deinstrumentos concretos. En este sentido, es importante destacar los artículos 80 inciso 2b), 83 inciso 3), 89 inciso 2), 104inciso 22) y 27), 127 y 128. Estos artículos reconocen al Estado las potestades necesarias para desarrollar regímenesjurídicos que promuevan y garanticen el desarrollo sustentable de la Ciudad de Buenos Aires.

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del ruido y la calidad del aire porteño. La problemática que se abordará en el tercer año deBAS aún no ha sido definida.

La elección de estas áreas temáticas se justifica no solo en la importancia obvia que tienencada una de ellas en la determinación de la calidad de vida de cualquier población, sino queademás en ciertos antecedentes que han motivado su selección.

Así, la propuesta de encarar la problemática del recurso agua obedeció a estas razones:

• En primer término, porque dentro de los temas ambientales de la ciudad los problemasrelativos al agua (contaminación de las aguas, volcamiento clandestino, deterioro de lascostas) se posicionaban en un lugar destacado19.

• Por otra parte, se advirtió que la temática del agua no constituía una cuestión prioritariaen la agenda política de la ciudad, y por esta razón se consideró que BAS presentabauna buena oportunidad de posicionar el tema.

• Asimismo, la existencia de una normativa muy dispersa y con algunos vacíos legales enrelación con la regulación de los usos o estándares de calidad del agua, definitivamentealentó el desarrollo de esta temática.

• Dados todos estos antecedentes se reconoció la necesidad de generar un espacio queimpulsara la discusión y que motivara una nueva práctica de toma de decisión enmateria de fijación de estándares, que fueran el resultado de un proceso propio,atendiendo a las necesidades y circunstancias económicas, sociales, ambientales ytecnológicas locales.

Se enmarcó la necesidad de abordar una herramienta de gestión que permitiera mejorar elsistema de toma de decisiones públicas, como lo es la Evaluación de Impacto Ambientalpor los siguientes motivos:

♦ Principalmente el análisis y debate de diversos proyectos de gran envergadura20 pordesarrollar en nuestra ciudad que resaltaban lo candente de esta problemática y laurgente necesidad de evaluar sus impactos.

♦ Asimismo alentaron el tratamiento de esta temática los diferentes proyectos de ley quehabían sido presentados y que estaban siendo tratados en la Legislatura Porteña,respondiendo al mandato de la constitución de la ciudad.

El desafío de participar en la construcción del marco que regule la calidad del aire y elruido en la ciudad de Buenos Aires, en este segundo año de BAS, resulta por demásoportuno dado que:

" a mediados del año 1998, el Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires lanzó elPrograma de Aire Limpio,

" en la Legislatura Porteña se está debatiendo un proyecto de ley de preservación delrecurso aire.

19 Di Paola Ma. Eugenia, Nápoli, Andrés, “Calidad del Agua”. Programa Buenos Aires Sustentable, 1999. FARN20 Entre los proyectos de envergadura se puede mencionar: el traslado del Aeroparque Jorge Newbery de la ciudad deBuenos Aires, las obras en la zona denominada “Complejo Retiro” –sistema ferroviario- y autopistas.

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Experiencia de incidencia vivida

Una vez más recordamos que la meta del Programa BAS es contribuir en la construcción delos regímenes jurídicos de nuestra ciudad a través de la elaboración de recomendaciones depolíticas legislativas a partir de un proceso participativo, contribuyendo –de esta manera- afortalecer la temática ambiental en la agenda política de la Ciudad de Buenos Aires.

De allí que, para la consecución de esta meta, la estrategia del Programa se sustenteprincipalmente en dos pilares. Uno de ellos es el equipo de investigadores que provee aportejurídico-técnico. En tanto, el segundo pilar lo constituye la participación de los diferentesactores involucrados que, construyendo consensos políticos y de técnica legal, le imprimenviabilidad a la propuesta de política pública que formula el equipo de la Fundación.

Ahora bien, con base en esta estrategia, en el marco del programa se ha delineado el siguienteesquema de actividades que, como hoja de ruta para el equipo de investigadores, ha permitidoconcretar los objetivos propuestos.

ESQUEMA DE ACTIVIDADES

• Identificar y recopilar normas jurídicas en el ámbito local, provincial, nacional yextranjero, relevantes para la formulación de la propuesta legislativa.

• Identificar los actores “clave” en el área temática por tratar.• Identificar los problemas (vacíos legales, superposición normativa, etc.).• Realizar reuniones con diversos expertos en las problemáticas abordadas.• Elaborar un documento “Diagnóstico Base”, cuya finalidad es servir como material

disparador del debate en el Taller.• Planificar y generar un espacio de debate intersectorial y de construcción de consensos

(Taller). Este Taller tiene como objetivo generar consenso respecto a las basesconceptuales e instrumentales ya abordadas en el documento diagnóstico. Losparticipantes de este Taller son funcionarios del gobierno local, legisladores locales,representantes del poder judicial, el Defensor del Pueblo, académicos, representantes yasesores de sectores económicos y sociales, ONGs, expertos, etc.

• Elaborar las recomendaciones de políticas legislativas relativas al área abordada (tantolos resultados de las entrevistas como del Taller son insumos para esta etapa).

• Organizar nuevas reuniones con algunos actores “clave” a fin de discutir aspectospuntuales de las recomendaciones elaboradas.

• Organizar un evento de presentación de las mencionadas recomendaciones. El objeto deeste evento es el de presentar ante los distintos referentes de la sociedad de Buenos Aires ya sus autoridades los proyectos y contribuciones elaboradas. Y al mismo tiempo, conmiras a motivar nuevas iniciativas desde otros ámbitos, multiplicando así los procesospúblicos de análisis.

• Diseñar una estrategia de seguimiento de las propuestas y recomendaciones presentadas.• Evaluar las actividades, los resultados y la consecución de los objetivos propuestos

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Es posible señalar que este esquema de actividades está diseñado de manera tal queasegure, por un lado, que el trabajo encarado por ese equipo de investigación se nutra conlos aportes provenientes de los distintos espacios de participación (talleres, reuniones,entrevistas) y, por el otro, que los espacios de diálogo y participación se sustenten en elanálisis y los marcos técnico-jurídico definidos por los investigadores. No cabe duda de queeste tipo de trabajo mancomunado genera resultados fortalecidos y consolidados.

Resultados de la Experiencia

Otro aspecto sumamente interesante en el marco de este relato de “experiencia deincidencia vivida” resulta, sin lugar a dudas, los impactos o resultados generados a partir dela puesta en marcha de la iniciativa. En este sentido, se identifican los siguientes impactosdel programa BAS21 a la luz de la consecución de las metas propuestas, a saber:

a) Un impacto de trascendente importancia fue la solicitud de autorización a laFundación por parte del Presidente de la Comisión de Medio Ambiente de laLegislatura de la Ciudad de Buenos Aires para dar trámite parlamentario a laPropuesta Legislativa sobre Calidad del Agua en la Ciudad elaborada por FARN enel marco de BAS Primer Año.

b) Otro impacto significativo resulta el tratamiento y discusión, en el seno del ConsejoAsesor Permanente de Evaluación del Impacto Ambiental, del Proyecto deReglamentación de EIA elaborado por FARN en el marco de BAS Primer Año.

c) Finalmente, vale la pena mencionar el impacto de la metodología utilizada en laejecución del programa BAS en los modos tradicionales de participación ciudadana.En este sentido, se advirtió con posterioridad que otras instituciones (UniónIndustrial de la Ciudad, Defensoría del Pueblo Adjunta de la Ciudad, entre otras)lideraron procesos similares para la formulación de políticas en el ámbito de laCiudad de Buenos Aires.

Algunas conclusiones y lecciones aprendidas del proceso vivido.

En relación con las lecciones aprendidas en estos dos primeros años de BAS, resultainteresante identificar y analizar tanto los aciertos y resultados positivos como lasdificultades y obstáculos que se presentaron en el desarrollo del Programa.

" En general se ha registrado un débil compromiso por parte de las autoridades paraparticipar activamente en el proceso de diálogo intersectorial. Quizá esta escasamotivación obedezca, entre otras, a las siguientes razones:

a) Una cuestión de coyuntura política, pues en estos dos años de programa tuvieronlugar elecciones presidenciales de Jefe de Gobierno de la Ciudad, lo que de alguna

21 Principalmente se hace referencia a los impactos del primer año de BAS, pues en relación con el segundo año aún no esposible medir el impacto de las actividades, dado que esta etapa concluye en junio de 2000.

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manera significó una dificultad en cuanto a la continuidad de políticas y deinterlocutores en la materia.

b) La problemática ambiental no ocupa un lugar prioritario en la agenda política localni nacional.

c) la ausencia en el sector público de una tradición y una cultura de trabajo en comúncon la sociedad y de espacios de participación.

" Se advierten debilidades en cuanto a la estrategia que se ha utilizado en el Programapara convocar y comprometer a los medios de prensa, pues desde la mirada de losmedios la cuestión ambiental tampoco ocupa un lugar prioritario, excepto desde unaperspectiva de “noticias catástrofe”. Consecuentemente resulta imprescindible repensary profundizar esa estrategia para así lograr llegar al periodismo. La experienciademuestra la necesidad e importancia de llegar a los medios y de “profesionalizar” larelación con la prensa, a fin de potenciar la difusión de las actividades y maximizar elimpacto de los resultados del proyecto. Asimismo, una buena cobertura de prensa,compromete más profundamente a ciertos actores sociales a participar en laconstrucción de consensos, a raíz de la mayor difusión y nivel de exhibición públicaque tienen las discusiones. En este sentido, la experiencia con ciertas autoridadespúblicas (tanto del poder legislativo como ejecutivo) es por demás demostrativa de estafunción “potencializadora” que tiene un buen trabajo de prensa y difusión.

No obstante estas circunstancias reseñadas, que por otra parte se constituyen en verdaderosdesafíos por superar, se pueden destacar los aciertos del Programa:

" La experiencia de estos dos años de BAS convalida la eficacia de la metodologíadiseñada, misma que permitió generar los consensos intersectoriales básicos necesariospara el desarrollo y la formulación de propuestas de políticas públicas referidas aregímenes jurídicos de calidad ambiental en la ciudad de Buenos Aires.

" Las evaluaciones realizadas en el marco de la iniciativa, revelaron también que laeficacia de esta metodología no solo resultó de la estrategia planteada, las actividadesrealizadas y los resultados obtenidos; sino que además coadyuvó la legitimidad de laorganización convocante del proceso.Cuando se intentó identificar cuáles elementos conferían esa legitimidad, se relevaronlos siguientes fundamentos:

a) La trayectoria de la institución, en particular en cuanto a su perfil de organizaciónproactiva, propositiva, no meramente demandante, y con experiencia en generarprocesos de diálogo.

b) La solidez del equipo de investigadores a cargo del Programa, profesionalismo queresulta muy valorado desde los diferentes sectores convocados a participar.

c) La permanente “ida y vuelta” entre el equipo técnico y los distintos sectoresconvocados a participar, lo que aportó para los investigadores un canal válido ylegítimo de consulta y de referencia; en tanto para los actores convocadosprobablemente significó sentirse considerado durante todo el proceso a través deuna participación activa y permanente.

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d) El garantizar espacios de participación (talleres, reuniones, entrevistas) “eficientes”.A los participantes en actividades de este tipo (no importa el sector que represente)no le gusta “perder el tiempo”, por lo tanto fue altamente valorada la eficienciafundamentalmente en la organización de los talleres (calidad de los documentos pordebatir, dinámica de debates, manejo del tiempo, consensos alcanzados, resultados,etc.), el tener en claro los objetivos del proceso y los resultados que se pretendíanalcanzar.

e) El generar un “producto final” (en el caso de BAS: recomendaciones de políticas opropuestas concretas de legislación) sustentado en un proceso de diálogo político yque denota una labor interdisciplinaria e intersectorial. Estas característicasdiferencian el “producto final” del Programa de otros trabajos que responden a unaelaboración estrictamente técnica.

A modo de corolario, es posible afirmar que la formulación de políticas públicas requierede un procedimiento participativo, que construya consensos políticos y de técnica legal,imprescindibles para esa conjunción “eficacia – eficiencia” de una propuesta de políticapública. De allí que un programa como BAS, que busca participar e incidir en este proceso,anhela también motivar nuevas iniciativas desde otros ámbitos y lograr así multiplicarespacios públicos de análisis, con miras a enriquecer los procesos de toma de decisión yfortalecer al mismo tiempo el diálogo entre los distintos actores.

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Información sobre la organización

La Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) fue fundada en 1985. Es unaorganización no gubernamental sin fines de lucro, sin filiación partidaria, cuyo objetivoprincipal es la promoción de la política, el derecho, la economía y la organizacióninstitucional para el desarrollo sustentable. Los destinatarios del trabajo de FARN son,principalmente, los encargados de tomar decisiones en los sectores públicos y privados.

Tanto la misión de la Fundación, como los métodos para alcanzarlo, responden a laconvicción de que el desafío consiste en CÓMO ORGANIZARSE para conjugar lacomplejidad de las verdaderas necesidades humanas con el manejo y la prevención de efectosnegativos en el ambiente. Para el logro de sus objetivos, FARN desarrolla las siguientesfunciones:

Investigación en las cuatro áreas de su especialización en el ámbito local, nacional, regionale internacional.Asesoramiento institucional al sector público, privado y organizaciones nogubernamentales.Capacitación a través de las actividades de SUSTENTAR, su Centro Regional deInvestigación y Capacitación para la Sustentabilidad.Información a través de su Centro de Información Jurídico Institucional Ambiental, de lapublicación resultante de los proyectos desarrollados por la institución y de la colaboraciónde sus miembros en otras publicaciones afines.Promoción y difusión a través de conferencias, debates, encuentros intersectoriales, Foro deFARN, etc., con el objeto de que la variable ambiental sea tenida en cuenta en el proceso detoma de decisiones de los dirigentes de los sectores públicos y privados de América Latina.Mediación y facilitación a través de su equipo de facilitadores y mediadores, ConsensoAmbiental. Este grupo interdisciplinario presta servicios de mediación, facilitación dediálogos públicos, procesos de consulta y manejo de conflictos en la búsqueda de solucionesconsensuadas entre los sectores involucrados.

Los distintos proyectos que se ejecutan, responden a diferentes problemáticas ambientales ypromueven el desarrollo sustentable cumpliendo las funciones arriba mencionadas.

Las diferentes actividades de la Fundación se financian gracias al aporte de donantes privados(individuos, empresas, fundaciones extranjeras y nacionales), como así también deorganismos públicos nacionales e internacionales.

FARN es miembro de: Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), Centro Internacional deComercio y Desarrollo Sostenible (ICTSD), Foro del Sector Social (Argentina), Red deRedes de Información Económica y Social (UNIRED), y Red de Comunicaciones deDesarrollo Sostenible (RCDS).

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La defensa del “Defensores”

Preparado por: Abog. Víctor Manuel Valdovinos CangasDirector del “Legal Team”

Abog. Patricia de VeraDirectora de Proyectos

INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL (IDEA)Asunción - PARAGUAY

Siglas Utilizadas

MAG – Ministerio de Agricultura y GanaderíaIBR – Instituto de Bienestar RuralTNC – The Nature ConservancyDeSdelChaco - Fundación para el desarrollo sostenible del ChacoFMB - Fundación Moisés BertoniSEPA - Servicio ecoforestal para agricultoresIDEA - Instituto de Derecho AmbientalPROCOSARA - Asociación procordillera “San Rafael”CICOAM - Centro de Instrucción para ONGs AmbientalistasCECTEC - Centro de educación, capacitación y tecnologías campesinasADEC - Asociación de Empresarios CristianosBID – Banco Interamericano de Desarrollo

Introducción

El presente trabajo es una breve exposición de la experiencia de IDEA y otrasorganizaciones civiles del Paraguay, en relación con la lucha emprendida para impedir elcercenamiento de la superficie del parque nacional “Defensores del Chaco”.

La causa en apoyo del Parque Nacional “Defensores del Chaco” constituye la más reciente,rica y apasionante experiencia vivida por la sociedad civil paraguaya, ya que en la defensade este patrimonio nacional se vieron involucradas un número importantísimo deorganizaciones y particulares, muchos de ellos no ambientalistas. El parque logró despertarel interés de la opinión pública y la sencillez con que el tema fue expuesto lo hizo fácil decomprender y facilitó la adhesión.

Si bien la lucha aún no ha concluido, se obtuvo la primera meta: La oficina gubernamentalque pretendía el desmembramiento de las tierras, el Instituto de Bienestar Rural (IBR), haemitido una resolución el día 14 de febrero pasado, donde reconoce los límites históricosdel Parque.

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La causa ciudadana por el Parque concluirá con la plena consolidación del Área SilvestreProtegida, pero ya se ha logrado lo más importante: salvaguardar la integridad de susuperficie.

Antecedentes

El Parque Nacional Defensores del Chaco, en el Departamento de Alto Paraguay, alnoroeste del país, constituye la mayor área silvestre protegida del Paraguay. Allí, un grupode meritorios guardabosques defienden de la "civilización" a especies tan nuestras como:jaguaretés, gatos onza, pumas, tigrillos, jaguarundís, jurumís, taguás y hasta tatús carreta.La vegetación es predominantemente seca, la cual incluye el casi extinto quebracho blanco,samuú, palo santo, algarrobo y trébol. Un elemento resaltante de esta preciosa zona es elmítico Cerro León.

El Parque fue creado por decreto del Poder Ejecutivo No. 16.806, el 8 de agosto de 1975.En este decreto se estableció claramente la delimitación de la superficie del Parque: “Sedeclara reserva para parque nacional un área ubicada en el Dpto. Chaco (hoy Dpto. AltoParaguay), bajo la denominación de parque Nacional Defensores del Chaco, en el sgte.área: Fortín Madrejón y el camino que lo une al Fortín Lagerenza. De este lugar, elcamino que lo une a Capitán Pablo Lagerenza, de este sitio el camino a Bahía Negra,hasta el lugar denominado Agua Dulce, y de este lugar, el camino de unión al FortínMadrejón”. El mismo decreto encomendaba a dos instituciones, el Ministerio deAgricultura y Ganadería (MAG) y el Instituto de Bienestar Rural (IBR), los trabajos demensura del área protegida. La participación del IBR ordenada en el decreto es debido aque este es el administrador de las tierras públicas según la Ley.

Pese a lo remoto de la creación del Parque, los trabajos de mensura debieron esperar cercade veinticinco años para ser realizados, ya que recién en 1999 se iniciaron, a iniciativa delPrograma Parques en Peligro (Parks in Peril), administrado por The Nature Conservancy(TNC), a través de la Fundación para el desarrollo Sostenible del Chaco (DeSdelChaco).

Se puede afirmar que los trabajos de mensura y deslinde del Parque fueron los quedetonaron el conflicto entre la sociedad civil y el IBR, ya que a través de estos trabajos sereveló la intención del IBR de desmembrar del área del Parque aproximadamente 48.000hectáreas.

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El Conflicto

Como se ha señalado anteriormente, en 1999 se inició la mensura del Parque NacionalDefensores del Chaco, dentro del plan de trabajo contenido en el programa “Parques enPeligro”.

La Fundación “DeSdelChaco”, que es la encargada de administrar el programa en la zonadel Parque, suscribió un convenio con el IBR para acompañar los trabajos de mensura yfinanciar parte de las tareas que se efectuarían. El Instituto de Derecho Ambiental (IDEA),ha participado de todos estos trabajos en calidad de asesor jurídico de la “DeSdelChaco”, yrealiza por indicaciones de la fundación, la fiscalización legal dentro de los trabajosrealizados por el IBR.

En agosto de 1999, el IBR ya contaba con un informe pericial de la mensura y teníademarcada la poligonal del área de reserva. Esto dio lugar a una reunión informal entre elIBR y los abogados de IDEA, en donde por primera vez el Presidente de esta reparticiónpública manifestó su intención de excluir aproximadamente cuarenta y ocho mil hectáreasde tierras pertenecientes al Parque, supuestamente amparado en los informes periciales.

Este hecho fue comunicado a la Fundación “DeSdelChaco”, la cual solicitó explicaciones.El IBR respondió por escrito en fecha 28 de septiembre de 1999, y expresaron que ellostenían una interpretación diferente del texto del decreto de creación del Parque. En síntesis,según la versión de esta entidad pública, las tierras en cuestión se encontraban fuera delParque, bajo el argumento de que el límite individualizado en el decreto como “… ellugar denominado Agua Dulce, y de este lugar, el camino de unión al Fortín Madrejón”,era otro diferente al que siempre fue considerado como tal.

Para dar mayor claridad a los sucesos, se deben apuntar los siguientes hechos:

• El IBR decidió arbitrariamente colocar un par de mojones en el lugar donde seencuentra el destacamento militar Agua Dulce, y no consideró el sitio geográficoconocido como Agua Dulce, quel es la referencia contenida en el decreto. Eldestacamento Agua Dulce se encuentra aproximadamente a trece kilómetros al oeste delsitio geográfico denominado Agua Dulce -un cauce natural e intermitente de agua-.

• Desde el destacamento Agua Dulce, el IBR decidió orientar y abrir una picada hastaencontrar el límite sur del Parque. Esta picada pasaría a ser, según el IBR, el límiteoriental. El hecho de abrir una picada contradice el texto del decreto de creación delParque que habla claramente de un camino ya existente en 1975 como el límite claro ydefinido del Parque. La arbitraria e inexplicable decisión del IBR, de no reconocer ellugar denominado Agua Dulce y de no considerar al camino como la referenciageográfica que delimita el Parque, es lo que ocasionaría el despojo de casi cincuenta milhectáreas del Parque Nacional Defensores del Chaco.

Posterior a las comunicaciones hechas entre “DeSdelChaco” e IBR en septiembre,siguieron varias reuniones con el entonces titular del IBR, Ing. García de Zúñiga, quien nomostró interés o más bien buscó restar trascendencia al tema. Esta situación se prolongó

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hasta finales del de diciembre y en enero del presente año existió poca actividad debido a laferia judicial.

Hacia finales de enero, temerosos de la actitud que adoptaría el IBR una vez concluida laferia y ante rumores de que se acelerarían los trabajos de mensura judicial para concretar lamisma en la forma en que ellos deseaban, varias organizaciones decidieron reunirse ydelinear un curso de acción para enfrentar el posible desmembramiento del Parque.

Se realizó una primera reunión el 24 de enero de 2000, en las oficinas de IDEA, en la cualparticiparon once organizaciones: Fundación para el desarrollo sostenible del Chaco(DeSdelChaco), Fundación Moisés Bertoni (FMB), Servicio ecoforestal para agricultores(SEPA), Guyra Paraguay (Sociedad Ornitológica), Instituto de Derecho Ambiental (IDEA),Tierra Nuestra, Alter Vida, Asociación procordillera “San Rafael” (PROCOSARA), Centrode Instrucción para ONGs Ambientalistas (CICOAM), Sobrevivencia y el Centro deeducación, capacitación y tecnologías campesinas (CECTEC).

Al día siguiente fue conformada una “Mesa Coordinadora” de la campaña “Defendamos alDefensores” -como fue bautizada esta- integrada por representantes de todas lasorganizaciones presentes en la primera reunión y con la integración de la Asociación deEmpresarios Cristianos (ADEC) y la Fundación en Alianza. En la ocasión, se delineó unaestrategia y se emitió un comunicado conjunto a la opinión pública denunciando elproblema que afectaba el Parque. Fundamentalmente, se decidieron las acciones poremprender tanto a nivel de comunidades de base como a escala internacional. Igualmente sehizo énfasis en la necesidad de guardar escrupulosamente todas las formalidades procesalesen la presentación de documentación ante todas las instancias pertinentes.

De forma inmediata una serie de acciones fueron emprendidas, las cuales en su conjuntocontribuyeron a doblegar la decisión tomada por el IBR. En este contexto:

Estrategias aplicadas

Entre las acciones emprendidas por la “Mesa Coordinadora”, las siguientes han sido lasmás importantes:• Solicitar y conseguir la adhesión de la prensa, la cual fue una de las acciones más

exitosas, ya que el tema del Parque tuvo cobertura, sobre todo de la prensa escrita, pormás de quince días seguidos, opacando inclusive otros temas importantes de la políticanacional.

• Organizar una visita al Parque, realizada con importantes representantes de la vidapública del país, diplomáticos extranjeros y diversos medios de prensa escrita, radial ytelevisiva. Esta visita incrementó radicalmente la cobertura periodística del tema.

• Obtener la adhesión de diversas organizaciones nacionales e internacionales (muchas deellas no ambientalistas). La situación fue comunicada por correo electrónico aorganizaciones, instituciones y particulares paraguayos y extranjeros, y velozmentecirculada por estos a terceros. Fue habilitada una dirección de correo electrónico dondese recibían adhesiones, con muy buena repercusión. Igualmente, cada organización

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integrante de la “Mesa Coordinadora” recibió apoyo por diversos medios deorganizaciones y particulares.

• Se realizó una campaña de recolección de firmas, que fue hecha en la vía pública porun grupo de personas muy entusiastas, entre ellos los scout y los voluntarios de la“tercera edad”. Esta campaña logró acercar el problema del Parque al ciudadano común,y se logró la adhesión de miles de ellos.

• Se visitaron las agencias de cooperación internacional interesadas en el programa queadministra los fondos para la consolidación del área protegida, entre las que se destacala USAID, que dio un apoyo importante a la campaña emprendida.

• Se visitó a representantes de la banca multilateral (BID y Banco Mundial).• Se solicitó igualmente el envío de notas formales por correo tradicional a Embajadas

del Paraguay, y al Presidente de la República.

El Desenlace

Una vez iniciada la campaña “Defendamos al Defensores”, las situaciones se sucedieron deuna manera vertiginosa, contrariamente al letargo anterior. En un principio el IBRreaccionó defendiendo su postura de no reconocerle al Parque las casi cincuenta milhectáreas, lo cual fue expresado públicamente por su titular el Ing. García de Zúñiga, en unprograma radial. Por otra parte, el funcionario llegó a reconocer la existencia deempresarios “que ejercen presión” para realizar explotación agropecuaria en estas tierras.

La trascendencia de la campaña continuó subiendo hasta que finalmente el IBR, el 14 defebrero, resuelve reconocer su postura a favor del Parque y desiste en su intención dedesmembrar las tierras, desenlace buscado a través de la campaña.

Se puede afirmar que con esta decisión del IBR se ha logrado el objetivo de la campaña“Defendamos al Defensores”, pero aún quedan algunas acciones pendientes -como lafinalización de la mensura- para poder dar por concluidas las acciones que seemprendieron.

Reflexión Final

El desenlace de la lucha por el Parque Nacional Defensores del Chaco constituye unapequeña pero importante victoria. Para alcanzar el éxito se ha tenido que enfrentar de formavaliente el interés de grupos con mucho poder económico y político.Un hecho que se ha manifestado de manera innegable con la “Defensa del Defensores” esque los conceptos de conservación y desarrollo sostenible no se hallan incorporadosefectivamente como prioridad en la política nacional. Basta como ejemplo el hecho de queposterior a los sucesos relatados, el entonces titular del IBR, Ing. García de Zúñiga, fuepremiado con el cargo de Ministro de Agricultura y Ganadería y el entonces Vice-Ministrode Recursos Naturales, Ing. Calixto Saguier, quien se manifestó en apoyo a la integridaddel Parque, fue inmediatamente removido del cargo.

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El triunfo se debió, sin dudas, a la convergencia de un sinnúmero de factores:# La entrega de los integrantes de la Mesa Ciudadana a la causa fue absoluta,

empeñando ilimitadamente su tiempo -y hasta sus medios- en la consecución delobjetivo. Esto nos reveló a nosotros mismos el importante avance que ha habido enla organización de la sociedad civil paraguaya.

# El planeamiento y la logística fueron impecables.# La causa por el Parque no despertó pasiones políticas, muy propias de las luchas de

nuestro país, sino más bien constituyó una causa social patriótica a la cual elciudadano común y honesto encontró noble, simpática y fácil de adherirse.

# Los contactos realizados con los representantes más destacados de la prensa, conagencias internacionales y diplomáticos “cerró el cerco” e hizo retroceder a quienes-confiados en la “pasividad” del pueblo paraguayo- pretendían una vez máspriorizar sus intereses sobre el interés general.

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Hacia el Desarrollo de un Régimen Legal para la Protección de ConocimientosColectivos de Pueblos Indígenas Asociados a la Diversidad Biológica.

Preparado por: Manuel Ruiz MüllerAbogado, Director del Programa de Asuntos Internacionales y Biodiversidadde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).

Introducción

El 21 de octubre de 1999 fue publicado en el Diario Oficial “El Peruano”, para sudiscusión y comentario, la “Propuesta de Régimen de Protección de los ConocimientosColectivos de los Pueblos Indígenas y Acceso a los Recursos Genéticos” (Régimen deProtección). Esta propuesta, resultado de más de cuatro años de trabajo interinstitucional,tiene su origen en actividades que la SPDA impulsó entre los años 1993 y 1994.

La SPDA asumió la responsabilidad de promover e impulsar a nivel de entidadesgubernamentales un proceso político/normativo orientado al tratamiento de temasvinculados a Convenios sobre la Diversidad Biológica, específicamente: acceso a losrecursos genéticos y la protección de conocimientos de pueblos indígenas asociados a ladiversidad biológica.

Contexto general

En 1993 empezó a discutirse a nivel del Pacto Andino -actualmente la Comunidad Andinade Naciones- posibilidades y opciones para la protección jurídica de nuevas variedadesvegetales. Durante dicho proceso la SPDA y algunas otras instituciones cuestionaron nosolamente la pertinencia de establecer un sistema de protección “tipo UPOV” (UniónInternacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales) en la región, sino que seincluyera en los borradores y en la propia Decisión 345 sobre un Régimen Común deProtección a los Derechos de los Obtentores de Variedades Vegetales una norma (artículo4) que establece que la creación de una nueva variedad vegetal debía entenderse como “…la obtención de una nueva variedad vegetal mediante la aplicación de conocimientoscientíficos al mejoramiento heredable de plantas”. La referencia a conocimientoscientíficos como la única manera de “crear” y “obtener” nuevas variedades de plantas,parecía menospreciar las posibilidades que otras formas cognoscitivas -no necesariamente“científicas” u occidentales p.e. tradicionales o indígenas- pudieran también derivar en lageneración de una nueva variedad vegetal.

La SPDA también propuso formalmente ante el Pacto -y ello fue recogido en la DisposiciónTransitoria Tercera de la Decisión 345- que era imprescindible vincular el sistema deprotección de variedades vegetales al tema del acceso y uso de los recursos genéticos.

Casi paralelamente a este proceso, la SPDA analizaba y cuestionaba ciertas formas,términos y condiciones que se habían negociado en el proyecto del International

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Cooperative Biodiversity Group Program - Perú 22. En particular, la SPDA llamó laatención sobre la manera cómo se había abordado el tema de los conocimientos colectivosde los Aguarunas relacionados con las plantas medicinales al ser colectadas y la pocavinculación y referencia de este proyecto a los mandatos normativos del CDB,particularmente en materia de acceso a recursos genéticos, distribución de beneficios y laeventual protección de conocimientos colectivos.

Estas inquietudes planteadas ante los propios actores y algunas dificultades surgidas entrelas partes involucradas en este proyecto, conllevaron a que todo el proyecto fuera revisadoy renegociado. En particular, con la participación de una nueva organización representativade los indígenas (que en 1994 solicitó formalmente la asesoría de la SPDA en lasnegociaciones de este proyecto), se logró negociar una suerte de licencia de “know how”entre Searle y los Aguarunas, precisamente para regular el uso y acceso a los conocimientoscolectivos de este pueblo indígena. Este proceso de renegociación del proyecto en suconjunto se abrió al debate y se tuvieron eventos en Lima y un Congreso IPAAMAMU23 delos Aguarunas para discutir y lograr consensos con respecto a la pertinencia de llevarloadelante.

Hacia 1994 la SPDA y el Centro de Derecho Ambiental de la Unión Mundial para laNaturaleza (CDA - UICN) iniciaron -a pedido de la propia Junta del Pacto Andino- unaasesoría técnica con miras a proveer al Pacto de un documento con elementos que podríanser incorporados a un régimen común para la subregión -una Decisión- en materia deacceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios. Durante este trabajo quedóevidenciada y confirmada la estrecha relación entre los temas de propiedad intelectual (laDecisión 345 en este caso), acceso a recursos genéticos y la necesidad de proteger losconocimientos asociados a la diversidad biológica de los pueblos indígenas. No existían anivel regional ni nacional normas orientadas específicamente a este tipo de protección apesar de que en el ámbito internacional y, especialmente a nivel del CDB y la propiaOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), elinterés por este era creciente y las presiones y reivindicaciones de un sinnúmero deorganizaciones representativas indígenas y ONGs nacionales e internacionales, adquiríancada vez mayor fuerza.

Es en este contexto, la SPDA, en un primer contacto formal con el Instituto Nacional deDefensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI) en1995, destaca laimportancia de buscar y desarrollar fórmulas jurídicas creativas para proteger losconocimientos indígenas asociados a la diversidad biológica. En la primera reunión seexpuso también sobre la experiencia del ICBG y cómo esta era solo un ejemplo de la

22 Este era un esfuerzo de bioprospección de plantas medicinales con uso tradicional por pobladores indígenasy que involucraba a la empresa Monsanto -a través de SEARLE Pharmaceuticals- , Washington University, elMuseo de Historia Natural y la Universidad Cayetano Heredia del Perú y comunidades Aguarunas de laselva peruana. El proyecto, cuya negociación se inició en 1993, implicaba la recolección de plantasmedicinales en función de usos tradicionales por comunidades Aguarunas para procesos de investigación ydesarrollo a nivel farmacéutico.

23 El IPAAMAMU es el sistema tradicional de consulta y decisión comunitaria de las comunidadesAguarunas.

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importancia y valor estratégico que tienen los recursos naturales (en este caso plantasmedicinales y sus componentes genéticos) y ciertamente los conocimientos indígenas, parafacilitar las actividades orientadas a la generación de nuevos productos farmacéuticos.

Este primer contacto despertó mucho interés en INDECOPI con el tema del acceso a losrecursos genéticos y, especialmente, en relación con el tema del esfuerzo intelectualindígena y su desprotección jurídica en el campo de la propiedad intelectual tradicional(patentes, derechos de obtentor, secretos comerciales, etc.).

Algunos meses después, en 1996, el INDECOPI y el Ministerio de Agriculturaconformaron cinco grupos de trabajo para abordar desde una perspectiva multidisciplinariaestos temas. Se conformaron oficialmente los Grupos de Trabajo sobre: 1) Diagnósticosobre formas de organización de comunidades indígenas y mecanismos para distribuciónde beneficios, 2) Registro de recursos genéticos silvestres y domésticos, 3) Ley de acceso arecursos genéticos (que en rigor implicaba reglamentar la Decisión 391 sobre un RégimenComún de Acceso a los Recursos Genéticos que estaba próxima a ser aprobada), 4) Marcolegal para la protección de conocimientos de comunidades indígenas y 5) Desarrollo dematerial didáctico y estrategia de capacitación para comunidades. Estos grupos estuvieronconstituidos por instituciones del sector público y privado con intereses directos en el tema.Entre ellos destacaba el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), el Ministerio deIndustria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI),el Instituto Nacional de Investigaciones Agrarias (INIA), el Servicio Nacional de SanidadAgraria (SENASA), entre otros. La SPDA fue una de las dos únicas ONGs invitadas a esteproceso y participó de los grupos 1, 3 y 4.

Es importante destacar el compromiso y peso político que daba a estos grupos el hecho deque el INDECOPI y el propio Ministerio hubieran asumido conjuntamente el tratamiento deestos temas. En el caso del INDECOPI no solamente era un interés por proteger ladiversidad biológica y los conocimientos indígenas asociados a ella, sino que este seconstituía en un esfuerzo - único en el mundo incluso hasta la fecha- por buscar fórmulasjurídicas que protegieran el esfuerzo intelectual de los grupos indígenas peruanos. Y esteinterés se hizo más explícito aún cuando se aprobó el Decreto Legislativo 823, Ley dePropiedad Industrial en abril de 1996 y cuyo artículo 63 estableció que: “Por DecretoSupremo refrendado por el Ministro de Industria, Turismo, Integración y NegociacionesComerciales Internacionales podrá establecerse un régimen especial de protección y, deser el caso, un registro, de los conocimientos de las comunidades campesinas y nativas”,en el cual se legitima plenamente el esfuerzo de los grupos de trabajo antes señalados.

Lo interesante de esto es que por primera vez a nivel mundial, una oficina competente enmateria de propiedad intelectual -oficinas muy cuestionadas precisamente por quienesafirmaban que eran una extensión del poder de los “biopiratas”del mundo (p.e. empresasbiotecnológicas y farmacéuticas)- asumía un liderazgo en esta materia.

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Experiencia de incidencia

Parece ser incuestionable que, cuando menos a nivel de la “Propuesta de Régimen deProtección de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas y Acceso a losRecursos Genéticos”, es posible rastrear su génesis en una simple reunión entre miembrosde la SPDA y la más alta funcionaria del INDECOPI. Sumado a esto la informaciónpresentada por la SPDA sobre la relevancia e importancia estratégica del tema, la aperturadel INDECOPI a trabajar con diferentes instituciones y un contexto político y normativo (Decisión 345, negociación de la Decisión 391, necesidad de implementar el CDB, elproyecto ICBG, entre otros) muy favorable para relevar los conocimientos indígenas yconvertirlos en objeto de interés político a nivel del gobierno, facilitaron los pasos inicialespor impulsar el proceso. En este sentido, la oportunidad se presentó como inmejorable parala SPDA para que justamente a partir de factores de orden político y legal se obtuviera departe del Gobierno el interés necesario para trabajar en profundidad, seriamente y demanera participativa en estos temas.

También contribuyó el hecho que de por sí, el tema de los conocimientos indígenas, parauna institución como INDECOPI, orientada entre otros aspectos a proteger la propiedadintelectual, planteaba retos muy interesantes y se presentaba como tremendamente atractivodesde un punto de vista político, académico y ciertamente jurídico.

En relación con actividades realizadas con miras a incidir en el proceso político/normativoque derivó en la propuesta de Régimen de Protección, estas pueden dividirse en dos fases.Una primera estuvo obviamente orientada a promover que las autoridades (en este caso elINDECOPI) asumieran planamente el tema y lo priorizaran como materia de trabajo. Paraello fue suficiente llevar a cabo dos reuniones (al más alto nivel de INDECOPI) y sumistrarinformación relevante, particularmente a partir de documentos con información económica(valor de los recursos y conocimientos) y política. Una segunda etapa resultó bastante másintensa en la medida que debieron organizarse talleres de trabajo, participar casisemanalmente durante dos años en reuniones de los Grupos de Trabajo, antes referidos, ypreparar documentos para distribuir en reuniones nacionales e internacionales tales como laConferencia de las Partes (COP) del CDB y las reuniones del Órgano Subsidiario deAsesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico del CDB y el Foro Global deBiodiversidad. Desde la primera COP, la SPDA he realizado presentaciones sobre el tema,primero de manera más bien conceptual y luego explicitando algunos de los contenidosnormativos de la propuesta de Régimen de Protección y el contexto político en el cual elproceso se desarrollaba. La remisión de comentarios escritos y sugerencias a la autoridad yuna actitud permanente de disposición de la SPDA a colaborar en las formas que laautoridad estimara conveniente, también contribuyó de manera importante a estaexperiencia política y normativa.

Es importante indicar que la SPDA fue la encargada de preparar el primer borrador depropuesta para el Régimen de Protección. La experiencia práctica de la SPDA en el procesode negociación del ICBG permitió elaborar un borrador de propuesta basado directamenteen las fórmulas y estructuras utilizadas en el ICBG. Es decir, una experiencia realalimentaba y enriquecía -a manera de caso tipo- el proceso político y normativo en marcha.

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Conclusiones y lecciones aprendidas

• En relación con el diálogo con representantes gubernamentales, los argumentoseconómicos para justificar ciertos procesos, unidos a argumentos referidos a contextospolíticos internacionales, tienden a ser los más exitosos para iniciar y dinamizar losesfuerzos nacionales.

• Los contactos personales y las relaciones fluidas con los funcionarios de gobiernoresultan fundamentales y críticas para promover avances en procesos novedosos y entemas de avanzada.

• La reputación de las organizaciones que se acercan al gobierno es asimismo muyimportante para catalizar reacciones favorables. En este sentido, perfiles de seriedad yobjetividad tienden a tener mejores respuestas que perfiles de índole activista ymeramente contestatario.

• Las organizaciones -una vez iniciados los procesos- deben tener una actitud proactiva ypermanentemente apoyar y “empujar” los esfuerzos de las entidades gubernamentalesinvolucradas.

• Los casos prácticos y situaciones reales constituyen buenas bases para modelos tipo quepueden luego ser reflejados en forma de norma jurídica.

• Muchas situaciones ocurren y se conoce de ellas a partir de un permanente y pacienteesfuerzo de búsqueda, de hacer preguntas, de revisar documentos, de contactar genterelacionada con el campo, etc. No deben adoptarse posiciones pasivas en espera de quela información -y eventuales requerimientos- lleguen a uno. Tampoco es conveniente laactitud de “meterse en todo”. Debe mantenerse un equilibrio entre estos extremos.

• No hay una fórmula unívoca para llevar adelante procesos de incidencia. Sin embargo, lapersistencia y el profesionalismo son cualidades que a nivel gubernamental -al menos enesta experiencia puntual- son muy valorados.

La dinámica y racionalidad de los procesos a nivel gubernamental son muy diferentes a lade otros ámbitos. En el caso de esta experiencia en concreto, el tema de los niveles yoportunidades de participación ha sido -y continúa siendo- objeto de discusión. Una de lascríticas se refiere a que organizaciones representativas indígenas no participaron en lasetapas iniciales de los trabajos de los grupos correspondientes. Esto sin embargo respondíaa una estrategia de trabajo del INDECOPI y el Ministerio de Agricultura, orientada aldesarrollo expeditivo de un borrador o propuesta que pudiera inmediatamente ser puesta endiscusión y analizada por los principales interesados, es decir los pueblos indígenas. En estecontexto, se sostenía que la oportunidad política que ahora existía para abordarfrontalmente este tema, así como hoy existe, mañana podría perderse si los plazos y elproceso en sí se dilataba innecesariamente. En la actualidad es precisamente un proceso deamplia consulta con los pueblos indígenas el que se está realizando. La SPDA fue invitadapor INDECOPI para presentar la propuesta y aspectos de esta en el Cuzco y Lima (concomunidades) y en un Congreso Latinoamericano organizado por INDECOPI el año pasadodonde se centró la discusión en este tema.

Finalmente, otro elemento interesante de esta experiencia es que a partir de ella se hanabierto nuevas oportunidades para trabajar con INDECOPI en nuevos temas. En estesentido, la SPDA ha avanzado mucho en conversaciones con INDECOPI para iniciar un

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nuevo proceso político y normativo con el fin de diseñar un sistema de protección paravariedades de cultivos nativos.

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SEGUNDA PARTE

DEFINIENDO HERRAMIENTAS PARA LA INFLUENCIA EN POLÍTICASORIENTADAS AL DESARROLLO SOSTENIBLE

Manuel Pulgar-Vidal

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Introducción

“Se reconoce cada vez más que cualquier esfuerzo de desarrollo, para que searealmente sostenible, requiere la participación activa de una sociedad civil bieninformada. [...] Esto a su vez mejora el conocimiento de los responsables de latoma de decisiones al involucrar a todas las partes interesadas en el análisis detemas de desarrollo sostenible. Adicionalmente, el logro de consenso en lasdiversas etapas del proceso de toma de decisiones reduce la posibilidad deconflictos y aumenta la probabilidad de hallar soluciones mejoradas y duraderas.Además la participación pública fortalece el monitoreo y el cumplimiento deestándares y políticas públicas y contribuye a la transparencia de las acciones tantopúblicas como privadas. Finalmente la participación pública proporcionaoportunidades para la cooperación y coordinación entre el gobierno y la sociedadcivil, y entre los diversos sectores de esta última, construyendo confianza entre laspartes y llevando a la creación de relaciones de colaboración a largo plazo. [...]”24

El texto transcrito constituye el reconocimiento expreso por parte de los Estados de losbeneficios que derivan de la participación pública en el proceso de toma de decisiones,reconocimiento que podría haber resultado poco probable hace una década. Estadeclaración evidencia la existencia de mayores espacios que las organizaciones de lasociedad civil tienen para influir e incidir efectivamente en políticas ambientales y desostenibilidad, pero también pone de manifiesto el reto de estas organizaciones para estaren capacidad de participar efectiva y activamente.

El análisis contenido en este texto se ha efectuado con base en 6 experiencias exitosas deinfluencia en políticas ambientales documentadas por organizaciones y parte de la AlianzaRegional para Políticas de Conservación en América Latina y el Caribe – ARCA, las que demanera muy resumida y descriptiva han tenido los siguientes objetivos:

• Fundación Ambiente y Recursos Naturales – FARN de Argentina: orientada a laelaboración y presentación de contribuciones legislativas a las autoridades ejecutivas ylegislativas de la ciudad de Buenos Aires para normar regímenes de calidad ambientalen esta ciudad.

• Instituto de Derecho Ambiental – IDEA de Paraguay: enfocada a lograr que se respetela delimitación originalmente otorgada al Parque Nacional Defensores del Chaco ante elintento del Instituto de Bienestar Rural – IBR de modificar sus límites.

• Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA de Perú: creada con el fin de lograrun régimen legal para la protección de conocimientos colectivos asociados a ladiversidad biológica de pueblos indígenas.

• Fundación para la Defensa de la Naturaleza – FUDENA de Venezuela: orientada apromover la recuperación y manejo de las poblaciones de Ostra de Mangle en elRefugio de Fauna Silvestre Cuare.

24 Organización de los Estados Americanos, Estrategia Interamericana para la Promoción de la ParticipaciónPública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible. 14 de diciembre de 1999.

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• Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales – CEDARENA de CostaRica: enfocada en el desarrollo de herramientas orientadas a incidir en la formulaciónde la legislación y las decisiones políticas.

• Comité Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora – CODEFF de Chile: creada paraevitar la pérdida de ecosistemas del Parque Nacional Lauca ante el otorgamiento dederechos de aprovechamiento de agua del Lago Chungará.

Ni las 6 experiencias documentadas ni este texto pretenden dar recetas universales sobrecómo influir en políticas ambientales y de sostenibilidad porque ellas no existen. Se buscasí, identificar herramientas que debidamente utilizadas contribuyan al proceso de influir enpolíticas ambientales o de sostenibilidad.

La articulación de estas herramientas ha sido un trabajo complejo. Las organizacionesparte de ARCA ejecutan actividades para influir en políticas ambientales desde distintosenfoques y ello se refleja en los casos de estudio analizados. El éxito en cada uno de ellosse ha sustentado en acciones del estilo campañas ciudadanas, alianzas con entidadesgubernamentales, estrategias de comunicación, estrategias de diálogo, presión anteorganismos internacionales, entre muchas otras. Se encuentran, sin embargo, similitudessobre las cuales se busca profundizar.

Incluso en el caso de CODEFF se ha recurrido al litigio como forma de influir en la políticadeseada y ello nos lleva a la pregunta que muchos se formulan: ¿Es el litigio unaherramienta para influir en políticas? Ello es lo que intentaremos responder en estedocumento.

Por otro lado, los objetivos o metas de las acciones orientadas a influir en políticas puedenestar dirigidos a promover una ley o reglamento, a lograr su aplicación eficaz y efectiva(enforcement), a generar una atmósfera de cumplimiento de la ley (deterrence), asolucionar un problema ambiental, a generar una posición de país o regional ante forosinternacionales y esta es otra variable por considerar.

Finalmente es preciso señalar que para influir en políticas existirán distintos actores y ellospueden asociarse en dos grupos relevantes, el que decide o tomador de decisión (decisionmaker) y la organización que, al hacer uso de distintas herramientas, intenta influir en él(policy influence organizations25). Este documento intentará también responder alguna delas preguntas más comunes que dentro de los procesos de adopción de decisiones seformulan cada uno de estos grupos.

25 El término “policy influence organizations” ha sido tomado de las conclusiones del Taller realizado en lasoficinas del World Resources Institute - WRI, en Washington D.C., el 19 de junio de 1998, para discutir eltema “Best practices for influencing policy change” que formó parte de la iniciativa “Policy researchcapacity initiative” del WRI, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental y el African Center for TechnologyStudies.

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I. Los actores en un proceso de influencia en políticas ambientales

Como se ha señalado líneas arriba, un proceso orientado a influir en políticas demanera general o en políticas ambientales y de sostenibilidad de manera particular,requiere la presencia de diversos actores que pueden asociarse en un grupodenominado comúnmente tomadores de decisión y otro de organizaciones quetrabajan para influir en estas políticas. Identificar sus características, sus intereses,sus formas de adoptar decisiones o influir en ellas, resulta fundamental para ser máseficientes en este trabajo.

1.1 El que decide en el proceso de toma de decisiones

No existe una definición clara de lo que constituye un tomador de decisión.Planteado de la manera más amplia y en el contexto de este documento, podríadefinirse como aquel que en cumplimiento de sus funciones debe adoptar unadeterminación con efectos generales o específicos referida a una situación relevante.Esta determinación sobre una situación relevante, planteada de manera más concretay en su relación con la organización que busca influir en una política, estará referidaa la ley que se pretende impulsar o cuya aplicación se busca garantizar, el problemao conflicto que se busca resolver o la política que se intenta promover.

De otro lado, el tomador de decisión no está necesaria ni exclusivamente en elámbito del sector público. El tomador de decisión puede representar agencias de losdistintos poderes de gobierno, instituciones bilaterales o multilaterales de gobierno,entidades del sector privado u otras instituciones como partidos políticos, sindicatos,entre otros26.

Un ejemplo de tomadores de decisión del sector privado está contenido en elinforme de FUDENA de Venezuela, en el cual, con el fin de promover larecuperación y manejo de la Ostra de Mangle, debía trabajarse no solo con elServicio Autónomo de Fauna Silvestre – PROFAUNA, entidad pública adscrita alMinisterio del Ambiente y los Recursos Naturales, sino también con los líderes ydirectivos de la asociación de ostreros a quienes se quería convencer sobre laimportancia de cambiar las prácticas habituales de aprovechamiento de este recursoy así evitar su desaparición.

Incluso dentro del sector público, los tomadores de decisión no necesariamenteestán en el mismo nivel jerárquico en la medida que la determinación para lasolución de un conflicto puede corresponder a un Director dentro de un Ministerio,mientras que para la adopción de una ley estará necesariamente en el Parlamento yen su respectivas Cámaras, en caso de que este sea bicameral.

Es preciso también considerar que la toma de decisiones es un proceso y por la tantoestá comúnmente encadenada a una serie de determinaciones intermedias orientadas

26 World Resources Institute. Highlights, Best Practices for Influencing Policy Change. June 19th, 1998,Workshop.

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a una determinación final que constituye el objetivo por el cual se trabaja influyendoen políticas.

Ello puede llevar a una multiplicidad de tomadores de decisión sobre los que sebusca influir o a una secuencia ordenada de acciones que lleve al cumplimiento dela meta final. Esto se presenta típicamente cuando se intenta promover políticasbilaterales, regionales o globales en organismos internacionales conformados porgobiernos, ya que comúnmente en esos casos se debe primero influir a nivel localpara luego hacer trascender la posición a nivel internacional.

Pero incluso en el nivel local se puede presentar esta multiplicidad de actores en loscuales se debe influir, como en el caso de la experiencia de FARN de Argentina, endonde para promover propuestas legislativas para la Ciudad de Buenos Aires, debíatrabajar no solo con la legislatura, sino también con los órganos sectorialesvinculados a las propuestas.

Casos en los que se evidencia una secuencia ordenada de acciones son los de laSPDA de Perú o CEDARENA de Costa Rica. En el primero, porque la aprobaciónde una norma que regule el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenassobre sus conocimientos tradicionales pasó por el convencimiento de la institucióna cargo de los asuntos de propiedad intelectual en el Perú (INDECOPI), quedandopendiente la aprobación de la norma por el Poder Ejecutivo, lo que implica el uso deotras herramientas de influencia.

El caso de CEDARENA es similar, ya que el trabajo con el Congreso en laproducción legislativa implica en muchos casos influir en la autoridad sectorial a finde que sea ella misma la que promueve la norma.

Adicionalmente y ello ocurre especialmente en el caso del sector público, eltomador de decisión ejerce el cargo temporalmente, asociado regularmente alperíodo de mandato gubernamental y ello puede obligar a trabajar con entidadesintermedias, entendiéndose por ellas a las personas que ejercen cargos asesorespermanentes o al personal técnico que tenga la misma vocación de permanencia, yque por ello constituyen la memoria institucional.

Esta situación se presenta regularmente cuando se trabaja con los congresistas, yaque ellos cuentan con mandatos temporales, siendo necesario, especialmente eniniciativas o acciones de larga duración, trabajar con los asesores del mismoParlamento.

Finalmente, los tomadores de decisión en el ámbito público están sujetos a lo quepodríamos llamar el “principio de legalidad” que no les permite ejercer másfunciones que las que la propia ley les otorga, lo que es fundamental para darseguridad jurídica a los administrados. Conocer estas funciones es esencial para lacorrecta identificación del tomador de decisión. En determinadas situaciones, y ellose presenta con cierta habitualidad cuando existen conflictos ambientales, la

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precisión de funciones para la solución del problema no es del todo clara o existensuperposiciones y ello obliga a que la influencia se extienda a distintos actores.

1.2 Factores que influyen en la decisión del tomador de decisión:

Reconociendo las distintas características de lo que constituye un tomador dedecisión, su relación con el ámbito público o privado, su distinto nivel jerárquico ysu multiplicidad, es preciso preguntarse qué lo lleva a adoptar una posición, qué loconvence finalmente sobre esa posición y qué elementos de presión lo llevan aactuar de determinada manera.

Estas preguntas no tienen una respuesta única ya que el tomador de decisión por supropia función se encuentra sujeto a distintos mandatos, coyunturas o presiones, porlo que corresponderá a la organización que busca influir en una política determinadaidentificar el factor más eficiente para tener éxito con el objetivo buscado.

En el antes citado Taller desarrollado en junio de 1998 en Washington D.C., seefectuó un ejercicio de “lluvia de ideas” para intentar identificar los factores quellevan al tomador de decisión a adoptar una acción determinada. Los resultados sonabsolutamente pertinentes en el análisis de las experiencias de las organizaciones deARCA, como se desarrollará más adelante. Estos factores sin ser limitativos niexcluyentes son:

• La reacción frente a situaciones de crisis.• El contexto político, nacional o regional.• Los objetivos políticos del que decide.• La viabilidad en la implementación de la política.• La necesidad de apoyo técnico.• La presión pública.• La posición y cobertura de los medios de comunicación.• Los intereses personales.• La capacidad intelectual y el entendimiento conceptual.• El convencimiento sobre las ventajas de la participación.• Factores económicos.• El costo político.• El momento político relevante (momento electoral).• Factores de responsabilidad y rendición de cuentas (accountability).• Prestigio.• Oportunidad de lograr atención.

De la lectura de las experiencias exitosas de las organizaciones de ARCA podemosencontrar presentes una serie de factores como los antes listados. Así, por ejemplo,la experiencia de FARN con la legislatura de Buenos Aires parece habersesustentado fuertemente en la necesidad de los que deciden de conseguir informacióntécnica. Ello resulta claro cuando se plantea que uno de los pilares fundamentalesde su iniciativa ha sido el aporte jurídico-técnico y la generación de productos

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finales, más aún cuando los legisladores parecían tener poco tiempo para obtenerdirectamente este tipo de información ya que estaban más ocupados en las campañaspolíticas.

En cambio, en el caso de la experiencia paraguaya de IDEA, parece haber pesadomás en la posición final del Instituto de Bienestar Rural, que dio marcha atrás a sudecisión de recortar los límites del Parque Defensores del Chaco, tanto la presiónpública ante la campaña de recolección de firmas y la posición y cobertura de losmedios de comunicación, especialmente la prensa escrita que dedicó 15 díasseguidos al tema.

Pero la evaluación y aplicación de estos factores no siempre resulta un trabajosencillo. En el caso de CODEFF, por ejemplo, existió un factor de importanteconsideración y es que “la situación de Chile en ese momento era bastante difícil alestar bajo el Gobierno del General Augusto Pinochet”, lo que limitaba las accionesfrente a actos ilegales del propio gobierno. Sin embargo, en este contexto fueimportante el sustento técnico y el apoyo internacional.

La identificación oportuna del factor más adecuado para influir eficientemente enuna política determinada considerando las características particulares del (los)tomador (es) de decisión o la coyuntura, obliga a la organización a estardebidamente preparada para asumir ese reto. Si resulta determinante una campañade prensa es necesario contar con una estrategia de comunicación que permita a losmedios interesarse y dar seguimiento a la noticia. Si la noticia resulta aislada y nocuenta con un seguimiento oportuno, probablemente no cumpla su cometido engenerar un cambio en la posición del que decide. Peor aún, podría ocurrir que eltomador de decisión tenga mayores posibilidades para acceder a la prensa con el finde desvirtuar los argumentos de la organización.

En cambio, si la influencia se logra por la necesidad de apoyo técnico, hay que estaren capacidad de otorgarlo y en ello las coaliciones organizacionales que puedencomplementar información y tareas son fundamentales.

Y si lo que se busca es generar opinión pública, la organización deberá tener lacredibilidad, reputación y prestigio necesario. Una organización sin credibilidad noestará en capacidad de lograr apoyo ciudadano.

Esta necesaria preparación se tratará con mayor detalle al analizar las herramientasorganizativas para influir en políticas.

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1.3 La organización que busca influir en el tomador de decisión

Al referirme a organizaciones y no a personas capaces de participar en acciones parainfluir en el proceso de toma de decisiones, no pretendo desconocer la existencia depersonas naturales o físicas que se dedican activamente a esta tarea. El mundo del“lobby” en la actualidad resulta fundamental en una economía globalizada.Gobiernos como el peruano contrataron hacia finales de 1999 personas expertas en“lobbying” en los Estados Unidos de América para influir ante políticos americanoscon el fin de que no prosperen resoluciones referidas a los problemas de democraciaen dicho país.

Hago referencia a organizaciones por cuanto este documento parte del análisis deexperiencias exitosas de influencia en políticas ambientales desarrolladas pororganizaciones ambientalistas latinoamericanas y se trata de identificar herramientasque permitan tener mayor eficiencia y efectividad en esta tarea.

Tampoco existe una definición de lo que constituye una “organización que buscainfluir en políticas” por lo que en contraposición a la definición de “tomador dedecisión”, desarrollada líneas arriba, podemos señalar que es aquella organizaciónque en cumplimiento de su misión institucional, metas, objetivos o actividades, haceuso de estrategias y herramientas destinadas a lograr una determinación concreta deltomador de decisión.

En el Taller de Washington D.C. se señaló que ellas incluyen organizaciones deinvestigación en políticas (policy research think-tanks), organizaciones de lobbying,comités de acción política, grupos de confrontación, fundaciones u otros gruposfilantrópicos, instituciones académicas, grupos comunitarios, entidades corporativas,entre muchas otras. Se agregó que ellas pueden tener un pequeño número devoluntarios o varios miles de miembros, pueden no tener recursos financieros opresupuestos millonarios y que el logro de sus objetivos está referido a su capacidadpara planificar estratégicamente, manejar información y profundizar en lainvestigación, formar asociaciones, redes o coaliciones, educar y comunicar yobtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

Estas diferencias organizacionales están presentes en las instituciones que handocumentado las experiencias exitosas bajo análisis. Así, por ejemplo, CODEFF yFUDENA son organizaciones con una extensa membresía, 4.000 socios en el primercaso y 2.000 miembros individuales y corporativos en el segundo, lo que no serepite en organizaciones como la SPDA o IDEA. Esta última, sin embargo, fueresultado de la iniciativa de una muy sólida organización en el Paraguay y laRegión, la Fundación Moisés Bertoni, con la cual mantiene una cercana alianza.

La composición interna de las organizaciones puede presentar también sustancialesdiferencias. CEDARENA, la SPDA, IDEA y FARN son organizaciones orientadasfundamentalmente al derecho ambiental y por ello su plana profesional está

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compuesta principalmente por abogados, situación distinta a la de FUDENA yCODEFF con mayor trabajo de campo y profesionales dedicados a estas labores.

Puede pensarse, como habitualmente se hace que las organizaciones de derechoambiental y con una gran actividad en la generación de marcos legislativos, que sonpor excelencia las organizaciones que buscan influir en política, lo que nonecesariamente se extendería a las otras organizaciones, pero ello no es correcto. Elejemplo de FUDENA, con trabajo de campo, investigación científica y propuestapara el manejo de la Ostra de Mangle, pone en evidencia que este tipo de actividadpuede también promover determinaciones que constituyen políticas relevantes.

Sin embargo, la evaluación de la composición interna de la organización esnecesaria para determinar la propia capacidad institucional para atender las tareas yhacer uso de las herramientas que la influencia en políticas requiere. Unaorganización muy concentrada en una sola rama de actividad deberá generaralianzas para cubrir los temas que su propia especialidad no le permite atender. Unaorganización multidisciplinaria probablemente podría atender sola las actividades deinfluencia en políticas, aunque ello no sea lo deseable ni conveniente porque puederestar legitimidad a los procesos políticos.

Las organizaciones que buscan influir en políticas deben, por otro lado, adecuar susmetodologías a las necesidades específicas que esta tarea genera. CEDARENAseñala que “para la realización de estos esfuerzos, no se ha creído prudente aplicarun modelo o metodología única, más bien en la organización se trata de innovar enel diseño y aplicación de distintas herramientas y mecanismos que puedan ajustarsea las condiciones reales de los contextos geográfico, económico y social en loscuales se trabaja, así como a los diversos actores con los cuales se interactúa”27.

Esta capacidad de adecuación debe ser una característica siempre presente en unaorganización que busca influir en políticas, mas aún cuando se debe aplicar laherramienta más adecuada que permita identificar el factor más eficaz paraconvencer al tomador de decisión en un sentido determinado.

Existen otras características fundamentales que deben estar presentes en unaorganización que busca influir en políticas, pero ellas se desarrollarán al trataracerca de las herramientas organizacionales.

27 Cita contenida en el documento del Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de CostaRica que forma parte de esta publicación.

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II. Herramientas para influir adecuada y eficazmente en el proceso de toma dedecisiones

Intentar identificar los factores que llevan a que una organización influya adecuaday eficazmente en el proceso de toma de decisiones puede ser una ardua tarea. Noexiste el factor ideal ni exclusivo que garantice la eficacia en esta labor. En lamayoría de los casos será el resultado de una serie de factores que combinadospermiten alcanzar el éxito. Algunas ideas tomadas de la discusión de WashingtonD.C., nos permitirían listar los siguientes factores para que una organización influyaadecuada y eficazmente:

• Tiene un mandato sólido y coherente.• Tiene metas bien definidas y alcanzables.• Es eficiente en definir su propia agenda.• Encuentra y llena un nicho en su campo de trabajo.• Tiene credibilidad.• Compromete al tomador de decisión creando y cultivando relaciones de

confianza.• Tiene buenas conexiones y relaciones.• Conoce su audiencia y capta su mensaje.• Maneja adecuadamente la información.• Es capaz de utilizar la herramienta más eficaz en función del contexto.• Coincide con las prioridades de la población.• Coincide con los valores/intereses del que toma la decisión.• Moviliza recursos.• Genera alianzas, redes, coaliciones.• Promueve participación de manera activa.• Entiende la diversidad y complementariedad de roles.• Actúa responsablemente.• Toma iniciativas.• Es persistente.• Cuenta con los recursos humanos suficientes (personal especializado).• Cuenta con los recursos financieros necesarios.

Muchos de los factores listados están presentes y se repiten en las distintasexperiencias documentadas por las organizaciones de ARCA. Su identificación através del siguiente cuadro, permitirá concentrarnos en aquellas que pueden haberresultado comunes entre las distintas organizaciones y determinantes para el éxito.

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FARN IDEA SPDA FUDENA CEDARENA CODEFF HERRA-MIENTAS

Metas biendefinidasen etapasclaras.Legisla-ción ypolíticarelativa acalidad,EIA, ruido,etc. para laciudad deBs. As.

La metafue claray biendefinida:defenderlaintegridad delParqueNacional.Igual elplaneamiento y lalogística.

El trabajotuvo 2metas biendefinidas:convencera laautoridad ytrabajar elRegla-mento.

La metadepromoverrecupera-ción ymanejo dela OstradeMangle esclara yespecífica

La meta esprecisa alintentarincidir en losprocesos deformulaciónde legislación.Tiene unadecuadoproceso deplanificación.

La metadeimpedir elderechodeaprovecha-mientode aguaen elLago esclara.

Planificaciónestratégicacon claradefinición demisióninstitucionaly metas.

Coincidecon elinterés delapoblaciónde debatirtemas en lalegislatura.

El temadelParquedespertóel interésde laopiniónpública.

La materiade Regla-mentocoincidíacon elinterés delas pobla-cionesindígenas.

El ostrerotieneinterés enlasupervi-vencia delrecurso yle interesasu recupe-ración.

Se generóunacampañacon apoyociudadano.

Aprovecharel contexto(expectativasciudadanas).

Desarrollasu nicho deespecia-lidadjurídica.

Des-arrolla sunicho deespecia-lidadjurídica.

Desarrollasu nicho deespecialidad jurídica.

Seaprovechalacapacidadtécnica deFUDENA.

Desarrolla sunicho deespecialidadjurídica.

El trabajofuemultidis-ciplinario,como esCODEFF.

Explotar elnicho deespecialidadinstitucional.

Involucra alos actores.Generapartici-pación.

Seconvocóa onceorganizaciones yquegeneraronalianzas.

Involucraactorespúblicos(Pro-fauna) yprivados(ostreros).

Involucraactores,informando,formando,sensibilizando. Generaalianzas.

Segeneraronalianzascon otrasorganiza-ciones.

Promoverparticipaciónpública /privada.

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FARN IDEA SPDA FUDENA CEDARENA CODEFF HERRA-MIENTAS

Promueveinforma-ciónrelevante.

Se generóel primerborrador deRegla-mento loqueconstituyóinforma-ciónrelevante.

Se generainforma-cióntécnica degranrelevancia.

Se hageneradoinformaciónsobretendenciaspolíticas yforma ymecanismospara la tomade decisiones.

Se generóinforma-cióncientífica.

Generacióndeinformacióna asistenciatécnica.

Comunicarposiciones.

Lainiciativaconfirmóla credibi-lidad de laorganiza-ción.

Laorganiza-ción fueconvocadapor suexperienciayreputación.

FUDENAaprovechasu poderdeconvoca-toria y sucredibi-lidad.

Credibilidadinstitucional.

Sólidoequipo deinvesti-gadores.

Sólidoequipo deprofe-sionalespro-muevenrecomen-dacionestécnicas.

Recursoshumanos ytécnicos.

Generóatenciónadecuadade laprensa.

Sedesarrollóuna fuertecampañade prensa.

Estrategia decomunicación

Promoviópresiónnacionale inter-nacional.

Promoviópresiónlocal einter-nacional.

Uso deherramientasde presión.

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FARN IDEA SPDA FUDENA CEDARENA CODEFF HERRA-MIENTAS

Se trabajacon ellegislador(tomadordedecisión).

Se formóun grupode trabajocon los quedeciden(Indecopi,Ministeriode Agri-cultura).

Se trabajócon eltomadordedecisiónpúblico yprivado.

Se trabaja conel que decide(legisladores).

Cabildeo /lobbying

Seplanteóunamedida depresión através dellitigio.

Litigio comoherramientapara influir.

Para una más clara descripción de las herramientas más adecuadas para influireficazmente en políticas ambientales y de sostenibilidad, es pertinente asociar éstasen aquellas que por un lado tienen que ver con la propia organización interna y porel otro las referidas al trabajo con terceros.

2.1 Herramientas para influir en políticas referidas a la propia organización

Como se señaló líneas arriba, las organizaciones que buscan influir en políticasambientales pueden tener distinta naturaleza jurídica, composición interna,presupuesto y membresía, pero incluso frente a esta diversidad existen ciertaspremisas organizacionales que usadas adecuadamente se convierten en herramientaspara influir eficazmente en políticas. No se puede influir eficazmente en unapolítica determinada si no se tienen las metas bien definidas, si no existecredibilidad en la organización, si no se está en capacidad de manejar la informaciónde manera transparente o si no se asume un trabajo proactivo. Por ello estedocumento busca desarrollar algunas de estas herramientas en la convicción queresultan de utilidad para el trabajo de las organizaciones que se dedican a influir enpolíticas.

2.1.1 Planificación estratégica

La herramienta de “planificación estratégica”, en la manera en que está planteada eneste documento, debe entenderse en un doble sentido. Por un lado la planificación

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estratégica de la institución y por el otro la planificación estratégica del procesodestinado a influir en políticas ambientales o de sostenibilidad.

Este proceso orientado a generar o promover políticas ambientales es resultado deactividades que deben responder a objetivos y metas de la propia organización y porello la planificación estratégica de la institución resulta fundamental.

El Programa para América Latina y el Caribe de The Nature Conservancy desarrollóen 1993 un manual para organizaciones ecologistas denominado “Recursos para elÉxito”28 en donde planteó algunos indicadores del éxito de las ONGs, algunos delos cuales son referidos a la solidez institucional, y es pertinente mencionar:

“Misión clara: Ideal: La declaración de la misión de la ONGes clara y el personal y la junta directiva puedeexpresarla claramente.

Planificación Estratégica: Ideal: La ONG tiene un plan estratégico quepreparó o actualizó dentro de los dos últimosaños y tiene un plan anual acorde con larealidad y de gran alcance. Usa los planes y losinformes sobre los planes como instrumentosde gestión eficaces.

Relaciones Públicas: Ideal: El público bien informado y losencargados de las decisiones están al tanto delos logros y la misión de la ONG y la respetanmucho como entidad de renombre dedicada a laconservación de la naturaleza.”

La planificación estratégica es la que permitirá determinar a través de un marcoordenado de discusión, intercambio de ideas y consenso, la misión institucional,metas, objetivos, programas y actividades las que se pueden definir como29:

“Misión: Es el principal motivo de la existencia de laorganización. Es la descripción de un estado ideal quese puede (o que no se puede) alcanzar en su totalidad.Es el resultado final por cuya consecuencia trabaja laorganización.

Metas: Descripción de un estado ideal en la resolución de unproblema específico. Es un conjunto de objetivos queconstituyen el producto final de un programa.

Objetivos: La finalidad de un proyecto. El objetivo es mensurablee indica a la organización cuándo dar por terminadauna actividad o proyecto e iniciar otro.

28 The Nature Conservancy. Recursos para el Éxito: Un manual para organizaciones ecologistas de AméricaLatina y el Caribe. Arlington, Virginia, 1993.29 The Nature Conservancy, USAID. Rumbo al éxito: Una guía para juntas directivas de organizaciones sinfines de lucro. Arlington, Virginia, 1997.

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Programa: Conjunto de actividades y proyectos planificados,orientados al cumplimiento de las metas y la misión dela organización.

Actividades: Acciones para alcanzar los objetivos de los proyectos.”

Es como resultado de un proceso de “planificación estratégica” que se determinaráel enfoque organizacional y las estrategias más apropiadas para influir en política.Ello puede llevar a definir organizaciones como activistas, de cabildeo, deasistencia técnica o de otra naturaleza.

Por otro lado, el mismo proceso de “planificación estratégica” constituye unaherramienta fundamental para definir un programa destinado a influir en políticasambientales o de sostenibilidad e incluso para programar actividades específicas.

En las experiencias bajo análisis FARN describe la forma como se ha diseñado elPrograma “Buenos Aires Sustentable”, en tres etapas de un año de duración cadauna de ellas, en donde en el primero se desarrollaron las áreas de calidad del aguay evaluación del impacto ambiental, mientras que en el segundo el desafío seplanteó desde la problemática del ruido y calidad del aire. Ello evidencia unaadecuada planificación del Programa y las actividades por seguir.

Asimismo CEDARENA plantea su iniciativa en tratar de generar conciencia sobrela utilidad del proceso de planificación para la participación efectiva en el procesode generación de leyes. A ello han denominado “Planificación para la incidenciaefectiva”.

Un sistema o procedimiento más adecuado para planificar no existe. Algunos seinclinan por el análisis FODA (Fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas),otros por un esquema de marco lógico, con indicadores de resultado e impactoclaramente establecidos, algunos menos por el sistema alemán ZOPP, y todos ellosmostraran virtudes y limitaciones.

Sea cual fuere el sistema utilizado se requieren considerar los elementos descritosen este documento tanto para lograr la determinación del tomador de decisióncomo para ser una organización más exitosa y eficaz en influir. Se requierefinalmente compromiso institucional y liderazgo. La planificación se veráreflejada en un documento cuyas actividades tienen que ser debidamenteejecutadas.

2.1.2 Generación y manejo de información confiable

La información y el derecho a su acceso libre es uno de los mayores y recurrentesreclamos de las organizaciones que buscan influir en política. Se entiende que “paraparticipar efectivamente en el enforcement ambiental, los ciudadanos deben estar encapacidad de acceder a la información que maneja el gobierno tal como la

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información de monitoreo, permisos ambientales, reportes gubernamentales, récordde industrias y otras fuentes relevantes de información”30.

La pregunta que como correlato las organizaciones se deben formular es quécapacidad tienen de generar información y de manejarla de forma transparente. Elmanejo transparente de la información es una de las herramientas centrales parainfluir eficazmente en políticas ambientales. La antigua frase “la información espoder” constituye en la actualidad una verdad a medias, por cuanto la informaciónse ha globalizado y el único poder se logra cuando uno está en capacidad decompartir dicha información.

Muchas de las experiencias bajo análisis tienen como elemento central para el éxitola generación y manejo transparente de la información. La SPDA con suconocimiento sobre el tema de derechos sobre los conocimientos tradicionalesestuvo en capacidad de generar información en forma de borrador de Reglamentopara la discusión. CODEFF generó información técnicacientífica para la defensadel Parque Nacional Lauca, que luego compartió con otras organizaciones, dándolesla oportunidad para que ellas mismas pudieran presentar oposición al intento deotorgar derechos de aprovechamiento de agua en el lago Chungará. FUDENAsustentó su iniciativa de recuperación de la Ostra de Mangle en lineamientostécnicos básicos para el manejo del recurso.

Algunos de los lineamientos referidos a la información, tanto desde el punto de vistadel tomador de decisión, como de la organización que busca influir en políticaestán contenidos en la “Estrategia Interamericana para la Promoción de laParticipación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible” de laOEA31 que señala:

• Los gobiernos y la sociedad civil (incluido el sector privado) debenasegurar el acceso a la información al comienzo del proceso de toma dedecisiones.

• Los organismos gubernamentales y las organizaciones de la sociedadcivil deben establecer procedimientos claros para solicitar, recibir,procesar y difundir información.

• Los proponentes de proyectos, tanto del gobierno como de la sociedadcivil, deben incluir una estrategia completa de información ycomunicaciones, tales como monitoreo, auditoría y reporte, en lasdiversas fases del proyecto

• La sociedad civil y los gobiernos deben usar los medios de comunicaciónpara informar sobre las oportunidades de participar en el proceso de tomade decisiones, para elevar la conciencia del público sobre proyectos

30 United States Environmental Protection Agency. Citizen Enforcement: Tools for efective participation,Capacity building support document for environmental compliance and enforcement programs. Monterrey,California. Noviembre 1998.31 Op. Cit. p. 5

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específicos de desarrollo o programas y para difundir al público engeneral conocimiento técnico y local acerca del desarrollo sostenible.

La información generada puede estar destinada a lograr el desarrollo de unainiciativa legislativa, en cuyo caso puede convertirse en un proyecto de norma consu correspondiente sustento técnico. Distinto será el caso cuando la informaciónesté orientada a dar a conocer cierta situación a los medios de comunicación, encuyo caso formará parte de una estrategia comunicacional en donde la informacióndeberá ser “atractiva” para el periodismo. Puede ser presentada bajo la forma de“asistencia técnica” si el objetivo es promover determinada práctica de manejo deun recurso, como en el caso de FUDENA. Sea cual fuere el destino de lainformación y la forma como ella es “empaquetada” la premisa debe ser suintercambio y transparencia.

Otra premisa fundamental es la relevancia de la información para el caso concreto.La información resultará “atractiva” en el proceso de toma de decisiones si “agregavalor”, si resulta trascendente para la determinación del tomador de decisión, si esimportante. Ello solo se logrará cuando la información se genere reconociendo elcontexto en el cual se desarrollará el problema por resolver, la ley por impulsar o lapolítica por promover y cuando sea resultado de una investigación seria y se hayanidentificado las fuentes más adecuadas y relevantes.

Finalmente es importante que el proceso de comunicación sea claro y sustentado.La información convertida en posición para influir debe ser clara y directa. Eltomador de decisión debe saber qué se está buscando, cuál es la posición y cuálesson sus consecuencias.

2.1.3 Credibilidad institucional, prestigio y reputación y generación de confianza

Obtener credibilidad institucional, prestigio y reputación es resultado de unacombinación de factores: planificación estratégica de la institución, recursoshumanos calificados, gestión transparente, liderazgo e iniciativa, informaciónrelevante, entre muchos otros.

Hay sin embargo uno que, aunque puede resultar en su planteamiento demasiadoabstracto, constituye pilar fundamental para la credibilidad: la objetividad en laposición.

En los estatutos de muchas de las organizaciones ambientalistas que buscan influiren políticas ambientales y de sostenibilidad, se encuentra un artículo en donde seprecisa que son ajenas a tendencias de política partidaria, cuestiones religiosas y deotra índole. Este artículo de contenido declarativo busca confirmar la importanciaque para las organizaciones tiene la “objetividad de las posiciones”. Ellas sesustentan no en intereses personales, políticos o religiosos, sino en lo que de manerafundamentada es lo mejor para la población, el ecosistema, el ambiente o el país.

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Experiencias como la de FARN o CEDARENA con la legislatura de Buenos Aires oel Congreso de Costa Rica, respectivamente, exigen objetividad en la posición ydebido sustento técnico. Cuando se trabaja regularmente con cuerpos políticos,como los Congresos, se encontrarán diversas tendencias e intereses, pero laorganización debe ser ajena a ellos, debe plantear sus posiciones sin mostrarinclinaciones partidarias, debe más bien promover consensos.

El tema ambiental y de sostenibilidad en Latinoamérica tiene una ventaja: generaconsensos al no estar del todo politizado como otros temas nacionales y por ello lasorganizaciones deben tratar de generar acuerdos. Ello a su vez genera confianza ypermite trabajar más eficazmente con el tomador de decisión.

La confianza es el elemento central para mantener credibilidad y es vital cuando sepretende trabajar directamente con el tomador de decisión. La confianza obliga a lamesura en el planteamiento de las posiciones, respetar la confidencialidad dentro decriterios de razonamiento y tener disposición a proporcionar información.

Pero, aun cuando lograr credibilidad toma algo de tiempo y esfuerzo, perderla puedeser muy rápido. Por ello la organización debe actuar estratégicamente y evaluarcontinuamente sus actividades, la estabilidad de las alianzas y la certeza yobjetividad de sus posiciones.

2.1.4 Capacidad interna / Recursos humanos

La estabilidad del personal profesional más capacitado contribuyesignificativamente al éxito en la influencia en políticas ambientales y desostenibilidad. En Latinoamérica han existido distintas experiencias deorganizaciones ambientalistas que no estuvieron en capacidad de mantener unaplanilla profesional constante y que por ello no estuvieron en capacidad de atenderlos múltiples requerimientos que una organización de esta naturaleza recibe.

Pero no se trata de tan solo tener una plana profesional estable, sino también dedarle la oportunidad de ser continuamente capacitada, con el consiguiente beneficioque tiene ello para el profesional y la organización. El tema ambiental evolucionaconstantemente y por ello se requiere estar actualizado.

De otro lado las organizaciones deben estar preparadas para el cambio y ello obligaa contar con una estrategia de “sostenibilidad generacional”, orientada a reclutar ycapacitar nuevos profesionales que puedan atender el crecimiento institucional y elnatural cambio de personas por el que atraviesa toda organización.

En el proceso para influir en políticas ambientales y de sostenibilidad se requiere lamultidisciplinariedad y si la organización por su estructura interna no está encapacidad de atenderla deben evaluarse las alianzas requeridas para ello.

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2.1.5 Capacidad interna / Recursos financieros

El éxito en la influencia en políticas no se mide por el volumen de dinero de laorganización, pero una estrategia bien definida, con metas claras y actividadesdebidamente financiadas genera ciertas ventajas.

Tener la necesidad de publicar comunicados en medios de comunicación o difundirmasivamente al exterior documentos y no contar con los fondos para ello no sologenera frustración, sino que a su vez limita el cumplimiento de las metas.

Por ello planificar financieramente el programa o determinadas actividades parainfluir en políticas es fundamental y en la medida en que obtener fondos no es unatarea fácil ni de rápida realización resulta necesario priorizar.

En la experiencia de la SPDA, desde 1988 se priorizó el trabajo con el Congreso dela República, pero limitado a poder atender requerimientos que los congresistasformulaban para opinar sobre proyectos de ley presentados por sus colegas. Seobtuvieron algunos fondos que permitieron trabajar con el Congreso y generarconfianza y experiencia en esta tarea, la que luego se enriqueció al obtenerfinanciamiento para impulsar las propias propuestas institucionales, como el Códigodel Medio Ambiente en 1990 o la Ley de Áreas Naturales Protegidas en 1997, entremuchas otras.

La definición de una estrategia financiera debe formar parte de la planificaciónestratégica del programa o la actividad. Se debe presupuestar cada una de lasactividades y tener un presupuesto aproximado del costo de la iniciativa por seguirpara luego iniciar una estrategia de recaudación con ese fin.

Este es el ideal, pero existirán casos en que la situación no permita contar con eltiempo para obtener los recursos necesarios para financiar las acciones. Frente aello la organización debe evaluar las posibilidades de actuar con esas limitaciones yestablecer metas realistas en el corto plazo.

2.1.6 Nicho de trabajo claramente definido

De la revisión de las 6 experiencias en análisis, existe amplia coincidencia en quepara el éxito de sus iniciativas, las 6 organizaciones aprovecharon su nicho deespecialidad y trabajo regular. FARN, IDEA, SPDA y CEDARENA aprovecharonsu especialidad y experiencia en el tema del derecho ambiental, mientras queFUDENA y CODEFF su experiencia técnica y multidisciplinariedad.

El fracaso de muchas organizaciones, aunque ello está más presente en alianzas oredes, se genera cuando no encuentran un “nicho” en el cual pueden desenvolverseeficazmente.

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La identificación del “nicho de trabajo” de una organización debe estar presente enel proceso de planificación estratégica institucional de manera general. Cuando setrata de influir en políticas y se planifican estratégicamente las actividades porseguir debe evaluarse cuánto puede aportar la organización por su especialidad yexperiencia en esta tarea, lo que pueda llevar a identificar la necesidad de estableceralianzas o redes para cumplir con las actividades propuestas.

2.1.7 Liderazgo e iniciativa

El tomador de decisión está asociado regularmente a una persona que por susfunciones o nivel jerárquico ejerce el papel de líder. Por ello las organizaciones queintentan influir en políticas ambientales o de sostenibilidad deben hacerlo con lamisma vocación de liderazgo e iniciativa.

Es posible obtener liderazgo cuando la posición institucional “agrega valor” aldebate y ello solo será posible si está debidamente sustentada. Cuando laorganización es reconocida como líder en su especialidad se convierte en referenciaobligatoria para el tomador de decisión.

Esta situación de “liderazgo institucional” no está del todo presente en lasorganizaciones ambientalistas de la región, sea por su juventud o porque el temaambiental no ha sido del todo priorizado por los gobiernos. Distinto es el caso, porejemplo, de las organizaciones de derechos humanos que constituyen referenteobligatorio no solo para las autoridades locales, sino también para organismosinternacionales.

Hay sin embargo avances significativos y ello se desprende de las experienciasanalizadas. FARN, SPDA, FUDENA y CEDARENA trabajaron directamente conel tomador de decisión y ello solo es posible cuando éste reconoce liderazgo en laorganización con quien va a trabajar.

La iniciativa es también fundamental y en ello resulta necesario estar atento a lacoyuntura y aprovechar el contexto. FARN conocía la necesidad de asistenciatécnica del legislador y tomó la iniciativa y se la ofreció, lo que le aseguró parte deléxito.

2.2 Herramientas frente a terceros para influir en políticas

Una organización bien planificada, que genera y comparte información relevante,que es creíble y que asume el liderazgo, entre otros factores, puede resultar eficienteen la tarea de buscar influir en políticas ambientales y de sostenibilidad. Sinembargo, debe desarrollar otras herramientas referidas a su trabajo con terceros.

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2.2.1 Aprovechar y adecuarse al contexto

Al plantearse en este documento los factores que influyen en la decisión deltomador de decisión se precisó que algunos de ellos estaban referidos al contextopolítico, nacional o regional; los objetivos políticos del decisor; la necesidad deapoyo técnico, el momento político relevante, entre otros.

Analizar estos factores e intentar determinar cuál de ellos puede resultardeterminante para obtener una respuesta positiva a la pretensión es “evaluar elcontexto”. Es esta evaluación la que permitirá identificar la herramienta más eficazpara obtener éxito.

La experiencia de CODEFF evidencia un adecuado análisis del contexto. Ellosfueron conscientes de las limitaciones que la ausencia de democracia les generabapara recurrir a procedimientos regulares en el propio Poder Ejecutivo y recurrieron avías alternativas como la presión pública, la información técnica, la presióninternacional, los medios de prensa, etc.

No hacer esta evaluación puede llevar a utilizar la herramienta inadecuada en elmomento menos oportuno. En momentos electorales, el político busca reafirmar suvocación de diálogo, disposición, apertura y otras virtudes y ello debe serdebidamente tomado en cuenta para buscar influir. Esta situación puede no darse enotros momentos del mandato del tomador de decisiones por lo que la herramientapor utilizar puede resultar distinta y dependerá del grado de prioridad que éste tengadel tema propuesto.

2.2.2 Promover participación / Alianzas, redes…

“A medida que el desarrollo sostenible gana mayor aceptación como marcopara definir la política económica, la participación efectiva de las diversasorganizaciones sociales en la negociación sobre la utilización, asignación ydistribución de los recursos se hace cada vez más importante. Talparticipación se debe canalizar de manera sistemática y eficiente paragarantizar que se tengan en cuenta las necesidades de todas las partesinteresadas.32”

En el proceso de influir en políticas ambientales y de sostenibilidad existen distintosactores, sea en el grupo de los tomadores de decisión o en el de las organizaciones opersonas que buscan influir. En este escenario, para poder promover laparticipación es necesario identificar a quienes deben participar y por ello el mapade actores constituye una herramienta base. Conocer a los actores es no soloidentificarlos, sino conocer sus propuestas, sus intereses y buscar las coincidencias.

32 Zazueta, Aarón. World Resources Institute. Lineamientos para Foros de Consulta sobre Políticas deDesarrollo Sostenible. Diciembre de 1996.

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Una vez identificados los actores las formas de participación pueden ser diversas.Mesas de concertación, reuniones de trabajo, talleres de consulta, conferenciaselectrónicas, alianzas o coaliciones, etc. En cualquiera de los casos la participacióndebe tener objetivos claros: definir la posición o enriquecerla, planificar laestrategia, identificar roles y tareas, intercambiar información…

En el caso de IDEA se convocó a 11 organizaciones para que apoyen en la defensadel Parque Nacional Defensores del Chaco y ello generó multidisciplinariedad,solidaridad y presión. Igual situación se dio en el caso de CODEFF.

El tema de la participación nos remite a la formación de alianzas, redes ocoaliciones, sobre lo cual existe cada vez más escepticismo.

La dificultad para identificar “nichos de trabajo” debe ser el problema másrecurrente de las redes. Asimismo la limitación que se autoimponen para nocompetir en actividades con sus propios miembros. En ambos casos ello esresultado de no existir una respuesta clara a la pregunta cómo podemos agregarvalor trabajando de manera asociada frente a lo que hacemos individualmente. Sinuna respuesta clara a esta pregunta es difícil que pueda existir confianza entre losmiembros sobre el trabajo conjunto y las ventajas que genera el trabajo enasociación.

En un Taller realizado años atrás en la ciudad de Washington D.C. con losmiembros de ARCA, un expositor planteó la necesidad de establecer metas muyconcretas para este tipo de alianzas. Recomendaba el trabajo en el estilo “coalición”con metas claras, plazo determinado y terminación de la coalición una vez cumplidoel objetivo central.

En los casos antes descritos de IDEA y CODEFF se cumplieron estas condicionesde tareas específicas, plazo determinado y objetivo concreto y ello generó el éxitode la alianza, y que se convirtió en un elemento por considerar.

Es importante mencionar que el trabajo en alianza puede llevar a una combinaciónde red y coalición. La Red puede tener mayor vocación de permanencia en eltiempo, objetivos más generales y ambiciosos, pero sus actividades concretaspueden estar planteadas bajo el esquema de coaliciones, donde participan losmiembros de la Red que cuentan con la especialidad sobre el tema por tratar y queejecutarán las actividades en tanto se cumpla el objetivo central.

2.2.3 Estrategia comunicacional

Es bastante común escuchar que en muchos países los periodistas solo se interesandel tema ambiental si existe algún conflicto o noticia dramática. Sin embargo ellono es responsabilidad única del periodista o de la tendencia que puedan tener lospropios medios de comunicación. Es resultado de la forma poco atractiva como lasorganizaciones “empaquetan” y difunden la noticia.

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En un Taller sobre Acciones de Defensa del Interés Público organizado por laFundación Ford en Buenos Aires33, se discutió el tema de los medios decomunicación y su relación con las acciones de interés público, y se destacó que “lafalta de estrategias de comunicación que no convierten a la acción de interés públicoy sus resultados en noticia atractiva para los medios es una constante que es precisoresolver”. Uno de los participantes señaló que ello genera polarización inclusodentro de los propios medios de comunicación, existiendo por un lado los que tienenuna visión de “país parque” frente a los que la tienen de “país shopping/mall”.

Frente a este diagnóstico se plantearon algunos elementos de lo que debía constituirla estrategia de comunicación que, aunque referida al tema del interés público,resulta absolutamente relevante para este documento. Se señaló que una estrategiade comunicación debía contener entre otros los siguientes elementos:- Incorporar en las organizaciones de defensa del interés público

comunicadores que puedan facilitar el diálogo con los medios.- Informar a los medios a todo lo largo del proceso, sea a través de alertas,

ayuda-memoria, notas de prensa u otros, con el fin de mantener la noticiaactualizada.

- La comunicación debe reconocer los problemas presentes en la realidadnacional. No puede ser ajena a ella.

- Intentos por generar coaliciones con los medios.

En la experiencia descrita por FARN se evidencian debilidades en la relación con laprensa por cuanto el tema no le resulta prioritario a los medios o la noticia y nocontenía el elemento de “noticia catástrofe”. Esta organización reconoce que esnecesario repensar la estrategia con los medios y profesionalizar la relación.

2.2.4 Trabajar con el tomador de decisión, lobbying, negociación

Trabajar con el tomador de decisión, a través de lo que se denomina “cabildeo olobbying”, es una tarea que requiere poner en práctica una serie de herramientas,tanto internas como externas, descritas en este documento. La credibilidad,objetividad, información y generación de confianza, son fundamentales en estatarea.

Esta herramienta es regularmente utilizada cuando se intenta promover unainiciativa legislativa determinada, como en el caso de la SPDA, CEDARENA oFARN y requiere conocer las características del tomador de decisión y las distintasetapas por las que debe atravesar este proceso.

Trabajar con el tomador de decisión implica también “cultivar relaciones”. Recurriral que toma la decisión solamente cuando se le requiere para una acción

33 Pulgar-Vidal, Manuel. Taller Acciones de Defensa del Interés Público. Relatoría de la reunión celebradaen Buenos Aires durante el 9 y 10 de noviembre de 1999.

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determinada puede resultar poco conveniente, más aún si existe la posibilidad deapoyarlo regularmente con información que pueda requerir en el ejercicio habitualde sus funciones.

No se profundizará más en este tema en consideración ya que estas características ylas herramientas requeridas para ello han sido individualmente desarrolladas.

2.2.5 Litigio / campañas

El litigio es una herramienta fundamental en la búsqueda de influir en políticasambientales, pero no es una herramienta que deba ser utilizada de manera aislada deotras. En la reunión de interés público de Buenos Aires se señaló que34:

“El litigio no es necesariamente la estrategia por excelencia, es parte de unaestrategia mayor en donde todas las acciones están interrelacionadas. Ellitigio es una herramienta, una opción con virtudes como la creación dejurisprudencia, la legitimación para accionar, pero con riesgos como elefecto anestesia en la movilización social, la judicialización del conflicto,entre otros.”

El litigio ha tenido en América Latina resultados muy exitosos, pero no ha salido dela esfera de las organizaciones que plantean las acciones judiciales respectivas. Seha generado “legitimación para accionar” pero ello no implica que existarepresentatividad. Las organizaciones plantean acciones a nombre de la sociedadpero de manera abstracta. No existe representatividad expresa y ello es resultado deno haberse instalado la “capacidad de litigio en la sociedad”, y por no habersepromovido lo que en inglés se denomina empowerment.

El caso de CODEFF es interesante en el sentido que la acción judicial fue tan solouna de las estrategias adoptadas en la defensa del Parque Nacional Lauca. Por otrolado el hecho de haber planteado la acción no limitó a la organización en generarmovilización social a través de alianzas con otras organizaciones y campaña depresión pública y estos son elementos por tener en cuenta.

III. Midiendo el éxito en el proceso de influir en políticas

FARN plantea ciertos elementos que permiten medir el éxito en su iniciativa parainfluir en políticas ambientales en la legislatura de la ciudad de Buenos Aires:- La Comisión de Ambiente solicitó a FARN autorización para dar trámite

parlamentario a una propuesta de la organización.- La discusión en el Consejo de Evaluación de Impacto Ambiental de una

propuesta de Reglamento elaborada por FARN.- La utilización del proceso liderado por FARN en otras entidades públicas.

34 Op. Cit. p. 6

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Evidentemente no existen reglas predeterminadas para medir el éxito en unaactividad de influencia en políticas y ello es así porque no hay forma de cuantificareste éxito. Además porque no es común que una determinación del tomador dedecisión se haya originado por factores atribuibles a tan solo una organización.Usualmente es la suma de muchos factores combinados.

Por ello en el Taller de junio de 1998 en Washington D.C., se concluyó que estaevaluación del éxito solo podía hacerse de manera empírica y a manera de ejemplose señaló que el éxito está presente si:

• El tomador de decisión menciona el rol de la organización en sudeterminación final.

• El tomador de decisión requiere expresamente asesoría de laorganización.

• El tomador de decisión hace referencia a publicaciones de laorganización.

• El tomador de decisión incorpora formalmente a miembros de laorganización en comités o comisiones.

• El tomador de decisión reconoce influencia indirecta de la organización(a través de medios de comunicación u otros).

De lo expresado por FARN y de lo señalado anteriormente se puede concluir que laevaluación tendrá por objeto, por un lado, determinar si se cumplió con la adopciónde la política, la aprobación de la ley o la solución del problema y por el otro lado sila organización fue determinante en lograr la adopción de esa determinación. Estamedición del éxito no es una tarea fácil, pero resultará más sencilla si desde laplanificación de la acción se han establecido indicadores de verificación viables.

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