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Diana Alvarez-Calderón GalloMinistra de Cultura
Patricia Balbuena PalaciosViceministra de Interculturalidad
Gabriel Mayu Velasco AndersonDirector General de la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas
Ángela Acevedo HuertasDirectora de la Dirección de Consulta Previa
Derecho a la Consulta Previa
LA IMPLEMENTACIÓN DEL DERECHO ALA CONSULTA PREVIA EN EL SECTOR HIDROCARBUROSLA EXPERIENCIA DE LOS LOTES 169 Y 195
Ministerio de CulturaAvenida Javier Prado Este 2465 - San Borja, Lima 41 Perúwww.cultura.gob.pe
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Proyecto “Promoviendo la Implementación del Derecho a la Consulta Previa” Avenida Los Incas 172, El Olivar, San Isidro, Lima, Perúwww.gobernabilidad.org.pe
El Viceministerio de Interculturalidad agradece el apoyo de la Cooperación Alemana, implementada por la GIZ, a través de su Proyecto “Promoviendo la Implementación del Derecho a la Consulta Previa” que hizo posible esta publicación.
Primera edición
Lima-Perú, noviembre de 2014
Tiraje: 6,000 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-17630
Impreso en los talleres de Forma e Imagen de Billy Victor Odiaga Franco
RUC: 10082705355
Av. Arequipa 4550 - 4558 Miraflores
PRESENTACIÓN ....................................................................................... 5
INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 7
ANTECEDENTES ....................................................................................... 9La ley del derecho a la consulta previa en el Perú ........................................ 9Consulta previa del Área de Conservación Regional Maijuna - Kichwa ........ 10Consulta previa en el sector hidrocarburos ................................................. 11
CONTEXTO ............................................................................................. 13Ubicación y características generales ......................................................... 13Condiciones de vida de los Pueblos Indígenas............................................ 14
EXPERIENCIA DE CASOS: LOTE 169 Y LOTE 195 .................................. 17Primera experiencia de consulta previa en hidrocarburos en el Perú: Lote 169 .................................................................................................. 17Consulta previa en el Lote 195 .................................................................. 28
LECCIONES APRENDIDAS ...................................................................... 41
RETOS .................................................................................................... 45
GLOSARIO .............................................................................................. 49
Índice
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Presentación
Los procesos de consulta previa en los Lotes 169 y 195 representaron un hito importante en la consolidación de un Estado inclusivo, en el cual los derechos colectivos de los Pueblos Indígenas u Originarios son reconocidos y respetados. En estos procesos, realizados por primera vez en el sector hidrocarburos, se inclu-yeron sus propuestas en la toma de decisiones a través del diálogo intercultural.
Al tratarse de las primeras experiencias, estos procesos fueron un reto significa-tivo para las entidades públicas involucradas, a fin de asegurar una adecuada aplicación del derecho. En ese sentido, el análisis posterior nos deja un resultado positivo, en tanto permitieron demostrar la capacidad y voluntad de diálogo del Estado y de los Pueblos Indígenas en la construcción de un proyecto común.
En ese marco, el presente documento tiene como objetivo describir la imple-mentación de ambos procesos, dando cuenta del contexto y los antecedentes que le precedieron. El documento ilustra la manera cómo el Estado viene im-plementando el derecho a la consulta previa, así como las lecciones aprendidas y retos que deparan los futuros procesos.
Es importante resaltar la labor que ha desempañado la entidad promotora, Perupetro, a través de sus funcionarios, para impulsar y mejorar los procesos de consulta previa en su sector. Esto, considerando que en el contexto de las industrias extractivas estas son las primeras experiencias en que el Estado ha realizado estos procesos.
Finalmente, la elaboración de este documento responde al esfuerzo institucional del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura para fortale-cer su rectoría en materia indígena dentro del Poder Ejecutivo y consolidar la aplicación del derecho a la consulta previa. Para ello se contó con el apoyo de la Cooperación Alemana, implementada por la GIZ, a través del proyecto “Promoviendo la Implementación del Derecho a la Consulta Previa”, así como con la contribución de CCPM Grupo Consultor.
Patricia Balbuena PalaciosViceministra de Interculturalidad Ministerio de Cultura
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El presente documento describe los dos primeros procesos de consulta previa que se desarrollaron en el Perú en el sector hidrocarburos. Para realizarlo se revisó la información obtenida de fuentes oficiales y se realizaron entrevistas con los actores participantes de entidades del Estado y representantes indígenas. Los casos estudiados comprenden los procesos de consulta previa sobre el Lote 169 y sobre el Lote 195, llevados a cabo entre 2013 y 2014 con Pueblos Indígenas asentados en Ucayali y Huánuco.
La información que se presentará incluye una revisión de los antecedentes de la consulta previa en el Perú y su aplicación en el sector de hidrocarburos. Luego, se presentan los aspectos relevantes del contexto en el cual se realizaron ambas consultas. A esto le sigue el desarrollo de cada caso (Lote 169 y Lote 195) a lo largo de sus diferentes etapas. Por último, el documento concluye con un conjunto de lecciones aprendidas y retos.
Introducción
© Juan Francisco Chávez R.
Firma del Acta de Consulta del Lote 169
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El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas se originó con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual fue adoptado en Ginebra en 1989 y entró en vigor en 1991. Este convenio entró en vigencia en nuestro país en 1995.
Posteriormente, en 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRP), la cual estipula que “los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los Pueblos Indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”¹.
LA LEY DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA EN EL PERÚ
Con la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT en el ordenamiento ju-rídico nacional, el estado peruano promulgó en el año 2011 la Ley No. 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios (LCP).
1 Debe tenerse presente que la Declaración, aprobada por la Asamblea General de la Organi-zación de las Naciones Unidas en el año 2007, es un instrumento del derecho internacional de los derechos humanos y, como tal, es una guía de principios generales que puede ser empleada por el Estado sin que ello signifique que la Declaración tenga fuerza vinculante u obligación jurídica para su aplicación. Es por ello que, en el artículo 1 del Reglamento de la Ley de Consulta, se establece que el Viceministerio de Interculturalidad “en ejercicio de su función de concertar, articular y coordinar la implementación del derecho de consulta, por parte de las distintas entidades del Estado, toma en consideración la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas”.
Antecedentes
Cuadro 1. Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios
Según el Reglamento de la LCP, la Base de Datos Oficial no es constitutiva de derechos. Por ello, no se trata de un registro, sino de información de carácter referencial que es objeto de actualización y ajustes.
Fuente: Ministerio de Cultura
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La LCP indica que el proceso de consulta previa debe ser implementado de for-ma obligatoria por parte del Estado. Así la consulta es un diálogo entre el Estado y los Pueblos Indígenas con el fin de llegar a acuerdos sobre propuestas de medidas administrativas y legislativas que puedan afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos como su identidad cultural, calidad vida o desarrollo. También correspon-de efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de de-sarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos.
La LCP especifica que el Viceministerio de Interculturalidad (VMI) del Ministe-rio de Cultura (MC) es el órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo, por lo cual es respon-sable de concertar, articular y coordinar la implementación del derecho de con-sulta por parte de las distintas entidades del Estado.
Sobre ese mandato, el VMI condujo un proceso de diálogo y concertación con organizaciones indígenas y organismos públicos involucrados, que culminó con la aprobación del Reglamento de la LCP en abril de 2012 por Decreto Supremo No. 001-2012-MC, el cual establece los procedimientos técnicos requeridos para implementar el derecho a la consulta previa en el Perú. Luego, en mayo de 2012 se aprobó la directiva que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial (Cuadro 1). Complementariamente, el MC desarrolló y publicó un conjunto de documentos, módulos interactivos y videos para informar, orientar y dar soporte a los actores potencialmente involucrados (sitio: http://consultaprevia.cultura.gob.pe).
CONSULTA PREVIA DEL ÁREA DE CONSERVACIÓN REGIONAL MAIJUNA - KICHWA
El proceso de consulta previa del Área de Conservación Regional Maijuna-Kichwa (ACR) fue el primer proceso de consulta previa implementado en Perú conforme la LCP y su Reglamento, y se realizó entre mayo y octubre de 2013. La consulta previa se realizó respecto de la propuesta de establecimiento de dicha área, la cual estaba contenida en un expediente técnico, siendo la entidad promotora el
Poblador asháninka en los talleres informativos del Lote 169
© Omar Livia Quiñonez
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Gobierno Regional de Loreto, a través del Programa de Conservación, Gestión y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica del Gobierno Regional (PROCREL). En este proceso, los Pueblos Indígenas consultados fueron los pueblos Maijuna y Kichwa. El VMI brindó asistencia técnica, capacitación y acompañamiento a la entidad promotora y a los pueblos involucrados durante todo el proceso.
Como resultado del proceso de consulta previa, los Pueblos Indígenas y la en-tidad promotora establecieron acuerdos relacionados con: respeto al territorio indígena, reconocimiento de las organizaciones indígenas y su participación en la gestión del ACR, modificación de la zonificación preliminar considerando el aprovechamiento de recursos naturales de los Kichwa, permanencia de la trocha carrozable existente y modificación del nombre del ACR para incluir al pueblo Kichwa.
CONSULTA PREVIA EN EL SECTOR HIDROCARBUROS
La consulta previa en el sector hidrocarburos tiene su origen en la emisión de la Resolución Ministerial N° 350-2012-MEM/DM de julio de 2012 por parte del Ministerio de Energía y Minas. Según dicha resolución, el procedimiento administrativo objeto de consulta en hidrocarburos es el Decreto Supremo que aprueba la suscripción de contratos de exploración y explotación de lotes petroleros y gasíferos. Por esta razón se determinó que la oportunidad de la consulta es anterior a la emisión del decreto supremo y que la entidad a cargo (entidad promotora) es Perupetro S.A.
Luego de la emisión de la Resolución Ministerial, Perupetro estableció un con-junto de lotes para su futura puesta en licitación pública internacional. En julio de 2013, Perupetro aprobó una nueva propuesta de conformación de 26 lotes materia de licitación pública internacional, entre los que se encontraban los lotes 169 y 195.
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Contexto
Comunidades pertenecientes a los Pueblos Indígenas Amahuaca, Asháninka, Ashéninka, Kakataibo, Shipibo-Konibo y Yaminahua fueron parte de los proce-sos de consulta previa que se describen en el presente documento. La mayor cantidad de estas comunidades se ubican en la región Ucayali aunque dos de ellas, del pueblo Kakataibo, se encuentran en la región Huánuco2. Por otro lado, se presentará información respecto a las condiciones de vida de los Pueblos Indígenas que permitan contextualizar los dos procesos de consulta previa que se analizarán.
UBICACIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES
El departamento de Ucayali se ubica en la región amazónica oriental del Perú y limita con la república federal de Brasil. Según el INEI, la población del de-partamento sería de aproximadamente 500 000 habitantes para el año 2015, concentrados principalmente en la provincia de Coronel Portillo. De acuerdo con el último Censo Nacional (2007), el departamento tenía 40 407 habitantes indígenas residentes en comunidades.
En cuanto a las provincias en donde se ubican las comunidades que participaron de los procesos de consulta previa, éstas son Atalaya (distritos de Yurúa y Ta-huanía) y Padre Abad (distritos de Irazola y Aguaytía), en Ucayali; y la provincia de Puerto Inca (distrito de Codo de Pozuzo) en la región Huánuco. En general, todos estos distritos comparten una vasta riqueza natural y cultural. No obstante, la información estadística muestra condiciones de vida difíciles, por los altos índices de pobreza y desnutrición crónica infantil (Cuadro 3).
2 Por este motivo se describirá principalmente la situación de la región Ucayali.
Cuadro 2. Departamento de Ucayali
Capital: PucallpaConformado por 4 provincias y 15 distritosSuperficie: 102 410.55 Km2
Fuente: GORE Ucayali
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CONDICIONES DE VIDA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Los resultados del último Censo Nacional de 2007 presentan indicadores reve-ladores acerca de la población, educación y condiciones de vida de los Pueblos Indígenas que formaron parte de los procesos de consulta previa de los Lotes 169 y 195 (Cuadro 4).
En primer lugar, cabe resaltar que tres de los seis pueblos participantes de los procesos de consulta cuentan con un número significativo de miembros compren-dido entre 8 mil y 88 mil personas (Asháninka, Ashéninka y Shipibo-Konibo). Mientras tanto, los otros tres pueblos presentan menor población, la cual oscila entre 300 y 1 800 habitantes.
De otro lado, los seis pueblos cuentan con un bajo nivel de educación y altas tasas de analfabetismo. Los datos indican que, en general, el máximo nivel educativo alcanzado por los habitantes de los Pueblos Indígenas es el primario, a excepción del pueblo Shipibo-Konibo, en donde el 43% de personas cuenta con nivel secundario. Sin embargo, existen porcentajes importantes de pobla-dores que no poseen nivel educativo alguno, siendo los resultados más críticos los Ashéninka (37.6%) y los Yaminahua (49.8%). En este aspecto, existe una correlación con la tasa de analfabetismo, puesto que los porcentajes más altos de personas que no saben leer ni escribir se presentan en estos mismos pueblos (Ashéninka con 41.6% y Yaminahua con 48.2%). Al mismo tiempo, en todos los pueblos se observa que el analfabetismo afecta mayormente al género fe-menino, particularmente a las mujeres Yaminahua (53.4%), Ashéninka (51.2%) y Amahuaca (43%).
Por último, respecto del acceso a servicios básicos, se aprecia que los seis Pue-blos Indígenas cuentan con condiciones de vida precarias. Esto se traduce en altos porcentajes de familias que no cuentan con alumbrado eléctrico; deben abastecerse de agua a través de ríos, acequias o manantiales; y no disponen de servicios higiénicos en sus viviendas.
Cuadro 3. Indicadores de pobreza y desnutrición crónica infantil por provincias
Provincia Pobreza Desnutrición crónica infantil
Atalaya 49.73% 64.17%
Padre Abad 19.88% 33.83%
Puerto Inca 55.54% 43.81%
Fuente: MIDIS. INEI 2009
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Según información de Perupetro (consolidada en cada proceso de consulta), las comunidades de los diferentes Pueblos Indígenas que participaron en las consultas previas de los Lotes 169 y 195 desarrollan, principalmente, las si-guientes actividades económicas: agricultura de roza y quema, caza y pesca. La producción agrícola comprende una variedad de especies (entre frutales, cereales y tubérculos) y parte de los productos son destinados a la comercialización. Complementariamente, en el caso específico del pueblo Kakataibo, se practica la ganadería con potencial comercial.
Entre estos pueblos también se hace patente la división de roles por género en la organización social. De ahí que los hombres se dediquen a las actividades de sustento y provisión de la familia; mientras que las mujeres están principalmente ocupadas en el cuidado de los hijos y las labores domésticas. La mayoría de mujeres presta soporte en las tareas agrícolas, en particular durante la cosecha.
En cuanto a las organizaciones representativas para las comunidades de los Pueblos Indígenas en los procesos de consulta, se encontró que las autoridades comunales reconocían y expresaban su afiliación a organizaciones federativas y regionales (Cuadro 5).
Por otro lado, es relevante notar que el estatus de formalización de los territo-rios es un tema de interés para las comunidades nativas que participaron de la consulta previa. Por ejemplo, de las ocho comunidades Asháninkas involucradas en el proceso del Lote 169, solamente dos están tituladas. Lo mismo sucede con las comunidades Ashéninka, donde sólo dos comunidades están tituladas (de un total de seis comunidades). En cuanto al pueblo Kakataibo, se registró una comunidad que no contaba con titulación (de un total de cinco).
Cuadro 5. Organizaciones representativas de las comunidades indígenas involucradas en los procesos de consulta previa de los Lotes 169 y 195
Nivel regional Nivel federativo
CONAP-Ucayali UCIFP
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ARPAU ACONADIYSH
FENACOCA
FECONASHCRA
Fuente: Perupetro S.A.
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Experiencia de casos: Lote 169 y Lote 195
El proceso de consulta previa del Lote 169 fue el primero en desarrollarse en el sector hidrocarburos. A este caso le siguió la consulta previa del Lote 195, que significó un aprendizaje a partir de las lecciones del primer proceso.
PRIMERA EXPERIENCIA DE CONSULTA PREVIA EN HIDROCARBUROS EN EL PERÚ: LOTE 169
El Lote 169 comprende un área de 491 mil ha y está ubicado en los distritos de Yurúa y Tahuanía, provincia de Atalaya, y en el distrito de Iparía, provincia de Coronel Portillo, en el departamento de Ucayali. Sobre la configuración del lote tienen sus territorios algunas comunidades de los Pueblos Indígenas Asháninka (ocho comunidades nativas), Ashéninka (seis comunidades nativas), Yaminahua (dos comunidades nativas y cinco anexos) y Amahuaca (en una comunidad nativa).
De acuerdo a la LCP el proceso de consulta previa requiere del desarrollo de siete fases, a saber: i) Identificación de la medida a consultar, ii) Identificación de los Pueblos Indígenas y sus organizaciones representativas, iii) Publicidad de la medida, iv) Información, v) Evaluación Interna, vi) Diálogo intercultural y vii) Decisión. A continuación se describe la forma en que se implementaron estas etapas.
Etapa 1. Identificación de la medida a consultar
Según lo establecido por el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), el proce-dimiento administrativo objeto de consulta es un Decreto Supremo (Cuadro 7).
Este Decreto Supremo sería emitido luego de un proceso de licitación pública internacional en caso algún postor gane la opción de realizar actividades de hidrocarburos en el Lote 169. De otro lado, es importante anotar que el MINEM designó a Perupetro como entidad promotora para realizar la consulta previa en lotes gasíferos y petroleros.
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Cuadro 7. La medida objeto de consulta previa para actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en lotes gasíferos o petroleros es un Decreto Supremo, el cual:
1. Aprobaría la conformación, extensión, delimitación y nomenclatura del Lote 169
2. Aprobaría el contrato de licencia para la exploración y explotación de hidrocarburos en dicho lote
3. Autorizaría a Perupetro para la suscripción de dicho contrato
Cuadro 8. Pasos clave para la etapa de identificación de Pueblos Indígenas la consulta previa del Lote 169
1. Revisión de información secundaria y de la Base de Datos Oficial del VMI
2. Coordinaciones iniciales entre Perupetro, Viceministerio de Interculturalidad (VMI) y las organizaciones indígenas
3. Preparación del trabajo de campo
4. Trabajo de campo
5. Informe de identificación de Pueblos Indígenas
Etapa 2. Identificación de los Pueblos Indígenas a ser consultados y sus organizaciones representativas
La etapa de identificación de pueblos ha sido vital, por cuanto sus resultados permitieron que las siguientes fases de la consulta previa sean viabilizadas. Esta etapa consistió en el desarrollo de actividades en gabinete y de la realización de un trabajo de campo en las comunidades del ámbito, en compañía y co-ordinación con las organizaciones indígenas locales, que permitieron tener un conocimiento amplio de los pueblos indígenas cuyos derechos colectivos podrían ser afectados por las actividades de hidrocarburos. Asimismo, ha significado una importante contribución al conocimiento de los Pueblos Indígenas en el Perú. Los pasos seguidos se muestran en el Cuadro 8.
Paso 1: Revisión de información secundaria y de la Base de Datos Oficial del VMI
Perupetro solicitó información a fuentes oficiales (INEI, MINEDU, IGN, go-biernos regionales y locales, etc.), con el fin de contar con una identificación preliminar de las poblaciones que podrían encontrarse en el ámbito del Lote 169. Al comparar estos datos con la cartografía del lote, el equipo de Perupetro
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encontró que posiblemente podrían existir Pueblos Indígenas y que ante un eventual desarrollo de actividades de hidrocarburos, algunos de sus derechos colectivos se verían afectados (derecho a la tierra y el territorio, a conservar sus costumbres, a la salud intercultural, a la educación intercultural, a la identidad cultural y a establecer sus prioridades de desarrollo).
Los datos de Perupetro fueron cotejados en la Base de Datos Oficial del VMI y esto permitió confirmar, de forma preliminar, la presencia de tres Pueblos Indígenas: Asháninka, Yaminahua y Amahuaca.
Paso 2: Coordinaciones iniciales entre el VMI, Perupetro y las organizaciones indígenas
Al ser el proceso del Lote 169 el primero a nivel nacional, fue necesario estrechar coordinaciones entre los actores intervinientes desde los primeros momentos. Por ello, en junio de 2013 se realizó una primera reunión entre Perupetro y el VMI para tratar el tema. En tanto, entre julio y agosto de 2013, Perupetro sostuvo reuniones con representantes de ORAU, ACONADYISH, CONAP-Ucayali, CARDHY y ARPAU.
Paso 3: Preparación del trabajo de campo
Luego de la revisión de información secundaria y de las coordinaciones previas, el VMI recomendó la realización de un trabajo de campo para la recolección de información confiable, actualizada y de primera mano que permitiera una adecuada identificación de los Pueblos Indígenas que eran sujeto del derecho a la consulta previa.
La preparación del trabajo de campo representó un reto para el equipo de Perupetro, debido al difícil acceso al ámbito del lote y, principalmente, por la necesidad de contar con información que permitiera una adecuada identifica-ción de los sujetos de este derecho. Por esta razón, el VMI desplegó un rol de acompañamiento permanente a Perupetro, en calidad de órgano técnico espe-cializado en materia indígena, lo que supuso la realización de capacitaciones a personal de Perupetro en la metodología de identificación de pueblos indígenas u originarios y para la aplicación de los instrumentos necesarios para las visitas a las comunidades nativas. La metodología de investigación estaba orientada a documentar los criterios objetivos y subjetivo para la identificación de Pueblos Indígenas, y fue diseñada por el VMI en consideración de las normas y su co-nocimiento sobre la materia (Cuadro 9).
Con todos los elementos debidamente planificados, Perupetro se comunicó con las organizaciones indígenas para informarles sobre el trabajo de campo y solicitar su apoyo nombrando a un representante para que se integre al equi-po de trabajo. Perupetro también encargó la transmisión de anuncios radiales traducidos a las lenguas indígenas a través de emisoras locales.
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Cuadro 9. Metodología para la identificación de Pueblos Indígenas en la consulta previa del Lote 169
Enfoque: cualitativo
Instrumentos: - Ficha comunal (aplicado al jefe de la comunidad)
- Guía de entrevista semiestructurada (aplicado a autoridades o líderes, ancianos, líderes mujeres, jóvenes)
- Guía de taller mapa parlante (orientado a un grupo representativo de aproximadamente 10 personas)
Antes de proceder a la implementación del plan de campo, Perupetro, el VMI y CONAP-Ucayali se reunieron en Pucallpa. Luego, en Breu, el equipo se reunió con la representación de ACONADYISH. Asimismo, se sostuvo una reunión con el representante de la Municipalidad Distrital de Yurúa para hacer de su cono-cimiento el propósito de la visita del equipo de trabajo a la zona.
Paso 4: Trabajo de campo
El trabajo de campo se desarrolló en dos periodos entre setiembre y octubre de 2013. Esto requirió que el equipo de trabajo se divida en dos grupos, cada uno de los cuales contaba con representantes del VMI, Perupetro y las organi-zaciones indígenas. El protocolo que siguieron los diferentes equipos consistía en esperar a que el dirigente indígena que los acompañaba realizara la presen-tación y solicitara el permiso de ingreso al Apu (jefe) de la comunidad nativa. Luego de obtenida la autorización el grupo procedía a ingresar e implementar la metodología planificada y tomar coordenadas de los sitios de interés de las localidades visitadas.
Durante el trabajo de campo se produjeron algunas dificultades logísticas relacionadas con el acceso fluvial y la escasa disposición de transporte aéreo. Ambas razones motivaron que no sea posible visitar a todas las comunidades. Ante ello, se consideró conveniente convocar por radiofonía a comisiones de las comunidades no visitadas. Posteriormente, se conformó un tercer grupo de campo para visitar las localidades pendientes.
Como producto del proceso de identificación, se pudo verificar in situ la presencia de cuatro Pueblos Indígenas: Asháninka, Ashéninka, Yaminahua y Amahuaca, organizados en 17 comunidades. La visita de campo permitió diferenciar al Pueblo Indígena Asháninka del Ashéninka, lo que representa un logro importante en cuanto a la información para ampliar el conocimiento de los Pueblos Indígenas en Perú. También se pudo conocer la pertenencia de las localidades (comunidades nativas y anexos) a sus respectivas organizaciones indígenas.
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Paso 5. Informe de identificación de Pueblos Indígenas
Luego de la recolección de información, el VMI proporcionó asistencia técnica a Perupetro en las tareas de procesamiento de la data de campo y la elabora-ción de los informes respectivos para sustentar el porqué de la inclusión de los pueblos en la consulta previa. Así, este paso concluyó con la suscripción de un informe técnico por parte de Perupetro.
Etapa 3. Plan de consulta y Publicidad de la Medida
El primer paso consistió en la elaboración de una propuesta de estructura básica de lo que debería contemplar el Plan de Consulta por parte del VMI y Perupetro. Con esta primera propuesta, se procedió al siguiente paso, la realización de una reunión preparatoria con los representantes de las organizaciones indígenas, identificadas en campo, a fin de elaborar en conjunto el Plan de Consulta. Esta
Cuadro 10. Comunidades identificadas en el proceso la consulta previa del Lote 169
Pueblo AmahuacaSanta Rosa (titulada)Pueblo AsháninkaSanta Ana (no titulada)Shoniro (reconocida)Koshireni (reconocida)Oori (reconocida)Beu (no titulada)Capirushari (reconocida)Sawawo - Hito 40 (titulada)Paititi (titulada)Pueblo AshéninkaNueva Victoria (titulada)Ducle Gloria (titulada)Onconashary (titulada)Nueva Luz de Ararara (reconocida)Nueva Bella (no titulada)Nueva Shahuaya (reconocida)Pueblo YaminahuaDorado anexos Doradillo y Coronel Portillo (titulada)San Pablo anexos San Pablillo, Nuevo Belén, Nuevo San Juan y Boca Dorado (titulada)
* Las comunidades nativas tituladas son aquellas que cuentan con el saneamiento físico legal de su territorio, mientras que las comunidades nativas reconocidas aún no cuentan con el saneamiento físico legal de su territorio.
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reunión se realizó en octubre de 2013 en la ciudad de Pucallpa. Participaron representantes del VMI y la OGGS, así como más de 30 representantes indígenas de ACONADYISH, CARHDY, UCIFP, ARPAU, ORAU y CONAP-Ucayali.
Como resultado de los aportes de las organizaciones, se logró contar con un Plan de Consulta definitivo, el cual pasó luego a traducción a las cuatro lenguas indígenas. El plan traducido resultante fue enviado a las organizaciones indíge-nas, junto con la medida administrativa y el acta de la reunión preparatoria, a través de correspondencia formal. Durante la entrega del plan, Perupetro inició la entrega de kits de material informativo sobre la actividad de hidrocarburos, medidas ambientales, entre otros. Al mismo tiempo, el Plan de Consulta se publicó en el portal web de Perupetro.
La publicidad de la medida comprendió cuatro pasos fundamentales, detallados en el Cuadro 11.
Cuadro 11. Pasos clave para la etapa de Publicidad de la medida en la consulta previa del Lote 169
1. Preparación de estructura del Plan de Consulta
2. Elaboración participativa del Plan de Consulta (reunión preparatoria)
3. Traducción del Plan de Consulta
4. Publicación y distribución del Plan de Consulta
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Etapa 4. Información
La etapa de información se implementó en un plazo de 30 días, entre octubre y noviembre de 2013. Para ello, se realizaron varias actividades, siendo los talleres informativos los más relevantes (Cuadro 12).
En cuanto al material informativo, Perupetro visitó algunas comunidades para reforzar los contenidos sobre consulta previa a través de charlas y continuar con la distribución del kit informativo en castellano y en lengua nativa. También se programó la difusión de spots radiofónicos traducidos a las cuatro lenguas.
Un paso clave antes de la realización de los talleres informativos fue el desarrollo de una capacitación dirigida a los intérpretes locales de los diferentes Pueblos Indígenas, para contar con su participación junto a la de los intérpretes acredi-tados del VMI. Esto respondió a un pedido hecho por los representantes de las organizaciones indígenas de contar con intérpretes que dominen sus propias variantes dialectales y así comprender mejor la información recibida. La capaci-tación consistió en técnicas de interpretación y temas relacionados con consulta previa , cuyo contenido técnico estuvo a cargo del VMI.
Adicionalmente a la capacitación de intérpretes, otro preparativo para los talle-res informativos fue la elaboración de una metodología conjunta entre el VMI y Perupetro. Asimismo se realizaron talleres separados para cada pueblo, esta separación obedeció a un pedido también formulado en la reunión preparatoria.
Con todos los elementos dispuestos, se realizaron los talleres por cada Pueblo Indígena en noviembre de 2013, contando con la presencia de pobladores de ambos sexos y diferentes edades (Cuadro 13). Participaron también Perupetro, el VMI, representantes de las organizaciones indígenas ARPAU, ACONADYSH, UCIFP Y CARHDY) y otras instituciones del Estado (OGGS, GORE Ucayali, DREM Ucayali y Defensoría del Pueblo). Se contó con un facilitador del VMI.
El programa en los talleres informativos fue: i) bienvenida, ii) presentación del intérprete, iii) presentaciones institucionales de Perupetro y el VMI, iv) infor-mación sobre qué es la consulta previa y v) sobre aspectos técnicos del Lote
Cuadro 12. Acciones en la etapa de información en la consulta previa del Lote 169
1. Distribución de material informativo: folletos y spots radiales
2. Realización de pequeñas charlas informativas
3. Capacitación a intérpretes locales
4. Talleres informativos con cada Pueblo Indígena
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169 (protección ambiental, perforación, producción, contratación petrolera, exploración sísmica y posibles afectaciones a derechos colectivos).
Etapa 5. Evaluación interna
La etapa de evaluación interna se realizó entre noviembre y diciembre de 2013, y comprendió las reuniones realizadas por cada Pueblo Indígena para manifestar una posición respecto a la medida administrativa que era objeto de consulta. Asimismo, en este espacio los pueblos acordaron designar a sus representantes acreditados para la siguiente etapa. Para ese fin, Perupetro facilitó toda la lo-gística necesaria, comprendida por movilidad y viáticos.
Como resultado de la deliberación de los Pueblos Indígenas consultados, la etapa de evaluación interna dio cuenta de sus demandas relacionadas con las siguientes materias: respeto al medio ambiente, empleo, servicios básicos, servicios públicos, entre otros. Esto se concretó en actas de evaluación interna que fueron enviadas a Perupetro.
Cuadro 13. Asistentes a los talleres informativos en la consulta previa del Lote 169
Taller con Pueblo Asháninka 47 asistentes
Taller con Pueblo Ashéninka 50 asistentes
Taller con Pueblo Yaminahua 88 asistentes
Taller con Pueblo Amahuaca 35 asistentes
Cuadro 14. Evaluación interna de los Pueblos Indígenas en la consulta previa del Lote 169
Los Pueblos Indígenas en su evaluación interna manifestaron:
1. Observaciones respecto al desarrollo del proceso
2. Propuestas y sugerencias respecto a la medida consultada
3. La designación de representantes acreditados para la etapa de diálogo
4. Demandas adicionales de la población respecto a servicios básicos y públicos
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Etapa 6. Diálogo intercultural
La etapa de diálogo se realizó entre el 12 y el 20 de diciembre de 2013, siendo la principal actividad en este periodo la reunión de diálogo intercultural, realizada en Pucallpa. En ella participaron los representantes acreditados de los cuatro Pueblos Indígenas y los representantes de Perupetro como entidad promotora, el VMI en su rol de facilitador y asistente técnico, intérpretes locales, organiza-ciones e instituciones en calidad de asesores (ORAU, ARPAU, DAR, CARHDY y UCIFP) y la OGGS. La Defensoría del Pueblo participó en su rol de garantes de los derechos de los pueblos. Cabe indicar que previo al inicio del diálogo, el VMI sostuvo una reunión de asistencia técnica con los Pueblos Indígenas, con el objetivo de atender sus dudas e inquietudes sobre la etapa de diálogo.
En esta reunión se presentaron inicialmente la línea de tiempo del proceso y las afectaciones a los derechos colectivos por parte de Perupetro. Luego, cada uno de los representantes de los Pueblos Indígenas presentó los resultados de su evaluación interna y los pedidos contemplados en sus actas de evaluación. El conjunto de pedidos fue clasificado en tres grupos: i) los relacionados con la medida en consulta, ii) los no relacionados con la medida en consulta, y iii) las observaciones.
En cuanto a los pedidos relacionados con la medida, fueron organizados por el facilitador y se establecieron en consenso con los participantes cuatro ejes temáticos o puntos de diálogo. Luego del debate en torno a ellos, se llegó a un conjunto de acuerdos (Cuadro 15).
Los pedidos no relacionados con la medida fueron consolidados en una lista. Sobre ellos, se explicó que se encontraban fuera de la competencia del Ministerio de Cultura y de Perupetro. No obstante, ambas instancias se comprometieron a comunicarse con los entes responsables para transmitirles las demandas de los Pueblos Indígenas. A la fecha el Ministerio de Cultura viene realizando las gestiones necesarias para la atención de estas demandas.
Por su parte, las observaciones que se realizaron señalaron la necesidad de mejorar la información brindada a lo largo del proceso y las traducciones de los materiales, motivo por el cual Perupetro también se comprometió a mejorar la traducción de los folletos entregados previamente.
Etapa 7. Decisión
En enero de 2014, Perupetro dio por concluido el proceso de consulta previa del Lote 169 mediante el Acuerdo de Directorio N° 003-2014. En este docu-mento, el Directorio de Perupetro aprueba la decisión para la implementación de la Medida Administrativa – Decreto Supremo, que aprobaría la suscripción del Contrato de Licencia para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos en el Lote 169.
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Cuadro 15. Acuerdos establecidos en la etapa de Diálogo Intercultural de la consulta previa del Lote 169
Punto de diálogo 1. Derechos colectivos de los Pueblos Indígenas.
- Perupetro S.A. realizará visitas a las comunidades del ámbito de los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos en el Lote 169 y en relación a las operaciones, a fin de tomar conocimiento directo de la situación de las comunidades en relación a sus derechos colectivos. Perupetro S.A. coordinará las visitas de forma directa con las comunidades. Las comunidades designarán a un representante para la atención de las visitas.
- Perupetro, a través de las atribuciones del Comité de Supervisión, establecidas en la cláusula sétima de los contratos petroleros, coordinará con el Contratista el cumplimiento de la cláusula decimotercera sobre protección ambiental y relaciones comunitarias.
- Los Pueblos Indígenas se comprometen a recibir a los representantes de Perupetro S.A. que visiten a las comunidades, así como a brindar información veraz y de buena fe.
Punto de diálogo 2. Preocupación por contaminación de bosques, ríos y animales
- Perupetro se compromete a invitar a determinados Comités de Supervisión, debidamente programados, en calidad de invitados a un representante de cada pueblo indígena.
- Perupetro S.A. coordinará con el Contratista para que implemente programas de monitoreo comunitario con la participación de representantes de las comunidades del área de influencia directa del proyecto, conforme a lo establecido en la normatividad vigente.
Punto de diálogo 3. Contratación preferente de mano de obra indígena
- Perupetro S.A. supervisará, a través del Comité de Supervisión, que el Contratista dé preferencia a la mano de obra indígena del área del proyecto.
Punto de diálogo 4. Revisión del contrato
- Perupetro S.A. brindará información periódica (cada 4 meses) sobre las actividades que se realicen como parte de os proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, de manera intercultural (clara y que los Pueblos Indígenas la puedan entender)
De acuerdo con la normatividad vigente, los acuerdos señalados en el Acta de consulta previa son vinculantes para las partes. Es decir, son de obligatorio cumplimiento. Asimismo, se espera el proceso de licitación para la posterior emisión del Decreto Supremo.
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S CONSULTA PREVIA EN EL LOTE 195
El proceso de consulta previa del Lote 195 fue el segundo proceso de consulta previa en el sector hidrocarburos. El Lote 195 comprende un área de 340 mil ha y está ubicado en los distritos de Aguaytía e Irazola, provincia de Padre Abad, departamento de Ucayali; y en el distrito de Codo de Pozuzo, provincia de Puerto Inca, en el departamento de Huánuco. En este lote habitan los Pueblos Indígenas Kakataibo, quienes residen en ocho comunidades nativas, y Shipibo-Konibo en una comunidad nativa.
En las siguientes líneas se presentará el desarrollo de las siete etapas de consulta previa para el Lote 195.
Etapa 1. Identificación de la medida a consultar
Al igual que para el Lote 169, según lo establecido por el Ministerio de Energía y Minas, el procedimiento administrativo objeto de consulta es un Decreto Supremo (Cuadro 17).
Cuadro 17. La medida objeto de consulta previa para actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en lotes gasíferos o petroleros es un Decreto Supremo, el cual:
1. Aprobaría la conformación, extensión, delimitación y nomenclatura del Lote 195
2. Aprobaría el contrato de licencia para la exploración y explotación de hidrocarburos en dicho lote
3. Autorizaría a Perupetro para la suscripción de dicho contrato
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Cuadro 16.Mapa del Lote 195
Fuente: Plan de Consulta del Lote 195. Perupetro S.A.
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Como se ha mencionado previamente, este Decreto Supremo sería emitido luego de un proceso de licitación pública internacional en caso algún postor gane la opción de realizar actividades de hidrocarburos en el Lote 195. Por ello, es necesario que la consulta previa se realice antes que el Estado convoque a la licitación. Para dicho fin, el MINEM ha designado a Perupetro como entidad promotora para la consulta previa en lotes gasíferos y petroleros.
Etapa 2. Identificación de los Pueblos Indígenas a ser consultados y sus organizaciones representativas
Para conocer a los Pueblos Indígenas asentados en el ámbito del Lote 195 fue necesario que Perupetro y VMI realicen múltiples actividades en gabinete y campo (Cuadro 18).
Cuadro 18. Pasos clave para la etapa de identificación de Pueblos Indígenas la consulta previa del Lote 195
1. Revisión de información secundaria y de la Base de Datos Oficial del VMI
2. Coordinaciones iniciales entre Perupetro, VMI y las organizaciones indígenas
3. Preparación del trabajo de campo
4. Trabajo de campo
5. Informe de identificación de Pueblos Indígenas
Paso 1: Revisión de información secundaria y de la Base de Datos Oficial del VMI
Como se había hecho para el Lote 169, Perupetro solicitó información a fuentes oficiales (INEI, MINEDU, IGN, gobiernos regionales y locales, etc.), con el fin de contar con una identificación preliminar de las poblaciones que podrían en-contrarse en el ámbito del Lote 195 y otros 26 lotes a lo largo de todo el país. Al comparar con la información cartográfica, Perupetro encontró que posible-mente podrían existir Pueblos Indígenas cuyos derechos colectivos podrían verse afectados ante un eventual desarrollo de actividades de hidrocarburos (derecho a la tierra y el territorio, a conservar sus costumbres, a la salud intercultural, a la educación intercultural, a la identidad cultural y a establecer sus prioridades de desarrollo).
Como ocurrió en el caso del Lote 169, Perupetro envío al VMI la información con los Pueblos Indígenas previamente identificados. El VMI cotejó esta información con su Base de Datos Oficial y facilitó a Perupetro una lista con las comunidades y centros poblados registrados en la zona. Hasta este momento, los Pueblos Indígenas identificados eran el Shipibo-Konibo y Kakataibo.
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Paso 2: Coordinaciones iniciales entre el VMI, Perupetro y las organizaciones indígenas
Perupetro y el VMI notaron la importancia que había tenido el contar con acerca-mientos previos al proceso de consulta con las organizaciones indígenas locales. Se produjo un primer acercamiento informal con líderes indígenas en un evento en Lima, para comentarles la intención de llevar adelante la consulta previa del Lote 195. Posteriormente, en octubre de 2013 se realizó una reunión de coordinación con FENACOCA, FECONASHCRA y CONAP-Ucayali para informarles respecto a la visita de campo a las comunidades del Lote 195. En este espacio, FENACOCA informó la disposición de ORAU de participar del proceso. Las coordinaciones fueron formalizadas con cartas a las organizaciones indígenas, en donde también se les invitaba a participar del equipo de identificación con un representante.
Paso 3: Preparación del trabajo de campo
Como resultado del intercambio de información y de las coordinaciones previas entre el VMI y Perupetro, se recomendó la realización de un trabajo de campo para contar con información adecuada de la población del ámbito y facilitar la viabilidad del proceso.
La preparación del trabajo de campo del Lote 195 requirió de la realización de reuniones de coordinación entre el VMI y Perupetro entre octubre y noviembre de 2013. Luego, mediante una comunicación formal, Perupetro solicitó al VMI su acompañamiento durante el trabajo de campo en calidad de asesor técnico.
La experiencia del Lote 169 permitió mejorar la planificación del trabajo de campo. Como parte de la planificación se elaboraron cuatro herramientas para el Lote 195, algunas de ellas utilizadas en el proceso anterior: protocolo de in-greso a las comunidades nativas, plan de ingreso, cartografía y guía de campo. En relación con la metodología (Cuadro 19), se mantuvieron los instrumentos de identificación de pueblos, con algunas modificaciones.
Cuadro 19. Metodología para la identificación de Pueblos Indígenas en la consulta previa del Lote 195
Enfoque: cualitativo
Instrumentos:
- Ficha comunal (aplicado al jefe de la comunidad)
- Guía de entrevista semiestructurada (aplicado a autoridades o líderes, ancianos, líderes mujeres, jóvenes)
- Guía de taller mapa parlante (orientado a un grupo representativo de aproximadamente 10 personas)
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Previo al trabajo de campo, Perupetro informó a las comunidades, a través de spots radiales (traducidos a las dos lenguas), sobre el ingreso de los grupos de trabajo. Asimismo se tuvo una reunión de todo el equipo de trabajo en Pucallpa para ultimar detalles antes del ingreso a campo.
Paso 4: Trabajo de campo
El trabajo de campo se desarrolló el mes de noviembre de 2013, contando con dos grupos de trabajo. Cada uno de ellos tenía representantes de Perupetro, el VMI y las organizaciones indígenas (ORAU y FENACOCA). En cuanto al pro-tocolo de trabajo, se mantuvo el utilizado en el proceso anterior. Durante los días de visita, se presentaron algunas dificultades con el transporte fluvial y las telecomunicaciones, los que no afectaron mayormente el programa de trabajo.
Como resultado del trabajo de campo se corroboró la presencia de dos Pueblos In-dígenas en el ámbito del Lote 195: el pueblo Shipibo-Konibo y el pueblo Kakataibo.
La data obtenida permitió al equipo de Perupetro y VMI contar con información pertinente para el conocimiento de ambos Pueblos Indígenas, así como identi-ficar sus características relevantes y organizaciones representativas.
Paso 5: Informe de identificación de Pueblos Indígenas
La información recabada fue organizada con apoyo del VMI y consolidada por Perupetro en un informe técnico, el cual se envió al VMI que hizo comentarios de retroalimentación.
Etapa 3. Plan de Consulta y Publicidad de la Medida
Al igual que lo sucedido en el Lote 169, la etapa de publicidad de la consulta previa en el Lote 195 implicó llevar a cabo cuatro pasos (Cuadro 21). El primero fue elaborar la estructura propuesta del Plan de Consulta, haciéndole modifica-
Cuadro 20. Comunidades identificadas en el proceso la consulta previa del Lote 195
Pueblo KakataiboPuerto Azul (titulada)Sinchi Roca II (titulada)Puerto Nuevo I, anexos Katay y Puerto Nuevo II (titulada)Unipacuyacu (reconocida)Santa Martha, anexo Nueva Alianza (titulada)Pueblo Shipibo-KoniboSanta Rosa (titulada)*Las comunidades nativas tituladas son aquellas que cuentan con el saneamiento físico legal de su territorio, mientras que las comunidades nativas reconocidas aún no cuentan con el saneamiento físico legal de su territorio.
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ciones en consideración de lo aprendido en el proceso anterior. Luego, se realizó la reunión preparatoria para elaborar participativamente el Plan de Consulta, la cual se llevó a cabo en diciembre de 2013, en Pucallpa. Participaron el VMI, Perupetro, agentes municipales, la Defensoría del Pueblo y un aproximado de 30 representantes indígenas (jefes de comunidades nativas y líderes de FENACOCA y FECONASHCRA), además de miembros de OJIKAAPI y CODEMIA.
Como fruto del diálogo entre los participantes, se logró consensuar un Plan de Consulta, que luego pasó a ser traducido a las dos lenguas nativas. Entre enero y febrero de 2014, este plan fue entregado a las comunidades, junto con la medida y el acta de la reunión preparatoria, en una visita de campo. En esa ocasión se realizaron pequeñas charlas con los miembros de las comunidades para fortalecer los contenidos del proceso, además de iniciar la distribución de material informativo impreso, también traducido.
Cuadro 21. Pasos clave para la etapa Publicidad de la medida en la consulta previa del Lote 195
1. Preparación de estructura de Plan de Consulta2. Elaboración participativa del Plan de Consulta (reunión preparatoria)3. Traducción del Plan de Consulta4. Publicación y distribución del Plan de Consulta
Etapa 4. Información
La etapa de información abarcó los meses de febrero y marzo de 2014. Esta etapa se desarrolló de manera similar a lo ocurrido en el caso del Lote 169, con ciertas modificaciones, especialmente en el desarrollo de los talleres infor-mativos (Cuadro 22).
La entrega de material informativo consistió en la distribución de un kit de información y programar la emisión de anuncios radiales. Todos ellos fueron traducidos a las lenguas nativas. A este material se añadió un díptico de la medida administrativa y un poster sobre las actividades de hidrocarburos, un mapa del lote 195 y un cuadro de derechos colectivos.
Cuadro 22. Acciones en la etapa de información en la consulta previa del Lote 195
1. Distribución de material informativo: folletos y spots radiales2. Realización de pequeñas charlas informativas3. Capacitación a intérpretes locales4. Talleres informativos con cada Pueblo Indígena
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De otro lado, en la consulta del Lote 195 también se contempló la capacitación a intérpretes locales, debido a que durante la reunión preparatoria se realizó este pedido por los representantes indígenas. Además, se tomó en cuenta que el rol de los intérpretes locales en el proceso anterior fue de mucha ayuda para facilitar la comprensión de los temas. Nuevamente, la capacitación fue brindada por el VMI.
Otro elemento de preparación fue la metodología de trabajo para los talleres. Esto demandó reuniones entre el VMI y Perupetro. En ellas, se vio que era conveniente ampliar la duración de cada taller, por lo que se decidió dedicar dos días a cada Pueblo Indígena (un día más que en la consulta del Lote 169). Además, se propuso fortalecer la dinámica a través de trabajos de grupo.
Finalmente, los talleres se llevaron a cabo en febrero de 2014 y participaron representantes de las comunidades de diferentes edades y de ambos sexos, lo cual fue solicitado explícitamente en la convocatoria. Debido al número de comunidades, se hicieron dos talleres para el Pueblo Kakataibo y un taller para el Pueblo Shipibo-Konibo.
Cuadro 23. Asistentes a los talleres informativos en la consulta previa del Lote 195
Taller con Pueblo Kakataibo (i) 86 asistentes
Taller con Pueblo Kakataibo (ii) 52 asistentes
Taller con Pueblo Shipibo 60 asistentes
© Omar Livia Quiñonez
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Etapa 5. Evaluación interna
De igual manera a como se desarrolló el procedimiento en el caso del Lote 169, para efectos de la consulta en el Lote 195 los pueblos deliberaron sobre la in-formación proporcionada en las etapas previas, tomaron acuerdos y designaron a sus representantes acreditados para la etapa de diálogo. La logística para el desarrollo de las reuniones de evaluación fue proporcionada por Perupetro.
Cuadro 24. Evaluación interna de los Pueblos Indígenas en la consulta previa del Lote 195
Los Pueblos Indígenas en su evaluación interna manifestaron: 1. Observaciones respecto al desarrollo del proceso2. Propuestas y sugerencias respecto a la medida consultada3. La designación de representantes acreditados para la etapa de diálogo4. Demandas adicionales de la población respecto a servicios básicos y
públicos
Como resultado de la deliberación de los Pueblos Indígenas consultados, la etapa de evaluación interna dio cuenta de las demandas relacionadas con las siguientes materias: respeto al medio ambiente, empleo, servicios básicos, servicios públicos, entre otros. Esto se concretó en actas de evaluación interna que fueron enviadas a Perupetro.
Etapa 6. Diálogo intercultural
La etapa de diálogo intercultural se realizó en abril de 2014, con dos actividades (Cuadro 25)
Cuadro 25. Actividades de la etapa de Diálogo Intercultural en la consulta previa del Lote 195
1. Reunión previa de asistencia técnica a los Pueblos Indígenas
2. Reunión de diálogo intercultural
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En primer lugar, se realizó una reunión, a cargo del VMI, que tenía la finalidad de brindar asistencia técnica previa al diálogo con los Pueblos Indígenas. Allí se atendieron las inquietudes sobre el proceso de consulta formuladas en las actas de evaluación interna y se entregó una copia del contrato de licencia del Lote 107, como modelo referencial para la licitación del Lote 195. Esta entrega respondió al pedido hecho por los líderes indígenas en la etapa previa.
Al día siguiente de esta reunión, se realizó la reunión de diálogo intercultural, a donde asistieron: representantes acreditados de los Pueblos Indígenas, los intérpretes acreditados y locales de las lenguas nativas, Perupetro, el VMI, en su rol de asistente técnico, la Defensoría del Pueblo en su su rol de garantes de los derechos de los pueblos y la OGGS, además de un faciltador del VMI. Cabe indicar que las organizaciones contaron con asesores técnicos durante esta etapa del proceso, los cuales pertenecían a las organizaciones indígenas y a la sociedad civil.
En este evento, que duró dos días, se apreciaron tres hechos importantes. El primero fue que se produjo un debate sobre la acreditación de un represen-tante del Pueblo Kakataibo, el cual fue resuelto de acuerdo con el principio de flexibilidad. El segundo hecho fue que los pueblos decidieron sostener sus agendas de diálogo por separado, para luego arribar a acuerdos preliminares entre Perupetro y cada Pueblo Indígena. Por último, ambos pueblos volvieron a unirse y se formalizaron acuerdos conjuntos.
Durante el diálogo cada Pueblo Indígena presentó los resultados de la evaluación interna y sus pedidos. Los diversos temas fueron agrupados y organizados para su discusión, según la clasificación de: relacionados con la medida en consulta y no relacionados con la medida en consulta. Luego de su discusión, se estableció un conjunto de acuerdos (Cuadro 26).
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Etapa 7. Decisión
En junio de 2014, Perupetro dio por concluido el proceso de consulta previa del Lote 195 mediante el Acuerdo de Directorio N° 057-2014. En este docu-mento, el Directorio de Perupetro aprueba la decisión para la implementación de la Medida Administrativa – Decreto Supremo, que aprobaría la suscripción del Contrato de Licencia para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos en el Lote 195.
De acuerdo con la normatividad vigente, los acuerdos señalados en el Acta de consulta previa son vinculantes para las partes. Es decir, son de obligatorio cumplimiento. Asimismo, se espera el proceso de licitación para la posterior emisión del Decreto Supremo.
© Yohannaliz Vega Auqui
Firma del Acta de Consulta del Lote 195
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Lecciones aprendidas
La implementación del proceso de consulta previa en el sector hidrocarburos de-muestra el compromiso que tiene el Estado Peruano para dialogar con los Pueblos Indígenas en favor de la protección de sus derechos. Estas primeras experiencias, han requerido de un proceso de aprendizaje conjunto y continuo entre las entidades del Estado y los Pueblos Indígenas.
El diálogo fue posible debido a un clima de confianza y buena fe que permitió entender las motivaciones, perspectivas y puntos de vista de ambas partes. En este marco, se arribaron a acuerdos que respondieron a la finalidad de la consulta previa.
Por ello, las lecciones aprendidas reflejan la voluntad de los participantes del proceso por hacer una reflexión temprana que permita identificar los enfoques y actividades que resultaron acertados en los casos presentados, además de las oportunidades de mejora.
1. LA ADECUADA ARTICULACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DE CULTURA Y PERUPETRO FUE FUNDAMENTAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS DIFERENTES ETAPAS DEL PROCESO DE CONSULTA PREVIA
La adecuada articulación entre el MC y Perupetro consistió en la coordinación temprana y fluida para el diseño y planificación de los procesos de consulta. Ambas entidades trabajaron conjuntamente para la realización de las distintas etapas del proceso, asegurando el respeto de los principios rectores y de la finalidad del derecho a la consulta previa.
En lo operativo, esta articulación se hizo visible en múltiples acciones a lo lar-go de las diferentes etapas de la consulta. Así las tareas pendientes implican: i) establecer procedimientos formales de coordinación interinstitucional y ii) aplicar la gestión del conocimiento para que los aprendizajes sean expandidos a los equipos de trabajo de ambas instituciones.
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2. LA EXPERIENCIA DE LA ENTIDAD PROMOTORA EN EL ACERCAMIENTO CON LOS PUEBLOS INDÍGENAS RESULTÓ IM-PORTANTE PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROCESOS DE CONSULTA PREVIA
Perupetro cuenta con una vasta experiencia de relacionamiento con comuni-dades en su tarea de promover la inversión en las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Gracias a ello, durante los procesos de consulta previa, Perupetro implementó acciones relevantes como las reuniones previas con los representantes indígenas y las visitas a las comunidades para propor-cionar información. Es recomendable mantener estas prácticas para fortalecer un acercamiento con los pueblos de manera que se genere confianza, se recoja inquietudes y sugerencias útiles al proceso. Adicionalmente, es importante informar de manera permanente a los pueblos acerca de los avances en la implementación de los acuerdos.
3. EL TRABAJO DE CAMPO EN LA ETAPA DE IDENTIFICACIÓN ES UNA PRÁCTICA VALIOSA PARA CONTAR CON INFORMACIÓN CLAVE PARA EL DISEÑO DEL PROCESO
El trabajo de campo ha permitido contar con información pertinente para confir-mar la información secundaria sobre los Pueblos Indígenas y sus características, así como validar y profundizar la ya existente en la Base de Datos Oficial. Ade-más, la práctica resultó valiosa en relación con: el acercamiento a la población indígena en lugares donde la presencia de Estado es aún débil; la identificación
© Juan Francisco Chávez R.
Mujer asháninka siendo registrada para los talleres informativos del Lote 169
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de temas clave para implementar la consulta; y el mapeo de actores para tener claridad sobre representatividad y afiliación, que son claves en el proceso.
4. ELABORACIÓN DE MANERA CONJUNTA Y PARTICIPATIVA DEL PLAN DE CONSULTA BRINDA LEGITIMIDAD Y TRANSPERENCIA AL PROCESO
La reunión preparatoria genera el primer espacio de interacción entre los par-ticipantes de la consulta previa fuera del ámbito de sus comunidades. En ella, se construye el Plan de Consulta de manera participativa. Este espacio permite: i) lograr un mayor involucramiento de todas las partes, ii) establecer compro-misos con el proceso, iii) brindar legitimidad a la consulta, iv) obtener un Plan de Consulta más adecuado al contexto cultural de cada pueblo, v) contar con acuerdos sobre temas delicados y no definidos en la LCP.
5. LA FACILITACIÓN DEBE SER ENTENDIDA COMO UN PROCESO CONTINUO QUE FORTALECE EL RELACIONAMIENTO DE LAS PARTES
A través de la facilitación se puede generar mayor confianza e involucramiento de las partes. Por este motivo, el facilitador no solamente debe ser una persona capacitada, sino que, idealmente, debe conocer la región, estar familiarizado con los pueblos involucrados y participar en espacios formales e informales del proceso. Asimismo, es pertinente que los facilitadores sean actores neutrales (no ligados a la entidad promotora) y que permanezcan a lo largo del proceso (por el vínculo de confianza que generan).
6. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD PERMITIÓ UNA MEJOR ADAPTACIÓN A LA REALIDAD ESPECÍFICA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS CONSULTADOS
La aplicación del principio de flexibilidad, contemplado en la norma, permitió que las actividades se adapten de mejor forma a las necesidades de los pueblos consultados. Para su aplicación el VMI tomó en cuenta el principio de buena fe, evaluando la proporcionalidad entre lo solicitado y lo establecido en la norma. La flexibilidad estuvo presente en diferentes momentos del proceso, como los pedidos por contar con intérpretes locales, ampliar el tiempo de los talleres informativos y de la evaluación interna, modificar los modos de acreditación de representantes, entre otros. El margen de aplicación del principio de flexibilidad aún no está definido, pero es probable que al aumentar el número de procesos de consulta se puedan tener más elementos para establecer criterios mínimos de aplicación de este principio.
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Retos
La implementación de cada una de las fases de los procesos de consulta previa ha permitido identificar algunos aspectos que representan oportunidades de mejora para próximos procesos.
1. GESTIÓN DE LAS DEMANDAS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
El ámbito de los lotes de hidrocarburos, en muchos casos, abarca zonas rurales y remotas en las que existe un escaso o nulo acceso a servicios básicos y públi-cos, altos índices de pobreza y una débil presencia estatal. En estos escenarios, la consulta previa representa uno de los pocos espacios que tienen los Pueblos Indígenas para dialogar con el Estado y plantear sus necesidades y demandas. Muchas de éstas, corresponden a temas vinculados con titulación, educación, salud, entre otros.
En ese sentido, es innegable que la consulta previa, además de sus objetivos y finalidad, ayuda a fortalecer o renovar la relación entre el Estado y los Pueblos Indígenas. Ello supone un reto importante, en tanto establece una agenda de atención hacia los pueblos, lo cual requiere una articulación con distintas ins-tancias del Estado para responder a estas demandas de forma coordinada, con el fin de asegurar la sostenibilidad de las intervenciones e inversiones en dichos ámbitos y coadyuvar a que las poblaciones locales saquen máximo provecho de ellas.
2. CAPACITACIÓN A FUNCIONARIOS Y EQUIPOS DE ENTIDADES PROMOTORAS DEL ESTADO
El VMI ha capacitado a funcionarios de Perupetro en temas de: consulta previa, metodología de identificación y facilitación. Sin embargo, ante el mayor número de procesos de consulta previa y el incremento de funcionarios que deben rea-lizar esta tarea, se deberá continuar fortaleciendo el desarrollo de habilidades para el diálogo y la negociación intercultural. Al mismo tiempo, es importante desarrollar y mejorar capacidades que contribuyan con futuros procesos, tales como: i) comunicación intercultural, ii) formación en capacitación de adultos, iii) uso de herramientas más dinámicas y visuales para población con alto índice de analfabetismo, iv) sensibilización ante la discriminación hacia la población indígena, v) transversalización del enfoque de género en la gestión pública y vi) identificación de derechos colectivos relacionados a las actividades de la entidad promotora.
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Asimismo, se deberá continuar mejorando los formatos de las reuniones infor-mativas a fin de evitar riesgos de una participación poco efectiva de la pobla-ción indígena y sus representantes. De esta manera se considera que espacios muy formales y verticales pueden limitar la participación de líderes, restringir la participación de mujeres, condicionar la confianza entre los participantes y agotar a los asistentes con temas complejos, horarios largos y espacios calurosos.
3. CAPACITACIÓN Y ACOMPAÑAMIENTO A LOS PUEBLOS INDÍGENAS
El carácter técnico de la información brindada en los procesos de consulta previa en el sector hidrocarburos, así como el hecho que éste se lleve a cabo previa-mente al diseño del proyecto, han mostrado que la población que participa de este proceso tiene dificultades para comprender a cabalidad la información relacionada con el contenido de la medida, sus implicancias y posibles afecta-ciones a sus derechos colectivos.
Esto supone un reto importante para el Ministerio de Cultura pues deberá refor-zar sus acciones para fortalecer las capacidades de los Pueblos Indígenas con la finalidad que su participación sea efectiva en el proceso. Asimismo, se deberá contar con mecanismos e instrumentos para un adecuado acompañamiento.
En tal sentido, se deberá continuar con los procesos de fortalecimiento a or-ganizaciones indígenas, líderes y jóvenes indígenas, respecto a los siguientes temas: i) objetivo y fin de la consulta previa, ii) rol del Estado y de las enti-dades promotoras en la consulta previa, iii) diferencia entre consulta previa y participación ciudadana, iv) identificación de derechos colectivos. Finalmente, se deberá propiciar que dicho fortalecimiento de capacidades se dé de manera previa al inicio de los proceso de consulta.
© Omar Livia Quiñonez
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Adicionalmente, se debe buscar alternativas que permitan asegurar que las orga-nizaciones indígenas cuenten con asesores técnicos que los acompañen durante todo el proceso de consulta previa. El rol de estos asesores resulta clave en las etapas de información, evaluación interna y diálogo. Entre las alternativas, se debe considerar el fortalecimiento de capacidades de potenciales asesores sobre consulta previa y derechos colectivos de los pueblos indígenas. Asimismo, estos asesores deberían contar con competencias interculturales adecuadas y estar registrados en una base de datos de acceso público que le permita a las orga-nizaciones indígenas elegir al que consideren se ajuste más a sus necesidades. Por último, la posibilidad de conformar un fondo que financie a los asesores es otra alternativa a considerar.
4. SISTEMATIZACIÓN Y GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO DERIVADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CONSULTA PREVIA
Se deberá implementar procesos de seguimiento para el mejoramiento conti-nuo de los instrumentos de gestión de la consulta previa. Es decir, documentar y sistematizar las experiencias de implementación de todos los procesos de consulta para actualizar y optimizar de manera periódica los instrumentos de gestión desarrollados por el VMI y Perupetro. Esto contribuirá con el aprendi-zaje de otras instituciones, lo cual es crítico en un contexto de ingreso de nuevo personal debido al aumento de procesos de consulta previa.
En relación con la información acopiada en el trabajo de campo, ésta debe ser útil para la gestión del resto del proceso, incluyendo la etapa post acuerdo. Dicha información debería ser sistematizada, de manera que se pueda recurrir a ella cuando otras instancias del gobierno nacional o subnacional tengan que realizar consulta previa con pueblos o zonas en donde se haya realizado consulta previa anteriormente. Esto contribuiría con que los procesos a futuro sean más eficientes y ayudaría a tener conocimiento sobre qué compromisos se asumieron previamente con los diferentes pueblos indígenas. Asimismo, por un tema de transparencia y mejora del seguimiento de acuerdos, esta información debería ser accesible para las organizaciones locales. Finalmente, se debe considerar que esta información será útil para llevar a cabo políticas públicas asociadas a Pueblos Indígenas.
5. ADECUACIÓN DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS A REQUERIMIENTOS LOGÍSTICOS DEL PROCESO DE CONSULTA PREVIA
La consulta previa brinda la oportunidad de redefinir la relación que el Estado ha sostenido con los Pueblos Indígenas; sin embargo, la implementación de la consulta es un proceso novedoso y complejo que requiere de un tiempo de aprendizaje para ambos actores. En este contexto, resulta pertinente repensar
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los procesos administrativos del Estado, ya que la consulta en sí no constituye un proceso administrativo regular, sino de naturaleza especial por las razones expuestas en el presente documento.
Como ejemplo de lo señalado se tiene el caso de la gestión de la logística necesaria para la implementación de la consulta, la cual sigue la lógica de contratación de servicios y asignación de viáticos definida por el Estado. Sería conveniente definir un proceso específico para los procesos de consulta previa que incluya temas como sistemas de contratación de servicios locales en zonas alejadas y con mercados diferentes, pagos oportunos, entre otras. Cabe señalar que el tema logístico también es importante, pues el adecuado manejo del alo-jamiento, alimentación y transporte tiene un impacto directo en la realización de las sesiones de trabajo y está asociado con el proceso de construcción de confianza para el diálogo.
6. ANÁLISIS Y FORMALIZACIÓN DE ACTIVIDADES CRÍTICAS POST PROCESO DE CONSULTA
El VMI está diseñando un sistema de monitoreo de resultados de los procesos de consulta, que propone un seguimiento de los acuerdos y compromisos asu-midos, señalando responsables y metas. En tal sentido este sistema deberá ser de dominio público para que los Pueblos Indígenas puedan conocer el estado de avance de los compromisos. Así todas las actividades del VMI y Perupetro vinculadas con la gestión de los resultados del proceso de consulta deben ser formalizadas en procedimientos. Asimismo, se deberá desplegar acciones de mo-nitoreo del cumplimiento de los acuerdos y evaluación de los avances de estos.
Resulta sumamente importante dar seguimiento a los acuerdos derivadas de los procesos de consulta previa ya que permiten gestionar los riesgos asociados a las expectativas de su implementación y alcance. Asimismo, un adecuado manejo de los mismos permite generar confianza en el proceso de consulta futuros y fortalece el vínculo entre el Estado y los Pueblos Indígenas.
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Glosario
Términos Definición
ACONADYISH Asociación de Comunidades Nativas para el Desarrollo Integral de Yurua
AIDESEP Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana
ARPAU Asociación Regional del Pueblo Asháninka – Ashéninka de Ucayali
CARDHY Consejo Asháninka del Río Huacapishtea del Distrito de Yurúa
CODEMIA Coordinadora de Desarrollo de Mujeres Indígenas Amazónicas
CONAP - Ucayali Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú - Ucayali
DAR Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (organización sin fines de lucro)
DREM – Ucayali Dirección Regional de Energía y Minas - Ucayali
FECONASHCRA Federación de Comunidades Nativas Shipibo-Conibo3
de Río Aguaytía
FENACOCA Federación Nativa de Comunidades Cacataibo4
GORE Gobierno Regional
IBC Instituto del Bien Común
IGN Instituto Geográfico Nacional
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
3 Se ha encontrado la grafía Shipibo-Conibo y Shipibo-Konibo, utilizamos principalmente la segunda en el presente documento tal como se registra en la Base de Datos Oficial del VMI.
4 El nombre del pueblo indígena se ha encontrado con las dos grafías Cacataibo y Kakataibo en documentación oficial. Utilizamos principalmente la segunda en el presente documento el presente documento tal como se registra en la Base de Datos Oficial del VMI.
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MC Ministerio de Cultura
MINEDU Ministerio de Educación
MINEM Ministerio de Energía y Minas
OGGS Oficina General de Gestión Social (MINEM)
OIT Organización Internacional del Trabajo
OJIKAAPI Organización de Jóvenes Indígenas Kakataibo de Aguaytía y Puerto Inca
ONU Organización de las Naciones Unidas
ORAU Organización Regional AIDESEP Ucayali
PROCREL Programa de Conservación, Gestión y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica del Gobierno Regional de Loreto
UCIFP Unión de Comunidades Indígenas Fronterizas del Perú
VMI Viceministerio de Interculturalidad
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