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Documento de Trabajo No. 01

La Delincuencia en el Per: Propuesta de Intervencin Articulada

Enero 2013

CONSEJO NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL

Direccin General de Poltica Criminal y Penitenciaria

1

INDICE

1. Introduccin General: La Necesidad de una Poltica Criminal

como Poltica Pblica.

a. La delincuencia como problema principal.

b. Antecedentes Normativos.

c. La estructura normativa de la Ley N 29807 (CONAPOC).

- El diagnostico nacional

- Priorizacin

- reas de intervencin

- Programas a implementar

- Seguimiento y Monitoreo

- Modelo de gestin legislativa

Pp. 03- 11

2. Captulo I: Nocin de Poltica Criminal: la organizacin de la

sociedad en la lucha frontal contra la delincuencia.

- Criminalidad primaria

- Criminalidad secundaria

Pp. 12- 15

3. Capitulo II: lineamientos de una poltica criminal: las garantas

y derechos fundamentales que la orientan.

a. criminalizacin primaria y principios penales

- principio de igualdad

- principio de proporcionalidad

- principio de lesividad

- principio de culpabilidad

- principio de humanidad de las penas

b. criminalizacin secundaria y garantas procesales

- garanta del debido proceso

- presuncin de inocencia

- derecho de defensa

- imparcialidad e independencia judicial

- plazo razonable

- la excepcionalidad de la prisin preventiva

- la resocializacin

Pp. 16- 27

4. Capitulo III: diagnostico nacional: aproximacin al estado

actual de la poltica criminal peruana.

a. Poltica criminal reactiva: el endurecimiento punitivo como

Pp. 28- 43

2

respuesta a la criminalidad.

b. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de

denunciabilidad.

c. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de

victimizacin.

d. El impacto del endurecimiento punitivo en el sistema

penitenciario.

e. Poltica criminal reflexiva: el Estado como ente articulador de

estrategias.

5. Capitulo IV: Sociedad: el rol que desempea dentro del diseo

de una poltica criminal.

a. La vulnerabilidad social.

b. La percepcin de la sociedad sobre la violencia y

delincuencia.

Pp. 44- 48

6. Captulo V: La delincuencia en el Per: propuestas de

intervencin articulada.

a. Conclusiones a una poltica criminal reactiva.

b. Conclusiones de las aproximaciones a una poltica criminal

reflexiva.

c. Actividades realizadas por el Ministerio de Justicia y

Derechos Humanos para la implementacin y ejecucin de la

Ley N 29807.

d. Mandatos y atribuciones del CONAPOC.

e. Elaboracin del Plan Nacional de Poltica Criminal.

f. Elaboracin del Plan Estratgico del tratamiento de Nios,

Nias y Adolescentes en conflicto con la Ley Penal.

g. Creacin de las redes locales e implementacin de

programas preventivos.

Pp. 49- 59

Anexo N1 Gantt de Actividades

3

INTRODUCCIN GENERAL

LA NECESIDAD DE UNA POLTICA CRIMINAL COMO POLTICA

PBLICA

a. La delincuencia como problema principal.

1. La organizacin poltica de una sociedad sugiere la intervencin de un

ente regulador facultado para tomar decisiones en razn al orden y

progreso social: En este sentido, la direccin estatal de los distintos

mbitos de interaccin servir como mecanismo de control orientado a la

convivencia pacfica, satisfaciendo las expectativas generales.

2. El ejercicio de la regulacin social, entonces, permite que el Estado

programe medidas de distinta ndole a efectos solucionar diversas

problemticas vigentes. Es as que nos ubicamos en el sector de las

polticas pblicas.

3. Las polticas pblicas son las respuestas que el Estado formula frente a

las necesidades de los ciudadanos. En los ltimos aos, el problema

principal de la regin Latinoamericana ha sido la delincuencia, la

violencia y el pandillaje; hecho que ha desplazado a cualquier otro

problema que la gente considera como principal1. Solo en el ltimo ao

2011, el 33% de los hogares Latinoamericanos (alguno de los miembros

de estos) han sido vctima de algn delito.

4. El Per no ha sido ajeno a la problemtica expuesta. Para el ao 2011,

el 20% de los ciudadanos percibe a la delincuencia como el problema

ms importante en el pas. Dicha percepcin ha sido acompaada con

una tasa de victimizacin del 40% en el ao 2011 (al menos uno de los

miembros del 40% de los hogares encuestados han sido vctima de un

delito). La consecuencia de todo ello es que, para el 86% de los

encuestados, la delincuencia ha aumentado2.

5. No obstante lo antes dicho, cifras recientes3 dan cuenta que, entre el

periodo de Julio de 2011 y Diciembre de 2012, la victimizacin se redujo

del 45,1% al 38,3%. Dicha reduccin se experiment en 24 de las 27

ciudades en las que se realiz la encuesta nacional de victimizacin.

1 Latinobarmetro. Informe 2011, p. 32.

2 LAGOS, Marta & DAMMERT, Lucia. La seguridad ciudadana. El problema principal de

Amrica Latina. Corporacin Latinobarmetro, Lima 2012, p.24 3 Vase el Informe Tcnico N 2, Encuesta Nacional de Programas Estratgicos (ENAPRES)

del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), Febrero 2013.

4

Grfico N 01

6. As, Lima Metropolitana, siempre entre el perodo de Julio de 2011 a

Diciembre de 2012, experiment una disminucin del 48.4% a 39,9% en

los ndices de victimizacin.

7. Ciudades de ms de 500 mil habitantes, entre las que se encuentran

Arequipa y Trujillo, experimentaron una disminucin promedio de 45,1%

a 39,1% en los ndices de victimizacin.

8. Ciudades de 100 mil a 500 mil habitantes, entre las que se encuentran

Ayacucho, Cajamarca, Chiclayo, Chimbote, Cusco, Huancayo, Hunuco,

Ica, Iquitos, Juliaca, Piura, Pucallpa, Puno, Tacna y Tarapoto,

experimentaron una disminucin promedio de 39,8% a 35,3% en los

ndices de victimizacin.

9. Ciudades de 50 mil a menos de 100 mil habitantes, entre las que se

encuentran Abancay, Huaraz, Moquegua, Pasco, Puerto Maldonado y

Tumbes, experimentaron una disminucin promedio de 37,4% a 36,4%

en los ndices de victimizacin.

10. Finalmente, ciudades de 20 mil a menos de 50 mil habitantes, entre los

que se encuentran Chachapoyas, Huancavelica y Moyobamba,

experimentaron un aumento promedio de 27,5% a 28,2% en los ndices

de victimizacin.

5

11. No obstante todo lo dicho, el 86.7% de la poblacin percibe que ser

vctima de algn hecho delictivo que atente contra su seguridad, pese a

que dicha percepcin se redujo en 1,0% en el ao 2012 respecto del

2011.

12. En este mbito de transgresin, el Estado deber tomar las medidas

idneas y necesarias para estabilizar de modo suficiente la interaccin

social. Siendo que se trata de una violencia institucionalizada, su

intervencin y omisin debern manejarse con racionalidad por tratarse

de un conflicto general muy sensible establecido desde antao entre el

garantismo y la prevencin.

13. Las medidas estatales en cuestin tomarn el rtulo de poltica criminal.

As, se podrn adelantar sus barreras de intervencin sin esperar la

aparicin o aumento del fenmeno criminal, pudiendo adoptar un

lineamiento preventivo anterior y posterior de modo simultneo; esto es,

podrn elaborarse programas de resocializacin y tratamientos en los

casos de comisin de delitos; as como intervenir en contextos de

potencial comisin a efectos de prevenir y consolidar una cultura de

cumplimiento de normas.

14. La estructura de estas medidas encargar un diseo metodolgico que

abarque sistemticamente todos los objetivos preestablecidos. En este

sentido, previo a una decisin estatal poltico criminal, deber existir un

diagnstico social (criminolgico) que permita programar el proyecto

espacio-temporal de la medida (plazos y sectorizacin). Asimismo,

debern consultarse cifras que arrojen indicadores para delimitar la

ejecucin del mecanismo; y referencias especializadas que orienten el

modo de intervencin.

15. Ser menester, entonces, delimitar las coordenadas del defecto social

(causas, manifestaciones, consecuencias, etc.) para construir y tomar la

decisin estatal correcta. La alternativa optada, no podr renunciar a

cumplir con el bienestar general evitando de cualquier modo recaer en

abuso o autoritarismo.

16. El Per, con la dacin de la Ley N 29807, se ha sumado al diseo de

una poltica criminal, como poltica pblica, para hacer frente a la

criminalidad. De inicio, se torna necesario distinguir categricamente

entre la praxis de la poltica criminal y una poltica criminal terica4.

Mientras la primera integra un conjunto de actividades empricas

organizadas y ordenadas a la proteccin de individuos y sociedad en la

4 SILVA SNCHEZ, Jess Mara. Poltica Criminal y Persona. Ad-Hoc. Buenos Ares, 2000, p.

21.

6

evitacin del delito (acciones, estrategias, programas); la segunda, por

un conjunto de principios tericos que habran de dotar de una base

racional a la referida praxis5 (diagnstico ).

b. Antecedentes Normativos.

17. Mediante Ley N 29807, se crea el Consejo Nacional de Poltica

Criminal, el mismo que tiene como mandato inmediato el diseo del

Programa Nacional de Poltica Criminal, el que deber disearse sobre

la base de las conclusiones del Diagnstico Nacional sobre las causas

del delito y los factores que inciden en su expansin. Asimismo, la

primera disposicin final establece que, una vez aprobado su

reglamento, se aprobarn las directivas, metodologa y manuales

necesarios en un plazo no mayor de ciento veinte das hbiles.

18. Mediante Decreto Supremo N 008-2012-JUS, se aprueba el

Reglamento del Consejo Nacional de Poltica Criminal, por el cual se

establecen las competencias propias de la presidencia y de la secretara

tcnica del mismo.

19. Mediante Decreto Supremo N 011-2012-JUS, se aprueba el reglamento

de organizacin y funciones del Ministerio de Justicia y Derechos

Humanos, establecindose que, conforme al artculo 70 del

mencionado reglamento, la Direccin General de Poltica Criminal y

Penitenciaria es el rgano de lnea encargado de evaluar, disear y

formular polticas del Estado en materia criminal y penitenciaria.

Asimismo, tiene a su cargo la Secretara Tcnica del Consejo Nacional

de Poltica Criminal.

5 Ibdem.p.21

7

c. La estructura normativa de la Ley N 29807 (CONAPOC).

Grfico N 02

Plan Nacional de Poltica Criminal

20. El diagnstico nacional: Para la elaboracin del Programa Nacional

de Poltica Criminal, la Ley que regula el CONAPOC establece la

necesidad de un diagnstico nacional, por el cual se pueda determinar

las causas y los factores que inciden en el nacimiento y expansin del

delito.

21. El diagnstico tiene que estar sustentado en base emprica que pueda

explicar las condiciones regulares o irregulares de los ltimos aos en

relacin al crecimiento de la delincuencia en el Per.

22. Las fuentes de informacin estadstica se encuentran a nivel nacional e

internacional. Las primeras de ellas nos darn luces sobre el estado

situacional del Estado frente a la criminalidad; la segunda, nos servir

para compararnos a nivel de la regin e internacionalmente.

23. Sobre la base emprica nacional, la misma se divide en dos: una primera

de carcter social (indicadores sociales bsicos); la segunda, de

carcter delictual propiamente dicho.

1

2

3

4

5

6

8

24. Indicadores sociales bsicos: conforme a la data nacional trabajada por

el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), esta contiene las

variables que miden las necesidades bsicas insatisfechas por sectores

sociales (NBIS), traducidas en caractersticas demogrficas, educativas,

econmicas, vivienda y salud, a fin de determinar sectorialmente las

condiciones de vida donde crecen y se desarrollan las familias.

25. Indicadores de criminalidad: conforme a la informacin nacional e

internacional, esta se divide en aquellos instrumentos que miden ndices

de criminalidad objetiva (denunciabilidad, hechos investigados,

esclarecidos, detenciones, estadstica judicial, estadstica penitenciaria,

etc.), as como aquellos que miden ndices de criminalidad subjetiva

(percepcin o victimizacin). Cada uno de dichos instrumentos tiene su

finalidad especfica.

26. El diagnstico nacional servir para producir conocimientos para la

accin y toma de decisiones en forma participativa e inclusiva, adecuada

a la realidad y en el contexto de los actores sociales involucrados, en

torno a un tema significativo para estos.

27. Priorizacin: teniendo en cuenta la preponderancia de los bienes

jurdicos tutelados por el Estado y la necesidad de proteger a las

potenciales vctimas, deber considerarse conductas o crmenes de

prevencin prioritaria, siendo que en la regin se han divido los mismos

en cuatro grandes grupos.

28. Conductas antisociales: que no son delitos pero que, de no tomarse

ninguna medida para su prevencin, represin o rehabilitacin, pueden

no solo incrementarse sino tambin convertirse en delitos recurrentes.

Ejemplo de ellas son las faltas, as como aquellas conductas que, no

siendo tpicas penalmente, son consideradas antisociales y pueden dar

inicio o ser fuente de conductas delictuales (ebriedad, drogadiccin,

etc.).

29. Delitos recurrentes: muchas de las conductas antisociales logran, con el

tiempo, configurarse en delitos (la modificatoria de un elemento objetivo

de la falta puede configurar que la misma se convierta en delito, como lo

ocurrido constantemente con el hurto falta delito y la remuneracin

mnima vital para su configuracin). Los delitos recurrentes son aquellos

que con mayor incidencia sufren los ciudadanos, en especial los

patrimoniales, generando la mayor percepcin de inseguridad

ciudadana. Ejemplo de ello son los hurtos, robos, tenencia ilegal de

arma de fuego, etc.

9

30. Delitos violentos: son aquellos que, si bien no son muy recurrentes como

los patrimoniales, su configuracin tiene un mayor impacto social.

Ejemplo de ello son los homicidios, asesinatos, violaciones sexuales,

etc.

31. Crimen organizado: se conoce como el grupo de personas que,

buscando alcanzar sus objetivos (que pueden ser riqueza, poder, etc.),

realizan acciones que van en contra de la legislacin existente. La

diferencia central entre crimen organizado y grupo criminal, es que en el

primero existen personas con los vnculos necesarios para evitar ser

perseguidos por los delitos que cometen o evitar la pena o castigo de los

mismos, y el grupo criminal no tiene estos vnculos.

32. reas de intervencin: la ley establece que el Plan Nacional de Poltica

Criminal establecer directrices a nivel nacional, regional o locales en

reas de prevencin, represin y resocializacin del delito.

33. Prevencin: (ex ante al delito o conductas antisociales) se trata de

medidas y acciones que, por su configuracin previa al delito, tienen

como finalidad evitar o impedir que se presente un fenmeno peligroso o

reducir sus efectos sobre la poblacin. La prevencin del delito encierra

dos aspectos importantes: el primero de ellos es el prevenir que el

individuo realice conductas delictivas o ilcitas; el segundo, evitar que las

personas sean sujetas o vctimas de algn delito.

34. Represin: (ex post del delito o conductas antisociales) se trata de

acciones que, por su configuracin posterior a la comisin del delito,

tienen como finalidad reprimir o sancionar aquellas conductas que

hayan puesto en peligro o concretizado una lesin sobre determinados

bienes jurdicos que protege el Estado. La represin comprende desde

sanciones administrativas, medidas de seguridad, hasta penas privativas

de libertad.

35. Resocializacin: (ex post a la represin del delito o conductas

antisociales) son todas aquellas acciones tendientes a reinsertar,

rehabilitar o resocializar al individuo infractor. Se trata de volver a

introducir a la organizacin social a aquel individuo que, por las medidas

de represin impuestas, pudo habrsele alejado de ella.

36. Programas a implementar: En el campo de la prevencin, la ley que

crea el CONAPOC establece la necesidad de determinar, como parte

del diagnstico nacional, las causas y factores que inciden en el

nacimiento y expansin del delito; contribuir con las autoridades locales

en la elaboracin de planes de prevencin (planes regionales y locales

10

por su propia configuracin y tipologa delictual); la evaluacin del grado

de cumplimiento de convenios internacionales en la materia; etc.

37. En el campo de la represin, la ley que crea el CONAPOC establece la

necesidad de proponer polticas a los diversos actores involucrados en

la investigacin del delito; penas y medidas de seguridad; as como

contribuir con las autoridades locales en la elaboracin de planes de

sancin delictiva.

38. En el campo de la resocializacin, la ley que crea el CONAPOC

establece la necesidad de elaborar propuestas legislativas sobre el

sistema penitenciario, as como adecuar las mismas al programa

nacional. De otro lado, se requiere la identificacin de todos los procesos

que, involucrados en la resocializacin y rehabilitacin del sentenciado,

puedan ser mejorados para lograr los fines esperados.

39. Seguimiento y Monitoreo: Diseo de indicadores verificables con

relacin a la prevencin, represin y resocializacin, para lo cual se

necesita un trabajo multisectorial.

40. Evaluaciones peridicas del sistema penal y de la organizacin de las

diferentes instituciones para hacer frente a la criminalidad, a fin de

proponer su adecuacin a los objetivos del Programa Nacional de

Poltica Criminal.

41. Evaluacin del grado de cumplimiento del Estado Peruano de los

compromisos internacionales a travs de tratados en materia criminal, a

fin de coordinar las acciones que sean necesarias para su total

adecuacin.

42. Seguimiento y monitoreo de programas o polticas pblicas en reas de

prevencin, represin y resocializacin, tanto a nivel nacional como

regional o local.

43. Modelo de gestin legislativa. Gestin para formular normas:

Elaboracin de propuestas legislativas vinculadas con el sistema penal y

de control social en general, a fin de que sean debatidas y aprobadas en

el Congreso de la Repblica.

44. Gestin para evaluar normas y absolver consultas: emitir informes

tcnicos no vinculantes sobre las propuestas legislativas en materia

de justicia penal, ejecucin penal y sistema penitenciario, a fin de

11

analizar su grado de adecuacin al Programa Nacional de Poltica

Criminal.

45. Gestin para informar anualmente: sustentar, ante el Congreso de la

Repblica y la Comisin de Justicia, el informe anual de Poltica Criminal

que contenga las directrices en las reas de prevencin, represin y

resocializacin.

12

CAPITULO I

NOCION DE POLITICA CRIMINAL: LA ORGANIZACIN DE

TODA LA SOCIEDAD EN LA LUCHA FRONTAL CONTRA LA

DELINCUENCIA

46. El fenmeno criminal comporta una problemtica que altera el equilibrio

de la sociedad. Esta coyuntura exige una estrategia gubernamental

capaz y suficiente para estabilizar las expectativas de convivencia

pacfica. Sin embargo, una estratagema idnea no podr tener origen en

una reaccin socio-estatal apresurada. Por el contrario, la presin social

de soluciones inmediatas seguida de medidas estatales que las

consientan jugarn un rol contraproducente, pues aumentar la

complejidad del fenmeno.

47. La respuesta socio-estatal frente al delito deber comprender un

conjunto de mtodos racionalmente diseados tanto en eficiencia

(funcionalidad) como en delimitacin (legitimidad). Este mecanismo

estratgicamente construido tomar el nombre de poltica criminal. El

Estado, respetuoso de los principios sociales y democrticos, deber

adoptar una perspectiva poltico criminal de racionalidad humanista.

48. La racionalidad humanista aplicada a la poltica criminal comprende un

enfoque que exalta la dignidad como presupuesto fundamental para el

desarrollo humano; en este sentido, es necesaria la articulacin de los

diversos sectores estatales capaces de brindar los mecanismos de

bienestar general para prevenir la criminalidad.

49. La construccin de un sistema poltico criminal sugiere un diagnstico

social multidisciplinario del estado de la cuestin criminal en una

comunidad determinada. Este procedimiento comprende un anlisis de

las causas, factores de riesgo, manifestaciones, consecuencias, eficacia

de polticas vigentes, estadsticas, sectorizacin, etc. Todo ello a efectos

de conocer la real dimensin del fenmeno, y delimitar los medios de

respuesta. Una prevencin que pretenda verdaderamente evitar la

criminalidad antedelictum, tiene que ser necesariamente etiolgica, es

decir, preguntarse por las causas, la gnesis del fenmenos criminal6.

50. Acorde con un pensamiento liberal, el diagnstico criminolgico deber

interpretarse conforme a los lineamientos constitucionales y dems

sistemas internacionales pro-hominen. De este modo, una

6 ZIGA, Laura. Poltica Criminal, Editorial Colex, Madrid, 2001, pg. 42.

13

instrumentalizacin represiva de los mecanismos estatales deber

descartarse por ir en contra de lo dispuesto por nuestra pauta poltica

general. El sentido poltico-criminal a instaurarse deber poseer

naturaleza integrativa. En palabras de Beristain, la poltica criminal ms

que fomentar el desarrollo de los comportamientos estratgico-tcnicos

que logran el aumento de los bienes de consumo, del producto nacional

bruto, de la renta per cpita, de los supermercados, de los automviles,

de los portaviones, etc., debe cuidar la dimensin humana e

interpersonal en las relaciones sociales comunitarias7.

51. Las conclusiones rescatadas del diagnstico conformarn el lineamiento

poltico criminal que orientar todo el sistema de control penal. La visin

constitucional establecida para el mecanismo estatal deber

impregnarse en todas las instancias de dicho sistema. Bajo la premisa

de lucha contra el delito (como fenmeno social) y no contra el

delincuente, la racionalidad humanista de nuestra poltica criminal

enfatizar en el tratamiento de los ncleos de criminalidad

(vulnerabilidad social), abandonando, de este modo, un rgimen

represivo e improvisado (prima ratio). Con ello se estar promoviendo

una sociedad adaptada al hombre, comprensiva del hombre,

soportadora del hombre, no marginadora del hombre8.

52. El nfasis en los ncleos de criminalidad, no implicar un abandono

metodolgico en el mbito de la justicia penal. Por el contrario, ser en

dicho espacio que debern materializarse los lineamientos

constitucionales sealados en primer momento. Los derechos y

garantas constitucionales, reforzados con los diversos sistemas

internacionales, sern los pilares orientadores de cualquier

manifestacin del sistema de justicia penal. Los derechos humanos

debern resaltarse, entonces, en todo momento.

53. La dogmtica penal entendida como la metodologa del Derecho penal

encargada de la creacin, sistematizacin, interpretacin y aplicacin de

las normas penales, cumplir su rol adecuando su intervencin a las

pautas pro-hominen pertinentes. En concreto, el legislador deber

racionalizar la creacin de las normas penales limitando su elaboracin

cualitativa y cuantitativamente a los principios liberales de un Derecho

penal constitucionalizado. De este modo, se concluyen aspectos

generales como la mnima intervencin y la fragmentariedad penal que

7 BERISTAIN, Antonio y Elas NEUMAN. Criminologa y dignidad humana (Dilogos), 4ta. Ed.,

Editorial Universidad, Buenos Aires, 2004, pg. 112. 8 BARBERO SANTOS, Marino. Marginacin social y derecho represivo, Editorial BOSCH,

Barcelona, 1980, pg. 190.

14

podrn traducirse en el derecho al libre desarrollo y bienestar del

hombre (Inciso 2 del artculo 2 de nuestra Constitucin); la taxatividad

de las leyes como complemento del principio de reserva9; necesidad de

lesin o puesta en peligro de bienes jurdicos identificados a partir de los

derechos humanos, etc. En el mbito de la interpretacin y aplicacin de

las normas penales primarn principios como la proporcionalidad y la

culpabilidad. La primera deber regular la racionalizacin del quantum

de la sancin penal, mientras que la culpabilidad, acorde con el principio

de igualdad, deber enfatizar en la real dimensin de motivacin frente a

la norma.

54. El proceso penal tampoco podr desvincularse de las pautas poltico

criminales garantistas establecidas. En este sentido, deber sujetarse

necesariamente a las directivas constitucionales y normativa

internacional, a efectos de brindar mayor seguridad al sujeto frente al

sistema de justicia penal. Adems de primar en todo momento el respeto

a la dignidad de la persona, el proceso penal se regir a las reglas del

debido proceso10, esto es, las garantas procesales necesarias para un

juzgamiento inspirado en la racionalidad y la justicia. Esto ltimo, no solo

repercutir en la estructura del procedimiento, sino que delimitar, a su

vez, la actuacin de los distintos actores procesales (lmites de

actuacin policial, enfoque del fiscal, valoracin del juez, carga

probatoria, etc.). Ser necesario tambin incidir en las reglas que rigen

el procedimiento penal; en este sentido, Binder aboga por la

transparencia de los sistemas de administracin en el que se permita un

monitoreo constante de las tareas que se cumplen, de los casos que

procesan y dejan de procesar, de los recursos humanos y materiales

involucrados y su utilizacin11.

55. Por otro lado, el lineamiento poltico criminal se har presente en la

ejecucin de las penas y medidas de seguridad, siendo posible abarcar

la fase pos-penitenciaria o pos-teraputica. El elemento que deber

primar en este mbito ser la dignidad humana como base de todo

sistema normativo nacional e internacional. Las condiciones en las que

se cumplir la condena o medida debern establecerse conforme al

objetivo constitucional de la reeducacin, rehabilitacin y reincorporacin

del sujeto a la sociedad12. Ello implicar una estructura y ejecucin del

9 Seala el literal b) del inciso 24 del artculo 2 de nuestra Constitucin: Nadie est obligado a

hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohbe. 10

Artculo 139 de nuestra Constitucin. 11

Vide BINDER, Alberto. Poltica Criminal: de la formulacin a la praxis, primera edicin, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, pg. 77. 12

Inciso 22 del artculo 139 de nuestra Constitucin.

15

rgimen reclusivo adecuados al tratamiento de la personalidad y

condicin de la persona. Del mismo modo, deber acondicionarse el

contexto carcelario a los sujetos que cumplen prisin preventiva,

tomando en cuenta que ellos no deberan encontrarse all, si no fuese

por la seguridad del cumplimiento de sentencia. Asimismo, el rgimen

humanista de la poltica criminal permitir adoptar medidas en la fase

pos-penitenciaria; esto es, de reinsercin social de la persona.

16

CAPITULO II

LINEAMIENTOS DE UNA POLITICA CRIMINAL: LAS

GARANTIAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES QUE LA

ORIENTAN

56. El enfoque principal de la poltica criminal se centra en la proteccin de

los derechos humanos en tanto lmites de la intervencin penal. En este

sentido, la preocupacin fundamental al elaborar el marco poltico

referencial es velar por que refleje correctamente la complejidad

intrnseca de estos derechos, en particular, el contexto de su aplicacin

en la estructura operacional desde un Plan Nacional de Poltica Criminal.

57. La Constitucin Poltica del Per en su artculo 1 concordado con el

artculo 44, permite establecer que nos encontramos en un Estado

social y democrtico de derecho. Esta normativa afirma que la defensa

de la persona humana y el respeto de su dignidad son los fines

supremos de la sociedad y del Estado, mediando un deber de garantizar

la plena vigencia de los derechos humanos; proteccin de la poblacin

de las amenazas contra su seguridad, y promocin del bienestar

general. En este sentido, se asume la dignidad de la persona como el

valor supremo y el principio jurdico que conforma la columna vertebral

bsica de todo el ordenamiento constitucional, a la vez de ser fuente de

todos los derechos fundamentales. De ah que todo sistema jurdico

deba interpretarse y aplicarse conforme a las condiciones en que dicha

dignidad se defienda de mejor forma.

58. Consecuente con esta perspectiva humanista, la naturaleza de la poltica

criminal se muestra garante de los principios de un derecho penal

mnimo que somete su estructura y sentido a las disposiciones

constitucionales y a los diferentes instrumentos internacionales sobre

derechos humanos.

59. La Constitucin de 1993 ha establecido en la Cuarta Disposicin Final y

Transitoria, que las normas relativas a los derechos y a las libertades

que la Constitucin reconoce, se interpretan de conformidad con la

Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los Tratados y

Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias ratificados por el

Per. Es as que los Tratados aludidos por la Constitucin, exigen a los

17

rganos judiciales una interpretacin legal conforme a los derechos

fundamentales.

60. Un Plan Nacional de Poltica Criminal que pretenda ser coherente con el

modelo de Estado social y democrtico de derecho debe procurar una

estructura basada en el respeto a los derechos humanos. Para lograrlo

es preciso que reconozca los vnculos estrechos que la poltica criminal

tiene con las diversas formas de control penal. En este sentido, el

Tribunal Constitucional ha sealado que la poltica criminal del Estado se

halla encuadrada y condicionada por su poltica social general; y que el

ius puniendi funciona con sus limitaciones dentro de un marco penal de

la Constitucin, bajo los estndares internacionales referidos a la

proteccin de derechos fundamentales13.

a. Criminalizacin primaria y principios penales.

61. La criminalizacin de una conducta implica una sancin punitiva que

deriva a su vez en la intervencin (restriccin, suspensin o privacin)

del ejercicio de ciertos derechos fundamentales. Este perjuicio legtimo

no puede ser ilimitado; por el contrario, debe respetar ciertos principios

reguladores que orientan el mecanismo de produccin de normas

penales conocido como criminalizacin primaria14.

62. Principio de legalidad: La limitacin del derecho a la libertad se

encuentra restringida al principio de legalidad. Por ello, el mandato

constitucional establece que no se permite forma alguna de restriccin

de la libertad personal, salvo en los casos previstos por la ley.

(Constitucin Poltica del Per, art. 2, inc. 24, literal b). Asimismo, tiene

reconocimiento normativo internacional, conforme a su reconocimiento

en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Convenio

Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y el Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

63. En la sentencia STC 0010-2002-AI/TC, el Tribunal Constitucional

sostuvo que el principio de legalidad exige que por ley se establezcan

los delitos as como la delimitacin previa y clara de las conductas

prohibidas. Como tal, garantiza la prohibicin de la aplicacin retroactiva

de la ley penal (lex praevia), la prohibicin de la aplicacin de otro

13

En este sentido: Fundamento 26, STC 00033-2007-AI/TC, 13 de febrero de 2009 Lima, CASO JUAN CARLOS DAZ MONTES y 8971 ciudadanos ms. 14

As, BUSTOS RAMREZ, Juan y Hernn HORMAZABAL. Lecciones de Derecho Penal, Parte General, Editorial Trotta, Madrid, 2006, pg. 21.

18

derecho que no sea el escrito (lex scripta), la prohibicin de la analoga

(lex stricta) y de clusulas legales indeterminadas (lex certa)15.

64. Asimismo, el Tribunal considera que el principio de legalidad penal se

configura tambin como un derecho subjetivo constitucional de todos los

ciudadanos. Como principio constitucional, informa y limita los mrgenes

de actuacin de los que dispone el Poder Legislativo al momento de

determinar cules son las conductas prohibidas, as como sus

respectivas sanciones.16

65. En cuanto a la funcin motivadora de la norma, el Tribunal Constitucional

sostiene que el principio en mencin engloba no solo la delimitacin

previa, sino tambin su redaccin clara y precisa, excluyndose as

aquellas ambiguas o genricas; de este modo, se exige no slo que por

ley se establezcan los delitos, sino tambin que las conductas prohibidas

estn claramente delimitadas en la ley. Esto es lo que se conoce como

el mandato de determinacin, que prohbe la promulgacin de leyes

penales indeterminadas, y constituye una exigencia expresa en nuestro

texto constitucional17.

66. Por su parte, la Corte Interamericana ha sealado con respecto al

principio de legalidad en el mbito penal, que la elaboracin de los tipos

penales supone una clara definicin de la conducta incriminada, que fije

sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no punibles o

conductas ilcitas sancionables con medidas no penales18.

67. Principio de proporcionalidad: este principio exige un balance

adecuado entre la fuerza punitiva del Estado y el dao ocasionado por

los actos delictivos. Se integra como un lineamiento para evitar las

tcnicas de desvo de poder y error manifiesto, de las intervenciones

punitivas, valindose de una ponderacin racional basada en criterios de

necesidad, razonabilidad e idoneidad. En esencia, el principio de

proporcionalidad fue concebido ms bien como un mecanismo destinado

15

En cuanto al principio de legalidad como garanta, obsrvese tambin Fundamento 22, Pleno Jurisdiccional 0012-2006-PI/TC, 15 de diciembre de 2006, CASO CDIGO DE JUSTICIA MILITAR POLICIAL. 16

Fundamento 6, STC del 30 de junio de 2011, Exp. N 01469-2011-PHC/TC Lima, CASO

TILDE REYNA SERPA RONDN. 17

Fundamento 45, STC del 3 de enero de 2003, Exp. N 010-2002-AI/TC Lima, CASO

MARCELINO TINEO SILVA y ms de 5,000 ciudadanos. 18

Fundamento 79, Sentencia de la CIDH del 18 de noviembre de 2004, CASO DE LA CRUZ

FLORES VS. PER.

19

a controlar el ejercicio de potestades pblicas a la hora de regular el

ejercicio de derechos19.

68. La proporcionalidad resulta fundamental en la funcin legislativa. As, se

dice que el Derecho penal resulta ser el sector jurdico de mayor arraigo

tiene en la opinin pblica, adems de provocar mayor impacto

comunicacional20.

69. As, encontramos que la Declaracin de los Derechos y Deberes del

Hombre y del Ciudadano (1795) establece: "la ley no debe sealar sino

las penas estrictamente necesarias y proporcionales al delito; a su vez,

respecto a lo sealado en la Convencin Americana sobre Derechos

Humanos, en la prohibicin de "penas y tratos crueles, inhumanos y

degradantes", la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha

estimado que las penas desproporcionadas son consideradas una

violacin de sus disposiciones.

70. Nuestro Tribunal Constitucional, respecto al principio de

proporcionalidad, menciona: en materia de determinacin legal de la

pena, la evaluacin sobre su adecuacin o no debe partir

necesariamente de advertir que es potestad exclusiva del legislador

junto los bienes penalmente protegidos y los comportamientos

penalmente reprensibles, el tipo y la cuanta de las sanciones penales, la

proporcin entre las conductas que pretende evitar, as como las penas

con las que intenta conseguirlo. En efecto, en tales casos el legislador

goza, dentro de los lmites de la Constitucin, de un amplio margen de

libertad para determinar las penas, atendiendo no slo al fin esencial y

directo de proteccin que corresponde a la norma, sino tambin a otros

fines o funciones legtimas, como los sealados en el inciso 22) del

artculo 139 de la Constitucin2122.

19

ARNOLD, Rainer; MARTNEZ ESTAY, Jos Ignacio y Francisco ZIGA URBINA, En:

principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En: Estudios

Constitucionales, Ao 10, N 1, 2012, Chile, pg. 86. 20

MUOZ CONDE, Francisco. El derecho penal y la proteccin de los derechos fundamentales a finales del siglo XX. En: Derechos y Libertades, Revista del Instituto Bartolom De Las Casas N 2, Ao 1, Madrid, 1993, pg. 309. 21

Inciso 22 del artculo 139 de nuestra Constitucin: El principio de que el rgimen

penitenciario tiene por objeto la reeducacin, rehabilitacin y reincorporacin del penado a la

sociedad. 22

Fundamento 198, STC del 3 de enero de 2003, Exp. N. 010-2002-AI/TC Lima, CASO

MARCELINO TINEO SILVA y ms de 5,000 ciudadanos.

20

71. Principio de lesividad: Este principio introduce como requisito de la

configuracin delictiva, la existencia de un dao o un riesgo

jurdicamente relevante frente a un bien jurdico protegido. Es decir, no

se podr afirmar la ilicitud de un acto si no se encuentra fundamentado

en la potencial afectacin de un bien jurdico al que se quiera proteger.

72. De ello se deriva que el Derecho penal debe ser la ltima ratio en tanto

mecanismos de pacfica convivencia de las personas. No es razonable

ni legtimo que un Estado garante de la libertad y los derechos humanos

recurra a la violencia penal si cuenta con instrumentos menos severos

para amparar los mismos bienes jurdicos y lograr los mismos

propsitos.

73. En efecto, un Estado democrtico se funda en la mnima intervencin

punitiva, pues si el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de

los particulares; o, la garanta y la proteccin de los derechos humanos,

puede ser alcanzada por vas distintas a la penal, entonces dicha

actuacin quedar deslegitimada.

74. A decir del Tribunal Constitucional, el establecimiento de una conducta

como antijurdica, es decir, aquella cuya comisin pueda dar lugar a una

privacin o restriccin de la libertad personal, solo ser

constitucionalmente vlida si tiene como propsito la proteccin de

bienes jurdicos constitucionalmente relevantes (principio de lesividad).

Como resulta evidente, solo la defensa de un valor o un inters

constitucionalmente relevante podra justificar la restriccin en el

ejercicio de un derecho fundamental23.

75. Principio de culpabilidad: El principio de culpabilidad establece un

vnculo subjetivo entre el hecho cometido y el autor del mismo como

requisito necesario para responder penalmente (proscripcin de la

responsabilidad objetiva). Asimismo, presupone una manifestacin de

voluntad como parte del ejercicio de libertad personal. Esta libertad

encuentra respaldo normativo en la Constitucin y dems instrumentos

internacionales al reconocer la dignidad humana y la libertad de

desarrollo personal, siendo necesario, por tanto, que el sujeto sea

sancionado conforme a su real posibilidad de motivacin normativa

76. Principio de humanidad de las penas: Un sistema penal respetuoso

de la dignidad humana, orientado en cumplir un rol poltico criminal

23

Fundamentos 35, STC de 21 de julio de 2005. Exp. N 019-2005-AI/TC Lima, CASO MS DEL

25% DEL NMERO LEGAL DE MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA REPBLICA.

21

humanista acorde con fines resocializadores24, debera disear y adoptar

medidas que sustituyan la pena privativa de la libertad en los casos en

que resulte manifiestamente innecesaria, profundizando as el carcter

protagnico de los derechos humanos en una sociedad democrtica. Se

asegura de este modo que los derechos y libertades de todos los

ciudadanos sean considerados sin discriminacin alguna, y se forje una

conciencia del drama carcelario que se vive en la regin, en donde

priman el hacinamiento, las precarias condiciones de higiene y

salubridad en los centros penitenciarios y la violencia al interior de los

mismos.

77. Por ende, toda ley dictada como parte de la poltica criminal del Estado

ser inconstitucional si establece medidas que resulten contrarias a los

derechos fundamentales de las personas, procesadas o condenadas;

sindolo tambin si no preserva los fines preventivos que cumple la

pena dentro de un Estado social y democrtico de derecho25. Al

respecto, nuestro Tribunal Constitucional seala expresamente que la

poltica criminal diseada por el Estado, debe incluir la finalidad

resocializadora del rgimen penitenciario26, lo que sugiere un

compromiso humanista para dar respuesta al fenmeno delictivo.

c. Criminalizacin secundaria y garantas procesales.

78. La criminalizacin secundaria comprende los mecanismos de aplicacin

de las normas y el de ejecucin de la pena y de las medidas de

seguridad27. Los principios constitucionales y de derechos humanos

sealan los requisitos bsicos que deben reunir la investigacin criminal

y el proceso penal para considerarse legtimos. El proceso penal debe

24

Al respecto seala el Tribunal Constitucional: La pena tiene como finalidad lograr la

readaptacin del penado en la sociedad, a fin de que no vuelva a delinquir. En el presente

caso, corresponde analizar si el hecho de restringir el acceso a la Carrera Magisterial Pblica a

aquellos que han sido condenados por delito doloso contraviene la funcin resocializadora de

la pena y de reincorporacin del penado a la sociedad. Fundamento 101, SPJTC del 4 de

setiembre de 2009, Exp. N 04959-2008-PHC/TC Lima. CASO ROBERT CUSTODIO

HUAYNALAYA CAMPOSANO, en representacin de 7,355 ciudadanos (demandante) c.

Congreso de la Repblica (demandado). 25

En este sentido Fundamento 42, STC del 21 de julio de 2005, Exp. N 0019-2005-PI/TC

Lima, CASO MS DEL 25% DEL NMERO LEGAL DE MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA

REPBLICA. 26

Fundamento 27, STC del 13 de febrero de 2009, Pleno Jurisdiccional N 00033-2007-PI/TC

Lima, CASO DON JUAN CARLOS DAZ MONTES y 8971 ciudadanos (demandante) c.

Congreso de la Repblica (demandado). 27

As, BUSTOS RAMREZ, Juan y Hernn HORMAZABAL. Ob. Cit., pg. 21.

22

respetar el debido proceso, que es el conjunto de garantas establecidas

en el bloque de constitucionalidad.

79. Garantas del debido proceso: Existen obligaciones generales

internacionales por parte del Estado peruano, las mismas que se

encuentran acogidas en los primeros artculos de la Convencin

Americana sobre Derechos Humanos, donde se toma en cuenta que, en

virtud del artculo 1, el Per acepta deberes de (reconocimiento), respeto

y garanta acerca de los derechos contenidos en el Pacto, como ha

establecido la Corte Interamericana a partir de sus primeros

pronunciamientos en cuestiones contenciosas28 donde seala: a) el

deber de los Estados partes de organizar todo el aparato gubernamental

y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifiesta

el ejercicio del poder pblico, de manera tal que sean capaces de

asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos

humanos; y b) la obligacin de garanta no se agota con la existencia

de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta

obligacin, sino que comporta la necesidad de una conducta

gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz

garanta del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos

80. Los derechos humanos como marco referencial aplicados a las reglas

del proceso penal, sugieren el respeto y la proteccin del procesado en

todas las instancias, condicionando las reglas procedimentales y las

actuaciones de los intervinientes a lineamientos de justicia y

racionalidad. Esta descripcin general corresponde al denominado

debido proceso que incluye garantas y derechos como la presuncin

de inocencia, ne bis in idem, derecho defensa, etc.

81. Presuncin de inocencia: Constituye la mxima garanta del imputado

y uno de los pilares del proceso penal, le permite a toda persona

conservar un estado de no autor en tanto no se expide una resolucin

judicial firme. El Tribunal Constitucional ha sealado que: () el texto

constitucional establece expresamente en su artculo 2, inciso 24, literal

e), que toda persona es considerada inocente mientras no se haya

declarado judicialmente su responsabilidad. Este dispositivo

constitucional supone, en primer lugar, que por el derecho a la

presuncin o estado de inocencia, toda persona es considerada inocente

antes y durante el proceso penal; es precisamente mediante sentencia

firme que se determinar si mantiene ese estado de inocencia o si, por

28

Fundamentos 166 167, Sentencia de la Corte IDH del 29 de julio de 1988, CASO VELSQUEZ RODRGUEZ VS HONDURAS.

23

el contrario, se le declara culpable; mientras ello no ocurra es inocente;

y, en segundo lugar, que el juez ordinario para dictar sentencia

condenatoria debe alcanzar la certeza de culpabilidad del acusado, y

esa certeza debe ser el resultado de la valoracin razonable de los

medios de prueba practicados en el procesos penal. Cualquier denuncia

de afectacin a la presuncin de inocencia, habilita a este Tribunal

Constitucional verificar solamente si existi o no en el proceso penal

actividad probatoria mnima que desvirte ese estado de inocencia

(valoracin objetiva de los medios de prueba)29.

82. Derecho de defensa: Se encuentra reconocido en el inciso 14 del

artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per. Asimismo, el numeral 2

del artculo 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos

seala que toda persona inculpada de delito tiene derecho, en plena

igualdad, a las garantas mnimas de concesin del tiempo y de los

medios adecuados para la preparacin de su defensa; as como el

derecho a defenderse a s mismo de ser asistido por un defensor de su

eleccin, y comunicarse libre y personalmente con l.

83. Por su parte, el Tribunal Constitucional peruano sostuvo que el derecho

de defensa (...) se proyecta (...) como un principio de contradiccin de

los actos procesales que pudieran repercutir en la situacin jurdica de

algunas de las partes de un proceso o de un tercero con inters (...). La

observancia y respeto del derecho de defensa es consustancial a la

idea de un debido proceso, propio de una democracia constitucional

que tiene en el respeto de la dignidad humana al primero de sus valores.

Por su propia naturaleza, el derecho de defensa es un derecho que

atraviesa transversalmente a todo el proceso judicial, cualquiera sea su

materia. La posibilidad de su ejercicio presupone, () que quienes

participan en un proceso judicial para la determinacin de sus derechos

y obligaciones jurdicas tengan conocimiento, previo y oportuno, de los

diferentes actos procesales que los pudieran afectar, a fin de que tengan

la oportunidad de ejercer, segn la etapa procesal de que se trata, los

derechos procesales que correspondan (v.g. interponer medios

impugnatorios). 30

84. Asimismo, el ejercicio del derecho de defensa tiene una doble

dimensin: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su

29

Fundamento 28, STC del 13 de octubre de 2008, Exp. N 728-2008-PHC/TC, CASO

GIULIANA FLOR DE MARA LLAMOJA LINARES.

30

Fundamento 13, STC del 27 de enero de 2006, Exp. N 5871-2005-AA/TC, CASO ASUNTA

QUISPE DE TURPO.

24

propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de

que se le atribuye la comisin de determinado hecho delictivo; y otra

formal, que supone el derecho a una defensa tcnica, esto es, al

asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante todo el

tiempo que dure el proceso. Ambas dimensiones del derecho de defensa

forman parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho en

referencia. En ambos casos se garantiza el derecho a no ser postrado a

un estado de indefensin.31

85. Imparcialidad e independencia judicial: el derecho a ser juzgado por

un juez imparcial involucra uno de los requisitos indispensables del

principio del debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, en tanto

garantiza una limpia y equitativa contienda procesal al que tienen

derecho los justiciables. Tambin constituye un deber de los jueces velar

por el cumplimiento de tales garantas; es por ello que, ante las

situaciones en las que se cuestione la imparcialidad de los Magistrados,

existen las instituciones de la inhibicin y la recusacin como medida

para garantizar el derecho al juez imparcial.

86. El Tribunal en su reiterada doctrina seala que () la imparcialidad

judicial tiene una doble dimensin. Por un lado, constituye una garanta

objetiva de la funcin jurisdiccional, es decir, se trata de una exigencia

mnima que se predica del rgano llamado a resolver los conflictos y las

controversias jurdicas entre partes. Por otro, constituye un derecho

subjetivo de los justiciables, por medio del cual se garantiza a todos y

cada uno de los que pudieran participar en un proceso judicial que

puedan ser juzgados por un juez no parcializado, es decir, uno que

tenga perjuicios sobre las partes e, incluso, sobre la materia o la causa

confiada para dirimir.32

87. Plazo Razonable: dentro de las garantas mnimas contenidas en el

artculo 8.1 de la Convencin Americana, se encuentra expresamente

recogido el derecho a ser odo dentro de un plazo razonable. Como ha

sealado la Corte reiteradamente, este derecho est estrechamente

vinculado con el acceso a la justicia, puesto que parte de su contenido

implica que la solucin de la controversia se produzca en un tiempo

31

Fundamento 3, STC del 12 de setiembre de 2005, Exp. N 6260-2005-HC/TC, CASO MARGI

EVELING CLAVO PERALTA. 32

Fundamento 7, STC del 8 de setiembre de 2003, Exp. N 1934-2003-HC/TC, CASO JUAN ROBERTO YUJRA MAMANI.

25

razonable. Ms an, una demora prolongada del proceso constituye por

s misma una violacin de las garantas judiciales33.

88. Para evaluar la razonabilidad del plazo del proceso, debe emplearse el

anlisis global del procedimiento. Esto quiere decir que el proceso

termina cuando se dicta sentencia definitiva y firme en el asunto. Por

ello, en materia penal, dicho plazo debe comprender todo el

procedimiento, incluyendo los recursos de instancia que pudieran

eventualmente presentarse. As, el plazo comienza en la fecha de la

detencin del individuo. Cuando no es aplicable este criterio, pero se

halla en marcha un proceso penal, dicho plazo debe contarse a partir del

momento en que la autoridad judicial toma conocimiento del asunto o

cuando las sospechas producen repercusiones importantes en la

situacin jurdica de la persona investigada.

89. La finalidad perseguida del da inicial del plazo es que se produzca una

distorsin mnima en la vida de la persona investigada, detenida o

acusada, de manera que el proceso dure el tiempo necesario, evitando

la excesiva e injustificada duracin de ste.

90. Para el examen del plazo razonable existen ciertos criterios a ponderar,

que son: i) complejidad del asunto, ii) actividad procesal del interesado y

iii) conducta de las autoridades judiciales. A la luz de esos criterios se

califica la razonabilidad del plazo cuestionado34. A ello cabe agregar que

el Tribunal, siguiendo a la Corte Interamericana, precis que en dicho

anlisis de razonabilidad se deba tomar en cuenta la afectacin que

genera la demora en la situacin jurdica de la persona involucrada en el

proceso.35

91. La excepcionalidad de la prisin preventiva: El artculo 2, inciso 24,

literal f) de la Constitucin Poltica del Per estipula que nadie puede

ser detenido sino por mandamiento escrito y motivado del juez o por las

autoridades judiciales en caso de flagrante delito, el detenido debe ser

puesto a disposicin del juzgado correspondiente, dentro de las

veinticuatro horas o en el trmino de la distancia. Asimismo, los lmites

a la libertad personal, y en coherencia con lo enunciado por el Tribunal

en reiterada jurisprudencia, la libertad personal no es slo un derecho

33

Corte IDH. CASO HILAIRE, CONSTANTINE Y BENJAMIN Y OTROS VS. TRINIDAD Y TOBAGO. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 21 de junio de 2002, prrafo 145 34

Fundamento 67, STC del 8 de agosto de 2012, Exp. N 00156-2012-PHC/TC, CASO CSAR

HUMBERTO TINEO CABRERA 35

Fundamento 20, STC del 10 de agosto de 2010, Exp. N 05350-2009-PHC/TC, CASO JULIO ROLANDO SALAZAR MONROE.

26

fundamental reconocido, sino un valor superior al ordenamiento jurdico,

pero su ejercicio no es absoluto e ilimitado; pues se encuentra regulado

y puede ser restringido mediante ley. As, respecto de la detencin

preventiva, el artculo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Polticos, establece que toda persona detenida o presa a causa de una

infraccin penal ser llevada sin demora ante un juez u otro funcionario

autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendr derecho

a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad.

La prisin preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no

debe ser la regla general, pero su libertad podr estar subordinada a

garantas que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del

juicio, o en cualquier momento de las diligencias procesales y, en su

caso, para la ejecucin del fallo.

92. Al respecto, el Tribunal Constitucional manifest que: la detencin

judicial preventiva es una medida provisional que limita la libertad fsica

pero no por ello es per se inconstitucional, en tanto no comporta una

medida punitiva ni afecta la presuncin de inocencia que asiste a todo

proceso, tanto ms si legalmente se justifica siempre y cuando existan

motivos razonables y proporcionales para su dictado [] Asimismo, esta

medida deber ser variada en caso que desaparezca alguno de los

presupuestos que sustentan su dictado.36

93. La resocializacin: Es necesario reconocer que la prisin, en tanto que

pena, significa la privacin de la libertad y no de otros derechos

fundamentales. Esto resulta de particular importancia, porque es a partir

de esa consideracin que las actividades por realizar al interior de los

centros se constituyen en garanta de derechos, ms que en la

imposicin de conductas 37. El trabajo, la educacin una alimentacin

adecuada, la libertad sexual, el libre flujo de informacin, son todos ellos

derechos no obligaciones- a los que el recluso debe tener acceso, pues

ello se condice con el enfoque preventivo especial positivo que adopta

nuestro sistema penitenciario38. Del mismo modo, las medidas de

seguridad debern ejecutarse en forma humanitaria, respetando los

derechos y garantas que son innatos a los pacientes.

36

Fundamento 2, STC del 5 de setiembre de 2011, Exp. N 2408-2011-PHC/TC, CASO KEVIN PROCEL CORONACIN. 37

GONZALES PLACENCIA, Luis. Poltica Criminal y Sociologa del Control Penal, INACIPE, Mxico, pg. 169. 38 Vide Fundamento 100, SPTC del 4 de setiembre de 2009, Pleno Jurisdiccional 00005-2008-PI/TC Lima, CASO ROBERT CUSTODIO HUAYNALAYA CAMPOSANO, en representacin de 7,355 ciudadanos (demandante) c. Congreso de la Repblica (demandado).

27

94. El sistema penitenciario, en general, est obligado a concretizar las

exigencias constitucionales de reeducacin, rehabilitacin y

reincorporacin (inciso 22, artculo 139 de la Constitucin Poltica) por

tratarse del nico sentido poltico criminal capaz de dar respuesta de

modo racional al fenmeno delictivo.

28

CAPITULO III

DIAGNSTICO NACIONAL: APROXIMACIN AL ESTADO

ACTUAL DE LA POLITICA CRIMINAL PERUANA

95. La adopcin de una Poltica Criminal - por parte del Estado Peruano -

parte por el diseo de sus acciones y estrategias (sean estas de orden

preventivo, represivo o resocializador), sobre la base de determinados

principios tericos que doten a las mismas de una base racional.

96. Uno de los componentes bsicos de toda poltica pblica y, en especial

de una poltica criminal diseada como tal, es la necesidad de que

dichas estrategias se diseen sobre base emprica. No cabe duda que la

base emprica, entendida como fuente primaria estadstica sobre la

criminalidad, determina la racionalidad metodolgica de las estrategias a

desarrollar, por cuanto las mismas estarn sustentadas y dirigidas a

necesidades reales y, por ende, a un tratamiento eficaz de las mismas.

97. El presente capitulo analiza cmo ha sido la poltica criminal desarrollada

por el Estado Peruano en los ltimos aos, a fin de comprender las

acciones y estrategias desplegadas, su diseo, praxis e impacto. Para

ello, la Direccin General de Poltica Criminal y Penitenciaria acopi toda

la data emprica de las diferentes instituciones pblicas que conforman

el sistema penal, as como de aquellas que nutren al Estado de

informacin social bsica.

98. Para la realizacin de este primer diagnstico emprico, se han tomado

dos fuentes: una primaria, que abarca el tratamiento de la criminalidad

primaria (prevencin), a travs del anlisis de la normatividad penal, as

como de datos empricos criminales; y el tratamiento de la criminalidad

secundaria (represin y resocializacin), a travs de los datos del

sistema procesal y penitenciario. Dentro de las fuentes secundarias se

ha tomado la bibliografa producida a nivel nacional y regional sobre la

criminalidad en el Per.

99. El presente diagnstico no pretende ser considerado uno de carcter

totalizante sino, por el contrario, dar una primera aproximacin a la

realidad de la poltica criminal desarrollada y el estado actual del

problema (criminalidad) en el Per de los ltimos aos.

29

a. Poltica criminal reactiva: el endurecimiento punitivo como

respuesta a la criminalidad.

100. Una de las principales acciones que por poltica criminal ha

desarrollado el Estado peruano ha sido la dacin de normas como

respuesta a la criminalidad. Estas van desde aquellas que crean nuevas

conductas delictivas, pasando por aquellas que agravan las ya creadas

(en penas o modalidades agravantes), hasta las que reducen o

excluyen beneficios penitenciarios a determinados delitos.

101. Desde la dacin del Decreto Legislativo N 635, Cdigo Penal

Peruano, con fecha del 08 de abril de 1991 hasta diciembre de 2012, se

han producido 408 modificaciones al mencionado cuerpo normativo39.

De ellas, el 73.5% modificaron las penas y conductas descritas, con una

nica finalidad: agravarlas; el 22% incorpor nuevas conductas; y un

4.5%, fueron con carcter derogatorias.

Tabla N 01

Modificaciones al Cdigo Penal Peruano

(1991-2012)

Cdigo Penal de 1991 Artculos Modificados Artculos

Incorporados

Artculos

Derogados

Modificaciones normativas

(1991-2012)

300

90

18

Fuente: SPIJ Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

102. La misma suerte ha tenido el Decreto Legislativo N 654, Cdigo

de ejecucin penal, con fecha del 02 de agosto de 1991, hasta el

presente ao 2012, en el que se han producido 28 modificaciones al

mismo. De ellas, el 72% han modificado con la finalidad de restringir o

elevar la valla de los requisitos necesarios para la obtencin de

beneficios penitenciarios; 14% para incorporar mayores requisitos en la

obtencin de beneficios; y, 14% restante con carcter derogatorio.

39

La data ha sido extrada y analizada del Sistema Peruano de Informacin Jurdica (SPIJ), del

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

30

Tabla N 02

Modificaciones al Cdigo de ejecucin penal

(1991-2012)

Cdigo de ejecucin penal de 1991 Artculos Modificados Artculos

Incorporados

Artculos

Derogados

Modificatorias normativas

(1991-2012)

20

4

4

Fuente: SPIJ Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

b. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de

denunciabilidad.

103. Esta poltica criminal normativa de carcter represivo, en la

mayora de los casos, ha sido de corto plazo, fundada especialmente

frente a fenmenos sociales temporales o violentos, por lo que es

considerada como una poltica reactiva, sin sustento emprico alguno,

en algunos casos sin marco constitucional que los respalde y, como

regla, ha carecido de un monitoreo o seguimiento del impacto de dicha

norma para con la finalidad argumentada en las exposiciones de motivos

de los proyectos de ley que le dieron vida.

104. Ejemplo de lo antes dicho puede verse en el tratamiento

normativo penal de los delitos contra el patrimonio, considerados estos

como delitos recurrentes y que generan mayor inseguridad ciudadana,

por cuanto estos presentan caractersticas urbanas (se producen

mayormente contra transente, hogares, espacios pblicos, bancos,

etc.).

105. Solo en los ltimos cinco aos (2006-2011), el captulo de los

delitos contra el patrimonio del cdigo penal ha sido modificado diecisis

(16) veces. El 87.5% de las mismas fueron para agravar penas; el

restante 12.5%, para incorporar agravantes.

106. Aunque el promedio anual de modificatorias a los delitos contra el

patrimonio fue de 3 por ao (salvo el ao 2011 en que no existi

modificatoria alguna a dicho captulo del cdigo penal), el ao 2009 fue

en el que mayores modificatorias se produjeron, con un total de 5.

31

Grfico N 03

Modificaciones a los delitos contra el patrimonio

(2006-2011)

Fuente: SPIJ Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

107. De las modificatorias producidas en el ao 2009, tres de ellas fueron

para incrementar las penas, mientras las 2 restantes para incorporar

agravantes o nuevas modalidades. Las cinco modificatorias fueron

producidas por la Ley N 29407, que tuvo como sustento 16 proyectos

de ley de los aos 2006 al 2009 (cinco de ellos sustentaban

modificaciones a delitos contra el patrimonio); as como la Ley N 29316,

sustentada en un solo proyecto de ley vinculado al Acuerdo de

Promocin Comercial Per Estados Unidos (APC). Aqu solo nos

referiremos a aquellos proyectos de ley que sustentaron las

modificatorias a los delitos contra el patrimonio.

32

Tabla N 03

Proyectos de Ley sobre delitos contra el patrimonio

(2009) Proyecto de

Ley

Delito

modificacin

Sustento

emprico

Finalidad

N 2959/2008 Hurto

agravado

No cuenta Facilitar la implementacin del acuerdo de

promocin comercial Per Estados Unidos

(APC).

N 3081/2008 Hurto

agravado

Cuenta Endurecer la legislacin penal en materia de

delitos contra el patrimonio referidos a los

vehculos automotrices y sus autopartes.

N 2289/2007 Hurto

agravado

No cuenta aumento de la escala penal del hurto, a fin de que

exista una mayor severidad en nuestra legislacin

penal.

N 174/2006 Robo

agravado

Cuenta modular las penas con su agravamiento a fin de

poder establecer un mayor efecto preventivo y

sancionatorio.

N 690/2007 Receptacin No cuenta la pena sea incrementada con el objeto de que esta

sea efectiva y cumpla los fines correspondientes.

N 935/2007 Receptacin Cuenta la pena sea incrementada con el objeto de que sea

efectiva y sobre todo que haya una sancin

ejemplar a fin de que se paralice y se erradique

completamente la venta indiscriminada de auto

partes de vehculos, as como tambin de la venta

de cables de telfono.

Fuente: Congreso de la Repblica del Per. www.congreso.gob.pe

108. Aunque el endurecimiento punitivo de los proyectos de ley antes

mencionados estuvo fundamentado en trminos de prevencin general

positiva (efecto integrador) como negativa (efecto intimidador), lo cierto

es que muchos de ellos carecieron de base emprica o, en el mejor de

los casos, la data emprica era de carcter general y no sobre la

finalidad especfica, mucho menos contaban con un estudio sobre la

utilidad o pertinencia del aumento de las penas, as como del impacto

esperado y la modalidad de su evaluacin.

109. A lo dicho se suma las debilidades en la estructura de los Sistemas de

Gestin de Bases de datos sobre criminalidad de las diversas

instituciones del sistema de justicia penal. En concreto, sobre sus tres

33

niveles40: interno (disposicin fsica de los datos), externo (la bsqueda

de informacin por parte del usuario y su aparicin u obtencin segn la

interrogacin de terminada) y conceptual (homologacin de la

interpretacin de la data). Todo ello determina que, tanto las fuentes

como las unidades de anlisis de las diversas instituciones, no se

comunican ni comparten informacin de carcter transversal, a lo que se

adiciona la diversidad de interpretaciones sobre dicha informacin.

110. Para verificar si dichas modificaciones tuvieron el impacto deseado,

revisaremos la fuente estadstica criminal que representa la

denunciabilidad a nivel policial en dichos aos. As, para el ao 2009, la

incidencia de denunciabilidad sobre delitos contra el patrimonio aument

en un 8% respecto al 2008. Para el ao 2010, un ao despus de las

modificaciones mencionadas, dicha incidencia sigui incrementndose,

alcanzando un 14.4%, y en un 12.6% para el ao 2011.

Grfico N 04

Denuncias contra el patrimonio x 100 mil/h.

(2006-2011)

Fuente: Ministerio del Interior. Oficina General de Planificacin. Oficina de Estadstica.

111. La falta de idoneidad de una poltica reactiva sobre los ndices de

criminalidad, basada en un populismo penal sin base emprica que la

sustente, puede verse en los ltimos 6 aos, en la que lejos de disminuir

dicha incidencia ha ido en aumento. As, de 153055 denuncias

40

LPEZ DE QUINTANA, E. Las nuevas tecnologas y el acceso a la informacin. /En /

Manual de Fuentes de Informacin. Madrid: CEGAL, 2000, p. 77.

34

registradas en el ao 2006, las mismas se incrementaron en un 35% al

ao 2010, habindose registrado 206190.

Grfico N 05

Delitos contra el patrimonio x 100/h.

(2006-2011)

Fuente: Ministerio del Interior. Oficina General de Planificacin. Oficina de Estadstica.

c. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de

victimizacin.

112. Las cifras de victimizacin son uno de los principales indicadores de

medicin del nivel de criminalidad41. El fundamento de ello es que no

solo abarcan los niveles de denunciabilidad (hechos que realmente se

han denunciado), sino tambin la cifra negra de su no denunciabilidad

por diversos motivos. En los ltimos quince aos las variaciones de

criminalidad, conforme al indicador de victimizacin, han tenido una

fluctuacin promedio del 37.7% anual. No obstante ello, ha existido aos

en los que las variaciones y, por consiguiente, los ndices de

criminalidad han aumentado significativamente, como en el 2000 (48%),

2004 (47%), 2006 (43%) y 2011 (40%).

113. Como se ha dicho, el estado ha realizado una poltica reactiva frente al

incremento o variacin de la criminalidad a travs de un endurecimiento

punitivo de las normas. La hiptesis de que dicha poltica se orienta a la

reduccin de la criminalidad no es contrastable. Por el contrario, la

41

MURRIA, Marta y Gonzales, Carlos. La seguridad ciudadana: instrumentos de anlisis.

rea de seguridad. Institut d`Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. Universitat

Autnoma de Barcelona, p. 3

35

fuente emprica determina que, all donde se verifican incrementos

significativos en las tasas de victimizacin, se ha verificado a su vez que

las normas se haban endurecido.

Grfico N 06

Victimizacin y modificaciones punitivas

(2006-2011)

Fuente: Latinobarmetro (victimizacin). SPIJ (modificaciones).

114. Sumado a lo dicho, se verifica que la mayor produccin de

endurecimiento punitivo como respuesta a la criminalidad se ha

producido siempre en el primer ao de gestin legislativa con el ingreso

de un nuevo gobierno: 1996 (34 modificaciones), 2001 (14

modificaciones), 2006 (28 modificaciones) y 2011 (19 modificaciones).

d. El impacto del endurecimiento punitivo en el sistema penitenciario.

115. Al adoptarse este tipo de poltica criminal reactiva, no se toma en

cuenta el impacto de la misma en la carga de los operadores que la

aplican, si estos se encuentran capacitados, mucho menos si tienen los

recursos necesarios para tal fin.

116. Tras la poltica criminal reactiva de incrementar penas o restringir

beneficios penitenciarios, el impacto de dicha normatividad represiva

ha determinado un hacinamiento del 85% respecto a la capacidad de

albergue con el que cuenta el sistema penitenciario.

36

Tabla N 04

Capacidad de albergue vs. Poblacin penal

(2006-2012)

Ao Capacidad de Albergue

Poblacin Penitenciaria

Sobrepoblacin Penitenciaria

% de Hacinamiento

2006 22.548 35.835 13.287 59%

2007 23.291 39.684 16.393 70%

2008 23.333 43.286 19.953 86%

2009 24.961 44.406 19.445 78%

2010 27.551 45.464 17.913 65%

2011 28.492 52.700 24.208 85%

2012 29.043 61.390 32.347 111% Fuente: Unidad de Estadstica del INPE. Extrado del PEI 2012-2016.

117. La capacidad de albergue se refiere al aforo mximo que tiene el

Sistema Penitenciario para albergar a los internos, se dice que hay

sobrepoblacin cuando se excede el aforo mximo. Cuando la

sobrepoblacin excede al 120% de la capacidad de albergue, se llama

sobrepoblacin crtica, lo que el Comit Europeo para los Problemas

Criminales ha entendido como hacinamiento.

118. Esta capacidad de albergue se ha visto rebasada, incluso con las

polticas de ampliacin de dicha capacidad desarrollada por el INPE en

los ltimos cinco aos, debido a la poltica represiva del aumento de

penas y reduccin de beneficios penitenciarios.

119. El siguiente grafico muestra claramente que la poltica represiva

(para el 2012 se increment la poblacin penitenciaria en un 71%

respecto del 2006) supera a las acciones de ampliar la capacidad de

albergue (en los ltimos cinco aos se ampli la misma en un 29%). Lo

dicho determina que si la poltica reactiva no se detiene, el hacinamiento

penitenciario tampoco lo har aunque se sigan construyendo ms

penales para ampliar la capacidad de albergue.

37

Grfico N 07

Poblacin penitenciaria vs. Capacidad de albergue

(2006-2012)

Fuente: Unidad de Estadstica del INPE.

120. Todo hacinamiento trae consigo un elevado ndice en el deterioro de

las instalaciones, menores posibilidades de atencin de los internos por

el dficit de los equipos profesionales y tcnicos, a fin de posibilitar su

resocializacin (para mayo del 2012, el nivel de atencin fue del 45% del

total de internos). Es en este escenario donde se producen dos grandes

efectos: i) sobre los internos en estado de hacinamiento: conflictos

carcelarios (motines, grescas y reyertas); ii) sobre los liberados:

reincidencia y reingreso.

121. Solo en los ltimos cinco aos se han producido 20 motines. En la

mayora, los centros penitenciarios en los que se han producido se han

encontrado en un elevado grado de hacinamiento (102% de

hacinamiento promedio a nivel nacional). En los dos penales donde no

hay hacinamiento (ancn I y II), pero donde tambin se han producido

motines, se debe tener en cuenta que los mismos cuentan con una

poblacin de alta peligrosidad.

122. Asimismo, en lo que respecta a las grescas y reyertas producidas, si

bien estas experimentaron una reduccin del 29% y 67%,

respectivamente, entre el ao 2011 a 2012, lo cierto es que la cifra de

ste ltimo ao, en comparacin al ao 2006, representa un incremento

del 47% en lo que respecta a grescas.

38

Tabla N 05

Motines producidos por penales

(2006-2011) EE.PP. MOTINES % DE HACINAMIENTO

EP. CHIMBOTE 3 57%

EP. LURIGANCHO 2 185%

EP. CALLAO 2 351%

EP. CHACHAPOYAS 2 43%

EP. ANCON I (PG) * 2 -61%

EP. HUANUCO 2 23%

EP. ANCON II * 1 -29%

EP. AYACUCHO 1 89%

EP. CHICLAYO 1 33%

EP. HUACHO 1 179%

EP. PIURA 1 17%

EP. PUERTO MALDONADO 1 180%

EP. TACNA 1 259%

TOTAL 20 102% (*) Se caracterizan por tener una poblacin penal de alta peligrosidad

Fuente: Unidad de Estadstica del INPE.

Tabla N 06

Grescas y Reyertas producidas por regiones

(2006-2012)

Regiones 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

G* R** G R G R G R G R G R G R

ALTIPLANO PUNO 1 0 0 0 0 0 3 0 0 0 1 0 4 0

LIMA 6 5 11 5 12 2 7 4 8 6 27 9 17 3

NOR ORIENTE SAN MARTIN 9 0 6 2 0 0 7 2 5 1 7 0 3 0

NORTE CHICLAYO 9 1 15 0 11 0 8 0 17 0 22 0 12 0

SUR AREQUIPA 7 0 6 0 2 0 3 0 11 0 10 0 8 0

SUR ORIENTE CUSCO 2 0 2 0 3 0 7 1 0 1 2 0 4 0

CENTRO HUANCAYO 0 0 3 1 5 0 2 0 4 0 2 0 2 0

ORIENTE PUCALLPA 0 0 2 0 2 0 0 0 1 0 0 0 0 0

SAN MARTIN 0 0 0 0 18 3 0 0 0 0 0 0 0 0

TOTAL 34 6 45 8 53 5 37 7 46 8 71 9 50 3

Fuente: Unidad de Estadstica del INPE. * Gresca (G) ** Reyerta (R)

39

123. Del total de la poblacin penitenciaria, el 30.74% de ellos son

reincidentes, entendido aqu como aquellos que han reingresado a

prisin luego de haber egresado. Cifras indican que ms de novecientos

internos han reingresado en no menos de 5 veces al sistema

penitenciario.

Grfico N 08

Grado de reincidencia por poblacin penitenciaria

(Diciembre 2012)

Fuente: Unidad de Estadstica del INPE.

124. El hacinamiento como efecto del sistema de justicia penal determina,

por parte del sistema penitenciario, el traslado de internos desde su

centro de origen a otros establecimientos, con la finalidad de controlar

los conflictos carcelarios, paliativo este que ha generado el traslado de

los problemas de un penal a otro, conforme lo ha determinado los

recientes motines instigados por internos reincidentes y violentos.

125. Lo dicho hasta aqu determina que, frente al problema de la

delincuencia en el pas, se ha experimentado una primera poltica

reactiva que se materializa a travs de la severidad punitiva, lo que

determina la falta de una poltica criminal racional y reflexiva.

e. Poltica criminal reflexiva: el Estado como ente articulador de

estrategias.

126. El Per no ha estado exento de la realizacin de esfuerzos por disear

una poltica criminal racional y reflexiva de largo plazo, que se

fundamente en base emprica, sobre un marco constitucional y que haya

querido medir su impacto.

40

127. Ejemplo de ello es el Acuerdo Nacional (2002). En l, se establecen un

conjunto de polticas de Estado (30 medidas) elaboradas

consensualmente, pensando en el bienestar del pas. Este documento

nacional aborda en su stima poltica la problemtica de la Erradicacin

de la violencia y Fortalecimiento del Civismo y de la Seguridad

Ciudadana; en este sentido, se asume una postura preventiva

comprometiendo al Estado a normar y fomentar las acciones destinadas

a fortalecer el orden pblico y el respeto al libre ejercicio de los derechos

y al cumplimiento de los deberes individuales. Asimismo, establece

objetivos estatales especficos:

- consolidar polticas orientadas a prevenir, disuadir, sancionar y

eliminar aquellas conductas y prcticas sociales que pongan en

peligro la tranquilidad, integridad o libertad de las personas as como

la propiedad pblica y privada;

- propiciar una cultura cvica de respeto a la ley y a las normas de

convivencia, sensibilizando a la ciudadana contra la violencia y

generando un marco de estabilidad social que afiance los derechos y

deberes de los peruanos;

- pondr especial nfasis en extender los mecanismos legales para

combatir prcticas violentas arraigadas como son el maltrato familiar

y la violacin contra la integridad fsica y mental de nios, ancianos y

mujeres;

- garantizar su presencia efectiva en las zonas vulnerables a la

violencia;

- fomentar una cultura de paz a travs de una educacin y una tica

pblicas que incidan en el respeto irrestricto de los derechos

humanos, en una recta administracin de justicia y en la

reconciliacin;

- desarrollar una poltica de especializacin en los organismos

pblicos responsables de garantizar la seguridad ciudadana;

- promover los valores ticos y cvicos de los integrantes de la Polica

Nacional, as como su adecuada capacitacin y retribucin; y

- promover un sistema nacional de seguridad ciudadana en la

totalidad de provincias y distritos del pas, presidido por los alcaldes y

conformado por representantes de los sectores pblicos y de la

ciudadana.

41

128. De otro lado, para el ao 2004 se elabor el Plan Nacional para la

Reforma Integral de la Administracin de Justicia de la Comisin

Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia

(CERIAJUS), la misma que estableci la necesidad del diseo de una

Poltica Criminal con real vigencia para una adecuada respuesta al

fenmeno delictivo, centralizando su campo de actuacin en diversas y

especficas formas de prevencin, tipificacin, investigacin,

juzgamiento, punicin y seguimiento post penitenciario.

129. El objetivo estratgico del Plan Nacional, relacionado a la Poltica

Criminal, fue la de afirmar las bases del Sistema Penal para que tengan

aplicacin efectiva en las normas y en los procesos que dicho sistema

aplica y realiza respectivamente. Siendo las sub reas:

- Explicitacin de una Poltica Criminal derivada del marco

Constitucional vigente

- Reforma normativa que se adecue los criterios de una Poltica

Criminal derivada del marco Constitucional vigente

- Proceso de implementacin y aplicacin progresiva del proyecto de

Cdigo Procesal Penal

130. Asimismo, consider que las acciones de Poltica Criminal al 2004

sufran de dos problemas: interno y externo. En el problema interno,

seala que no existen criterios estratgicos para el fenmeno delictivo;

en tanto que en el problema externo seala la dificultad de legitimidad

social, pues la poblacin debera percibir al aparato estatal y a las

actividades que ste realiza como algo suyo. Siendo ello as plantea

como solucin para ambos problemas, que la Poltica Criminal interna

debe respetar los principios inalterables al Derecho Penal, y que la

innovacin normativa sea coherente con la legislacin positiva; y en

cuanto a la poltica externa que debera realizarse una intensa actividad

de difusin; siendo la meta del CERIAJUS la de sentar las bases para el

comienzo de una implementacin de Poltica Criminal racional. Siendo

sus Propuesta de cmo reformar:

- Creacin de una poltica criminal con real vigencia y consecuente

creacin del Consejo Nacional de la Justicia Penal (CONJUPE),

donde se centrar la Poltica Criminal; y adems consideran que el

Acuerdo Nacional es el espacio apropiado para adoptar formalmente

una poltica de estado que est ms all de los cambios de gobierno

y de las coyunturas polticas;

- Reforma normativa que se adecue a una poltica criminal orgnica; y,

42

- Transicin integral hacia un nuevo modelo procesal penal.

131. Por otro lado, de modo ms reciente, encontramos al Plan Bicentenario

(2011). Este documento es elaborado por el Centro Nacional de

Planeamiento Estratgico (CEPLAN), sobre la base de un consenso

multisectorial, a efectos de ordenar las polticas pblicas y concertarlas

de manera sistemtica con las propuestas e iniciativas de la sociedad

civil de cara al ao 2021.

132. En cuanto a la seguridad ciudadana, el documento la establece como

una prioridad. Asimismo, seala los siguientes lineamientos polticos

para el cumplimiento de los objetivos trazados:

- Prevenir, disuadir y sancionar las conductas y las prcticas sociales

que afectan la tranquilidad, la integridad y la libertad de las personas,

as como la propiedad pblica y privada.

- Propiciar una cultura cvica de paz, de respeto a la ley y las normas

de convivencia, promoviendo una educacin y una tica pblica que

incidan en el respeto de los derechos humanos, la recta

administracin de justicia, y que sensibilicen a la ciudadana contra la

violencia.

- Garantizar la presencia efectiva del Estado en las zonas vulnerables

a la violencia, la especializacin de los responsables de resguardar la

seguridad ciudadana, la adecuada cobertura y operatividad del

servicio por parte de la Polica Nacional, as como su capacitacin y

asuncin de valores ticos y cvicos, y una remuneracin apropiada.

- Promover el sistema nacional de seguridad ciudadana en las

provincias, distritos y comunidades presidido por los alcaldes,

conformado por los representantes de la ciudadana, que articule

acciones de prevencin y sancin.

133. Asimismo, en cuanto a las acciones estratgicas para conseguir el

objetivo de garantizar la seguridad ciudadana, el Plan Bicentenario

establece doce (12) de ellas:

- Prevenir el consumo de drogas en la poblacin y sus efectos en la

seguridad ciudadana mediante la sensibilizacin de los escolares y

los adultos que se relacionan con ellos.

- Promover la integracin familiar impulsando buenas prcticas de

relaciones intergeneracionales para la prevencin de la violencia

familiar y sexual.

43

- Implementar un sistema de informacin nacional que permita

monitorear las acciones y redefinir las polticas pblicas en materia

de seguridad ciudadana.

- Coordinar las acciones del Estado con la sociedad civil para reducir

la inseguridad ciudadana con un enfoque preventivo y de atencin

integral.

- Fortalecer la participacin ciudadana organizada en apoyo a la

Polica Nacional, para reducir la violencia y la delincuencia en los

mbitos urbano y rural, segn niveles de gobierno.

- Combatir la impunidad de la delincuencia propiciando la sancin a

todo tipo de delitos y el apoyo de la poblacin a la Polica Nacional.

- Asignar los recursos adecuados para combatir el trfico y uso ilegal

de drogas.

- Articular oportunidades laborales y programas de rehabilitacin y de

reinsercin social;

- Implementar programas de asistencia a las vctimas de todo tipo de

delitos desde una perspectiva integral e interinstitucional.

- Implementar el Plan Nacional contra la Violencia contra la Mujer.

- Promover el acercamiento de los adolescentes y jvenes hacia