DEMOCRACIA COMO REGIMEN POLÍTICO

El mundo actual se caracteriza por tener un principio dominante de legitimidad política: la democracia. Evidentemente, existen retos sin resolver y sería ilusorio pretender que la democracia política se consolidara inevitablemente en los países de implantación reciente, o que un cambio de las condiciones que influyen en la estabilidad de las democracias no podría provocar evoluciones o retrocesos hacia el autoritarismo. Desde su concepción originaria en el mundo clásico griego, como gobierno del pueblo, ha conocido diversas modificaciones1. 1. APROXIMACIONES CONCEPTUALES El término democracia designa la forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por el pueblo. Se la puede definir como la forma de gobierno en la que las reglas del juego permiten resolver los conflictos que inevitablemente surgen en la sociedad sin necesidad de recurrir a la violencia2. Existen 3 usos del término: - descriptivo: una de las tres posibles formas de gobierno en la tipología en que éstas son clasificadas de acuerdo al número de gobernantes. - prescriptivo: la democracia puede ser considerada positivamente (buena forma de gobierno que se exalta y recomienda) o negativamente (forma mala que se critica y desaconsejar). - histórico: se trata de ver qué lugar ha ocupado la democracia en alguno de los grandes sistemas. Max Weber (1910): la gran mayoría del pueblo, políticamente pasivo, se limita a elegir entre líderes políticos que compiten durante las elecciones periódicas por los votos. La concepción weberiana de la democracia en la era política de las masas, como democracia representativa, se centra entonces en considerarla como un mecanismo indispensable y eficaz para dar expresión a una pluralidad de valores y, esencialmente, como el mejor procedimiento para producir liderazgo político. J. Schumpeter (1971): A partir de muchas de las premisas weberianas, trató de explicar el funcionamiento real de las democracias liberales. SCHUMPETER aplica el pensamiento económico a la política: los votantes representan la demanda del mercado político, y los políticos y la burocracia representan la oferta. Expresó en Capitalismo, socialismo, y democracia el hecho de que «la democracia es el gobierno del político», y esto tiene poco que ver con las definiciones hechas por la tradición clásica del pensamiento sobre la democracia, que la definen como el gobierno del pueblo, la búsqueda y consecución del

1 M Caminal. “Las Democracias” En Manual de Ciencia Política. Pp. 141-169.

2 Ídem

bien común, o la expresión de la voluntad general. La descripción de la democracia schumpeteriana consiste en considerarla únicamente como método político, como el sistema institucional para llegar a las decisiones políticas por el cual el electorado elige periódicamente entre equipos de líderes. “El método democrático es el acuerdo institucional para llegar a las decisiones políticas, en el que los individuos ejercitan el poder de decidir por medio de una lucha competitiva mediante el voto del pueblo” (1942). Giovanni Sartori (1988): la democracia debe ser entendida como la democracia política, es decir, el sistema político global, y señala la condición indispensable del procedimiento o método político democrático, es decir, de las reglas de juego para cualquier contenido sustantivo posterior que queramos darle. Robert Dahl (1992): define la democracia moderna como el resultado del paso de un sistema oligárquico competitivo a un sistema poliárquico inclusivo. Reserva el término «democracia» para referirse al sistema ideal, y emplea poliarquía cuando se refiere a regímenes políticos relativamente democratizados, a las democracias reales. Para que un orden político pueda clasificarse como poliárquico deben estar presentes las siguientes instituciones de una manera efectiva (condiciones necesarias, pero no suficientes): 1. Cargos electivos para el control de las decisiones políticas. 2. Elecciones libres, periódicas e imparciales. 3. Sufragio inclusivo. 4. Derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno. 5. Libertad de expresión. 6. Existencia y protección por ley de variedad de fuentes de información. 7. Derecho a constituir asociaciones u organizaciones autónomas, partidos políticos y grupos de intereses. M. A. Garretón (1995): Para definir democracia debe primero definirse régimen político: es la articulación o la intermediación institucional de la relación entre el Estado y la sociedad, que resuelve dos problemas: cómo ella se gobierna y cómo se relaciona la gente con el Estado (el problema de la ciudadanía, la canalización de demandas y los conflictos sociales). La democracia entonces es un tipo de régimen político que resuelve de una determinada forma aquellos dos problemas, basados en los siguientes principios: Estado de Derecho, los Derechos Humanos, las libertades públicas, la soberanía popular y el voto universal, la elección de autoridades, la división de poderes, el pluripartidismo, la alternancia en el poder, la subordinación del poder militar al poder político, la autonomía del poder judicial, entre otros.

2. NOCIONES DE DEMOCRACIA: REPRESENTACIÓN V/S PARTICIPACIÓN3 A) DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (LIBERAL O PROCEDIMENTAL) La historia de la democracia representativa coincide con la afirmación de los Estados (T. Hobbes; J. Locke). El Estado representativo (…) conoció un proceso de democratización que se desarrolló en dos líneas: la ampliación de derecho al voto hasta llegar al sufragio universal, y el avance del asociacionismo político hasta llegar a la formación de los partidos de masas y al reconocimiento de su función pública (…), con lo que se ha querido dar una legitimación a las organizaciones que mediante el agregado de intereses homogéneos facilitan la formación de una voluntad colectiva en una sociedad caracterizada por la pluralidad de grupos. Basado en lo anterior, en la actualidad el discurso sobre la democracia se define cada vez más en términos “liberales”, esto es, en términos de derechos individuales y procedimientos jurídicos, más que virtudes cívicas. La democracia liberal se caracteriza, según Avritzer (2000), porque: - la política se articula sobre la acción individual y privada, sobre la elección aislada de los individuos singulares y alcanza su máxima expresión en el voto secreto. - la democracia, en consonancia con lo anterior, se considera como una dimensión subsidiaria e instrumental para el despliegue de los derechos subjetivos que el individuo posee frente al Estado y los otros individuos. - la ciudadanía, a su vez, se configura como esfera restringida de realización de las preferencias, a través de su agregación mediante mecanismos representativos que garantizan la posibilidad de influencia de los intereses en los procesos de “decisión-making.” B) DEMOCRACIA DIRECTA (PARTICIPATIVA O DELIBERATIVA) Por otra parte, bajo el nombre genérico de democracia directa (J. J. Rosseau), se encuentran todas las formas de participación en el poder que no se resuelven en una u otra forma de representación. Sus manifestaciones son: a) el gobierno del pueblo a través de delegados investidos de mandato imperativo (revocables); b) el gobierno de asamblea, es decir, el gobierno sin representantes; c) el referéndum. Otra manifestación (más actual) es la democracia deliberativa, que representa la ruptura con la visión elitista y procedimental de la acción política democrática, adquiriendo valor los comportamientos, discursos e interacciones entre cada uno de los individuos en la esfera de lo público. Un elemento clave es la búsqueda de mecanismos reales de deliberación pública. Los arreglos

3 Bobbio, Norberto “Estado, Gobierno y Sociedad. Por una Teoría General de la Política” Fondo de Cultura Económica.

México. Capítulo IV ‘Democracia y Dictadura’. 1989. Págs. 188-221. // Avritzer, Leonardo. “Democracia deliberativa. La recuperación del concepto de deliberación pública en la teoría democrática contemporánea”. En: Metapolítica No. 18. Abril-Junio 2001. Centro de Estudios de Política Comparada. México, 2001. Págs. 50-65.

deliberativos deben tener las siguientes funciones: intercambio público de expresiones; decisiones vinculantes; formas de monitoreo (Avritzer, 2001). La democracia participativa o deliberativa se caracteriza, según Avritzer (2000), porque: - La política constituye una dimensión integradora, comunicativa, transformadora de intereses conflictivos en intereses no conflictivos, promotora del acuerdo racional en torno al bien común. - la política, consecuentemente, constituye una dimensión eminentemente pública, ejercida a través del debate racional y la interacción comunicativa entre los ciudadanos. - la ciudadanía, a su vez, se concibe positivamente como participación activa, directa y expansiva en la génesis de la voluntad política. 3. POLIARQUIA: LAS CONDICIONES NECESARIAS DE LA DEMOCRACIA PROCEDIMENTAL Una definición de poliarquía… Poliarquía deriva de las palabras griegas que significan ‘muchos’ y ‘gobierno’, se distingue así el gobierno de muchos del gobierno de uno (monarquía), o del gobierno de pocos (oligarquía o aristocracia) (…). Una democracia poliárquica es un sistema político dotado de las instituciones democráticas. La democracia poliárquica es, pues, distinta de la democracia representativa con sufragio restringido, como la del siglo XIX. Es también diferente de las democracias republicanas más antiguas, que no sólo tenían sufragio restringido, sino que carecían de muchas de las otras características cruciales de las democracias poliárquicas, tales como partidos políticos, derecho a formar organizaciones políticas para influir en u oponerse a los gobiernos existentes, grupos de interés organizados, etc. Es también distinta de las prácticas democráticas de unidades tan pequeñas que permiten el establecimiento de una asamblea directa de sus miembros y su decisión directa de la política o leyes. (Robert Dahl. 1987; 105). LAS INSTITUCIONES DE LA POLIARQUÍA (1989)

1. Funcionarios electos 2. Elecciones libres e imparciales 3. Sufragio inclusivo 4. Derecho a ocupar cargos públicos 5. Libertad de expresión 6. Variedad de fuentes de información 7. Autonomía asociativa

4. LAS TRANSICIONES DEMOCRÁTICAS: OLAS, CONTRAOLAS Y ENCLAVES AUTORITARIOS Las olas de democratización de Samuel Huntington (1991)

4 Una ola democratizadora corresponde a “un conjunto de transiciones de un régimen no democrático a otro democrático, que ocurren en determinado período de tiempo y que superan significativamente a las transiciones en dirección opuesta durante ese mismo período (…) implica habitualmente la liberalización o la democratización parcial en sistemas políticos que no se convierten por completos en democráticos”. En el nivel más simple, la democratización implica: (1) el fin de un régimen autoritario, (2) el establecimiento de de un régimen democrático y (3) la consolidación de un régimen democrático. “La tercera ola democratizadora, ocurrida entre 1974 y 1989, está caracterizada porque en aproximadamente treinta países de Europa, Asia y América Latina los regímenes autoritarios fueron reemplazados por otros democráticos, mientras en otros tantos países se produce una liberalización de los regímenes autoritarios y en otros los movimientos pro-democráticos ganan fuerza y legitimidad (…) El movimiento hacia la democracia parece adquirir el carácter de una marea universal casi irresistible, que avanza de triunfo en triunfo”. ¿Cómo explicar la tercera ola democratizadora? La respuesta: cinco cambios significativos 1) Los profundos problemas de legitimación de los sistemas autoritarios en un mundo donde los valores democráticos eran ampliamente aceptados; la dependencia de aquellos regímenes de la legitimación de su desempeño y el debilitamiento de esa legitimidad por derrotas militares, problemas económicos y la crisis del petróleo. 2) El crecimiento económico mundial sin precedentes de los años sesenta, que elevó los niveles de vida, acrecentó la educación y expansión de de las clases medias urbanas. 3) Los sorprendentes cambios en la doctrina y actividades de la Iglesia Católica (Concilio Vaticano Segundo), y la transformación de las iglesias nacionales, de una postura de

4 Huntington, Samuel “LA TERCERA OLA Democratización a finales del siglo XX”. 1991, PAIDOS.

1º OLA DE DEMOCRATIZACIÓN � 1828-1926 1º CONTRAOLA � 1922-1942 2º OLA DE DEMOCRATIZACIÓN � 1943-1962 2º CONTRAOLA � 1958-1975 (América Latina)

3º OLA DE DEMOCRATIZACIÓN ���� 1974-1990

defensoras del statu quo a otra de oposición al autoritarismo y defensoras de reformas sociales, económicas y políticas. 4) Cambios en las políticas de los actores externos: actitud de la Comunidad Europea respecto de la ampliación de sus miembros (60’s); desplazamiento de las políticas de EE.UU. (70’s) hacia la promoción de los derechos humanos y la democracia en otros países; y el notorio cambio de Gorbachov (80’s) en la política soviética en relación con el mantenimiento del imperio soviético. 5) “El efecto bola de nieve”, apoyado por los nuevos medios internacionales de comunicación, de las primeras transiciones a la democracia en la tercera ola, que estimuló y proveyó de modelos para esfuerzos consecuentes de cambio de régimen en otros países. El cómo: tipo de transiciones (PROCESO DE TRANSICIÓN) Mientras las influencias externas fueron a menudo causas significativas de la tercera ola de democratizaciones, los procesos en si mismos fueron aplastantemente autóctonos. Podemos situarlos a lo largo de una escala en función de la importancia relativa de gobierno y oposición como fuentes de democratización. Como sucede con los tipos de regímenes, los casos históricos de cambio de régimen no entran necesariamente en las categorías teóricas. Casi todas las transiciones, no solamente los reemplazos, implican alguna negociación entre gobierno y oposición. Tres amplios procesos TRANSFORMACIONES (reforma): en las transformaciones, los que están en el poder en los regímenes autoritarios desempeñan el papel decisivo en el fin de estos regímenes y su cambio por un sistema democrático. La transformación requiere que el gobierno sea más fuerte que la oposición. En consecuencia, ocurrió en regimenes militares bien establecidos, donde los gobiernos controlaban claramente los medios de presión, a medias con la oposición y/o con sistemas autoritarios que habían tenido buenos resultados económicos. Es una transición “desde arriba”. REEMPLAZOS (ruptura): los reemplazos implican un proceso de transformaciones muy diferentes. Los reformistas dentro del régimen son débiles, o no existen. Los elementos dominantes dentro del régimen son ultra conservadores opuestos al cambio de régimen de manera acérrima. En consecuencia, la democratización depende del hecho de que la oposición gane fuerza y el gobierno la pierda hasta que caiga o sea derrocado. Los grupos de opositores precedentes llegan al poder, y entonces a menudo el conflicto entra en una nueva fase, cuando los grupos en el nuevo gobierno luchan entre ellos sobre la naturaleza del régimen que desean establecer. Los reemplazos requieren que la oposición acose al gobierno, e invierta el balance e poder a su favor. Es una transición “desde abajo”. Las instituciones, los procedimientos, las ideas y los individuos conectados con el régimen anterior fueron considerados contaminados y el énfasis se puso en una clara y limpia ruptura con el pasado.

TRASPASOS: en los traspasos de poder, la democratización se produce por la acción combinada de gobierno y oposición. Dentro del gobierno, el equilibrio entre conservadores y reformistas es tal que el gobierno quiere negociar un cambio de régimen, pero no quiere iniciar el cambio de régimen. Tiene que ser presionado a negociaciones formales o informales con la oposición. Dentro de la oposición, los demócratas moderados son lo bastante fuerte paras para prevalecer sobre los antidemocráticos radicales, pero no tanto como para derrocar al gobierno. Por eso, pueden ver ventajas en la negociación. Es una transición “desde abajo” y “desde arriba” simultáneamente. Es una transición negociada, porque los reemplazos requieren algún tipo de igualdad de fuerzas entre el gobierno y la oposición. La oposición comprendió que no era lo bastante fuerte como para derrocar al gobierno. El gobierno comprendió que la oposición era lo bastante fuerte como para aumentar significativamente el costo de no negociar. ¿DURANTE CUANTO TIEMPO?: La consolidación y sus problemas (1) Problemas de transición: establecer nuevos sistemas institucionales y electorales; el problema de los antiguos funcionarios ligados al autoritarismo; revocar o eliminar leyes… por lo tanto, los dos problemas claves de la transición: a) el tema de los derechos humanos; y b) cómo reducir la participación del ejercito en la política y establecer un modelo profesional de relaciones cívico-militares, (“el problema pretoriano”). (2) Problemas contextuales: se derivan de la naturaleza de la sociedad, su economía, su cultura, su historia. Los principales de la tercera ola fueron las insurrecciones, los conflictos sociales, antagonismos regionales, pobreza, desigualdad, inflación, deuda externa. (3) Problemas sistémicos: cuando las democracias se consolidan y estabilizan, se dan problemas derivados del funcionamiento del sistema democrático, entre ellos, imposibilidad de tomar decisiones, debilidad ante la demagogia, control por parte de intereses económicos parciales, etc. LAS TRANSICIONES DESDE LATINOAMÉRICA: “Hacia una nueva era política. Estudio sobre las democratizaciones” (GARRETÓN, 1995)

Los cambios en la matriz sociopolítica5

� La matriz sociopolítica durante la mayor parte del siglo XX se caracterizó por la fusión de estos 3 elementos (Estado, partidos políticos y base social), lo que dio como resultado distintas configuraciones de la matriz sociopolítica.

5 La matriz sociopolítica es aquella constituida por los actores sociales y sus interacciones, es decir, la matriz de

relaciones entre el Estado, el sistema o actores políticos (partidos políticos) y la sociedad civil (base social).

� Los regimenes militares y autoritarismos se propusieron eliminar la vieja matriz sociopolítica, reemplazando al Estado, la política y la acción colectiva por el mercado, el cálculo tecnocrático y las transacciones corporativistas. � Las transiciones han buscado reforzar en un triple sentido a la matriz sociopolítica. En vez de formas de fusión, pasaríamos a una matriz sociopolítica de autonomía y tensión complementaria entre estos tres elementos. Tras los procesos de transiciones desde regimenes autoritarios, se han instaurado regimenes democráticos sin que se hayan completado los procesos de democratización política, debido a, al menos, las herencias institucionales del autoritarismo, el control civil de los militares, la cuestión de los derechos humanos, la participación e inclusión de los sectores postergados. La democratización política, y ahí está la autonomía de los diversos niveles de acción colectiva, puede mantenerse si hay deseabilidad democrática, que está fuertemente relacionada con la democratización social. En toda América Latina parecieran haber culminado las transiciones democráticas, sin embargo, estas transiciones tienden a ser incompletas (caso chileno), por un tipo de situación particular que enfrentan la democracias en América Latina en el marco de su tercera ola de democratizaciones. Lo anterior, porque dejan herencias del régimen anterior en la forma de enclaves autoritarios que son cuestiones estrictamente atingentes al régimen político que las transiciones no resolvieron y que dejan pendientes para su resolución por parte de los primeros gobiernos democráticos, cuya tarea es completar la transición. Los enclaves autoritarios son de tres tipos: 1. Institucionales: que entraban el proceso democrático. Se presentan a nivel constitucional o a nivel de leyes comunes, y su materialización se da en el tipo de sistema electoral, la limitación a la participación y organización popular, la presencia de organismos arbitrales de control y autoridades designadas. Los enclaves autoritarios institucionales obligan a complejas reformas políticas, que se encuentran en función de la capacidad de negociación de los diversos actores involucrados en el proceso político de transición. 2. Actores autoritarios: los nuevos regimenes democráticos heredaron actores que no se definieron por la opción democrática, que tienen una alta cuota de influencia y poder. Pueden ser definidos como grupos o sectores renuentes a acatar una completa democratización política de la sociedad y, en algunos casos incluso, las reglas mínimas del juego democrático. El principal actor no democrático (no el único) son las Fuerzas Armadas. Ello es así porque en casi todos los casos hubo negociaciones entre los sectores de oposición y los núcleos dominantes del régimen militar que, junto con viabilizar el tránsito al nuevo régimen, preservaron la integridad y las prerrogativas institucionales de las Fuerzas Armadas. Ellas no fueron reorganizadas institucionalmente ni siquiera en casos como Argentina, en que el término del régimen se acercó a la forma de colapso. 3. Ético-simbólicos: la cuestión de los Derechos Humanos es el tercer enclave autoritario, y está referido al problema de esclarecimiento, reparación y sanción de los crímenes y violaciones perpretados por el Estado durante la vigencia de los regimenes militares. Los

militares buscaron protegerse de posibles juicios al implantarse la democracia, con medida tales como leyes de amnistía o pactos con la oposición cuando se desencadena la transición. DEMOCRATIZACIÓN POLÍTICA Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA La democratización política6: aquel proceso de creación, ampliación o profundización del régimen político democrático. Existen diversos tipos de democratizaciones políticas: a) Fundaciones democráticas: consiste en la creación del primer régimen democrático en la historia de un país, que si tiende a adquirir un carácter revolucionario, ya que el cambio de régimen coincide con la creación de un nuevo orden social. b) Transiciones: es el paso de un régimen autoritario a un régimen democrático, normalmente en la forma de recuperaciones de una democracia perdida. c) Aperturas o profundizaciones: se diferencian de las transiciones porque su punto de partido es más difuso, ya que se trata de un régimen semi-autoritario o protodemocrático (ejemplo es México).

Consolidación democrática Generalmente, las transiciones son incompletas y dejan como presencia del régimen autoritario en el nuevo régimen democrático “enclaves autoritarios” de tipo institucional; ético-simbólicos (problema de los Derechos Humanos); y actores no democráticos. Los primeros gobiernos democráticos tienen que resolver dos tareas: (1) superar los enclaves autoritarios para completar el proceso de transición, (2) iniciar la consolidación democrática. Si la superación de los “enclaves autoritarios” se prolonga, lo que implica la mantención de la matriz sociopolítica clásica como única expresión de la vida política, la acción colectiva se resiente y se retardan los procesos de democratización social y modernización, lo que a su vez afecta la consolidación democrática. Otro efecto cuando se prosigue en la fase de transición, es que la sociedad no puede expresarse, ya que no deben arriesgarse los equilibrios, y ello genera frustraciones y descontentos que asumen la forma de desilusión y desencanto. La consolidación democrática está asociada a un factor propiamente histórico-político, cual es la deseabilidad democrática por parte de los actores significativos. La deseabilidad democrática implica la renuncia tanto a otros tipos de regímenes políticos como a la subordinación de la cuestión del régimen a proyectos históricos globales, y en el caso particular de América Latina esta deseabilidad está íntimamente asociada a la integración y a la democratización social, lo que implica repensar el modelo de desarrollo. Pero además en estos procesos de democratización está en juego el cambio de una forma de organización social, de la matriz sociopolítica: la consolidación democrática está vinculada

6 Todo proceso de establecimiento de instituciones democráticas, sea en la forma de fundaciones, de transiciones, de

consolidaciones o de extensión y consolidación. Las transiciones se refieren específicamente al paso de un régimen claramente autoritario a un régimen político de tipo democrático, aunque ello no signifique democratización de la sociedad y esto último pueda ser un requisito para una consolidación futura de la democracia política.

a la superación de la matriz clásica o populista de relación entre Estado y sociedad, y del modelo neoliberal que intentó suplantarla. Las experiencias más exitosas de democratizaciones son aquellas en que se busca el triple reforzamiento autónomo de los elementos de la matriz sociopolítica; en cambio, las democratizaciones en crisis son las que mantienen la subordinación de una dimensión a otra. Ejemplos de este triple fortalecimiento son: - La reforma del Estado, que lo haga más participativo, ágil, que fortalezca su papel

redistributivo y de agente del desarrollo; - El fortalecimiento de los partidos políticos para ejercer un control político efectivo sobre

el Estado; - Las reformas a los sistemas electorales, en la búsqueda de la inclusión al juego político de

sectores marginados - El debate en torno al sistema de gobierno - El fortalecimiento de la sociedad civil, de los actores y movimientos sociales autónomos y

de espacios sociales y culturales de participación y expresión

En síntesis, las transiciones y democratizaciones políticas no han sido aun superadas, pero ellas están apuntando hacia el fenómeno de la consolidación de las democracias y, más profundamente, al proceso más significativo de las últimas décadas de este siglo, cual es la recomposición del sistema político de estos países. Los procesos electorales y de cambio de gobierno de inicios de los noventa se insertan en este campo de significación histórica. 5. DE UNA DEMOCRACIA DE ELECTORES A UNA DEMOCRACIA DE CIUDADANOS: INFORME DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA (2004) Bobbio (1989) señalaba que para hablar de un desarrollo democrático, se requería pasar de la democracia en la esfera política (individuo es considerado ciudadano), a la democracia en la esfera social (individuo es considerado en la multiplicidad de sus status). En el caso de América Latina, el desafío establecido ha sido el paso desde una democracia de electores hacia una democracia de ciudadanos, propuesto por el Informe “La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas” (2004). Este informe presenta un debate conceptual sobre la democracia:

El debate conceptual sobre la democracia (Guillermo O’Donnell)

Un régimen democrático Es uno en el cual el acceso a las principales posiciones gubernamentales (con la excepción del poder judicial, FFAA y eventualmente los bancos centrales) se determina mediante elecciones limpias: aquellas que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas e inclusivas. Si las elecciones son competitivas, los individuos enfrentan por lo menos seis opciones: votar por el partido A; votar por el partido B; no votar; votar en blanco; emitir un voto anulable; y adoptar algún procedimiento al azar que determine cuál de las opciones previas será la adoptada. Asimismo, los partidos que compiten (al menos dos)

deben tener posibilidad razonable de que sus posiciones sean conocidas por todos los votantes. Para ser una opción real, la elección debe ser también libre (ciudadanos no sean coercionados). Para que la elección sea igualitaria, cada voto debe ser contado igualitariamente y sin fraude. Finalmente, las elecciones deben ser decisivas en varios sentidos. Primero, aquellos que resulten ganadores logren ocupar las respectivas posiciones gubernamentales. Segundo, que los funcionarios electos puedan efectivamente tomar decisiones vinculantes en un marco legal democrático/constitucional. Tercero, que los funcionarios elegidos finalicen sus mandatos de acuerdo a los plazos o bajo las condiciones estipuladas en dicho marco legal. Estas elecciones son institucionalizadas: todos los actores saben con antelación los plazos establecidos para las próximas elecciones, que además serán similares. Además, las elecciones están rodeadas de “libertades políticas”. De acuerdo a Robert Dahl, las libertades políticas relevantes son las de expresión, asociación, acceso a la información de carácter pluralista. Las elecciones bajo un régimen democrático también son inclusivas: todos los adultos que satisfacen el criterio de nacionalidad tienen derecho a participar de dichas elecciones. Las elecciones implican derechos positivos de participación (derecho a elegir, a ser elegido y a ocupar algún cargo en la burocracia estatal). Un régimen democrático incluye elecciones que son limpias e institucionalizadas, así como también una apuesta universalista, institucionalizada e inclusiva, y un sistema legal que sanciona y respalda las los derechos y libertades incluidas en la definición del régimen democrático. Alcances de la democracia en el informe

La democracia supone un conjunto de características esenciales que definen sus condiciones necesarias. Uno de sus elementos centrales es la delegación libre de la soberanía popular en un gobierno, para ejecutar la opción mayoritaria de la ciudadanía. Para que este procedimiento sea efectivo se requiere un conjunto de condiciones: 1. La existencia de un régimen político que se desenvuelve en un Estado-Nación. Ese régimen contiene un conjunto de instituciones y procedimientos que definen reglas y canales de acceso al Estado y el proceso de toma de decisiones públicas. Condiciones para que el acceso al gobierno de un Estado se considere democrático:

- Autoridades públicas electas - Elecciones libres y limpias - Sufragio universal - Derecho a competir por los cargos públicos - Libertad de expresión - Acceso a información alternativa - Libertad de asociación - Respeto por la extensión de los mandatos, según plazos constitucionalmente - Un territorio que defina claramente el demos votante - La expectativa generalizada de que el proceso electoral y las libertades contextuales

se mantendrán en un futuro indefinido

2. El acceso sustantivo al poder del Estado, es decir, que no haya en el territorio otra organización (formal o no) con poder igual o superior al mismo Estado. Esto define la soberanía interior, atributo que implica: el monopolio del uso efectivo y legítimo de la fuerza; la capacidad para imponer justicia de modo efectivo y definitivo, normas las conductas de los individuos y organizaciones, procurarse los medios –económicos y organizativos- necesarios para el cumplimiento de sus fines y ejecutar las políticas decididas. 3. La vigencia del Estado de Derecho: independencia de los poderes y un sistema legal que es democrático en tres sentidos: protege las libertades políticas y las garantías de la democracia política; protege los derechos civiles del conjunto de la población y establece redes de responsabilidad y rendición de cuentas. Supone además el sometimiento de la acción del Estado y sus poderes a las normas emanadas de poderes designados democráticamente. 4. Las opciones ciudadanas aborden las cuestiones sustantivas. De esto se preocupa la agenda pública: el temario de los problemas que una sociedad debe resolver y los métodos para encararlos. La agenda identifica, para el ciudadano, las metas deseables de un gobierno y el camino para alcanzarlas. Contiene el conjunto de cuestiones prioritarias alrededor del cual se centra el debate público, la definición y las opciones de política de la opinión pública.

En este análisis, la noción de desarrollo de la dem ocracia se sostiene sobre un presupuesto fundamental: la existencia de un régime n democrático. En este régimen encontramos al ciudadano legalmente respaldado y re conocido como sujeto en la democracia política. Por su lado, la noción de ciud adanía nos indicó que la democraticidad es también un atributo del Estado. P rosiguiendo esta búsqueda, encontramos las características y raíces comunes de los derechos políticos, civiles y sociales. Esta tesis fue sustentada en la afirmació n de que la democracia implica no sólo ciudadanía política sino también civil y social. As imismo, afirmamos que la existencia de un contexto diverso y plural, respaldado por un sis tema legal consonante con el mismo, es otro aspecto fundamental de la democracia, espec ialmente en tanto sustenta las libertades que son la cara social de los derechos i ndividuales de ciudadanía. En la mayoría de estos aspectos encontramos que las democ racias de la América Latina contemporánea exhiben deficiencias. Pero, por otro lado, mostramos las potencialidades políticas y normativas de la democracia, aun en el marco de las restricciones existentes en la actualidad. Considerada desde este ángulo, la democracia puede concebirse como un conjunto de principios generales de organización de la sociedad. Ella es también la principal palanca para intentar superar injusticias y desigualdades. La posibilidad que la democracia crea con sus libertades para luchar cont ra esas injusticias y desigualdades hace de ella un horizonte siempre abierto. Esta ape rtura, y la dinámica que permite, hace que la democracia, aun las que sufren serias defici encias, sean un bien inmensamente valioso por el que vale la pena esforzarse en prese rvarlo y expandirlo.

Informe de la Democracia en América Latina, PNUD, 2 004

EN EL INFORME DE LA DEMOCRACIA: ACCOUNTABILITY (2004)7 En una democracia, se espera que los gobernantes estén sometidos a tres tipos de rendición de cuentas: a) vertical electoral, que resulta de las elecciones limpias e institucionalizadas, a través de las cuales los ciudadanos pueden cambiar los partidos y funcionarios de gobierno; b) vertical societal, es ejercida por individuos o grupos con el objetivo de movilizar al sistema legal para plantear demandas al Estado y al gobierno con el fin de prevenir, compensar o condenar acciones (o inacciones) presumiblemente ilegales perpetradas por funcionarios públicos; c) horizontal, se practica cuando algunas instituciones debidamente autorizadas del Estado actúan para prevenir, indemnizar o sancionar acciones o inacciones presumiblemente ilegales de otras instituciones o funcionarios estatales. Hay una diferencia importante entre estos tipos de rendición de cuentas. La vertical electoral debe existir por definición misma del régimen democrático. En cambio, el grado y la efectividad de la rendición de cuentas societal y de la horizontal son variables entre casos y en el tiempo. Estas variaciones son relevantes para evaluar el desarrollo de la democracia.

6. CALIDAD DE LA DEMOCRACIA: ÍNDICE DE DESARROLLO DEMOCRÁTICO

7 Guillermo O´Donell (trabajo elaborado por PRODDAL).

INDICADORES ÍNDICE DE DESARROLLO DEMOCRÁTICO:

IDD-LAT: Índice de Desarrollo Democrático de América Latina

Países

Están incluidos en la medición del IDD-LAT, 18 países de la América Latina en orden geográfico de sur a norte: Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay, Brasil, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela, Panamá, Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala, México y República Dominicana.

Dimensiones El IDD-LAT se calcula en base a la medición de cuatro dimensiones del desarrollo democrático.

Dimensión I CONDICIONES BASICAS DE LA DEMOCRACIA: esta dimensión es condición de mínima, por lo tanto, solo es tenida en cuenta para incluir a cada país en el IDD-Lat. Todos los países de la región incluidos en el Índice la cumplen.

Dimensión II

RESPETO DE LOS DERECHOS POLITICOS Y LAS LIBERTADES CIVILES que incluye: Voto de adhesión política {(participación electoral - (Voto blanco +Voto Nulo)}; Puntaje en el Índice de Derechos Políticos; Puntaje en el Índice de Libertades Civiles; Género en el Gobierno (Poder Ejecutivo-Poder Legislativo y Poder Judicial); Puntaje en el Índice de Condicionamiento de Libertades y Derechos por Inseguridad.

Dimensión III

CALIDAD INSTITUCIONAL Y EFICIENCIA POLÍTICA, que incluye: Puntaje en el Índice de Percepción de la Corrupción; Participación de los partidos políticos en el Legislativo; Accountability (Legal, Política y Social); Indicador de desestabilización y Crisis de Gobierno

Dimensión IV

EJERCICIO DE PODER EFECTIVO PARA GOBERNAR, incluye dos subdimensiones:

1. CAPACIDAD PARA GENERAR POLITICAS QUE ASEGUREN BIENESTAR, que incluye: Desempeño en Salud (Mortalidad Infantil; Gasto en salud como % PIB), Desempleo Urbano, Hogares bajo línea de Pobreza, Desempeño en Educación (Matriculación Secundaria, Gasto público total en Educación como % PIB).

2. CAPACIDAD PARA GENERAR POLITICAS QUE ASEGUREN EFICIENCIA ECONOMICA, que incluye: Puntaje en el Índice de Libertad Económica, PIB per cápita PPA precios, Brecha de Ingreso (relación de ingreso quintil menor y mayor), Endeudamiento (% de deuda sobre PIB), Inversión (Inversión bruta fija s/PIB).

Rango

Cada Dimensión y cada uno de sus componentes son valuados de 0 a 10, correspondiendo el máximo puntaje al país de mejor performance en cada caso, y a los restantes, valores proporcionales, de acuerdo a lo descrito para cada indicador en el apartado metodológico.

RESULTADOS IDH 2009

IDD - Ranking 2008

Costa Rica 10,000

Chile 9,670

Uruguay 8,717

Panamá 6,503

México 6,135

Argentina 5,731

Perú 5,020

Colombia 4,660

Brasil 4,520

Honduras 4,408

El Salvador 4,184

Paraguay 3,861

Nicaragua 3,860

R. Dominicana 3,577

Guatemala 3,444

Venezuela 3,258

Bolivia 2,843

Ecuador 2,521

- Aunque sigue creciendo el promedio del IDD, la cantidad de países que perdieron puntaje es más elevada que el año anterior. En el 2007 habían empeorado 8 países y en este año 10. Aún siguen siendo pocos los países que superan el promedio de la Región y de ellos sólo el 17% se destaca por su alto desarrollo democrático. - Crece la cantidad de países con un desarrollo democrático medio (Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, México y Panamá) y engloban al 33% del total. Los nuevos integrantes son Honduras, Colombia y Brasil. Sólo El Salvador cayó respecto de la medición anterior. - Es interesante observar que los países, de acuerdo a su propia dinámica coyuntural, ascienden y descienden circunstancialmente. Sólo los tres países con desarrollo democrático alto son los que mantienen una conducta. Los países con alto desarrollo democrático son países que no han caído en los últimos años en crisis político-institucionales. - En esta medición se observa una generalizada mejora de varios indicadores económicos (crecimiento del PIB per cápita, disminución del nivel de endeudamiento con una simultánea mejora en la distribución del ingreso), y esto repercute también en las variables sociales, tales como desempleo y pobreza. Hecho que ha provocado el incremento del promedio regional de la Subdimensión Económica. - Es interesante destacar que son pocos los países que han sido castigados este año por el Factor de Anormalidad Democrática, lo que permite suponer un fortalecimiento de la cultura democrática y la sustentabilidad en el tiempo de las instituciones democráticas. Prueba de ello es que, sin salirse del marco rector democrático, sólo tres países durante el 2007, han vivido situaciones que podemos calificar de crisis institucionales.

DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD

Introducción8 El desarrollo de la responsabilidad pública en los sistemas políticos democráticos han dado lugar en los últimos años a estudios sobre la gobernabilidad: concepto que se refiere a la capacidad de los sistemas políticos democráticos de <gobernar> sociedades cada vez más complejas y cada vez más tendientes a verter las propias demandas sobre los aparatos públicos. De modo especial se ha planteado la interrogante de si el equilibrio entre las demandas de la sociedad y las respuestas del sistema político no se ha convertido en problemática. El tema de la gobernabilidad abarca la totalidad del sistema político y el problema de sus relaciones con la sociedad, entendidas precisamente como relaciones de <gobierno> de éste sobre aquella. Dentro de esta interrogante muy general, el tema de la gobernabilidad implica naturalmente de modo particular la función del gobierno. En el análisis de la ingobernabilidad y de sus causas se ha utilizado con frecuencia el concepto de sobrecarga para definir la situación en la cual se encontrarían los gobiernos. En la base de esta situación estaría la gran ampliación del campo de la intervención de la política en la era del Estado de Bienestar que ha dado lugar a que los gobiernos se hayan considerado progresivamente más responsables de la marcha general de la economía y de la sociedad y, por tanto, se hayan convertido en destinatarios de expectativas crecientes por parte de la ciudadanía. A este crecimiento de la vertiente del input no corresponde un incremento paralelo de la capacidad de realización de los gobiernos del lado del output (adopción y ejecución de decisiones). La discusión sobre la gobernabilidad ha contribuido a atraer la atención sobre la posibilidad de equilibrio entre las expectativas de la sociedad frente a la función de gobierno y la capacidad de las instituciones estatales de satisfacerlas

8 Mauricio Cotta “Los gobiernos”. Manual de Ciencia Política.

Una definición de Gobernabilidad9 La gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legitimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia del pueblo. Dentro de esta definición se debe tomar en cuenta dos variables la primera es la eficacia, y la segunda la legitimidad. La eficacia puede entenderse como el cumplimiento de los objetivos del gobierno (capacidad de aprobar leyes, la eficiencia para ejecutarlas a través del aparato burocrático y la aceptación de los involucrados para poder aplicar estas políticas). La legitimidad se puede considerar como la aceptación de los ciudadanos de la dominación del gobierno. En relación a la eficiencia, para poder aprobar leyes y para poder elaborarlas debe considerarse dos elementos: A) En los sistemas de partidos multipartidistas donde en el parlamento no existe una mayoría predominante la eficacia para poder elaborar leyes se dará a partir de pactos para conformar mayorías parlamentarias, es decir coaliciones. B) en los sistemas bipartidistas se dará a partir del partido que conforme la mayoría el cual garantizara que los objetivos del poder ejecutivo se cumplan. De la misma manera se debe tomar en cuenta a las formas de gobierno. En el caso del presidencialismo dependerá de una relación acorde entre el presidente y la coalición mayoritaria, donde el partido del presidente puede ser una minoría en el parlamento o donde puede conformar una coalición mayoritaria. En el caso del parlamentarismo, la gobernabilidad está relacionada a la conformación del gabinete y a la eficacia que este pueda tener para poder tener legitimidad y para que el poder ejecutivo y el aparato burocrático actúen rápidamente. Cuando hablamos del aparato burocrático se debe tomar en cuenta la eficacia del mismo pero al mismo tiempo la subordinación de éste a las direcciones del poder ejecutivo. Se puede dar que el aparato burocrático no acate las directrices del poder ejecutivo, entonces las políticas publicas se tornan de elaboración lenta y no son efectivas para satisfacer a los destinatarios ni para beneficiar a mas sectores. Como ultimo aspecto se debe considerar la legitimidad y la aceptación de los sectores para poder realizar políticas publicas. La legitimidad de una política pública que involucra a diferentes sectores se medirá en el grado de aceptación por parte de estos. Los

9 Bibliografía:

- Terán Gezn Felipe (2003), Participación y partidos políticos. - Xavier Arbós y Salvador Giner (1993), La gobernabilidad, Ciudadanía y Democracia en la encrucijada mundial. - Marcos Novaro (2000), Representación y Liderazgo en las democracias contemporáneas. - Lijphart Arend (1987), Las democracias contemporáneas. - Nohlen, Dieter; Sistemas electorales y partidos políticos. - Dhal Robert; Diálogos sobre el pluralismo (2003). - Giovanni Sartori (1992) Partidos y sistemas de partidos.

consensos y los diálogos son fundamentales para poder consensuar las diferentes políticas públicas. Para lograr la legitimidad es importante la representación política, y la capacidad de los partidos de insertar demandas al sistema político como de bajar las demandas, la representación se define como la capacidad de un gobierno de poder recepcionar las demandas para representarlas ante el poder de una manera ascendente y de poder representar al poder de una manera descendente. De esta manera el consenso con los sectores de la sociedad civil se facilita para poder elaborar demandas y políticas públicas. Gobernabilidad democrática Capacidad de una sociedad política de adoptar decisiones orientadas a resolver sus problemas y conflictos; implementarlas a través de procedimientos institucionalizados, considerando en el proceso los planteamientos e intereses de los actores políticos y sociales relevantes” (Democracies in Development, Payne, Carillo, Zovatto y Allamand).

Matriz de Gobernabilidad:

FACTORES ESTRUCTURALES

SISTEMA POLÍTICO

OTROS FACTORES

- Valores democráticos - Desarrollo económico - Fragmentación étnica - Instituciones políticas

- Régimen de gobierno - Sistema electoral - Institucionalización partidista - Horizontal accountability

- Liderazgo político - Cultura - Capital social - Corrupción

8. REPENSANDO LA DEMOCRACIA. Dos grandes tradiciones desde las que se han entendido la democracia10:

Tradiciones Dahaliana - poliarquía (EEUU)

Democracia liberal - libertades (UK)

Foco de atención

Mecanismos de participación (elecciones).

- Checks and balances (pesos y contrapesos) - Rule of law (Estado de Derecho, Reechsstaat) …libertades civiles y políticas del ciudadano frente al Estado y de sus garantías.

Autores

Joseph Schumpeter Robert Dahl Guillermo O´Donell Philippe Schmitter

Leonardo Morlino11 Hans Jürgen –Puhle12.

� Cuando reunimos estas dos líneas de la tradición democrática moderna, la electoral y la liberal, llegamos al concepto de la democracia liberal, o del Estado de derecho democrático. El problema es que la tradición dahaliana ha sido hegemónica en relación a la tradición liberal, recientemente trabajada.

Definición mínima de Democracia13

• sufragio universal, masculino y femenino;

• elecciones libres, competitivas, regulares y correctas;

• más de un partido político;

• diversas y alternativas fuentes de información

Democracia de calidad Un ordenamiento institucional estable que mediante instituciones y mecanismos que funcionan correctamente realiza la libertad y la igualdad de los ciudadanos.

10

Bernecker (2004) y Hans Jürgen –Puhle. 11

Director de Programa Doctoral en Ciencia Política, Universidad de Florencia. 12 Profesor de Ciencia Política de la Universidad de Frankfurt.

13 Leonardo Morlino “Democracias y democratizaciones”.

Teorías normativas de la democracia • democracia representativa • democracia participativa • democracia asociativa • democracia deliberativa • democracia propietaria (property-owning democracy - Rawls)

Tres nociones de calidad/calidades Procedimiento: la calidad se define por los aspectos procedimentales establecidos cuidadosamente para cada producto. Contenido: la calidad consiste en contar con un producto que tenga ciertas características de elaboración, que esté hecho de ciertos materiales, que tenga formas y funcionamiento adecuados. Resultado: la calidad del producto o el servicio deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente, por la demanda del mismo en más de una ocasión. Dimensiones de Calidad o Calidades

Procedimientales: - rule of law - accountability electoral - accountability inter-institucional - participación - competencia

Resultado: - responsiveness

Contenido: - liberdad - igualdad/solidaridad

Teorías normativas y dimensiones empíricas

democracia representativa 1, 2, 3, 6 democracia participativa 1, 4, 5, 6 democracia asociativa 1, 4, 6 democracia deliberativa 1, 4, 5, 7 democracia propietaria 1, 7, 8

1. rule of law 2. accountability electoral 3.accountability inter-institucional 4. participación 5. competencia 6. responsiveness 7. liberdad 8. igualdad/solidaridad

La “buena democracia” y la contrapone a las “democracias imperfectas o defectuosas”, las cuales pueden ser de tres tipos: a) democracia excluyente, que se caracteriza por garantías limitadas para los derechos políticos; b) democracia dominada, en la que existen grupos de poder que pueden condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y c) democracia iliberal, en la que los derechos civiles tienen una garantía sólo parcial. Morlino sitúa aparte a la “democracia delegativa”, siguiendo el acertado concepto propuesto originalmente por Guillermo O’Donnell en uno de sus más conocidos ensayos. En éstas, los electores efectúan una “delegación” a los gobernantes el día de las elecciones; una vez realizadas éstas no existe un control permanente de la acción de los órganos del poder y el respeto del Rule of law por parte del gobierno se da solamente de forma parcial. Las democracias de calidad, nos indica el autor, tienen tres características generales y cinco “dimensiones de variación”. Las características generales consisten en que: a) se trata de regímenes que cuentan con una amplia legitimación y que, en esa virtud, son estables (se da una calidad con respecto al resultado); b) los ciudadanos, las asociaciones y las comunidades que integran estos sistemas gozan de libertad e igualdad por encima de los mínimos (calidad con respecto al contenido); y c) los ciudadanos de una buena democracia tienen el poder de controlar y evaluar si el gobierno trabaja efectivamente por aquellos valores ―igualdad y libertad― con pleno respeto a las normas vigentes (se da una calidad con respecto al procedimiento). Respecto a las cinco dimensiones de variación, Morlino nos advierte que dos de ellas son de carácter procedimental, una concierne al resultado y las otras dos son de tipo sustantivo. Son las siguientes en ese orden: a) Rule of law o el respeto a la ley; b) accountability o rendición de cuentas; c) responsiveness, o reciprocidad, es decir, la capacidad de respuesta que encuentra la satisfacción de los ciudadanos y la sociedad civil en general; d) respeto pleno de los derechos que pueden ampliarse en la realización de las diversas libertades; y e) progresiva ampliación de una mayor igualdad política, social y económica. La buena democracia debe contar con un Rule of law: a) la aplicación erga omnes del sistema legal, incluso en un nivel supra-nacional; b) la consecuente ausencia, incluyendo al nivel local, de áreas dominadas por organizaciones criminales; c) la ausencia de corrupción en los aparatos políticos, administrativos y judiciales; d) la existencia de una burocracia civil, central y local competente, eficiente y universal en la aplicación de las leyes, que además sea responsable en caso de error; e) la existencia de fuerzas de policía eficientes y respetuosas de los derechos y las libertades existentes y efectivamente garantizadas; f) el acceso igual y sin complicaciones de los ciudadanos a la justicia en caso de contencioso entre particulares o entre éstos y las instituciones públicas; g) una duración razonable del proceso penal y del contencioso civil o administrativo; h) la completa independencia del juez o del jurado respecto a cualquier influencia del poder político.