Memoria

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La democracia delegativa

PorGuillermo O'Donnell|ParaLA NACIONFoto:ROBERTO CASTRO

Hace unos 15 aos, al tratar de entender los gobiernos de Menem; de Collor, en Brasil, y la primera presidencia de Alan Garca, en Per, argument que estaba surgiendo un nuevo tipo de democracia, a la que llam delegativa para diferenciarla de la que est ampliamente estudiada: la democracia representativa. Se trata de una concepcin y una prctica del poder poltico que es democrtica porque surge de elecciones razonablemente libres y competitivas; tambin lo es porque mantiene, aunque a veces a regaadientes, ciertas importantes libertades, como las de expresin, asociacin, reunin y acceso a medios de informacin no censurados por el Estado o monopolizados.

Este tipo de democracia, como la que vive hoy la Argentina, tiene sus riesgos: los lderes delegativos suelen pasar, rpidamente, de una alta popularidad a una generalizada impopularidad.

Los lderes delegativos suelen surgir de una profunda crisis, pero no toda crisis produce democracias delegativas; para ello tambin hacen falta lderes portadores de esa concepcin y sectores de opinin pblica que la compartan. La esencia de esa concepcin es que quienes son elegidos creen tener el derecho -y la obligacin- de decidir como mejor les parezca qu es bueno para el pas, sujetos slo al juicio de los votantes en las siguientes elecciones. Creen que stos les delegan plenamente esa autoridad durante ese lapso. Dado esto, todo tipo de control institucional es considerado una injustificada traba; por eso, los lderes delegativos intentan subordinar, suprimir o cooptar esas instituciones.

Estos lderes a veces fracasan de entrada (Collor en Brasil), pero otras logran superar la crisis, o al menos sus aspectos ms notorios. En la medida en que superan la crisis logran amplios apoyos. Son sus momentos de gloria: no slo pueden y deben decidir como les parece; ahora ese apoyo les demuestra, y debera demostrar a todos, que ellos son quienes realmente saben qu hacer con el pas. Respaldados en sus xitos, los lderes delegativos avanzan entonces en su propsito de suprimir, doblegar o neutralizar las instituciones que pueden controlarlos.

A libro cerradoAqu se bifurcan las historias de estos presidentes. Algunos de ellos, como Kirchner (y Menem en su momento), tuvieron la gran ventaja de lograr mayora en el Congreso. Sus seguidores en este mbito repiten escrupulosamente el discurso delegativo: ya que el presidente ha sido elegido libremente, ellos tienen el deber de acompaar a libro cerrado los proyectos que les enva "el Gobierno". Olvidan que, segn la Constitucin, el Congreso no es menos gobierno que el Ejecutivo; producen entonces la mayor abdicacin posible de una Legislatura, conferir (y renovar repetidamente) facultades extraordinarias al Ejecutivo.

En cuanto al Poder Judicial (en el caso nuestro, a contrapelo de buenas decisiones iniciales en la designacin de miembros de la Corte Suprema y reduccin de su nmero), se van apretando controles sobre temas tales como el presupuesto de esa institucin y, crucialmente, las designaciones y promociones de jueces. Asimismo, con relacin a las instituciones estatales de accountability (rendicin de cuentas), auditoras, fiscalas, defensores del pueblo y semejantes, se apunta a capturarlas con leales seguidores del presidente, al tiempo que se cercenan sus atribuciones y presupuestos. Todo esto ocurre con entera lgica: para esta concepcin supermayoritaria e hiperpresidencialista del poder poltico, no es aceptable que existan interferencias a la libre voluntad del lder.

Por momentos, el lder delegativo parece todopoderoso. Pero choca con poderes econmicos y sociales con los que, ya que ha renunciado en todos los planos a tratamientos institucionalizados, se maneja con relaciones informales. Ellas producen una aguda falta de transparencia, recurrente discrecionalidad y abundantes sospechas de corrupcin.

En verdad, ese lder no puede tener verdaderos aliados. Por un lado, tiene que lidiar con los nunca confiables seores territoriales. Ellos deben proveer votos, as como un control de sus territorios que, sin importarle demasiado al lder cmo, no genere crisis nacionales. Por supuesto, los gobernadores (no pocos de ellos tambin delegativos, si no abiertamente autoritarios) pasan por esto facturas cuyo monto depende del cambiante poder del presidente; as se pone en recurrente y nunca finalmente resuelta cuestin la distribucin de recursos entre la Nacin y las provincias.

En cuanto a los colaboradores directos de estos lderes, ellos tampoco son verdaderos aliados. Deben ser obedientes seguidores que no pueden adquirir peso poltico propio, anatema para el poder supremo del lder. Tampoco tiene en realidad ministros, ya que ello implicara un grado de autonoma e interrelacin entre ellos que es, por la misma razn, inaceptable.

Asimismo, el lder suele necesitar el apoyo electoral de otros partidos polticos, algunos de los cuales se tientan con la posibilidad de beneficiarse de la popularidad de aqul. Pero estos partidos tampoco pueden ser verdaderos aliados; su a veces ostensible oportunismo los hace poco confiables, y el propio hecho de que sean otros partidos muestra al lder que tampoco lo son para acompaarlo plenamente en su gran tarea de salvacin nacional. Adems, si fueran realmente tales aliados, el lder tendra que negociar con ellos importantes decisiones de gobierno, lo cual implicara renunciar a la esencia de su concepcin delegativa.

Los lderes delegativos inicialmente exitosos generan importantes cambios, algunos de ellos, en casos como el nuestro, de signo e impactos positivos. Pero por eso mismo van apareciendo nuevas demandas y expectativas, junto con el resurgimiento de antiguos problemas. La complejidad de los temas resultantes exigira tomar complejas decisiones; pero ellas slo son posibles con participacin de sectores sociales y polticos que slo pueden hacerlo ejerciendo una autonoma que el lder delegativo no est dispuesto a reconocerles.

De esta manera, los lderes se van encerrando en un estrecho grupo de colaboradores, que quedan cada vez ms atados al supremo valor de la "lealtad" al lder. A su vez, quienes en el Estado y desde el llano apoyan desinteresadamente al lder comienzan a dar seales de desconcierto y preocupacin. Comienzan a resentir que slo se los convoque para aclamar las decisiones del Gobierno. Es tpico de estos casos que a perodos iniciales de alta popularidad suceden abruptas cadas y, con ello, una cascada de "deserciones" de quienes hasta haca poco proclamaban incondicional lealtad al lder.

Cuando aparece la crisis de estos gobiernos, el pas se encuentra con debilidades institucionales que el lder delegativo se ha ocupado de acentuar. Entonces, los seores territoriales empiezan a tomar distancia de ese lder. Por su parte, los partidos que creyeron ser aliados y descubren que slo podan ser subordinados instrumentos, comienzan a recorrer un complicado camino de Damasco hacia otras latitudes polticas.

Desde su creciente aislamiento, el lder reprocha la "ingratitud" de quienes, luego de haberlo aplaudido, ahora resienten la reemergencia de graves problemas y las maneras abruptas e inconsultas con que intenta encararlos (si no negarlos como malicioso invento de condenables intereses expresados en los nunca tan molestos medios de comunicacin). Este es un estilo de gobernar que corresponde rigurosamente a la constitutiva vocacin antiinstitucional de la democracia delegativa.

De hecho, el lder tiende a adoptar un mecanismo psicolgico bien estudiado, tpico de estas situaciones: no logra distinguir caminos alternativos y se aferra a seguir haciendo lo mismo y de la misma manera que no hace mucho funcion razonablemente bien. A estas alturas de los acontecimientos, otros lderes delegativos se encontraron hurfanos de todo apoyo organizado. En cambio, entre nosotros, el matrimonio presidencial tiene la ventaja de contar con parte del Partido Justicialista; pero, mostrando la raigambre de sus visiones, ste es manejado con la misma discrecionalidad que su gobierno.

A medida que avanza la crisis, el lder apela al apoyo de los verdaderos "leales" y arroja al campo del mal no ya slo a los eternos herejes de la causa nacional, sino tambin a los "tibios". El lder ya no vacila en proclamar que el principal contenido de toda la oposicin es ser la antipatria, de las que nos quiere salvar. La imagen asustadora del retorno a la crisis de la que naci su gobierno -el caos- aparece en su discurso. En cuanto a la oposicin, tiende a aglomerar, entre otros, a sectores sociales y actores polticos que aqul justificadamente critic. De all resultan incmodas compaas, intentos de diferenciacin y apuestas en pro y en contra de la polarizacin que impulsa el lder delegativo.

Entonces tambin surge uno de los riesgos de la democracia delegativa: en respuesta a la crispacin que produce a su lder la para l/ella injustificable aparicin de aquellas oposiciones, le tienta amputar o acotar seriamente las libertades cuya vigencia la mantienen en la categora de democrtica. Que este riesgo no es balad se muestra en el desemboque autoritario de Fujimori en Per y de Putin en Rusia, y en el similar desemboque hacia el que hoy Chvez empuja a Venezuela. Felizmente, la Argentina no tiene las condiciones propicias para ese desenlace, pero no es ocioso recordar que la democracia tambin puede morir lentamente, no ya por abruptos golpes militares sino mediante una sucesin de medidas, poco espectaculares pero acumulativamente letales.

Autntico dramatismoEn la lgica delegativa, las elecciones no son el episodio normal de una democracia representativa, en las que se juegan cambios de rumbo, pero no la suerte de gestas de salvacin nacional. Para una democracia delegativa, hasta las elecciones parlamentarias adquieren autntico dramatismo: de su resultado se cree que depende impedir el surgimiento de poderes que abortaran esa gesta y devolveran el pas a la gran crisis precedente. Hay que jugar todo contra esta posibilidad porque, para esta concepcin, todo est realmente en juego. Es importante entender que estos argumentos no son slo recursos electorales; expresan autnticos sentimientos.

La repeticin de estos episodios no es casual; obedece al despliegue de una manera de concebir y ejercer el poder que se niega a aceptar los mecanismos institucionales, los controles, los debates pluralistas y las alianzas polticas y sociales que son el corazn de una democracia representativa. En el transcurso de su crisis, cuando acenta su discurso polarizante y amedrentador, esta manera de ejercer el poder recibe apoyos cada vez ms escasos y endebles, al tiempo que acumula enojos de los poderes e instituciones, polticos y sociales, que ha ido agrediendo, despreciando y/o intentando someter. El perodo de crisis de las democracias delegativas es de gran aceleracin de los tiempos de la poltica; no deja de ser paradjico, aunque entendible dentro de esta concepcin, que sea el lder delegativo quien ms contribuye a esa aceleracin -como todo le parece en juego, casi todo pasa a ser permitido.

Con estas reflexiones expreso una honda preocupacin. Estoy persuadido de que el futuro de nuestro pas depende de avanzar hacia una democracia representativa. No s si ser posible moverse de inmediato en esa direccin. Esta duda se refiere a un Poder Ejecutivo que parece poco dispuesto a reconducir su gestin. Tambin incluye una oposicin que contiene importantes franjas que han demostrado compartir estas mismas concepciones y prcticas delegativas, y no es seguro que las abandonen si triunfan en estas y futuras elecciones. Queda abierta la gran cuestin -que algunas campaas electorales por cierto no despejan- de si el aprendizaje de los defectos y costos de la democracia delegativa se encarnar efectivamente en comportamientos y acuerdos que la superen.

Tpicamente, los perodos de visible crisis del poder delegativo, recomponible o no, reencauzable o no, son de gran incertidumbre. Con ellos tendremos que vivir, sin perder la esperanza de que, aunque mediante oblicuos y ya largos caminos, nuestro pas se encamine hacia una democracia representativa. Ella vale por s misma; es tambin condicin necesaria para ir dando solucin a los mltiples problemas que nos aquejan.