Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile Octubre del 2002 EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: UNA APLICACIÓN QUE NO HA FUNCIONADO, PERO

Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile

Octubre del 2002

EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: UNA APLICACIÓN QUE NO HA FUNCIONADO, PERO HA

SIDO EXITOSA

Raúl O'Ryan

Programa de Gestión y Economia Ambiental, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile

UNIVERSIDAD DE CHILE DEPARTAMENTO

DE INGENIERIA INDUSTRIAL


Octubre del 2002

INDICE

• UN POCO DE HISTORIA

• EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO

• EVALUACION DEL SISTEMA TRANSABLE: LOS HECHOS HASTA 1998

• FACTORES QUE EXPLICAN LAS DIFICULTADES OBSERVADAS

• ESTADO ACTUAL: ¿UN ÉXITO?

• CONCLUSIONES


Octubre del 2002

UN POCO DE HISTORIA

¿POR QUE UN PROGRAMA DE EMISIONES TRANSABLES PARA SANTIAGO?

• Ambiente político y económico favorable

• Pocas regulaciones anteriores: Más facil partir desde cero

• El sector productivo los apoyaba:

•Los exportadores enfrentaban crecientes presiones para mejorar el desempeño ambiental: los permisos establecen una regulación aceptable•Los permisos dan a las fuentes el máximo de flexibilidad, permitiendo ingresar fuentes nuevas en la ciudad •Se dan reglas claras y estables al negocio:

•Se protegen los “derechos de propiedad” •Se reduce la discreción


Octubre del 2002

POR QUE UN PROGRAMA DE EMISIONES TRANSABLES PARA SANTIAGO?

• Los reguladores los apoyaron porque los permisos permitían poner emisiones bajo control, sin que el gobierno:

•Aparezca como “pro-intervención del Estado”•Se enfrentara con el sector privado sobre cuestiones ambientales. Había otras prioridades!

• El sector privado quería una institucionalidad de monitoreo y fiscalización no discrecional. Las autoridades del CEDRM acordaron y apoyaron la creacion del PROCEFF con una nueva cultura regulatoria.

• Los reguladores valoraban que los requeromientos de informacion eran bajos.

UN POCO DE HISTORIA


Octubre del 2002

UN POCO DE HISTORIA

Esta coincidencia de intereses permitió:

•Negociaciones del decreto 4 duraron solo unas pocas semanas!

•SOFOFA acordó recomendar que sus miembros cumplieran por adelantado los plazos.

•Permisos se incluyen el LBMA como instrumento clave


Octubre del 2002

EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASPECTOS DE DISEÑO

El sistema es llamado “sistema de compensaciones”

Las compensaciones son un sistema híbrido que combina caracteristicas de un sistema de “trade and cap” (cuotas de emisión) con un sistema de crédito.

Esencialmente, cualquier fuente emisora en el sistema debe obtener “permisos” para emisiones mayores a las que le han sido asignadas.


Octubre del 2002


Esqueleto del sistema de permisos de Santiago:

• Un contaminante: Partículas

• Meta de emisión: no específicado - implícito

• Fuentes participantes: fuentes fijas puntuales (1000m3N/hr)

•Calderas Industriales y de Calefacción•Procesos Industriales

• Unidades de emisión: kg/día


Octubre del 2002


• Distribucion incial de permisos: Basado en una regla muy simple:

•Fuentes existentes: De acuerdo con la historia• Considera tamaño: Basado en flujo de gas • Favorece fuentes más limpias: utiliza estándares de emisión uniformes

•Nuevas Fuentes: Ingresan emitiendo cero. Deben obtener permisos para todas sus emisiones.


Octubre del 2002


Distribución inicial para fuentes existentes

El límite total diario de emisiones llamada emisiones diarias iniciales (EDI):

EDI (kg/día)=F0 (m

3/hr)*C0 (mg/ m3)*24(hr/day)*10-6(kg/mg)

F0: máximo flujo de emisiones en 1992

C0: Concentración en efluente de gas

C0= 56 mg/ m3 Inicialmente para todas las

fuentes.


Octubre del 2002


La misma fórmula se aplica para determinar para cada fuente “emisiones diaras declaradas”: EDD

EDD (kg/día)=F0 (m3/hr)*Ci (mg/ m3)*24(hr/día)*10-6(kg/mg)

F0: máximo flujo de emisiones en 1992

Ci: Concentración de fuentes en efluentes de

gas

EDD corresponde a una capacidad diaria de emisión puesto que se asume que todas las fuentes funcionan 24 horas por día.


Octubre del 2002


LA REGLA SIMPLE PARA TODAS LAS FUENTES

EDD<=EDI + “PERMISOS”


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• Duración del “permiso”: No definida inicialmente -asumido (y aceptado) como permanente

• Unidad mínima de transacción: No definido

• Transacciones:

•Uno a uno

•Sin restricciones•Toxicidad•Tamaño•Localización


Octubre del 2002

EMISIONES TRANSABLES EN SANTIAGO: ASUNTOS DE DISEÑO

• Status legal permiso

•No es un derecho -es una autorización administrativa

•Status legal débil

• Requerimiento de reporte: Se mantuvieron lo más simple posible. El reporte de la la concentración de emisiones requeridas una vez al año a plena capacidad.


Octubre del 2002

EVALUACIÓN DEL SISTEMA: LOS HECHOS

¿Cuales eran las expectativas del sistema?

• Poner un límite a las emisiones totales para calderas industriales y de calefacción y procesos industriales, permitiendo que nuevas fuentes ingresaran al sistema;

• Costo efectividad;

• Mantener bajos costos de monitoreo y fiscalización, pero efectivo;

• Aceptable por el sector privado/público;

• Simple y claro para todas las fuentes afectadas;

• Respetar derecho de propiedad;

• Reducir la intervención y la discrecionalidad del estado;


Octubre del 2002


Resultados hasta 1998

Año 1992 1998

Emisiones* (ton/día) 9.1 4.3

Número de fuentes 1,334 1,161

% Emisiones paracalderas industriales y decalefacción (C&C)

44 30

% Emisiones paraprocesos industriales (PI)

56 70

Nuevas emisiones de C&C(kg/día)

0 360

Nuevas emisiones de PI(kg/día)

0 600

Nuevas C&C 0 180

Nuevas PI 0 250


Octubre del 2002


Desafortunadamente estos números no implican éxito:

– Las reducciones en emisiones se debieron a

• Cambio relativamente fácil de leña y carbón.• Disponibilidad de gas natural en 1997• Eliminación de fuentes inactivas

– Solamente 10% de calderas nuevas tenía “permisos” para justificar sus emisiones 5 años después que el sistema fue establecido.


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– ¡Procesos industriales excluidos del sistema en 1995 – reglas para estimar EDD demasiado simplificadas!

– Aunque la solución era relativamente simple

10 años después que el sistema fuera puesto en práctica, procesos – 70% de las emisiones- no pueden intercambiar.

– Muy pocos intercambios entre firmas – la mayoría dentro de una misma firma

– PROCEFF fue reabsorbido en 1995 por el Ministerio de Salud.

– El nuevo plan de Descontaminación de 1997 introdujo muchos cambios: EDI y al intercambio.


Octubre del 2002


Consecuentemente el sistema no ha funcionado según lo esperado:

•Las emisiones para procesos no se han puesto bajo control.

•Hasta 1998 - seis años después de la puesta en práctica - la mayoría de las calderas nuevas no habían comprado “permisos”.

•Casi no han habido intercambios entre firmas existentes, así que no ha habido reducciones de costo.

•La puesta en marcha de los esfuerzos del monitoreo y fiscalizacion han consumido la mayoría de las energias y del PROCEFF, no dejando recursos para apoyar el desarrollo del sistema transable. La calidad de la fiscalizacion es también débil.


Octubre del 2002


•En 1998 el sector privado se quejaba que los reguladores habían hecho el sistema demasiado engorroso para las fuentes, que había un continuo cambio de reglas, y que se requerían reducciones excesivas.

•Los cambios también reducían la cantidad de créditos disponibles para las fuentes , afectando sus derechos de propiedad.

•Finalmente aún existe continua intervención del Estado y discrecionalidad. Muchas de las reglas del sistema se hacen a medida aparecen los problemas.


Octubre del 2002


• Diez años después de su puesta en práctica el sistema está operando – parcialmente sólo para calderas

• Los permisos no tienen el apoyo político en el Congreso


Octubre del 2002

FACTORES QUE EXPLICAN LAS DIFICULTADES OBSERVADAS

Opinión del Sector Público:

• inventario 1992 muy débil: Determinar la existencia de una fuente y su flujo de gasen 1992 fue muy difícil. •Propiedad de emisiones no bien definida: ¿Esta pertenece a la fuente o al dueño? •Tipos de transacciones no definidas claramente: Tamaño mínimo? Arriendo?•Reglas demasiado simples para aplicarse a los PI-se tuvieron que eliminar del sistema.•Responsabilidad en el caso del incumplimiento poco clara. •Al cambiar las normas de emisión, no quedaba claro el efecto sobre las transacciones ya realizadas.


Octubre del 2002


Muchos cabos sueltos en la formulación original: ¡la simplicidad y la sobresimplificación son diferentes!

Las soluciones han sido desarrolladas a medida se presentaron los problemas – también lento en muchos casos.

Esto ha impuesto una alta carga administrativa a PROCEFF con recursos insuficientes humanos y financieros.


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Opinión del Sector Privado:

•El regulador es demasiado lento: La distribución de EDI tomó más de 5 años; hay además demoras significativas en la autorización de intercambios.

•Cambios en las reglas del juego y discrecionalidad.

•Objetivo de reducción confuso e injusto para el sector: mayor a 50 %

•Apoyo insuficiente para las transacciones


Octubre del 2002


Asuntos Institucionales:

El apoyo para los permisos en el sector público no es uniforme entre los servicios y a lo largo del tiempo :

• CONAMA ha sido de tibia a fría, dependiendo Director. Hoy está muy entusiasmada en empujarlos.

• CONAMA REGIÓN METROPOLITANA tiene un enfoque más bien técnico. Hasta 1997 la mayor parte de sus esfuerzos se dirigió a fijar normas. Ahora impulsan los permisos fuertemente.

• PROCEFF originalmente apoyó en forma importante. Ha estado “enterrado” en establecer procedimientos para fiscalizar-y en definir las reglas requeridas.


Octubre del 2002

ESTADO ACTUAL: UN ÉXITO?

• Después de 1998 la acción comenzó a acelerarse en el

mercado de las calderas. •Julio 1999: 337 kg/día transado •Noviembre 1999: 489 kg/día transado •Marzo 2002: 800kg/día transado .

• En marzo 2002, aproximadamente 230 calderas nuevas

tuvieron que compensar emisiones, de ellas, 148 habían aprobado el proceso de compensación y 50 estaban en el proceso de aprobar sus compensaciones.

• Los procesos como grupo todavía no se han incluido en

el sistema


Octubre del 2002


• En los últimos años, el concepto de transación de emisiones se ha consolidado definitivamente en CONAMA NACIONAL y REGION MET. Se ve como “la” manera de cumplir con estándares de calidad del aire en el 2011 en ausencia de tecnologías específicas.

• Los estudios están siendo emprendidos para incluir los gases para fuentes fijas y las emisiones para otras fuentes diferentes de calderas.

• Actualmente, cualquier proyecto que ingrese al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que emita más que una cantidad preestablecida, debe compensar 150% de sus emisiones.…estos son compromisos que aún no han sido realizados … como funcionará esto no ha sido aún elaborado…


Octubre del 2002


Han habido algunos efectos interesantes.

•Probablemente el sistema de permisos apresuró la introducción del gas natural en Santiago.

•Los inventarios de emisiones y fuentes mejoraron sustancialmente ya que todas las fuentes deseaban que sus EDIs fueran reconocidas.

•El concepto de compensación ha permitido nuevas reducciones creativas tales como eliminación de los taxis o introducir los microbuses a gas natural.

Además, un resultado importante del sistema es que las emisiones de calderas están bajo control - el sistema se está moviendo en la dirección correcta.


Octubre del 2002

CONCLUSIONES

El sistema de permisos no ha trabajado según lo esperado originalmente. Después de 10 años, el intercambio entre firmas está ocurriendo sólo para calderas. Los procesos industriales se excluyeron del sistema. Se dejaron demasiados cabos sueltos.

Han habido importantes efectos de la aplicación del sistema: la introducción del gas natural fue probablemente facilitada; el inventario ha mejorado por el apuro de las fuentes en declarar EDIs; están siendo propuestas formas creativas de reducir emisiones.

Por otra parte el sistema de compensaciones ha permitido que el concepto de las emisiones transables sea implementado en Santiago. El hecho que los permisos no requieren de la explicación detallada de las opciones de reducción, ahora es considerado una ventaja importante.


Octubre del 2002

CONCLUSIONES

Para lograr los mayores beneficios posibles de la expansión de este sistema:

•Los reguladores deben hacer su tarea antes de implementar los esquemas de transacción.

• Los detalles relevantes deben ser resueltos: ¡el diablo está en los detalles!

•Se debe llegar a un punto medio entre la simplificación y la sintonía fina. Las reglas y el procedimiento de transacción deberían ser mantenidos simples, sin embargo no tan simples que sean requeridos cambios frecuentes.

•Las reglas para cambiar el sistema deberían ser definidas y ser informadas de modo que las fuentes sepan, de antemano, cómo y cuando se harán las modificaciones.


Octubre del 2002

CONCLUSIONES

•La coordinación institucional y la continuidad son críticas, pero difíciles en contextos de países en desarrollo.

•Finalmente, en vista de los pocos recursos disponibles para el adecuado diseño e implementación en contextos de desarrollo, no cabe duda que se cometerán errores. ¡Por esta razón es muy importante asegurarse que los permisos no son un derechos de propiedad: ellos pueden oler, saber y sentirse como derechos de propiedad, pero no lo deben ser!


Octubre del 2002

CONCLUSIONES

• Hay actualmente suficiente experiencia para no incurrir en equivocaciones significativas.

• Desafortunadamente, las actuales propuestas para Santiago parecen seguir el mismo patrón de dejar cabos sueltos. Esto es un tema de preocupación.

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