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DERECHO ADMINISTRATIVO

ARTÍCULO

WILLIAM VÁZQUEZ IRIZARRY*

I. Participación ........................................................................................................... 637 A. La intervención en procesos adjudicativos ................................................. 637 B. La intervención en permisos y licencias ..................................................... 645 C. La legitimación activa en la etapa de revisión judicial ............................. 650

II. Garantías en el proceso de adjudicación ............................................................ 653 A. Debido proceso de ley ................................................................................... 653

1. Nulidad de un proceso ............................................................................ 653 2. Cómo adquirir escoltas .......................................................................... 654 3. Otra vez los derechos adquiridos: la Ley Núm. 7 ................................ 663

B. Derecho a una vista adjudicativa ................................................................ 667 III. Subastas ............................................................................................................... 670 IV. Poder de investigación ........................................................................................ 675 V. Otros casos ........................................................................................................... 678

I . PAR TI CIP A CI ÓN

STE TÉRMINO EL TRIBUNAL SUPREMO EMITIÓ TRES DECISIONES DE FUNDA-

mental relevancia en cuanto al tema de la participación en procesos administrativos. Dos de ellos suponen serias limitaciones a lo que es la

inserción de la ciudadanía en diversas etapas de controversias administrativas.

A. La intervención en procesos adjudicativos

La decisión en Junta de Planificación de Puerto Rico v. Cordero Badillo, Inc.,1 gira en torno a una consulta de ubicación presentada ante la Junta de Planifica-ción (en adelante la Junta) para un proyecto comercial en una finca de Santa Isabel. La agencia celebró una vista pública a la cual acudieron las compañías Mil y Ponce Cash & Carry (en adelante PCC) por medio de su representación legal. Allí solicitaron un término de diez días para someter una ponencia escrita en oposición al proyecto. El escrito fue presentado bajo el título Comparecencia de

* Catedrático Auxiliar, Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.

1 Junta de Planificación de Puerto Rico v. Cordero Badillo, Inc., 2009 TSPR 160, 177 DPR ___ (2009).

E

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los interventores e indicaba que en la vista habían solicitado ser considerados como partes interventoras y exponía las razones para que se denegara el proyec-to. No se fundamentó la solicitud de intervención. En febrero de 1999 la Junta aprobó la consulta en resolución que hizo alusión al escrito de Mil y PCC, ade-más de que fueron notificados de la misma. Nadie solicitó reconsideración o acudió en revisión judicial.

En abril de 1999 se presentó una primera enmienda a la consulta autorizada, la cual fue aprobada con condiciones por la Junta en mayo de 1999. No surge del expediente que dicha resolución hubiera sido notificada a Mil y PCC. Ese mismo mes se solicitó una segunda enmienda y en junio la Junta dejó en suspenso la consulta para dar paso a una evaluación más profunda. Se citó a una vista para septiembre, donde se notificó a todas las personas mencionadas en el expedien-te, aunque luego ni Mil ni PCC asistieron. En noviembre de 2000 la Junta aprobó las enmiendas solicitadas, resolución que fue notificada a Mil y PCC. En marzo de 2001 la agencia aprobó una tercera solicitud de enmienda, la cual fue notifica-da mediante copia de cortesía a Mil y PCC. En noviembre de 2003 se solicitó una cuarta enmienda, la cual fue aprobada por la Junta el 5 de diciembre de 2003. El 4 de febrero de 2004 Mil y PCC solicitaron reconsideración de dicha determina-ción aduciendo que la resolución no les había sido notificada a pesar de haber comparecido como interventores durante el proceso. El escrito se tituló Moción de reconsideración, intervención, oposición, revocación y desestimación de consul-ta de ubicación. Mediante resolución que notificó a Mil y PCC, la agencia aprobó la solicitud de intervención y declaró no ha lugar la reconsideración. Estos acu-dieron en revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones quien confirmó a la agencia.

Ante el Tribunal Supremo el caso planteaba dos controversias principales. La primera era de carácter procesal: si Mil y PCC debían ser consideradas partes interventoras a quienes se debió haber notificado escritos y determinaciones, so pena de que el proceso fuera nulo. En segundo lugar, aun rechazando su condi-ción de interventores respecto a todo el proceso, restaba evaluar la corrección de la aprobación de la cuarta enmienda, trámite en el cual la agencia sí reconoció la participación de los peticionarios.

En cuanto al asunto de si los peticionarios eran interventores desde un inicio, el Tribunal rechazó el planteamiento bajo el fundamento de que el escrito inicial presentado por Mil y PCC no cumplió con la Ley de Procedimiento Admi-nistrativo Uniforme2 (en adelante LPAU) en cuanto a los requisitos para la pre-sentación de una solicitud de intervención. Esto, puesto que el escrito presenta-do ante la Junta no estaba “debidamente fundamentado”.3 De este modo se re-suelve que la Junta no tuvo ante sí una solicitud de intervención “pues no se so-

2 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA §§ 2101-2201 (2006 & Supl. 2010).

3 Cordero Badillo, Inc., 2009 TSPR 160, en la pág. 30.

Núm. 3 (2011) DERECHO ADMINISTRATIVO 639

metió una conforme a derecho”.4 Indica la opinión al respecto que “[p]ara que se entienda sometida una solicitud de intervención es necesario que ésta se funda-mente”.5

Descartada su condición de interventores, la otra alternativa era reconocer-los entonces como participantes activos, categoría elaborada por el Tribunal Su-premo en casos previos para brindarle un trato como parte a una persona que ha participado del proceso administrativo sin haber solicitado ser interventor. En específico, la opinión en Lugo Rodríguez v. Junta de Planificación6 procuró aten-der la situación que surgía en procesos de consulta de ubicación, donde acuden personas a expresarse en torno a una solicitud de consulta pero que nunca pre-sentan una petición formal para intervenir bajo la Sección 3.5 de la LPAU.7 El problema se generaba al momento de determinar a quién notificar determina-ciones de la agencia, así como copia de recursos apelativos. ¿Debían o podían ser consideradas estas personas partes? En Lugo Rodríguez el Tribunal optó por rea-lizar una distinción entre el participante activo y mero participante. El primero, aun sin haber solicitado intervención, habría de ser considerado parte para efec-tos de notificación siempre que hubiera desplegado un alto grado de participa-ción e interés en el proceso.

En Cordero Badillo, Inc. se optó por abandonar el uso de estos criterios, esta-bleciendo ahora el Tribunal que lo determinante para considerar a una persona parte es que ésta solicite intervención. Recordemos, sin embargo, que lo resuelto en Lugo Rodríguez era la norma vigente al momento de los hechos, por lo que el Tribunal indica que esta nueva postura sería de aplicación prospectiva. Al final esto tampoco ayudó a los peticionarios pues la opinión de todos modos terminó concluyendo que la conducta desplegada por estos no reflejó el nivel de interés necesario para reconocerlos como participantes activos. De hecho, fueron notifi-cados de las resoluciones concernientes a la segunda y tercera enmienda y no comparecieron a realizar planteamiento alguno. En fin, en tanto nunca fueron interventores y sus actuaciones no los hicieron acreedores de ser reconocidos como participantes activos, no fueron parte del proceso relacionado a las tres primeras enmiendas a la consulta de ubicación y no hubo entonces problema alguno de notificación.

Adjudicado lo anterior, restaba entonces atender en los méritos la impugna-ción de la cuarta enmienda a la consulta. La decisión de la agencia al respecto fue finalmente refrendada por el Tribunal Supremo. De la opinión mayoritaria disintió por escrito la juez asociada Anabelle Rodríguez Rodríguez. Ésta criticó tanto el abandono de la figura del participante activo, así como la decisión en sus méritos.

4 Id. en la pág. 27.

5 Id.

6 Lugo Rodríguez v. Junta de Planificación, 150 DPR 29 (2000).

7 3 LPRA § 2155.


Precisa que comience este comentario atendiendo el asunto del participante activo. Después de todo, gran parte de la discusión que al respecto elabora la opinión mayoritaria y que procura rebatir la opinión disidente gira precisamente en torno al examen que de este tema realizara este servidor para el Análisis co-rrespondiente al Término 2007-08.8 En aquella ocasión aproveché la discusión de dos opiniones del Tribunal para realizar una serie de críticas a la figura del parti-cipante activo. Dicha posición halló eco en la opinión del Tribunal en Cordero Badillo, Inc.

Como antes indiqué, el tema gira en torno al manejo del proceso de partici-pación en consultas de ubicación ante la Junta de Planificación. El escenario común era la celebración de una vista pública a la cual asistían personas intere-sadas en la consulta, particularmente opositores, que participaban presentando ponencias pero no solicitaban formalmente ser considerados interventores. Lue-go de la Junta adjudicar la consulta se generaban variados episodios procesales que suponían la remisión de documentos a las partes en el proceso. Esto incluía desde la notificación de la determinación final de la agencia, hasta la notificación de copia del recurso de revisión judicial presentado ante el Tribunal de Apela-ciones. La pregunta que se planteaba de manera reiterada era si debían ser noti-ficados los referidos participantes que no habían solicitado intervención. Luego de un acercamiento preliminar al tema en Rivera v. Morales,9 finalmente en Lugo Rodríguez el Tribunal Supremo pretendió contestar lo anterior indicando que no era necesario en todo caso solicitar intervención para ser considerado parte. Así, se aceptó que una persona podía manifestar un nivel de interés y grado de acti-vidad en relación a un proceso de adjudicación que lo hacía merecedor de ser considerado un participante activo y ser tratado como parte, a diferencia del mero participante que demuestra un bajo nivel de interés.

La distinción y su alegada utilidad fue reiterada en varias decisiones poste-riores, en particular en las opiniones de Junta de Directores Condominio Porto-fino v. P.D.C.M. Associates, S.E.10 y Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimi-to, Inc. v. G.P. Real Property S.E..11 En el primer caso se pretendía aclarar expre-siones previas indicativas de que una persona gozaba del estatus de parte y debía ser tratada como tal una vez la agencia la incluía en la notificación de la deter-minación final. Junta de Directores Condominio Portofino resuelve que esto no es suficiente, estableciendo como requisito que la agencia debía incluir una breve fundamentación de las razones para identificar a una persona como parte. En el caso de Comisionado de Ciudadanos al Rescate de Caimitio, Inc. la controversia giraba en torno a un grupo de ciudadanos a quienes no se les reconoció partici-

8 William Vázquez Irizarry, Derecho Administrativo, 78 REV. JUR. UPR 571, 577-606 (2009).

9 Rivera v. Morales, 149 DPR 672 (1999).

10 Junta de Directores Condominio Portofino v. P.D.C.M. Associates S.E., 173 DPR 455 (2008).

11 Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc. v. G.P. Real Property S.E., 173 DPR 998 (2008).


pación en un proceso administrativo no obstante sus reiteradas peticiones al respecto. Al evaluar su fuerte interés en participar y anular el proceso por no habérseles permitido, el Tribunal tomó como punto de referencia precisamente las características de un participante activo.

En mi escrito previo12 esbocé un argumento criticando como inmanejable la alegada distinción entre el mero participante y el participante activo. Procuré demostrar que no obstante los intentos del Tribunal por establecer distinciones entre ambos, cuando se examinaban las actuaciones concretas que tiene dispo-nible un ciudadano en un proceso de consulta de ubicación, las descripciones que daba el Tribunal respecto a lo que hacía uno y otro no permitían deslindar claramente las diferencias. El efecto de esto era propiciar que tanto las agencias en sus decisiones finales, así como las partes al momento de presentar solicitu-des de reconsideración o un recurso de revisión judicial, optaran por notificar a toda posible parte. De esta manera evitaban el riesgo de dejar fuera a alguien que pudiera ser estimado luego por un foro revisor como parte, acarreando esta pos-terior declaración la nulidad del proceso. Así, concluía mi análisis indicando lo siguiente:

La distinción, entre mero participante y participante activo, adoptada en Lugo Rodríguez estuvo mal concebida y no ha servido bien al proceso adminis-trativo. La misma no adelanta los espacios de participación ciudadana, como pa-rece haber pretendido explicar el Tribunal Supremo. De otra parte, los criterios para distinguir ambas figuras son tan confusos que terminan derrotando la cer-teza que debe imperar en normas jurisdiccionales cuyo incumplimiento acarrea efectos fatales.13

En Cordero Badillo, Inc. el Tribunal Supremo acoge esta postura. Luego de citar de forma extensa los argumentos esbozados en el citado escrito, la opinión dispone que:

[E]s menester establecer que una persona natural o jurídica que se encuentre participando activamente en un proceso administrativo y que desee ser conside-rada “parte” con todo lo que ello implica para fines de revisión de la decisión administrativa, debe hacer una solicitud formal al respecto, debidamente fun-damentada. Esto es, el interesado deberá hacer una solicitud formal en la que demuestre claramente cómo se verá afectado su interés por la decisión adminis-trativa. Dicha solicitud deberá hacerse por escrito, para establecer claramente el deber de la agencia de contestarla, también por escrito. Con estos requisitos se evita la incertidumbre de quién es parte y por consiguiente, a quién hay que no-tificarle cualquier solicitud de revisión judicial. Sólo se le requiere la presenta-ción de un escrito a la parte que está verdaderamente interesada.14

12 Vázquez Irizarry, supra nota 8.


14 Cordero Badillo, Inc., 2009 TSPR 160, en la pág. 17.


Aunque no se explicite en la decisión, para todos los efectos el Tribunal Su-premo revocó la norma del participante activo. Al menos eso es lo que razona-blemente parece traslucir de las siguientes expresiones:

La aclaración que hoy hacemos persigue evitar confusión e incertidumbre, y busca determinar de manera objetiva quiénes son partes en el procedimiento administrativo. La informalidad que ha regido ese trámite hasta el presente permite que se cuestione la legitimación de los recurrentes y ha creado una in-certidumbre respecto a quiénes hay que notificar una solicitud de revisión judi-cial. . . . Ahora bien, como esa informalidad procesal ha imperado hasta el pre-sente, los requisitos formales que ahora reconocemos aplicarán solamente de manera prospectiva.15

Esta opinión merece varias observaciones. Lo primero a resaltar es la rele-vancia de que el Tribunal utilice como parte de su ejercicio de ponderación judi-cial las aportaciones que desde la academia se realizan mediante el análisis pe-riódico de las decisiones que emite dicho foro.16 En este caso en particular man-tengo la posición esbozada en aquel escrito en términos de los problemas que supone la figura del participante activo conforme esbozada por el Tribunal.

Dicho eso, es preciso, sin embargo, que me distancie de lo resuelto en Corde-ro Badillo, Inc. por considerar que la discusión en torno al participante activo era innecesaria. La razón para ello es que esencialmente el caso es uno de interven-ción. Las compañías Mil y PCC presentaron un escrito donde se representaban como interventores y solicitaron intervenir.17 Que lo hubieran hecho sin funda-mentos debió haber tenido la misma consecuencia de cualquier otra moción que se presenta en un proceso litigioso sin estar debidamente sustentada: se deniega. En cambio, la solución que brinda el Tribunal en este caso es considerar la solici-tud de intervención como nunca presentada por razón de insuficiencia.

Dar ese tipo de trato a una solicitud formalmente presentada es en extremo peligroso y totalmente contrario al principio de certeza procesal.18 Es así pues tiene el efecto de privar a la parte promovente de la oportunidad de buscar un remedio alterno. Sólo si se conoce que una moción ha sido denegada por un foro adjudicador se podrá estar en posición de ejercer de forma efectiva el derecho a solicitar reconsideración o bien instar un recurso apelativo. De hecho, si bien esto es un planteamiento que entiendo aplica de forma general a procesos adju-


16 Para una reciente reflexión al respecto, véase Antonio García Padilla, Perspectivas y desafíos: el vigésimo aniversario del simposio anual de evaluación del término de trabajos del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 79 REV. JUR. UPR 425 (2010).

17 Recordemos que titularon el mismo Comparecencia de los interventores. Véase Cordero Badillo, Inc., 2009 TSPR 160, en la pág. 2.

18 Valga señalar que el valor de tener certeza en el ámbito procesal fue precisamente uno de los principios en los cuales descansa mi análisis crítico de la figura del participante activo. Véase Váz-quez Irizarry, supra nota 8, en la pág. 605.


dicativos,19 en el caso de una solicitud de intervención al amparo de la LPAU resulta de mayor gravedad por dos razones. Para entenderlas es preciso recordar lo que dispone la ley en torno a la intervención. Indica la LPAU lo siguiente:

Sección 3.5 Intervención - Solicitud

Cualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedi-miento adjudicativo ante una agencia podrá someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para que se le permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La agencia podrá conceder o de-negar la solicitud, a su discreción, tomando en consideración entre otros los siguientes factores:

(a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamen-te por el procedimiento adjudicativo.

(b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticiona-do pueda proteger adecuadamente su interés.

(c)Que el interés del peticionario ya esté representado adecuada-mente por las partes en el procedimiento.

(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonable-mente a preparar un expediente más completo del procedimiento.

(e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento.

(f) Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad.

(g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia, cono-cimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría dispo-nible de otro modo en el procedimiento.

La agencia deberá aplicar los criterios que anteceden de manera liberal y podrá requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir la deter-minación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención.20

La Ley también establece:

Sección 3.6 Intervención - Denegatoria

19 Debo reconocer que en Derecho Procesal Civil hay una instancia donde el Tribunal Supremo ha desarrollado una norma similar. Se trata de la interpretación brindada a la moción para la deter-minación de hechos adicionales, Regla 43 de Procedimiento Civil. Aun cuando esta regla dispone que la presentación de esta moción en particular interrumpe el término para apelar, a partir de Andino v. Topeka, 142 DPR 933 (1997), el Tribunal Supremo ha interpretado que esto sólo surte efecto cuando la moción cumple criterios de suficiencia. El problema está en que en ocasiones esto se adjudica pasado el término apelativo. Con las nuevas Reglas de 2009 este análisis se validó e incluso se incor-poró al funcionamiento de la moción de reconsideración. Véase R. P. CIV. 47, 32 LPRA Ap. V, R. 47 (2010). Éste no es el espacio adecuado para abundar en el tema, pero entiendo que las preocupacio-nes que esbozo en este contexto de Derecho Administrativo son aplicables al tratamiento de las citadas reglas en Procesal Civil.

20 3 LPRA § 2155 (énfasis suplido).


Si la agencia decide denegar una solicitud de intervención en un procedi-miento adjudicativo notificará su determinación por escrito al peticionario, los fundamentos para la misma y el recurso de revisión disponible.21

Lo primero a señalar es el claro mandato de la ley en términos de que la soli-citud de intervención debe ser evaluada por la agencia de manera liberal. El al-cance es obvio. El proceso de ponderación y ejercicio de discreción administrati-va debe ser uno proclive a reconocer la intervención. Después de todo, éste es el vehículo expresamente reconocido por ley para conceder espacios de participa-ción más allá de las partes originales en la controversia.

El segundo punto requiere recordar que en los procedimientos adjudicativos bajo la LPAU impera la norma de la finalidad. Esto es, las decisiones parciales o interlocutorias como regla general no son objeto de revisión por el foro apelativo hasta que la agencia termina de adjudicar todos los aspectos de la controversia mediante una determinación final.22 Son contadas las excepciones en que la LPAU permite acudir en revisión judicial de una decisión interlocutoria y la de-negatoria de una solicitud de intervención es una de ellas. Por tanto, dejar de contestar una solicitud de intervención por entender que la misma es tan defi-ciente que debe ser considerada como no presentada, es privar al promovente de la oportunidad de revisar judicialmente -de inmediato- dicho dictamen adminis-trativo.

Apelar a la insuficiencia de la solicitud presentada nada abona ante la obli-gación de la agencia de notificar al peticionario su determinación por escrito al peticionario, los fundamentos para la misma y el recurso de revisión disponible. Tampoco el énfasis reiterado del Tribunal de que la moción debía estar debida-mente fundamentada. El resultado final parece ir dirigido a establecer un nivel de formalidad en la presentación de las solicitudes de intervención que en todo caso choca con el supuesto básico de un proceso adjudicativo más ágil y flexible que el judicial. De hecho, en mi escrito previo si bien argumenté por una posición rigurosa de rechazo a criterios subjetivos en lo concerniente a la identificación de un participante activo, asumí una posición flexible en relación a cómo tratar las solicitudes de intervención. Después de todo, en este punto sí está en juego lo cerrado o amplio que pueda ser la posibilidad de participación ciudadana en adjudicaciones administrativas. Con miras específicamente a evitar una aplica-ción formalista del proceso de solicitar intervención, en aquella ocasión abogué porque las agencias fueran proactivas en al menos tres renglones: orientación a la ciudadanía en torno al proceso para solicitar intervención, la creación de for-

21 Id. § 2156 (énfasis suplido).

22 Id. § 2172. Véase Oficina de la Procuradora del Paciente v. Aseguradora MCS, 163 DPR 21 (2004); Padilla Falú v. Administración de Vivienda Pública de Puerto Rico, 155 DPR 183 (2001); Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos v. Anneris Elías, 144 DPR 483 (1997).


mularios preimpresos que faciliten el trámite de solicitud para la persona intere-sada y una pronta respuesta por parte de la agencia a toda petición de este tipo.23

Es difícil entender cómo reconciliar que la LPAU disponga que los criterios de la Sección 3.5 deben ser aplicados de forma liberal, pero que la manera en que el documento se considerará presentado responde a criterios tan formalistas. De hecho, en una ocasión anterior expresé que incluso una carta de unos ciudada-nos solicitando se les escuchara en un proceso administrativo, debía ser conside-rada una solicitud de intervención bajo la LPAU.24 Recordemos, después de to-do, que el proceso adjudicativo ante las agencias no debe ser modelado bajo el supuesto de que toda parte debe contar con representación legal. En fin, la solu-ción adoptada en Cordero Badillo, Inc. responde a un análisis innecesariamente restrictivo.

B. La intervención en permisos y licencias

En torno a la decisión en PRTC v. Junta Reglamentadora de Telecomunica-ciones,25 lo primero a señalar es que se trata de uno de los pocos casos en que el Tribunal Supremo ha abordado el Capítulo V de la LPAU.26 El mismo trata lo relativo al proceso de concesión de permisos y licencias y uno podría esperar que dada la importancia que tiene en el país el tema de los permisos, sus disposicio-nes hubieran sido objeto de mayor atención.

El caso que aquí nos concierne se origina con la presentación por la Puerto Rico Telephone Company (PRTC) de una solicitud de franquicia ante la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones, para operar un sistema de cable TV a través de internet. La petición incluyó que se clasificaran como confidenciales ciertos documentos de apoyo presentados y una solicitud de permiso temporero para construir y operar un sistema de cable TV en tanto se concediera su fran-quicia. La Junta concedió el permiso provisional, clasificó los documentos como confidenciales, citó para vista y dispuso la publicación de una notificación sobre solicitud de franquicia para que los interesados pudieran comentar. Al día si-guiente de que fuera publicada la notificación dos compañías que prestan servi-cios de cable TV, Onelink y Liberty, solicitaron intervención en el proceso. PRTC se opuso a ambas solicitudes de intervención.

La Junta reseñaló entonces la vista y dispuso que en la misma se discutirían las solicitudes de intervención. Mientras, Onelink acudió al foro judicial federal logrando que la Junta dejara sin efecto el permiso provisional y presentó un re-

23 Vázquez Irizarry, supra nota 8, en la pág. 605.

24 Esa fue mi apreciación de lo que el Tribunal Supremo pudo haber decidido en el caso de Comi-sión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc. v. G.P. Real Property S.E., 173 DPR 998 (2008), lo cual hubiera producido un resultado similar a favor del grupo de vecinos, pero sin necesidad de invocar la figura del participante activo. Véase Vázquez Irizarry, supra nota 8, en la pág. 603.

25 PRTC v. Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones, 2010 TSPR 89, 179 DPR ___ (2010).

26 3 LPRA §§ 2181-2184.


curso ante el foro judicial local procurando que la agencia resolviera la solicitud de intervención que había presentado. Días antes del señalamiento de vista pú-blica, la Junta denegó la intervención de Onelink y Liberty y reiteró la clasifica-ción de ciertos documentos como confidenciales. Al día siguiente Onelink acu-dió en revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones y logró la paralización de los procedimientos ante la Junta. El foro apelativo intermedio eventualmente confirmó la denegatoria de intervención y en vista de ello se abstuvo de atender el asunto de la confidencialidad.

El Tribunal Supremo esbozó la controversia en los siguientes términos: “si un competidor tiene derecho a intervenir en el procedimiento de evaluación de una solicitud de franquicia de cable televisión presentada por otra compañía o si, por el contrario, este derecho sólo se activa cuando se inicia un procedimiento adjudicativo para cuestionar la concesión o denegación de la franquicia o se pre-senta una querella”.27 El contexto estatutario de la controversia giraba alrededor del hecho de que la figura del interventor se contempla en el Capítulo III de la LPAU relativo a procesos adjudicativos formales, mientras que el Capítulo V de la misma ley, dedicado a licencias y permisos, nada indica sobre intervención.

En su opinión el Tribunal examina toda la política pública en torno a la re-glamentación del sector del cable TV y explica que el proceso de evaluación de una solicitud de franquicia para este tipo de servicio asegura al ciudadano que la persona a quien se autoriza la misma cuenta con la capacidad y cualificaciones necesarias para realizar la actividad. El proceso para descargar dicha responsabi-lidad supone que la Junta pueda celebrar de forma discrecional vistas públicas. Sin embargo, advierte la opinión que esto no convierte el proceso en uno adjudi-cativo y es que, de hecho, esa no es la naturaleza de la vista. Indica al respecto la opinión lo siguiente:

Las vistas públicas son una consideración procesal que puede utilizar la Jun-ta Reglamentadora para tomar la decisión respecto a si concede una franquicia de cable tv. Su celebración es discrecional porque está supeditada a que facilite el proceso decisional de la Junta Reglamentadora.

. . . [E]l señalamiento de una vista pública, por sí mismo, no convierte el procedimiento de otorgación de una franquicia en adjudicativo.28

Por otro lado, la LPAU dispone que el procedimiento para expedir una fran-quicia debe ser “rápido y eficiente”.29 Para el Tribunal Supremo, aunque en este caso hay normas que permiten mayor participación de personas que se opongan a la solicitud de franquicia, esto no hace el proceso uno adjudicativo pues no se cuestiona la decisión de una agencia ni se contrapone un derecho sobre otro.

27 PRTC, 2010 TSPR 89, en la pág. 1.


29 3 LPRA § 2181.


Este tipo de participación sólo es un mecanismo para obtener información que le pueda ser útil a la agencia para tomar su determinación.

En fin, el Tribunal resuelve que la intervención consignada en la Sección 3.5 sólo está disponible para procedimientos adjudicativos bajo el Capítulo III. El proceso para la concesión de licencias y franquicias está regulado, sin embargo, en el Capítulo V y su naturaleza no es adjudicativa. El trámite de una franquicia sí podría tornarse adjudicativo, pero ello depende de que entre en operación la Sección 5.4 de la LPAU donde se indica que:

Toda persona a la que una agencia deniegue la concesión de una licencia, franquicia, permiso, endoso, autorización o gestión similar tendrá derecho a im-pugnar la determinación de la agencia por medio de un procedimiento adjudica-tivo, según se establezca en la ley especial de que se trate y en las secs. 3.1 a 3.18 de [la LPAU].30

Concluye la opinión que:

A través de este precepto es que se activa el proceso adjudicativo, una vez la Junta Reglamentadora tome la determinación de denegar o conceder la franqui-cia de cable tv a PRTC. En este momento es que Onelink, PRTC o cualquier par-te con capacidad e interés legítimo y sustancial podría solicitar intervenir.31

Examinemos los aspectos más elementales de lo resuelto en el caso. Primero, que la intervención es una figura con base legal en la Sección 3.5 de la LPAU y que sus contornos responden a los procesos de adjudicación formal cuyo conte-nido y alcance regula el Capítulo III de la LPAU. Bajo esta lectura, si se pretende solicitar intervención en el contexto de algún otro tipo de proceso administrati-vo, una petición a tales efectos tendría que sostenerse en alguna base legal dis-tinta pues la intervención de la Sección 3.5 no está disponible. Con esto se derro-tó la teoría de Onelink conforme a la cual la intervención de la Sección 3.5 está disponible para todo proceso de adjudicación, independientemente de si el mis-mo se desarrolla o no bajo el Capítulo III de la LPAU. Dar la razón a este plan-teamiento supondría haber reconocido que pueden existir procesos de adjudica-ción fuera del Capítulo III.

Al respecto ya antes me he expresado en términos de que no veo por qué no considerar el proceso de concesión de permisos como uno adjudicativo.32 En todo caso lo que conviene aclarar es que no toda adjudicación es inherentemente adversativa. En este caso, cuando el Tribunal rechaza de forma tajante que el proceso para la concesión de permisos sea adjudicativo, me parece que precisa-mente vuelve a caer en el error de confundir lo adversativo con lo adjudicativo.

30 3 LPRA § 2184.


32 Vázquez Irizarry, supra nota 8, en la pág. 578.


Según la opinión, el proceso no es adjudicativo pues “no se está cuestionando la decisión de una agencia ni se está contraponiendo un derecho sobre otro”.33

No obstante, a base de lo anterior no tendríamos necesariamente que con-cluir que la solución final es errada. Que la consideración de permisos, licencias o franquicias suponga un ejercicio de adjudicación, no requiere resolver que en dichos procesos está disponible la Sección 3.5 de la LPAU. Todavía podría inter-pretarse que dicha sección se limita a crear una figura procesal disponible para procesos de adjudicación formal bajo el Capítulo III. En esas circunstancias, tal vez la única alternativa que le restaba a Onelink hubiera sido apelar a que todo proceso de adjudicación debe conllevar, de forma inherente, la posibilidad de que se presente una solicitud de intervención.

El argumento podría tener validez si observamos que algo similar ocurre con la reconsideración. Hoy día es razonable afirmar que la posibilidad de solicitar reconsideración es prácticamente inherente a todo proceso adjudicativo, sin que ello dependa de que se haya consignado de forma expresa en una norma proce-sal. Dicho esto, habría entonces que considerar si la intervención es tan lógica-mente inherente a una adjudicación como lo es la reconsideración. El punto en contra de tal pretensión se recoge un poco en la opinión del Tribunal cuando hace alusión a toda una serie de consideraciones de política pública en términos del tipo de procedimiento que se desea tener. En ese sentido habría que conside-rar que no es irrazonable pensar que determinados procesos deben contar con un alto nivel de agilidad y que permitir interventores milita en contra de ese objetivo. En resumen, considero que la evaluación de una franquicia es una ad-judicación, aunque la intervención sólo esté disponible en el Capítulo III.

De otro lado, el argumento del Tribunal se complica al intentar explicar las alternativas del opositor en estos casos. Recordemos que la Junta en modo al-guno se negó a escuchar los planteamientos del opositor. De manera discrecional y con el propósito de ponderar de manera informada y responsable la solicitud de franquicia, la agencia optó por celebrar vistas públicas. Al final el Tribunal Supremo validó que fuera a través de dicho proceso que se canalizara la postura y planteamientos del opositor.

En lo que me parece hay confusión es en la manera en que se puede canali-zar el deseo del opositor de impugnar la franquicia. Al respecto, la opinión men-ciona dos decisiones previas en cuanto al tema de interventores y solicitudes de permiso. En cuanto a lo resuelto en San Antonio Maritime v. Puerto Rican Ce-ment,34 indica que en dicho caso:

[C]oncluimos que existe una estrecha relación entre el proceso adjudicativo y el de concesión de licencia o permiso, una vez la agencia encargada otorga o de-niega esta autorización. Ante tal realidad y el hecho de que la finalidad del pro-ceso de concesión de licencia, permiso o franquicia es proteger el interés públi-


34 San Antonio Maritime v. Puerto Rican Cement, 153 DPR 374 (2001).


co, extendimos el derecho de intervención al proceso de impugnación de la de-terminación de la agencia a cualquier persona afectada por ésta.35

Mientras, hace mención de Ranger American of PR v. Loomis Fargo36 donde: “[E]xpresamos claramente que el procedimiento adjudicativo que surge luego de que la agencia determina otorgar o denegar una licencia, permiso o franquicia, está disponible tanto para los solicitantes a quienes se les denegó dicha autoriza-ción como a terceros que interesen impugnar lo concedido por la agencia”.37

Esto último hay que verlo junto a la expresión que ya habíamos citado en términos de que un opositor como Onelink podría solicitar intervenir “una vez la Junta Reglamentadora tome la determinación de denegar o conceder la franqui-cia”.38 Lo que el Tribunal parece decir es que una vez se decide en cuanto a la franquicia, ya sea concediendo la misma o denegándola, se activa el proceso ad-judicativo y entonces puede haber solicitudes de intervención. El problema con esto es que si bien la Sección 5.4 de la LPAU alude a que se activa el procedi-miento de adjudicación del Capítulo III, lo hace en el supuesto de que la franqui-cia se deniegue y quien activa el proceso es el peticionario de la franquicia que recibe la decisión adversa y que entonces se convierte en parte promovente de una adjudicación formal.

Llamemos a eso el escenario A. En el mismo, un opositor como Onelink que se hubiera tenido que conformar con expresar puntos en contra de la franquicia en una vista pública, ahora podría solicitar formalmente intervención en el pro-ceso adjudicativo que promueve PRTC para que se le conceda la franquicia que se le denegó bajo el Capítulo V.

El Tribunal, sin embargo, asume que también existe un escenario B donde la agencia concede la franquicia bajo el Capítulo V y el opositor tiene derecho en-tonces a intervenir. Esto es lo que no queda claro. Dice el Tribunal que al “acti-varse este proceso adjudicativo, una persona que no fue considerada original-mente como parte por la Junta Reglamentadora puede presentar una solicitud de intervención”.39 ¿No supone la solicitud de intervención que existe un proceso adjudicativo que tiene vida propia? ¿No pretende acaso insertarse un interventor en un proceso que ya existe? ¿Cuál es el proceso previo en este caso? La realidad es que el solicitante de la franquicia la obtuvo y para efectos suyos ya todo con-cluyó. ¿No tendría realmente el opositor que convertirse en una parte promoven-te de una impugnación en un procedimiento separado?

La realidad es que lo anterior no está contemplado en el Capítulo V y me pa-rece que la decisión del Tribunal es un esfuerzo por tratar de crear un marco procesal para canalizar el interés del opositor que no esté de acuerdo con la con-


36 Ranger American of PR v. Loomis Fargo, 171 DPR 670 (2007).





cesión de un permiso, licencia o franquicia. Que la intervención sea la respuesta me parece un tanto forzado.40 En cambio, considero que hay una solución mu-cho más razonable. No veo qué le puede impedir al opositor presentar una que-rella bajo el Capítulo III de LPAU e iniciar un proceso adjudicativo formal en contra de quien obtuvo la franquicia alegando que tiene una autorización para operar contraria a derecho. Una objeción a esto podría ser que la posibilidad de activar un procedimiento adjudicativo formal sólo se contempla en el Capítulo V para quien se le deniega la franquicia y se debe entender excluida la posibilidad del opositor querellante bajo el Capítulo III. Lo que ocurre es que la mejor res-puesta a esto la brinda la propia interpretación que el Tribunal hace del Capítulo V. Si dicho proceso nunca es adjudicativo y el opositor nunca es parte, no hay fundamento alguno para que sus acciones estén restringidas por lo dispuesto en ese capítulo.

C. La legitimación activa en la etapa de revisión judicial

Los dos casos antes reseñados estaban relacionados con la oportunidad de participar en procesos de adjudicación administrativa y los requisitos para ello. En Fundación Surfrider v. ARPE,41 sin embargo, el contexto es otro pues se trata de personas que si bien no tuvieron problema alguno en poder participar en el proceso ante la agencia, ahora se les cuestiona si están en posición de acudir en revisión judicial de la decisión finalmente emitida. El caso se origina con la pre-sentación ante ARPE de una solicitud de aprobación de un anteproyecto para la construcción de un desarrollo residencial en un solar del Barrio Ensenada en Rincón. La agencia celebró vistas en la que el señor Richter y la Fundación Sur-frider se opusieron a las variaciones solicitadas para la aprobación del antepro-yecto. El mismo fue finalmente aprobado y ciertas variaciones concedidas.

Richter y la Fundación solicitaron reconsideración y les fue denegada, por lo que acudieron en revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Este foro confirmó la decisión de la agencia en los méritos, aunque cuestionó la legitima-ción de los peticionarios. El caso llega entonces ante el Tribunal Supremo, foro que desestimó el recurso al concluir que los peticionarios carecían de legitima-ción activa. Sobre este planteamiento, la Fundación aducía ser una entidad “cu-yos propósitos son la conservación de los océanos y la protección del acceso a las

40 Para sustentar su análisis, la opinión del Tribunal cita en la nota al calce 82 la decisión en Asoc. Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 DPR 412, 420 (1995). En aquel caso ARPE aprobó un plano de desarrollo preliminar y sólo notificó al proponente la oportunidad de solicitar reconsideración en veinte días. Pasado dicho término, una Asociación de Residentes solicitó intervención o reconsidera-ción. La misma se denegó al imputárseles notificación constructiva pues había una carta que demos-traba que su Presidente conocía de la intención de construir las casas adicionales. El Tribunal les dio la razón a los residentes en cuanto a que no recibieron notificación adecuada del proceso. Lo medu-lar del caso es que el Tribunal validó la impugnación de los residentes y no debe confundirse ello con endosar el uso de la solicitud de intervención como mecanismo para canalizar impugnaciones.

41 Fundación Surfrider v. ARPE, 2010 TSPR 37, 178 DPR ___ (2010).


playas”,42 mientras que Richter alegaba ser un vecino del Barrio Ensenada, que estaba afectado por un problema de distribución de agua el cual se agravaría por el impacto del desarrollo propuesto.

El Tribunal Supremo centró su decisión precisamente sobre este punto. La opinión examina si las alegaciones realizadas por los peticionarios eran suficien-tes para fundamentar la existencia de legitimación activa en esta controversia. Al respecto el Tribunal aclara que el tener la oportunidad de participar en el proce-so de adjudicación administrativa no implica que igualmente se poseerá legiti-mación activa en el caso de un eventual proceso de revisión judicial. Conforme dispone la propia LPAU en su Sección 4.2, para poder acceder al foro judicial es necesario ser una parte “adversamente afectada”43 por la decisión de la agencia.

En este sentido concluye que ni Richter ni la Fundación lograron demostrar su legitimación activa. En el caso de él, indica el Tribunal que el mero hecho de ser un vecino no es suficiente para reconocer legitimación activa, ya sean casos de permisos de construcción o casos de zonificación y planificación. Siempre es imprescindible satisfacer el requisito de daño y relación causal de esa lesión con la actuación administrativa. Aquí Richter alegó ser vecino pero no indicó dónde reside, siendo el elemento de proximidad clave para evaluar cómo le afectaría el desarrollo. Para el Tribunal sus alegaciones fueron esencialmente especulativas y conclusorias, por lo que no demostró que sería adversamente afectado por la decisión de la agencia. En cuanto a la Fundación, ésta no demostró que sufriría un daño propio como resultado de la actuación administrativa. Que sus objetivos institucionales incluyeran la protección y conservación de los océanos, así como la protección a las playas, pudiera justificar su participación en el procedimiento administrativo ante la agencia, pero no era suficiente para cumplir con el interés requerido para poder acudir en revisión judicial. Por otro lado, no se demostró que alguno de sus miembros sufriría una lesión particular y no generalizada, ni ninguno alegó que el proyecto impugnado afectaría su derecho al acceso y dis-frute de océanos y playas.

De esta decisión disintió, mediante opinión escrita, la jueza asociada Liana Fiol Matta, a la cual se unió el juez presidente Federico Hernández Denton y la juez asociada Anabelle Rodríguez Rodríguez. Dicha ponencia concluye que los peticionarios sí tenían legitimación activa. Además, hubiera resuelto en los méri-tos que la agencia no tenía autoridad para atender el proyecto y que las variacio-nes no procedían.

En principio es correcto que el criterio para participar en el proceso ante la agencia es más amplio que el criterio para reconocer capacidad de impugnar mediante revisión judicial. La decisión es acertada en establecer dicha distinción la cual tiene varios fundamentos. Por un lado, ya antes indiqué que el criterio de limitar a que el promovente sea una parte adversamente afectada, lo establece la

42 Id. en las págs. 2-3.

43 3 LPRA § 2172.


LPAU únicamente en el caso de la revisión judicial. Lo otro es el objetivo al cual responde la participación en cada ámbito. El interés del ordenamiento en quién participa del proceso ante la agencia es distinto de las consideraciones sobre quién es parte en el foro judicial. Ante la agencia hay variadas razones para tener una política de apertura, incluyendo ampliar la información disponible en el proceso decisorio de modo que la determinación que tome finalmente el go-bierno cuente con el insumo de todos los afectados e interesados. La norma que habíamos visto conforme a la cual la LPAU dispone que las agencias aplicarán los criterios para evaluar una solicitud de intervención de forma liberal, apunta pre-cisamente a querer enriquecer el proceso con mayor participación. Ahora, una vez se toma la determinación por parte de la agencia, se activa el interés de que el foro judicial sólo esté disponible para casos y controversias.

El problema que es necesario señalar es que la lógica de lo anterior no tiene que llevar a concluir que el criterio en lo segundo deba ser uno restrictivo. Esto es, una vez se establece que la revisión judicial sólo puede ser promovida por una parte afectada de forma adversa, no hay un imperativo por el cual la lectura que se haga de lo que significa ser afectado o lo que conlleve recibir un resultado adverso, deba ser rigurosa y excesivamente restrictiva.

Ese es, sin embargo, el resultado de esta opinión. No creo necesario exten-derme aquí en la descripción de las alegaciones que hicieron los peticionarios, pero al menos puntualizo un asunto que ejemplifica el problema.44 Cuando Rich-ter planteó durante el proceso administrativo que era un vecino del lugar y que se consideraba afectado por el efecto del proyecto en la distribución del agua, ni la agencia ni los proponentes objetaron la representación que hizo. Que la in-formación respecto a dónde residía hubiera puesto en un mejor contexto el efec-to del proyecto en su persona, es posible. El asunto, sin embargo, es cuál es el criterio que debe imperar al evaluar su alegación en esta etapa. Parecería más razonable exigir que su alegación fuera al menos suficiente para poder evaluar su contribución al proceso administrativo.

Es posible que se critique esta postura aduciendo que la misma le pasa el pe-so de la prueba al proponente de cuestionar la legitimación activa de este parti-cipante, cuando en realidad quien debe tener dicho peso es quien intente im-pugnar judicialmente. Reconozco el punto, pero considero que el mismo sería realmente válido en un escenario donde la persona se limite a reclamar ante la agencia que tiene interés en el asunto o meramente invoque que se considera afectado. Una alegación así puede ser suficiente para expresarse en una vista pública, pero no debería poder sustentar una legitimación activa para una revi-sión judicial. El problema es que en Fundación Surfrider ocurrió mucho más que eso. La alegación llegó al nivel de afirmar que la persona residía en el área y apuntó a un problema muy concreto, la distribución de agua.

Por último, aun asumiendo que la duda sobre este particular fuera lo sufi-cientemente fuerte como para poner en duda la legitimación, el Tribunal siem-

44 La opinión disidente elabora sobre esto de forma muy amplia e ilustrativa.


pre pudo haber devuelto el caso ante la agencia para aclarar este punto. La opi-nión disidente atinadamente señala esta opción e incluso aclara que esa ha sido una alternativa utilizada en controversias previas ante dicho foro.

El efecto neto del caso es que una persona que interese participar ante un proceso administrativo deberá alegar, e incluso demostrar ante la agencia, cómo un eventual e hipotético resultado le podría afectar de forma adversa. Sus afir-maciones en este sentido podrían ser incluso especulativas, pero conforme a lo resuelto en Fundación Surfrider no parecería haber otra opción pues esa sería la única alternativa para dejar constancia al respecto con miras a una posible revi-sión en los tribunales. Después de todo, recordemos que el proceso de revisión judicial se da contra el expediente de la agencia. Es un proceso que por su propia estructura no provee el espacio para aclarar ante el Tribunal de Apelaciones lo que a todas luces podría ser al fin y al cabo una controversia de hechos. En fin, la participación ante la agencia termina siendo más onerosa.

I I . GAR AN TÍ AS E N E L P R OCE SO DE AD JU DI C AC IÓ N

A. Debido proceso de ley

1. Nulidad de un proceso

En Vázquez González v. Santini45 un policía municipal de San Juan fue objeto de un procedimiento disciplinario que comenzó con una formulación de cargos firmada por el Comisionado de la Policía del Municipio de San Juan. Celebrada una vista administrativa, el Comisionado notificó su decisión de expulsar al poli-cía. La determinación fue eventualmente revocada debido a que conforme la legislación aplicable, sólo el Alcalde podía tomar la determinación final de expul-sión. El policía municipal en cuestión solicitó entonces su reinstalación y el pago del salario dejado de devengar desde que fue ilegalmente destituido. El munici-pio procedió entonces a notificarle una nueva resolución de expulsión, esta vez firmada por el Alcalde. Este proceder fue ratificado por la Comisión de Investiga-ción, Procesamiento y Apelación (en adelante CIPA), pero revocado por el Tri-bunal de Apelaciones bajo el fundamento de que el proceso disciplinario debió ser reiniciado en su totalidad.

El Tribunal Supremo debía dilucidar, pues, si la nulidad de la sanción im-puesta por un funcionario no autorizado había viciado todo el procedimiento administrativo de investigación (y adjudicación) previo a la sanción. La evalua-ción de la controversia tenía como punto de referencia lo resuelto en Ortiz v. Municipio de San Juan, 46 donde se decidió que conforme a la Ley de la Policía Municipal, el Alcalde era quien contaba con la autoridad indelegable de tomar la

45 Vázquez González v. Santini, 2010 TSPR 50, 178 DPR ___ (2010).

46 Ortiz v. Municipio de San Juan, 167 DPR 609 (2006).


decisión final en procesos contra policías municipales por faltas graves. Esto, sin embargo, no debía afectar la autoridad de un Comisionado para investigar, for-mular cargos e informar al Alcalde para que éste tomara una determinación fi-nal.

En la opinión, el Tribunal concluyó que el hecho de que la sanción impuesta por el Comisionado fuera nula por no contar éste con autoridad para tomar esa determinación, no alteraba la validez del proceso previo. El policía municipal en este caso gozó de todas las garantías procesales del debido proceso de ley. Por tanto, concluye el Tribunal, la actuación del Alcalde al notificar la expulsión en la segunda ocasión fue válida. En todo caso, el policía tenía derecho a los salarios dejados de percibir hasta el momento en que se determinó que la expulsión era correcta.

Considero la opinión esencialmente correcta y sólo me merece un breve co-mentario. La premisa de la discusión es una situación donde se identifica un error en el proceso. Nótese que aquí no hubo controversia alguna en cuanto a que procedía dejar sin efecto el resultado de dicho proceso. El problema de debi-do proceso de ley se genera luego, con la manera en que la agencia reacciona a la anulación del proceso previo, en este caso al enviar una segunda carta con la firma del funcionario legalmente autorizado.

Para evaluar esta reacción, lo importante es tener claro el momento procesal donde se cometió el error. Si el problema hubiera sido la notificación de la que-rella, que estuviera firmada por una persona no autorizada, poco importa que los aspectos procesales de la vista adjudicativa hubieran respetado a cabalidad el debido proceso de ley. En este caso, sin embargo, el problema se centró en la notificación final, evento que aconteció con posterioridad a la vista. En tales circunstancias se trató de un error subsanable.

2. Cómo adquirir escoltas

Hernández Colón v. Policía47 es el caso de las famosas escoltas de los exgo-bernadores Hernández Colón y Romero Barceló. En mayo de 2006 el entonces gobernador Aníbal Acevedo Vilá instruyó por escrito al Superintendente de la Policía a que suspendiera el servicio de escolta que por años habían disfrutado estos exfuncionarios. Lo cierto es que a partir del momento en que Luis Muñoz Marín dejó el cargo en 1965, la Policía había estado ofreciendo este servicio a todo exgobernador. Aunque la ley nada proveía de forma expresa sobre un dere-cho a escolta en estos casos, la práctica de concederles este servicio era de cono-cimiento por parte de la Legislatura y no fue alterada en aquellas instancias en que se legisló en torno a esta agencia. Más aun, durante el mismo año 2006 la Comisión de lo Jurídico de la Cámara de Representantes generó un informe ha-ciendo mención a que el propio superintendente reconocía que este servicio era un derecho adquirido de los exgobernadores.

47 Hernández Colón v. Policía, 2009 TSPR 154, 177 DPR ___ (2009).


En reacción a la notificación del cese del servicio, los dos exgobernadores acudieron ante el Tribunal de Apelaciones en revisión judicial aduciendo que la determinación debía dejarse sin efecto hasta que se decidiera si esta protección era o no un derecho adquirido. Solicitaron que se dejara sin efecto la decisión o se les concediera un debido proceso de ley. El Tribunal de Apelaciones se declaró sin jurisdicción aduciendo que no existía un derecho a recibir esta protección, por lo que su eliminación residía en el poder discrecional del Superintendente. La decisión era, por tanto, irrevisable.

En este caso el Tribunal Supremo concluyó que los exgobernadores poseen un derecho adquirido sobre el servicio de protección de escolta por la Policía de Puerto Rico. Para llegar a esta conclusión la opinión comienza por establecer que la Policía violó el debido proceso de ley de los exgobernadores al intervenir con un “derecho propietario adquirido, constitucionalmente protegido”.48 Respecto a la naturaleza de este derecho, el Tribunal Supremo aplica al caso la doctrina del re-enactment conforme a la cual se crea un estado de derecho producto de la validez impartida por la Legislatura a la interpretación dada a un estatuto por la agencia administrativa llamada a administrar su cumplimiento. En este caso, desde 1965 la ley orgánica de la Policía había sido interpretada de modo que los exgobernadores tienen derecho a esta protección. Ni al momento de enmendar esta ley, ni al aprobar las asignaciones presupuestarias a la agencia a través de los años, la Legislatura expresó reparo alguno a la posición de la agencia.

De hecho, conforme a la opinión en estas circunstancias la agencia estaba incluso impedida de cambiar su propia interpretación. Los exgobernadores go-zan así de un derecho adquirido que se ha incorporado dentro de su patrimonio y está “protegido constitucionalmente frente a cualquier gestión gubernamental que pretenda intervenirlo”.49 El mismo “no podrá ser revocado sin el consenti-miento expreso y preferiblemente escrito”50 del titular. Al final se termina enton-ces dejando sin efecto la determinación de la Policía.

Considero que la mejor manera de comenzar un comentario sobre este caso es preguntarnos, al fin y al cabo ¿de qué trata la controversia? Conforme explica el propio Tribunal, los peticionarios acudieron a dicho foro alegando “que la Policía de Puerto Rico les violentó su derecho a un debido proceso de ley por haber intervenido con un derecho adquirido por ellos de una forma injusta e inequitativa”.51 Si vemos entonces la solución final del caso, hay de entrada algu-nas preguntas obvias. Si el caso es uno de debido proceso de ley en su vertiente procesal, el análisis que podríamos esperar requeriría tratar de identificar si los exgobernadores tenían un interés de propiedad o libertad sobre el servicio de escoltas. De ser así, se activaba la protección constitucional, pero no para impe-






dir que el servicio les fuera retirado, sino para reconocerles el derecho a que ello ocurriera sólo luego de haberlos escuchado. Es por eso que una posible victoria de los exgobernadores hubiera sido el reconocimiento de dicho interés constitu-cionalmente protegido y la anulación de la orden, restituyéndoseles el servicio de escolta en tanto se completara un nuevo proceso para retirar el mismo y que incluyera el derecho a una audiencia previa.

Sin embargo, eso no es lo que resolvió el Tribunal Supremo. Como ya indi-qué, la opinión establece que sobre el servicio de escoltas los exgobernadores poseen un derecho adquirido que sólo ellos pueden renunciar. Como cuestión de derecho constitucional es claro que estamos ante un planteamiento que excede la doctrina interpretativa del debido proceso de ley procesal. Veamos cada uno de los argumentos que la opinión esboza para llegar a su conclusión.

Como ya señalé, el Tribunal invoca la doctrina del re-enacment, la cual se explica en los siguientes términos:

En el Derecho Administrativo la doctrina del re-enactment se fundamenta en la creación de un estado de derecho que se sostiene sobre la validez impartida por la Legislatura a la interpretación dada a un estatuto por la agencia adminis-trativa llamada a administrar su cumplimento. Se entiende que ocurre el re-enactment cuando la Asamblea Legislativa revisa y/o enmienda alguna ley pero deja intactas o no realiza cambios materiales en algunas de las disposiciones de ésta interpretadas por la agencia llamada a su cumplimiento. Avala la interpreta-ción impartida a dicha disposición estatutaria por la agencia administrativa co-rrespondiente. A base de ello, los tribunales deberán determinar que la decisión de la Asamblea Legislativa fue de preservar y validar la interpretación brindada por la agencia correspondiente a tal disposición, como parte del estado de dere-cho vigente.52

Al aplicar esta doctrina a los hechos el Tribunal aduce que desde 1965 la ley orgánica de la Policía ha sido interpretada de modo que los exgobernadores tie-nen derecho a esta protección. El conocimiento de lo anterior se le imputa a la Asamblea Legislativa y el hecho de que no hubiera actuado de forma contraria a ello durante años y en todas las oportunidades que tuvo, conlleva que estamos ante una validación de esa interpretación de la agencia. La opinión se ocupa in-cluso de explicar cómo lo anterior queda reforzado por expresiones del Superin-tendente ante la Legislatura e incluso por el informe de la comisión legislativa. Esto último es de particular interés en tanto el Tribunal lo utiliza como un me-canismo para confirmar la postura del cuerpo legislativo sobre la susodicha in-terpretación. Para hacer este examen del historial legislativo el Tribunal no con-sideró que fuera un impedimento el que la medida comentada por la comisión nunca se hubiera convertido en ley pues fue objeto de veto por el entonces go-bernador.

52 Id. en las págs. 22-23 (citando a Lorillard v. Pons, 434 U.S. 575 (1980)).


Dejando de lado ese último asunto de utilizar el historial legislativo de una medida vetada, me parece que el problema con el análisis en la opinión es más sencillo. Todo el esquema de lo que significa aplicar la doctrina del re-enactment descansa en un supuesto que el Tribunal atiende de forma demasiado liviana. El asunto es si antes de examinar qué hizo o dejó de hacer el poder legislativo, te-nemos del todo claro cuál es la interpretación objeto de examen. El único hecho concreto que se desprende de la opinión es que a partir de 1965, cuando Luis Muñoz Marín dejó el cargo de gobernador, comenzó una práctica de brindarle servicio de escolta a este exgobernador que continuó de forma ininterrumpida con todos sus sucesores. Para que haga sentido el análisis del Tribunal es necesa-rio suponer que en ese momento en 1965, la Policía de Puerto Rico interpretó que ese servicio de escolta era un derecho de Muñoz Marín, posición que man-tuvo con cada cambio en la gobernación. El problema con esto es que esa infe-rencia no es necesaria para justificar el servicio. De hecho, en todo caso la infe-rencia más lógica o sencilla es que la Policía consideró que brindar el servicio era necesario por consideraciones de seguridad. El Tribunal menciona varias normas administrativas internas de la Policía donde reiteradamente se contemplaba el servicio, pero en modo alguno hacen alusión a un derecho de los beneficiarios.

En su opinión, el Tribunal incluso obvia un problema legal más claro y direc-to sobre el cual sí pudo haber duda en el 1965. ¿Tiene la policía la autoridad legal para brindar servicio de escolta a un exgobernador? Después de todo aún al día de hoy la legislación vigente delimita en su artículo 30 quién puede recibir este tipo de protección y los exgobernadores no están incluidos.53 Adviértase que si esa hubiera sido la controversia, la doctrina del re-enactment adquiere una clara utilidad. El hecho de que la Legislatura supiera que a través de los años la policía utilizaba parte de su presupuesto en sufragar los gastos relacionados a este servi-cio y siguiera asignando fondos para ello es perfectamente compatible con un acto de validar la interpretación. Claro, la interpretación en ese caso sería que la agencia tiene autoridad legal para dar el servicio, no que el beneficiario tiene un derecho al mismo. De hecho, para que haga sentido lo resuelto por el Tribunal habría incluso que pensar que de algún modo Muñoz Marín reclamó su derecho en el 1965, pues la otra alternativa es que la Policía le reconoció el mismo sin que hubiera sido reclamado. La opinión del Tribunal Supremo omite estas dos alter-nativas.

Además, si la idea es que la agencia está interpretando una ley, ¿cuál es ésta? La opinión explica que el Artículo 3 de la Ley de la Policía de 1996,54 se ha man-tenido a través de los daños con un texto casi inalterado y que el mismo es la base de la interpretación de la agencia:

53 Ley de la Policía de Puerto Rico de 1996, Ley Núm. 53 de 10 de junio de 1996, 25 LPRA § 3129 (2008 & Supl. 2010).

54 Id. § 3102.


La Ley de la Policía de 1996 derogó la Ley de 1974. Tal derogación no cambió la redacción del Artículo 3, fuente de donde emana el derecho y el deber de la Poli-cía de ofrecer seguridad mediante escoltas a los [exgobernadores]. La Legislatura de Puerto Rico tenía pleno conocimiento sobre la interpretación que se le había brindado históricamente al Artículo 3 de dicha Ley y que tal práctica se llevaba a cabo desde el 1965.

La Legislatura durante más de cuarenta (40) años no ha efectuado ningún ti-po de enmienda, eliminación o alteración al Artículo 3 de la Ley de la Policía que afectara el derecho adquirido de los [exgobernadores] . . . .55

¿Qué dice entonces el referido Artículo 3 que sirve de fundamento para la in-terpretación que el Tribunal pretende achacarle a la agencia administrativa? Cuando acudimos a la citada disposición vemos lo siguiente:

Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará Policía de Puerto Rico y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciuda-dano, prevenir, descubrir, investigar y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a éstas se promulguen. Los miembros de la Policía estarán incluidos en el servicio de carrera.56

La opinión del Tribunal descansa en que este texto ha sido interpretado des-de 1965 por la Policía de Puerto Rico como base legal del alegado derecho de los exgobernadores. Debemos enfatizar esto, el argumento no es tan siquiera que esa ha sido la posición de los exgobernadores, razonable o no. Para poder invo-car la doctrina del re-enactment el Tribunal se ve forzado a imputarle la interpre-tación a la propia agencia, para luego atribuirle conocimiento y validación de esa misma interpretación a la Asamblea Legislativa. No creo que los argumentos del Tribunal puedan sostener su conclusión.57

55 Hernández Colón, 2009 TSPR 154, en la pág. 34 (énfasis en el original y suplido) (citas omiti-das).

56 25 LPRA § 3102.

57 Sobre los problemas de utilizar este tipo de análisis, véase Glynn S. Lunney, Jr., The Trade Dress Emperor’s New Clothes: Why Trade Dress Does Not Belong on the Principal Register, 51 HASTINGS L.J. 1131, 1190-91 (2000):

In addition, the Court has also typically required, as a second threshold condition before applying the reenactment doctrine, that Congress exhibit detailed knowledge of the provi-sion at issue and its judicial interpretation so that congressional intent to resolve the issue may reasonably be inferred. Where there is reason to doubt that Congress was aware of the specific issue or the judicial interpretations on point, no presumption arises that Congress intended to resolve the issue when it reenacts a provision. Using the reenactment doctrine in such cases would therefore be inappropriate, particularly if applying the exception would lead to an interpretation contrary to the plain language of the statute.

Id. (citas omitidas).

http://web2.westlaw.com/find/default.wl?tf=-1&rs=WLW11.01&fn=_top&sv=Split&docname=0409577801&tc=-1&pbc=7007193B&ordoc=0283036753&findtype=h&db=PROFILER-WLD&utid=1&vr=2.0&rp=%2ffind%2fdefault.wl&mt=LawSchoolPractitioner


Sobre el tema del derecho adquirido de los exgobernadores, se trata de una figura que se encuentra consignada en el Artículo 3 del Código Civil como parte de lo que se conoce como el principio de irretroactividad de las normas: “[l]as leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren expresamente lo contrario. En ningún caso podrá el efecto retroactivo de una ley perjudicar los derechos adquiridos al amparo de una legislación anterior”.58

Lo primero a señalar es que se trata de un principio de derecho civil. Cuando se dispone que una ley no puede perjudicar derechos adquiridos al amparo de una ley posterior, es necesario puntualizar que en estricto derecho esta disposi-ción no crea una prohibición para ello. Esto es así pues la ley con efecto retroac-tivo bien puede ser explícita en afectar dichos derechos y en caso de conflicto prevalece como ley posterior. En otras palabras, no es posible impugnar la se-gunda ley por ser contraria al Artículo 3 del Código Civil. Asunto distinto es que esa segunda ley sea impugnada con un fundamento constitucional. El problema es que para ello haría falta una teoría constitucional de los derechos adquiridos y esto no es algo que se pueda encontrar en la opinión del Tribunal Supremo. La única manera en que puede afirmarse que estamos ante un estado de situación que no puede ser alterado mediante legislación es señalando qué norma consti-tucional estaría violentando una ley a tales efectos. La opinión del Tribunal, en cambio, se ocupa de examinar cómo los tratadistas de derecho civil explican los derechos adquiridos en el sentido que se mencionan en el Código Civil. Tal vez la expresión más concreta del sentido constitucional que pudiera tener el plantea-miento es lo siguiente: “[e]s imperativo mencionar que los derechos adquiridos, sin importar su procedencia, ya sea mediante legislación, por contrato o por de-recho común gozan de la misma protección que todo derecho constitucional”.59 Entonces, ¿son un derecho constitucional?, ¿equivalentes a uno?, ¿tienen su misma naturaleza?

Si hablamos de derechos constitucionales como limitaciones a la actuación del Estado, son distintas las maneras en que esto se puede concretizar. Para efec-tos de esta discusión podría identificar los siguientes escenarios: (1) cosas que el Estado puede hacer cumpliendo requisitos procesales, (2) cosas que el Estado puede hacer brindando cierto tipo de justificación, (3) cosas que el Estado puede hacer cumpliendo con requisitos y brindando razones y (4) cosas que el Estado no puede hacer. El escenario (1) correspondería al debido proceso de ley procesal donde se puede afectar un interés de propiedad o libertad siempre que se respe-ten ciertas garantías procesales.60 El escenario (2) sería el caso de la igual protec-ción de las leyes, donde al amparo de ciertas razones, el Estado puede dar un trato particular a algunos ciudadanos.61 El escenario (3), por su parte, se ejempli-

58 CÓD. CIV. PR art. 3, 31 LPRA § 3 (1993 & Supl. 2010).

59 Hernández Colón, 2009 TSPR 154, en la pág. 28 (énfasis omitido).

60 CONST. PR art. 2, § 7.

61 Id.


fica en el derecho a que la propiedad de una persona no pueda ser incautada por el Estado sin que para ello exista un fin público y se pague una justa compensa-ción.62

Bajo este esquema de análisis las posibles justificaciones constitucionales de un derecho adquirido tal como lo explica el Tribunal Supremo son limitadas pues, conforme se explica en la opinión, se trataría del escenario (4) donde el Estado está impedido de actuar. En este renglón hay prohibiciones expresas y absolutas como, por ejemplo, la proscripción de la pena de muerte.63 Otras tam-bién son expresas pero no han sido interpretadas como absolutas. Tal es el caso de la prohibición de legislación que menoscabe de obligaciones contractuales.64 Existen prohibiciones, sin embargo, que es necesario derivar de principios muy generales. En nuestra Constitución el caso emblemático es la inviolabilidad de la dignidad del ser humano, prohibición expresa, pero muy general, cuya aplicación supone brindarle contenido en el contexto de controversias concretas y específi-cas.65

En esta misma línea y desde un enfoque de derecho constitucional de Esta-dos Unidos, existe una figura que parecería atender el tipo de efecto que el Tri-bunal pretende darle a los derechos adquiridos. Si se trata de cosas que el Estado no puede hacer, estamos ante un planteamiento esencialmente de debido proce-so de ley sustantivo. “El término debido proceso de ley conlleva una connotación exclusivamente procesal. No obstante, por mucho tiempo se ha aceptado que una ley o actuación gubernamental puede violar el debido proceso de ley por su contenido y consecuencias, independientemente del proceso utilizado para apli-carlas”.66 En Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, el Tribunal Supremo explicó que “[b]ajo este análisis, el Estado, al aprobar leyes o al realizar alguna actuación, no puede afectar de manera irrazonable, arbitraria o caprichosa los intereses de propiedad o libertad”.67

Esta postura de localizar el fundamento constitucional de los derechos ad-quiridos en la cláusula de debido proceso de ley en su modalidad sustantiva ha sido asumida por algunos tribunales estatales.68 De hecho, en realidad invocar un derecho adquirido no es un fundamento para limitar una acción estatal, sino la conclusión luego de identificar la existencia de un derecho. Se ha planteado en ese sentido lo siguiente:

62 Id. § 9.

63 Id. § 7.

64 Véase Warner Lambert v. Tribunal Superior, 101 DPR 378 (1973).

65 CONST. PR art. 2, § 1.

66 JOSÉ JULIÁN ÁLVAREZ GONZÁLEZ, DERECHO CONSTITUCIONAL DE PUERTO RICO Y RELACIONES

CONSTITUCIONALES CON LOS ESTADOS UNIDOS 629 (2009).

67 Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, 133 DPR 881, 887 (1993).

68 Véase Osborn v. Electric Corp. of Kansas City, 936 P.2d 297 (1997).


[T]he phrase vested right is only a statement of legal conclusion used to hold that alteration of the interest violates substantive due process. Thus, although mod-ern-day courts may sometimes slip into using the language of vested rights, they no longer undertake a formal vesting analysis. Substantive due process consider-ations continue to control whether a statute may be applied retroactively.69

Lo anterior sirve al menos para identificar un argumento constitucional más sólido para lo que la opinión del Tribunal pretende explicar en Hernández Colón. El problema al final sigue siendo, sin embargo, que previo a poder identificar la limitación al poder arbitrario del Estado, siempre hay que superar el paso de articular en qué consiste el interés de propiedad o libertad. La opinión cita una decisión previa, Consejo de Titulares v. Williams Hospitality,70 donde, a su vez, se citaba estas expresiones del tratadista español Albaladejo:

En este sentido, el derecho adquirido no puede ser el conjunto de facultades que la ley anterior permitía que los ciudadanos ejerciesen, ya que esto sería el estado de derecho objetivo que la nueva ley intenta cambiar. El derecho adquirido, en cambio, es una situación consumada, en la que las partes afectadas descansaron en el estado de derecho que regía al amparo de la ley anterior. Así, los tratadistas distinguen entre la mera expectativa del derecho y los derechos adquiridos que ya entraron en el patrimonio de los sujetos involucrados.71

No veo cómo justificar que el recibir de manera continua el servicio de escol-tas es una situación consumada. La misma no fue producto de una relación jurí-dica, sino de una práctica que comenzó en un momento en el tiempo y continuó. Si un exgobernador descansó en que eso seguiría ocurriendo, no lo hizo funda-mentado en un estado de derecho. Como ya vimos, no hay una interpretación administrativa en ese sentido que pueda ser debidamente identificada y suscep-tible de ser sometida a un análisis bajo la doctrina del re-enactment.

Como último punto, Hernández Colón presenta un interesante planteamien-to respecto a cuál es la decisión objeto de impugnación. Para una mayoría del Tribunal Supremo el caso se enmarcaba en la revisión judicial de una determina-ción del Superintendente de la Policía como jefe de una agencia administrativa a la cual le aplicaba la LPAU. Sin embargo, mediante una opinión disidente a la cual se unió la jueza asociada Liana Fiol Matta, el juez presidente Federico Her-nández Denton adoptó la postura de que la decisión a impugnar realmente había sido la emitida por el gobernador Acevedo Vilá al instruir al Superintendente a que cesara el servicio de escoltas. La consecuencia de esto era impugnar una orden ejecutiva de un gobernador, acción que está fuera del alcance de la LPAU

69 James L. Kainen, The Historical Framework for Reviving Constitutional Protection for Property and Contract Rights, 79 CORNELL L. REV. 87, 120 (1993) (citas omitidas).

70 Consejo de Titulares v. Williams Hospitality, 168 DPR 101 (2006).

71 Hernández Colón, 2009 TSPR 154, en la pág. 29 (citando a 1-I MANUEL ALBALADEJO, DERECHO

CIVIL 204 (12ma ed. 1991)).


conforme a su sección 1.3(f).72 La opinión disidente explica que la vía procesal disponible para este tipo de impugnación es una acción civil de sentencia decla-ratoria a ser presentada ante el Tribunal de Primera Instancia.

Sobre este punto ya antes me había expresado en un escrito donde discuto el tema de las órdenes ejecutivas.73 Al momento de redactar ese artículo ya el Tri-bunal de Apelaciones había emitido su sentencia en el caso de las escoltas y también había rechazado identificar la orden del Gobernador como el objeto de la impugnación. Reitero lo que antes expresé en términos de que:

[L]o importante al evaluar una actuación de un funcionario que actúa conforme a un mandato del primer ejecutivo es si posee autoridad en sí mismo para la ac-ción administrativa que se dispone realizar. En este caso la pregunta sería si la gestión del Superintendente de retirar la escolta se sostiene en sí misma. Dicho de otro modo, la pregunta de rigor es si el Superintendente pudo haber actuado como lo hizo en ausencia de una orden ejecutiva. En la medida que la respuesta sea que sí, la persona afectada debe poder impugnar dicha decisión que al fin y a la postre constituyó la notificación oficial de la acción gubernamental. Resolver de otro modo se prestaría para que una determinación que usualmente estaría sujeta a ser revisada en el Tribunal de Apelaciones bajo LPAU, no lo sea por el hecho de que medió una instrucción por parte del Gobernador. Al contrario, si el jefe de agencia legalmente no puede realizar por sí sólo la acción administrativa por conllevar la misma el ejercicio de prerrogativas propias del Gobernador, en-tonces el hecho de que este último opere a través del primero no desdibuja el hecho de que la acción deba imputársele al primer ejecutivo. En dicho caso el re-curso estaría excluido de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones por mandato expreso de LPAU.74

Por último, considero que en los méritos lo resuelto por el Tribunal de Ape-laciones es la decisión correcta. La determinación que tomó la agencia era del tipo que debe considerarse discrecional por no existir parámetros adecuados que guíen el ejercicio de la revisión judicial en un caso como éste. Al final es un asun-to discrecional de seguridad. Digamos que el Superintendente de la Policía deci-de remover 100 oficiales del orden público del municipio X al municipio Y. ¿Po-demos realmente contemplar un escenario donde los residentes de X acudan al foro judicial cuestionando el riesgo de seguridad que esta decisión supone? ¿Po-dría contar un tribunal con los elementos para revisar o revocar una determina-ción de política pública como ésta en relación a la cual no hay parámetros con-cretos de ley que rijan? Considero que no y que igual respuesta debió darse al reclamo de los exgobernadores. Habrá quien considere que la remoción de los 100 policías es mala política pública, igual que la remoción de las escoltas. El

72 3 LPRA § 2102(f).

73 William Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecuti-vas, 76 REV. JUR. UPR 951 (2007).

74 Id. en la pág. 1066.


asunto, sin embargo, era si existía impedimento legal para ello y la respuesta debió ser en la negativa.

3. Otra vez los derechos adquiridos: la Ley Núm. 7

A los pocos meses de llegar al poder el gobernador Luis Fortuño, una de las medidas legislativas de mayor relevancia adoptada por su administración fue la Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009, llamada la Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico.75 Entre otras cosas, la ley autorizaba que en determinadas circunstancias se activara un proceso de cesantías de empleados públicos de carrera a base de criterios de antigüedad. La agencia notificaba al empleado su antigüedad y le brindaba treinta días para controvertir por escrito dicha determinación con prueba documental. Si la misma era fehaciente, se acti-vaba entonces un derecho a vista previa. De todos modos, la notificación final de cesantía era revisable (sólo en cuanto a antigüedad) en organismos apelativos administrativos, la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recur-sos Humanos (en adelente CASARH) o la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público, según fuera el caso. Para instrumentar todo el proceso, la ley creó una Junta de Estabilización y Reconstrucción Fiscal de Puerto Rico, com-puesta por cinco jefes de agencia.

En Domínguez Castro v. ELA,76 el Tribunal Supremo tuvo que atender un sinnúmero de impugnaciones de índole constitucional a la Ley Núm. 7. La mis-ma fue atacada por infringir el debido proceso de ley sustantivo y procesal de los empleados públicos, violentar sus derechos adquiridos, no respetar la igual pro-tección de las leyes, menoscabar obligaciones contractuales y constituir una de-legación inconstitucional de poderes a una agencia administrativa. Todos los planteamientos fueron rechazados por el Tribunal, concluyendo que la ley en cuestión no tenía falla constitucional alguna. En esta ocasión mis comentarios breves van dirigidos a sólo dos temas: debido proceso de ley procesal y derechos adquiridos.77

En cuanto al debido proceso de ley procesal, recordemos que como primer paso para el análisis corresponde examinar si existe un interés propietario o de libertad que se pueda ver menoscabado por una actuación gubernamental. En

75 Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabili-zación Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico, Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009, 2009 LPR 7 (codificada según enmendada en secciones dispersas de LPRA).

76 Domínguez Castro v. ELA, 2010 TSPR 11, 177 DPR ___ (2010).

77 Aunque el planteamiento sobre delegación inconstitucional de poderes es un tema clásico de derecho administrativo, me parece suficiente consignar aquí que la opinión resuelve el punto de manera cónsona con la práctica histórica de dar una lectura en extremo generosa al estatuto impug-nado para así identificar los principios inteligibles que validan la delegación. Véase DEMETRIO

FERNÁNDEZ QUIÑONES, DERECHO ADMINISTRATIVO Y LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

UNIFORME 33-54 (2da ed. 2001).


este caso el Tribunal reconoce que el interés propietario existe en tanto se trata de empleados de carrera que tienen una expectativa de permanecer en sus pues-tos hasta tanto no sean removidos mediante justa causa. Respecto a la próxima pregunta de cuál es el procedimiento debido si se va a tomar una decisión que afecte estos empleados, el Tribunal cita del caso Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell,78 donde se explica el criterio de análisis pautado por el Tribunal Supre-mo federal en Mathews v. Eldridge,79 para atender este tipo de pregunta. El análi-sis supone tres pasos:

(1) se debe determinar cuáles son los intereses individuales afectados por la ac-ción oficial; (2) el riesgo de una determinación errónea que prive a la persona del interés protegido mediante el proceso utilizado y el valor probable de garantías adicionales o distintas; y (3) el interés gubernamental protegido con la acción sumaria y la posibilidad de usar métodos alternos.80

La aplicación de estos criterios a través de la jurisprudencia ha desembocado en la identificación de una serie de exigencias mínimas que el debido proceso de ley supone en todo procedimiento adversativo. Se trata de: “(1) notificación ade-cuada del proceso; (2) proceso ante un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4) derecho a contrainterrogar testigos y examinar evidencia presentada en su contra; (5) tener asistencia de abogado y (6) que la decisión se base en el ré-cord”.81 A esto se añade que las decisiones finales deben ser explicadas o funda-mentadas. Sin embargo, de igual manera se indica que en el caso particular de reclamaciones de empleados públicos, la garantía constitucional se traduce en el derecho a una vista informal previa a su destitución, en aquellos casos donde demuestren poseer un interés propietario reconocido por el Estado. Tal es la situación de los empleados de carrera.

En el caso particular de la Ley Núm. 7, el Tribunal enfatizó dos puntos. Pri-mero, destacó que las cesantías autorizadas por el estatuto se regían única y ex-clusivamente por el criterio de antigüedad. Segundo, resaltó que el procedimien-to establecido era análogo al que establece la Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Públi-co.82 Esta ley dispone normas a ser aplicadas por las agencias en casos de cesan-tías, para lo cual también se utiliza el criterio de antigüedad. Al comparar ambos estatutos, el Tribunal encontró los siguientes puntos de similitud: la antigüedad se determina a base de todo el servicio prestado en funciones públicas, requieren notificaciones por escrito con no menos de treinta días de anticipación por parte

78 Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, 133 DPR 881 (1991).

79 Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976).

80 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en la pág. 44.


82 Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, 3 LPRA §§ 1461-1468p (2006 & Supl. 2010).


de la autoridad nominadora y los empleados pueden cuestionar la determinación ante la propia agencia o ante un organismo apelativo administrativo. Además de esto, como ya antes había indicado, la Ley Núm. 7 permite al empleado cuestio-nar la certificación de antigüedad emitida por la agencia y presentar evidencia documental para refutar dicha determinación. De ser la misma fehaciente, la agencia venía obligada a celebrar una vista. Sobre este procedimiento, concluye el Tribunal Supremo:

Al evaluar el procedimiento de cesantías establecido por la Ley Núm. 7 a la luz de los criterios pautados en Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, es claro que éste sobrepasa los requisitos esperados. Nótese que las cesantías bajo este estatu-to se dan en razón del criterio de antigüedad únicamente, por lo que, una revi-sión de la decisión de la Agencia se daría, como señala . . . la Ley Núm. 7, sola-mente en cuanto a ese criterio. Eso redunda en que la controversia, por merito-ria que sea, siempre será relativamente sencilla: si el empleado cuenta con la evidencia de los años trabajados.83

Llama la atención que el Tribunal haga referencia al criterio de análisis esta-blecido en Mathews, pero al final no lo utiliza, sino que descansa meramente en una descripción general del proceso bajo la Ley Núm. 7, que pretende resaltar su suficiencia como obvia. Lo encuentro merecedor de comentario pues si hubiera incluso entrado en los méritos de lo resuelto en ese caso federal, el Tribunal hu-biera podido fundamentar de forma más sólida la conclusión a la que llega.

El mencionado caso federal es secuela de Goldberg v. Kelly,84 donde el Tribu-nal Supremo federal determinó que la decisión de retirarle el beneficio de bie-nestar social a una persona suponía una privación de un interés propietario y requería como garantía del debido proceso de ley una vista previa donde presen-tar y refutar prueba. Goldberg marcó un hito en reconocer un alcance amplio a la noción de lo que es un interés digno de protección bajo la cláusula constitucio-nal del debido proceso de ley, además de establecer un componente de garantía procesal muy fuerte en este tipo de caso. De hecho, como secuela hubo muchos reclamos ante agencias administrativas federales reclamando vistas evidenciarias previo a la toma de decisiones gubernamentales en un sinnúmero de áreas.85 Es en ese contexto que varios años después el mismo Tribunal resuelve Mathews. Aquí se trataba de si el mismo tipo de vista evidenciaria previa adoptada en Goldberg era requerida en un proceso para retirarle a una persona el beneficio del seguro social por incapacidad. Es ante dicha pregunta que el Tribunal Su-premo federal elabora los tres criterios ya citados (interés individual afectado, riesgo de determinación errónea y valor probable de otras garantías e interés gubernamental protegido y posibilidad de métodos alternos).

83 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en la pág. 68 (citas omitidas).

84 Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970).

85 RICHARD J. PIERCE., ADMINISTRATIVE LAW 37 (2008).


En esencia, Mathews termina concluyendo que en el caso del beneficio de seguro social por incapacidad, era constitucionalmente suficiente un esquema procesal en el que la persona podía expresar su posición por escrito previo a que le retiraran el beneficio y la audiencia se le concediera con posterioridad. Razonó el Tribunal Supremo federal que la comparecencia por escrito debía considerarse un método adecuado de escuchar a la persona cuando la naturaleza de la contro-versia no suponía controversias fácticas de credibilidad, sino que podía reducirse a un examen de expedientes médicos. Lo anterior es esencialmente el mismo análisis que hace el Tribunal en Domínguez Castro respecto a la naturaleza de la controversia relacionada a la antigüedad.

Como indiqué, en su opinión el Tribunal Supremo también atiende el plan-teamiento conforme al cual la Ley Núm. 7 infringe los derechos adquiridos de los empleados. Para ello expone algunos planteamientos que podemos comparar con lo decidido antes en el caso de Hernández Colón. De hecho, el argumento básico que tiene que enfrentar es cómo es que los exgobernadores cuentan con un derecho adquirido a escoltas de carácter inamovible, pero los empleados pú-blicos de carrera no en relación a sus plazas de trabajo.

Dice el Tribunal que “un derecho adquirido, como secuela de un derecho propietario, se encuentra cobijado por la protección que la sección siete de nues-tra Carta de Derechos provee. Sin embargo, no todo derecho o interés propieta-rio es a su vez un derecho adquirido”.86 Esto es importante en tanto se establece una relación más directa entre el derecho adquirido y la figura del interés propie-tario del debido proceso de ley. Claro, como indica el texto citado, debe haber algo más para llegar al rango de derecho adquirido. Para tratar de explicar ese algo, el Tribunal cita tratadistas de Derecho Civil y procura establecer que el derecho en cuestión debe ser “resultado de un acto o negocio jurídico amparado en un estado de derecho creado por una ley anterior”87 y que supone una “norma jurídica existente”.88 Sin embargo, en esta controversia relacionada a la Ley Núm. 7:

[N]inguna ley al momento le reconoce al empleado público un derecho sin limita-ciones a la retención, o un derecho a no ser cesanteado. Al contrario, todas las le-yes concernientes al asunto reconocen como una realidad la posibilidad de que el empleado público no sea retenido o sea cesanteado de su puesto, si se dan unas condiciones y se cumple con unos procesos. En ese sentido, no cabe hablar de un derecho adquirido a la retención o a no ser cesanteado de un empleo en el servicio público, pues se encuentra ausente el elemento del amparo de una ley anterior que hubiere concedido tal derecho.89

86 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en la pág. 74 (énfasis omitido).

87 Id. (citando a JAIME SANTOS BRIZ, TRATADO DE DERECHO CIVIL 137 (2003)).

88 Id. (citando a RODRIGO NOGUERA BARRENECHE, DE LA NO RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES CIVILES 73-74 (3ra ed. 1995)).



Mi parecer es que sin lugar a dudas es difícil poder justificar que existe una norma constitucional que impida que el Estado, por conducto de la Asamblea Legislativa, adopte una política de cesantías con motivo de una insuficiencia presupuestaria. Los problemas pueden generarse en determinar si en efecto se dan las condiciones objetivas que justifican el proceder o bien los criterios para determinar quién es cesanteado y quién no. Esto es distinto, sin embargo, a plan-tear que los empleados tienen un derecho a no ser removidos de sus puestos bajo ninguna circunstancias. Demás está decir que esta realidad de normativa consti-tucional es un tema distinto a las implicaciones de política pública, sana admi-nistración pública y sensibilidad humana que encierra el tema.

En este sentido, no creo que Domínguez Castro esté mal resuelto al denegar el planteamiento de derechos adquiridos a los empleados. En todo caso, lo que hace este caso es meramente resaltar los grandes problemas de análisis jurídico que tiene Hernández Colón. La manera dura en que el Tribunal indica aquí que ninguna ley al momento le reconoce al empleado público un derecho sin limitacio-nes a la retención, choca con la forma tan liviana que le imputa a la Policía inter-pretar por décadas que actuaba bajo la creencia de que estaba obligada por el derecho adquirido de cada exgobernador. Aquí no hay ley que reconociera el derecho y allá no había ni ley ni estado de derecho en el cual ampararse tampo-co. A falta de una mejor explicación la distinción entre uno y otro caso parece arbitraria.

B. Derecho a una vista adjudicativa

En Municipio de San Juan v. CRIM,90 se dilucidó una controversia entre el Centro de Recaudaciones de Ingresos Municipales (en adelante CRIM) y el Mu-nicipio de San Juan. El CRIM, luego de fijar el estimado anual de ingresos corres-pondientes al municipio para determinados años, concluyó que había realizado unos pagos en exceso al momento de remitir remesas adelantadas al municipio. El Municipio de San Juan demandó ante el Tribunal de Primera Instancia adu-ciendo que el CRIM estaba equivocado en su cálculo y que sus objeciones debían atenderse dentro de un procedimiento administrativo adjudicativo formal. De lo contrario, se violaría la garantía constitucional a un debido proceso de ley. Luego de varios eventos procesales, la controversia regresó a la esfera administrativa una vez el CRIM estableció mediante reglamento un procedimiento adjudicativo y designó una oficial examinadora para ver el reclamo del municipio. No obstan-te las peticiones del municipio a los efectos de poder realizar un descubrimiento de prueba y que se pautara una vista, la oficial examinadora condujo el proceso esencialmente a través de prueba documental presentada por ambas partes y alguna solicitada por ella misma. Su informe final fue favorable al CRIM y con-firmado mediante determinación final de la agencia. Dicha decisión fue entonces revocada por el Tribunal de Apelaciones por entender que la LPAU aplicaba a los

90 Municipio de San Juan v. CRIM, 2010 TSPR 14, 178 DPR ___ (2010).


procesos ante el CRIM y que, por tanto, en este caso el Municipio de San Juan tenía derecho a una vista administrativa donde pudiera presentar evidencia y contrainterrogar testigos.

El CRIM acudió ante el Tribunal Supremo, foro que concentró su atención en atender si el proceso brindado al Municipio de San Juan cumplió con las ga-rantías procesales del debido proceso de ley contenidas en la LPAU.91 La opinión establece que el CRIM debió otorgarle al Municipio las garantías procesales de un procedimiento adjudicativo formal. Esto incluye la celebración de una vista y conforme dispone la sección 3.8(a) de LPAU: “para los casos en que el procedi-miento de adjudicación sea promovido a iniciativa de la agencia”,92 el derecho a mecanismos de descubrimiento de prueba.

Respecto a esto último, recordemos que aunque la regla general es que en procesos administrativos no existe el derecho a descubrimiento de prueba, una de las excepciones a dicha norma es precisamente que “el procedimiento de ad-judicación sea promovido a iniciativa de la agencia”.93 La pregunta en este caso era entonces, ¿quién es la parte promovente? La respuesta técnica a esta pregun-ta parece ser el Municipio de San Juan por cuanto es quien solicita un remedio a través de la adjudicación. Sin embargo, para el Tribunal la óptica para analizar el problema requiere remitirse al interés gubernamental legítimo que tiene el mu-nicipio sobre los recaudos de los fondos que constituyen sus ingresos. Consigna entonces la opinión como “evidente que al resolver controversias en torno a di-chos recaudos y aquellas relacionadas con las remesas mensuales y liquidaciones parciales y finales correspondientes, el C.R.I.M. realiza una adjudicación”.94 De ahí que el Tribunal entendiera que en realidad la controversia fue iniciada por el propio CRIM al proceder con el descuento de las remesas mensuales del munici-pio. Así, procedía entonces concederle a este último la oportunidad de realizar descubrimiento de prueba.

No se trata de un asunto de fácil solución que requiere en todo caso procurar comprender el propósito del diseño legislativo de LPAU. ¿Por qué desviarse de la regla general y brindarle a quien es objeto de una acción administrativa por parte del Estado, una garantía procesal que no existe en una controversia administrati-va entre particulares? Una respuesta sensata sería que en estos casos, dada las ventajas del Estado en términos de recursos y el hecho de que sea quien adjudica la controversia, el legislador quiso crear un balance de poder confiriendo al ciu-dadano la posibilidad de utilizar mecanismos de descubrimiento de prueba. Si fuera así, afirmar que el derecho a descubrimiento de prueba sólo se activa

91 Aunque se presta atención al tema de la aplicación de la LPAU al CRIM, el Tribunal hace refe-rencia a que el Artículo 3 de la propia ley orgánica de este organismo gubernamental dispone que la LPAU le aplica. Ley del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales, Ley Núm. 80 de 30 de agos-to de 1991, 21 LPRA § 5802 (2005 & Supl. 2010).

92 3 LPRA § 2158(a).

93 Id.

94 Municipio de San Juan, 2010 TSPR 14, en la pág. 17 (citando a 3 LPRA §2158(a)).


cuando la parte querellante es una agencia resultaría muy formalista y restricti-vo. Esto, pues no atendería aquellas ocasiones en que el gobierno sea quien actúe en primer lugar afectando al ciudadano, pero obligándolo al mismo tiempo, vía reglamento, a convertirse en un querellante.95

El segundo asunto era si debió haberse celebrado una vista adjudicativa. Pa-ra el Tribunal esto resultaba inevitable en tanto existía una controversia fáctica cuya resolución suponía realizar una vista evidenciaria que estuviera precedida por la oportunidad de llevar a cabo descubrimiento de prueba. En este caso el municipio fue privado de dichas garantías, por lo que la opinión finalmente con-firma al Tribunal de Apelaciones y ordena al CRIM conceder al Municipio de San Juan un procedimiento adjudicativo formal con todas garantías.

Aunque esencialmente coincido con lo resuelto por el Tribunal, hay varias expresiones en la opinión que entiendo pueden prestarse a confusión sobre los supuestos normativos en los que descansa el análisis. Esto es de particular grave-dad en el caso de la relación entre el descubrimiento de prueba y la vista adjudi-cativa. Al momento de explicar la Sección 3.8 de LPAU el Tribunal indica lo si-guiente:

La letra de la referida disposición de la L.P.A.U. es clara. Cuando una agencia sea la que entable el procedimiento adjudicativo, además de estar obligada a otor-gar un descubrimiento de prueba, también tendrá que conceder una vista adjudi-cativa evidencia formal. Para ello, el inciso (b) de la referida Sección provee para la citación de testigos, producción de documentos e incluso hace una invitación a cumplir con lo dispuesto en las Reglas de Procedimiento Civil. Resulta obvio que el propósito de la referida disposición de la L.P.A.U. es no sólo otorgar un descubrimiento de prueba, sino que da derecho a una vista adjudicativa eviden-ciaria de carácter formal.96

No veo cómo sea obvia la existencia de un mandato para celebrar una vista adjudicativa, ni cómo sustentar esto en el texto de la ley. Si examinamos de nue-vo el inciso (a), el mismo se limita a establecer el derecho a descubrimiento de prueba. Esto de por sí no significa nada para efectos de un derecho a vista pues bien puede que se descubra prueba como parte de un proceso que desemboque en una resolución sumaria. De otro lado, el inciso (b) no establece obligación alguna de celebrar vista, sino que autoriza a la agencia a ejercer determinadas facultades. Aunque es claro que la facultad para emitir citaciones de testigos o la producción de documentos son poderes que se ejercen usualmente en función de una vista adjudicativa, lo único que hace esta disposición es reconocerle esas

95 Cabe indicar que lo anterior me parece importante como cuestión de principio, aunque este caso en particular no sea el mejor ejemplo para defender esta lectura flexible. Digo esto pues no se trata de una controversia del Estado contra un individuo, sino de un conflicto entre entes guberna-mentales. Las implicaciones que tiene lo que discute el Tribunal son, sin embargo, más amplias y realmente abarcan escenarios de controversias con ciudadanos.

96 Municipio de San Juan, 2010 TSPR 14, en las págs. 15-16 (citas omitidas).


facultades a la agencia y en realidad lo razonable es interpretar que estarán dis-ponibles para ser utilizadas en aquellos casos en que se celebre una vista.

Al final, el tema es uno de circunstancias y naturaleza de la controversia. La celebración de la vista dependerá de si es necesario a la luz de la controversia específica que sea necesario resolver. Si la controversia es una de hechos y al final requiere dirimir prueba, dejar de celebrar una vista no es incumplir con un requisito de la LPAU, sino un abuso de discreción por parte de la agencia. Debo reconocer que en otra parte de la opinión el Tribunal se aleja del planteamiento tajante respecto al derecho a la vista, para entonces indicar lo siguiente: “[n]ada impide que el C.R.I.M. pueda adjudicar sin celebrar una vista evidenciaria cuan-do no exista controversia sobre los hechos y, además, toda la evidencia docu-mental que surge del expediente señale claramente la corrección de la determi-nación de la agencia”.97

Nótese que la segunda parte de esa oración plantea un nuevo problema. La pregunta medular es si es necesario o no realizar una vista adjudicativa y la con-testación no tiene que ver con los méritos. Si no hay controversia de hechos, el ente adjudicador resuelve entonces los planteamientos de derecho de un lado o del otro.

Por último, la jueza asociada Anabelle Rodríguez Rodríguez suscribió una opinión disidente a la cual se unió el juez presidente Federico Hernández Den-ton. Dicha ponencia plantea que el proceso brindado por el CRIM cumplió con las garantías del debido proceso de ley. Se trata de un enfoque que puede ser cuestionado en tanto la imputación haya sido que la agencia no cumplió con las garantías procesales dispuestas en el Capítulo III de la LPAU. El cumplimiento con requisitos estatutarios o reglamentarios no es menos exigible que el de nor-mas constitucionales. Un procedimiento adjudicativo puede haber respetado todas las garantías del debido proceso de ley y aún así ser invalidado por no ha-ber cumplido con la LPAU.98

I I I . SUBA S TA S

Hay dos casos en el tema de subastas públicas que ameritan algunos comen-tarios.

En Caribbean Communications Solutions v. Policía,99 la Policía emitió una In-vitación a Subasta Formal con el propósito de adquirir un sistema de vigilancia inteligente para Puerto Rico. El sistema consistiría en la colocación de cámaras de video en zonas de mayor incidencia criminal que serían monitoreadas elec-trónicamente desde centros de mando regionales. Habría también un centro de


98 Dejo a un lado en esta discusión el asunto interesante de que un ente gubernamental, el Muni-cipio de San Juan, reclame derechos constitucionales individuales frente al Estado.

99 Caribbean Communications Solutions v. Policía de Puerto Rico, 2009 TSPR 147, 176 DPR ___ (2009).


mando en el Cuartel General. La invitación estuvo acompañada por un docu-mento titulado RFP (Request for Proposal) detallando las condiciones y especifi-caciones requeridas para la subasta. Se estableció que el Negociado de Tecnolo-gía podía solicitar discusiones verbales con los proponentes si lo estimaba nece-sario, aunque las propuestas se considerarían finales. La agencia concedió un término para que los licitadores sometieran dudas en torno a las condiciones y especificaciones. En reacción, la agencia emitió un aviso titulado Respuestas a preguntas, aclarando cada una de las dudas presentadas. Hubo otro aviso similar e incluso se enmendó el documento de RFP. El día de la apertura de la subasta comparecieron seis licitadores a quienes se les dio la oportunidad de someter comentarios escritos sobre las ofertas de sus competidores. Como parte de la evaluación de las propuestas, la agencia identificó aspectos que requerían aclara-ción y para ellos determinó celebrar reuniones individuales con cada licitador. Finalmente adjudicó la subasta a favor de Telefónica.

Dos licitadores, Caribbean Communications y Guardian, solicitaron infruc-tuosamente una reconsideración y acudieron entonces ante el Tribunal de Ape-laciones. Dicho foro revocó determinando que la propuesta de Telefónica era la más costosa y que la determinación de la Junta de Subastas de la agencia no le merecía deferencia pues no poseía peritaje particular en la evaluación de proyec-tos de inversión de capital, ni en este tipo de programación.

Ante el Tribunal Supremo la controversia esencialmente giró en torno a si es válido un procedimiento de subasta híbrido mediante el cual se cumplen todos los requisitos de una subasta formal, pero se incorporan mecanismos de aclara-ción y participación propios de una subasta informal. La opinión explica que la subasta pública formal o mediante ofertas selladas es el procedimiento más co-mún para la adquisición de bienes y servicios en el gobierno. El mismo descansa en una competencia leal y honesta, pues impide que un postor enmiende su pro-puesta para superar la de un competidor. Esto no limita que en etapas previas a la presentación de ofertas haya aclaraciones por parte de los licitadores.

De otro lado, las agencias utilizan también un mecanismo informal conocido como requerimiento de propuestas, procedimiento más flexible que permite negociaciones entre los licitadores y el gobierno durante la evaluación de pro-puestas.100 El factor primordial que lo distingue de la subasta formal es la opor-tunidad de un licitador poder revisar o modificar su propuesta. Esto es diferente, sin embargo, a las aclaraciones. Aunque son distintos, los mecanismos no son incompatibles entre sí.

En este caso se cumplieron los requisitos de una subasta formal, aunque hu-bo tres aspectos que se apartaron: las condiciones y especificaciones estaban contenidas en el documento titulado RFP, la agencia sostuvo reuniones indivi-duales con los licitadores para aclarar sus ofertas y los licitadores sometieron críticas respecto a las ofertas de sus competidores. Todo esto hizo del procedi-

100 Se le suele llamar RFP por ser las siglas del nombre en inglés del proceso: “request for propo-sal”. Véase R&B Power, Inc. v. ELA, 170 DPR 606 (2007).


miento uno híbrido que incorporó, a lo que hubiera sido una subasta formal ordinaria, mayores oportunidades de participación. El efecto de esto es visto como saludable por el Tribunal pues la agencia puede tomar así decisiones más informadas y objetivas. Al mismo tiempo la opinión reconoció las preocupacio-nes que pudiera generar que la agencia sostenga reuniones individuales con lici-tadores. Para atender esto el Tribunal dispuso que hubiera transparencia en el proceso obligando a la agencia a hacer constar por escrito y de forma detallada lo que acontezca en dichas reuniones. Al final, validado el proceso, el Tribunal Su-premo brindó deferencia a la determinación de la agencia en los méritos.

El problema medular que puede plantear el caso fue identificado por la opi-nión disidente emitida por la juez asociada Rodríguez Rodríguez. Aceptar este tipo de proceso híbrido podría minar el rigor que ha existido tradicionalmente en las subastas, que busca salvaguardar el interés de los recursos públicos en-vueltos.

Recordemos que la visión tradicional del proceso de subasta es un proceso formal donde los licitadores se exponen a una competencia donde formulan sus propuestas a ciegas de lo que puedan ofrecer sus oponentes. Con esto se busca propiciar que en el afán de resultar agraciados con el contrato, presenten su ofer-ta al menor costo posible para el gobierno. Para garantizar que dicho proceso sea efectivo existen entonces rigurosos procesos que deben seguir los licitadores so pena de ser excluidos. Al mismo tiempo se trata de un proceso diseñado con la preocupación de que en su concepción o al momento de ejercer discreción la agencia, se esté tratando de favorecer de forma ilegítima a alguien para que re-sulte ganador.

Esta no es, sin embargo, la única manera de visualizar el proceso. Hay al menos dos justificaciones para que el proceso sea más flexible: buscar una mejor oferta y tener mejor información.

Respecto al primero, mejorar la oferta, hay que reconocer que los valores de integridad y equidad que se quieren garantizar en el proceso formal de subasta tienen un costo. Pensemos en un proceso donde al abrir las ofertas encontramos que el Licitador 1 tiene un costo de $1,000 con una calidad de producto 2 en una escala ascendente de calidad del 1 al 5. Mientras, el Licitador 2 tiene un costo de $1,500 con una calidad de producto 4. El proceso formal requiere seleccionar entre uno de estos dos, aunque la agencia prefiera negociar con alguno y termi-nar pagando $1,250 con una calidad de producto 3. Puede haber razones válidas para prohibir dichas negociaciones, siendo la más básica evitar que esto se preste a un ajuste para favorecer a un licitador sobre otro. Lo importante es reconocer que el resultado neto del proceso formal usual supondría que la tercera alterna-tiva quede excluida.

De otra parte, aun cuando no pueda haber negociación, la agencia pudiera querer contar con mayor información que la que permite el proceso tradicio-


nal.101 Que la agencia cuente con toda la información posible en términos de da-tos y análisis es innegablemente positivo para el interés público. El problema reside en que los contactos que esto requiere se presten para permitir que se adelanten unos intereses particulares sobre otros. Por ejemplo, ¿queremos que el Licitador 1 comente la oferta del Licitador 2? Una contestación podría ser no, bajo el fundamento de que se trata de opiniones viciadas y presentadas con el único interés de hacerle daño al competidor. Mientras, otros podrían pensar que lo importante no son las motivaciones, sino reconocer que en comparación con la agencia, un competidor puede dedicar más tiempo y recursos a identificar los puntos negativos de su oponente. De hecho, ya en una ocasión anterior el Tribu-nal avaló esta última postura en el contexto de evaluar la conveniencia de que un competidor pudiera ser aceptado como interventor en un proceso adjudicativo.102

La opinión en este caso es un voto por abrir estos espacios de flujo de infor-mación. A manera de conclusión veamos cómo el Tribunal resume de forma clara los beneficios de permitir lo anterior:

En primer lugar, las reuniones celebradas con las licitadoras luego del acto de apertura constituyen una herramienta de aclaración beneficiosa para todas las partes durante el proceso de evaluación. En las referidas reuniones la agencia tiene la oportunidad de aclarar sus dudas sobre las ofertas presentadas o las des-viaciones halladas en éstas. En ese sentido, dichas reuniones contribuyen a que la agencia tome una decisión más informada y objetiva, lo que evita que ésta elimine una propuesta por entender, erróneamente, que la misma no es respon-siva. Ello garantiza, a su vez, que el proceso de evaluación de las propuestas sea justo y equitativo para todas las licitadoras.103

Asimismo, proveerles a las licitadoras la oportunidad de someter comenta-rios escritos sobre las ofertas de sus competidoras viabiliza los principios de transparencia y libre competencia que deben regir en toda subasta, pues permite a las participantes expresar sus criterios sobre en qué medida los productos o servicios ofertados por sus contrincantes se apartan de los requisitos esbozados por la agencia. El análisis posterior que provee la agencia respecto a dichos co-mentarios –en unión a sus propios hallazgos- propende a evitar el favoritismo y

101 Un escenario que no discutimos aquí, pero que combina la falta de información con el interés en negociar, es el caso cuando la agencia tiene que atender un problema pero no cuenta con la in-formación o conocimiento suficiente para poder decir de forma específica a los licitadores qué o cómo lo quiere. En esos casos lo que se recomienda es abrir un proceso donde se enfaticen los objeti-vos de la agencia, pero se dejen los detalles de cómo alcanzarlos a la creatividad e iniciativa de los licitadores. Sobre las maneras de atender estas consideraciones en procesos de alianzas público-privadas a nivel internacional, véase Víctor Chaparro Núnez & William Vázquez Irizarry, Alianzas público-privadas: estudio del fenómeno y experiencias en la identificación de mecanismos de control y protección del interés público, Informe para la Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legisla-ción, 9 REV. ACAD. PUERTORRIQUEÑA DE JURISPRUDENCIA & LEGIS. 13, 62-63 (2010), http://academiajurisprudenciapr.org/revistas/revistas/volumen-ix/.

102 San Antonio Maritime v. Puerto Rican Cement, 153 DPR 374 (2001).

103 Caribbean Communications Solutions, 2009 TSPR 147, en la pág. 28.


el fraude en la adjudicación de la buena pro, en tanto refleja que la agencia ha considerado no sólo el criterio propio, sino también el de los participantes, por lo que su decisión ha sido razonada.

Los mecanismos de aclaración y participación como los reseñados cobran mayor importancia cuando se trata de subastas que involucran la adquisición de bienes y servicios sofisticados que, en consecuencia, implican la evaluación de ofertas sumamente complejas o de alto contenido técnico, como ocurre en el caso de autos. De hecho, los referidos mecanismos no sólo benefician a las licita-doras, sino también a la agencia, pues facilitan el proceso de obtención de pro-ductos y servicios de calidad que se ajusten a sus necesidades.104

El segundo caso de subastas a comentar es Autoridad de Carreteras v. CD Builders.105 La Junta de Subasta de la Autoridad de Carreteras celebró una subas-ta para un proyecto de construcción que requería que cada licitación estuviese acompañada de una garantía de proposición. En particular, se requería prestar una fianza provisional equivalente al 5% de la propuesta. Tras el acto de apertu-ra, la Junta se percató que el licitador LPCD presentó un documento de fianza pero omitió incluir en el mismo la suma afianzada. Se le concedió un término adicional para corregir el error, lo cual hizo. Otro licitador, CD, cuestionó lo anterior aduciendo que LPCD debía ser descualificado. Al serle adjudicada even-tualmente la subasta a LPCD, CD impugnó la determinación en el Tribunal de Apelaciones. Dicho foro confirmó a la agencia.

Como tema principal el Tribunal Supremo tuvo que adjudicar si la presenta-ción como parte de los pliegos de licitación de un documento de fianza que no establece la cantidad afianzada, constituye o no una proposición aceptable o si, por el contrario, es un defecto insubsanable que descalifica su propuesta. En la opinión se reitera que los tribunales no deben intervenir con el rechazo a una propuesta o la adjudicación de una subasta salvo que la determinación adminis-trativa adolezca de abuso de discreción, arbitrariedad o irrazonabilidad. Se reco-noce en ese sentido la discreción de las agencias en el ejercicio de la facultad de adjudicar subastas a favor de la licitación que estime se ajusta mejor a las necesi-dades particulares de la agencia y al interés público en general. En este caso las condiciones disponían que de no incluir un licitador una garantía de proposición aceptable, esto constituiría un defecto insubsanable.

En un caso previo, RBR Const., S.E. v. Autoridad de Carreteras,106 se había de-terminado que un documento de fianza era suficiente aun cuando el mismo omi-tía la fecha, error que se consideró insustancial pues del documento surgía que la garantía se expidió en relación con el proyecto de la subasta en cuestión y por la cantidad requerida en los documentos de licitación. En este caso, sin embargo, el documento carecía de un elemento esencial al no establecer que la fianza se ex-


105 Autoridad de Carreteras v. CD Builders, 2009 TSPR 164, 177 DPR ___ (2009).

106 RBR Const., S.E. v. Autoridad de Carreteras, 149 DPR 836 (1999).


pidió al menos por la cantidad exigida en el aviso. En tales circunstancias, el do-cumento no constituía una garantía y debió suponer la descalificación del licita-dor. Un error de este tipo no es, pues, subsanable.

IV. PO DE R DE IN VE S TIG A CI ÓN

Blassini Cabassa v. DRNA107 atiende el tema de los registros administrativos realizados sin el amparo de una orden judicial. Tres personas se encontraban cazando en la finca privada del señor Ramírez en Lajas. En ese momento, y por ser temporada de caza y una zona donde se permite tal actividad, el Cuerpo de Vigilantes del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante DRNA) se encontraba vigilando el cumplimiento con las leyes y reglamentos de la agencia. Oficiales alegaron escuchar detonaciones y entendieron que existían motivos fundados para penetrar la propiedad de Ramírez, de donde supuesta-mente venían los disparos. Para entrar, lograron que un vecino colindante les diera acceso a su propiedad, desde la cual cortaron una verja de alambres y en-traron al predio de Ramírez. Los vigilantes revisaron el campamento de los caza-dores e identificaron varias infracciones a las normas que fiscaliza la agencia, por lo que expidieron varias multas administrativas que fueron eventualmente con-firmadas por la agencia.

Aunque la agencia reconoce que la intervención se realizó en propiedad pri-vada sin previa orden judicial, entendió que la actuación estaba validada por la Ley de Vigilantes de Recursos Naturales, la LPAU y lo decidido por el Tribunal Supremo en el caso Pueblo v. Ferreira.108 El Tribunal de Apelaciones revocó por entender que se trató de un registro inconstitucional e ilegal. Ante el Tribunal Supremo la controversia medular era si la intervención realizada por los funcio-narios constituyó un registro válido, aún cuando no contaban con una orden judicial para penetrar la propiedad privada donde se dio el evento.

La opinión enmarca el análisis del caso en la protección que establece la Constitución de Puerto Rico en su Artículo II, Sección 10 en cuanto a registros sin previa orden judicial.109 Estos se presumen inconstitucionales, salvo contadas excepciones reconocidas por la jurisprudencia. Se trata de una protección que descansa en una premisa esencial: la persona debe poseer una expectativa razo-nable de intimidad. Para determinar si esto es así, es necesario considerar los siguientes factores:

(1) lugar registrado; (2) naturaleza y grado de intrusión; (3) objetivo o propósito de la intervención; (4) si la conducta de la persona indicaba alguna expectativa subjetiva de intimidad; (5) la existencia de barreras físicas que restrinjan la en-trada o visibilidad al lugar; (6) la cantidad de personas que tienen acceso legíti-

107 Blassini Cabassa v. DRNA, 2009 TSPR 127, 176 DPR ___ (2009).

108 Pueblo v. Ferreira, 147 DPR 238 (1998).

109 CONST. PR art. 2, § 10.


mo al lugar; (7) las inhibiciones sociales relacionadas con el lugar registrado; (8) y el momento en que se realiza el registro.110

Aun cuando el análisis de estos factores llevara a concluir que la expectativa de intimidad era real y razonable, ya antes indicamos que la presunción de in-constitucionalidad que acompaña un registro sin orden puede ser rebatida en determinadas circunstancias. Tal es el caso cuando la persona consiente al regis-tro o bien cuando la evidencia estaba a plena vista del oficial gubernamental.

Por otro lado, esta garantía constitucional opera sin importar que la inter-vención estatal no sea de naturaleza criminal, como es el caso de los registros administrativos. Indica el Tribunal:

Cuando hablamos de inspecciones administrativas, nos referimos al registro a través de la presencia física de un funcionario administrativo en la propiedad pri-vada de una persona natural o jurídica que se dedica a una actividad o negocio re-glamentado por el Estado. En estos casos, la expectativa razonable de intimidad de la persona podría ser intervenida. Está presente un choque entre el derecho a la intimidad y el interés de la agencia en obtener la información necesaria para poder fiscalizar el cumplimiento de las leyes y sus reglamentos administrativos. En una situación de esa naturaleza la inspección a realizarse por el Estado está limitada por la protección constitucional contra registros y allanamientos irra-zonables, contenida en el Artículo dos (II), Sección diez (10) de la Constitución de Puerto Rico.111

A nivel estatutario, la LPAU contempla este tema de forma directa en la Sec-ción 6.1, donde dispone lo siguiente:

Las agencias podrán realizar inspecciones para asegurarse del cumplimiento de las leyes y reglamentos que administran y de las resoluciones, órdenes y auto-rizaciones que expidan, sin previa orden de registro o allanamiento, en los si-guientes casos:

(a) En casos de emergencias, o que afecten la seguridad o salud pública; (b) al amparo de las facultades de licenciamiento, concesión de franqui-

cias, permisos u otras similares; (c) en casos en que la información es obtenible a simple vista o en sitios

públicos por mera observación.112

Esto debe verse en conjunto con el artículo 5(b)(1) de la Ley del Cuerpo de Vigilantes del DRNA. Allí se dispone que la “entrada a propiedades privadas re-quiere el permiso previo del dueño del terreno, excepto en los casos que estable-ce la Sección 6.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”.113

110 Blassini Cabassa, 2009 TSPR 127, en la pág. 10 (citas omitidas).

111 Id. en la pág. 8 (citas omitidas).

112 3 LPRA § 2191.

113 Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Departamento de Recursos Natura-les y Ambientales, Ley Núm. 1 de 29 de junio de 1977, 12 LPRA § 1205(b)(1) (2007 & Supl. 2010).


La controversia parece centrarse aquí en la disposición que permite el regis-tro sin orden al amparo de las facultades de licenciamiento. Sin embargo, el Tri-bunal Supremo es enfático en puntualizar que no obstante el sencillo lenguaje de la LPAU, para que aplique dicha excepción no es suficiente la mera otorgación de una licencia. Esto es en obvia referencia a lo resuelto en Ferreira donde se discutió precisamente la validez de un registro sin orden judicial previa, realiza-do en aquella ocasión en un negocio de chatarra. En dicha opinión el Tribunal acogió en nuestra jurisdicción la excepción elaborada por el Tribunal Supremo federal, conforme a la cual existen determinadas circunstancias bajo las cuales un registro administrativo a un negocio altamente reglamentado es permisible sin orden judicial previa.114

Según la doctrina federal, cierto tipo de comercio o industria se aparta de la norma general en cuanto a los requisitos de orden judicial y causa probable que deben ser satisfechos bajo los estándares de la Cuarta Enmienda federal. Esta distinción se fundamenta en la existencia de un interés sustancial del Estado sobre determinadas áreas, que, de ordinario, se manifiesta mediante la existencia de una amplia y rigurosa reglamentación gubernamental aplicable a la industria en cuestión. La rigurosidad de la reglamentación gubernamental sobre determi-nada industria o comercio atenúa la expectativa de intimidad que razonable-mente puede albergar una persona.115

Nótese los elementos que deben concurrir para que se pueda invocar esta excepción. A partir de Ferreira la razonabilidad de un registro en una industria íntimamente reglamentada depende de que se cumplan con los siguientes requi-sitos: (1) existencia de un interés sustancial que fundamente el esquema regula-dor de la agencia que realiza el registro; (2) que el esquema regulador del comer-cio o actividad realizada adelanta el interés del Estado y (3) si el esquema regula-dor contiene suficientes garantías en cuanto a certeza y regularidad de los regis-tros, de forma tal que constituya un sustituto adecuado al requisito constitucio-nal de previa orden judicial.116

En Blassini, sin embargo, el Tribunal determina innecesario examinar la aplicabilidad de estos criterios pues identifica un problema mucho más básico. Se trata de que en este caso la actividad reglamentada, la caza de aves, es una recreativa. Para el Tribunal Supremo esto es un escollo fundamental pues la ex-cepción que establece la jurisprudencia federal, y que anteriormente se adoptó en Ferreira, tiene un claro marco de aplicación a actividades altamente regla-mentadas de tipo comercial. Esta dicotomía entre lo recreativo y lo comercial

114 Véase New York v. Burger, 482 U.S. 691 (1987); Donovan v. Dewey, 452 U.S. 594 (1981).

115 Pueblo v. Ferreira, 147 DPR 238, 251-52 (1998).

116 Id. en las págs. 253, 261. Las garantías respecto al tercer elemento se entienden satisfechas en tanto estén presentes los siguientes tres factores: (1) la ley advierte al propietario del negocio que el mismo está sujeto a inspecciones no discrecionales; (2) se establece el alcance de la inspección y quién puede realizarla; y (3) se delimita de forma adecuada el tiempo, lugar y alcance de la inspec-ción. Id. en la pág. 263.


resulta determinante para el Tribunal concluir que la excepción sólo aplica a lo último. Al no existir alguna otra excepción que justificara el registro sin orden, el Tribunal Supremo concluye que el mismo fue inválido.

Esta interpretación es objeto de una aguda crítica por parte de la jueza aso-ciada Liana Fiol Matta quien emitió una opinión disidente a la cual se unió la juez asociada Anabelle Rodríguez Rodríguez. Su enfoque puede resumirse en dos planteamientos básicos. El primero es ampliar el nivel de generalidad de la doc-trina a los efectos de entenderla no como una que contempla negocios o comer-cios, sino actividades altamente reglamentadas.117 Lo segundo es enfatizar la im-portancia de la política pública que sustenta las funciones encomendadas al Cuerpo de Vigilantes. Se trata al fin y al cabo de la protección y conservación de recursos naturales, interés que goza de protección de rango constitucional en nuestro ordenamiento.118

Se trata de un tema donde la inconsistencia y falta de claridad de la jurispru-dencia federal ha sido objeto de críticas. Por ejemplo, se plantea que hablar de una actividad altamente reglamentada deja de ser un criterio útil en una época donde la proliferación de leyes y reglamentos afecta tantos renglones de la so-ciedad.119 También se ha señalado que como cuestión de hecho es bastante usual que las agencias realicen inspecciones en actividades que podrían considerarse no contempladas en la excepción. Esto podría obedecer a que en la práctica se asume que no debe ser muy difícil para la agencia obtener una orden judicial y oponerse a la inspección conlleva el peligro de indisponer a los funcionarios.120 En todo caso es preciso recordar que se trata al fin y al cabo de una excepción a una norma general de presumir el registro sin orden como inválido. En ese sen-tido era una controversia donde es preferible que una equivocación del Tribunal se diera en la dirección de no expandir la doctrina.

V. OTR OS C A SO S

Aunque los siguientes casos no son objeto de discusión en este escrito, pue-den ser de interés por atender asuntos puntuales de Derecho Administrativo. Se trata de Toro Avilés v. PRTC,121 (efectividad en Puerto Rico de orden administrati-va de un estado); Buono Correa v. Vélez Arocho,122 (delimitación de zona maríti-

117 De hecho, la opinión disidente cita jurisprudencia de jurisdicciones estatales donde se aplica la doctrina a actividades recreativas de caza.

118 Esta preocupación por el efecto de la opinión sobre la labor del Cuerpo de Vigilantes está incluso presente en una opinión de conformidad del juez presidente Federico Hernández Denton.

119 Para un análisis del problema, véase WILLIAM F. FOX, UNDERSTANDING ADMINISTRATIVE LAW 102-05 (5ta ed. 2008).

120 PIERCE, supra nota 85, en la pág. 151.

121 Toro Avilés v. PRTC, 2009 TSPR 163, 177 DPR ___ (2009).

122 Buono Correa v. Vélez Arocho, 2009 TSPR 166, 177 DPR ___ (2009).


mo-terrestre y deferencia); Borschow Hospital v. Junta de Planificación,123 (con-sulta de ubicación y criterio de arbitrariedad); Medina Sánchez v. Swiss Chalet, Inc.,124 (vicios de construcción; DACO); Outdoor Media Displays Posters v. Bill-board One,125 (injunction bajo Ley Orgánica de ARPE); y Semidey Ortiz v. Consor-cio Sur-Central,126 (jurisdicción primaria).

123 Borschow Hospital v. Junta de Planificación, 2009 TSPR 179, 177 DPR ___ (2009).

124 Medina Sánchez v. Swiss Chalet, Inc., 2010 TSPR 21, 178 DPR ___ (2010).

125 Outdoor Media Displays Posters v. Billboard One, 2010 TSPR 108, 179 DPR ___ (2010).

126 Semidey Ortiz v. Consorcio Sur-Central, 2009 TSPR 184, 177 DPR ___ (2009).

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