Embed Size (px)
Citation preview
19/10/2017
1
DERECHO ADMINISTRATIVO-Cátedra B-
Empleo Público
Juan Ricardo Acosta
ESTRUCTURAS DEL ESTADO
ÓRGANOS
PERSONAS FÍSICAS
ENTES
19/10/2017
2
ESTRUCTURAS DEL ESTADO
FAZ EXTERNA (hacia afuera): Empleado público(persona física) expresa la voluntad de laAdministración. Actúan como un único sujeto.Teoría del órgano.
FAZ INTERNA (hacia adentro): Empleado públicose encuentra vinculado con la Administraciónempleadora mediante una relación jurídica en lacual representa la contraparte. La relación deempleo público.
NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO
Teoría Estatutaria– Acto unilateral del Estado (nombramiento).
– Condición de perfeccionamiento: la aceptación delempleado designado.
– Derechos y obligaciones del trabajador: Reglamento:el Estado lo emite y modifica unilateralmente, concarácter general (“Estatuto”).
– Jurisprudencia de la CSJN hasta década de 1940.“Bergés” (1932)
19/10/2017
3
NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO
Teoría Contractualista– Contrato entre el Estado y el empleado (acuerdo de
voluntades: requiere consentimiento de ambaspartes, como elemento esencial).
– Derechos y obligaciones: contrato administrativo, auncuando se complementara con una regulaciónnormativa. Contrato de Adhesión (contenidopredeterminado). Prerrogativas exorbitantes de laAdministración: ius variandi, con sus limitaciones
– Criterio de la CSJN a partir de década de 1940.“Lobella de Corso” (1942), “Guida” (2000). CSJT:“Aydar” (1989). Decreto 1023/2001.
NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO
Teoría Mixta– Dos etapas:
Formación del vínculo: acto bilateral (requiereconsentimiento de ambas partes)
Ejecución: situación de carácter reglamentario.Estado puede modificar unilateralmente derechos yobligaciones
19/10/2017
4
EMPLEO PÚBLICO Y PRIVADOAlgunas Similitudes
Ambos se encuentran tutelados en la ConstituciónNacional (art. 14 bis)
El objeto del contrato es la prestación de un serviciopersonal e infungible (intuitu personae) por parte de unapersona física a favor de otra.
Dependencia técnica, jurídica y económica de quienpresta el servicio respecto de su empleador. Laspotestades de dirección y organización del empleador.
El trabajador percibe una contraprestación(remuneración), que posee carácter alimentario.
Coincidencia de varios de los derechos yobligaciones, aun cuando la regulación específica deellos varíe. Ej. jornada limitada de trabajo, higiene yseguridad, riesgos de trabajo, asociación sindical, etc.
EMPLEO PÚBLICO Y PRIVADOPrincipales Diferencias
La naturaleza del empleador. El Estado: personajurídica de derecho público.
El interés publico involucrado en la organizaciónadministrativa y en los fines (públicos) que persigue lacontratación.
El régimen jurídico aplicable: derecho público.Prerrogativas especiales de la Administración vs.garantías de la contraparte
Alcance de la protección constitucional. Art. 14 bisCN: protección contra el despido arbitrario vs. estabilidaddel empleado público. Sus consecuencias prácticas:indemnización pecuniaria sustitutiva (limitada) vs.reincorporación al mismo puesto de trabajo (amplia).
19/10/2017
5
RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICOCompetencia para regular la materia. Teorías
Zona de reserva de la Administración (Marienhoff).Reglamento Autónomo. Art. 99 inc. 1 CN + art. 100inc. 1 CN (1994): la administración general del país. Art.99 inc. 7 CN (1994): PE nombra y remueve a losempleados de la Administración
Zona de reserva de Ley. Ley en sentido formal (sinperjuicio de que pueda ser complementada porReglamentos de Ejecución). Art. 75 inc. 20 CN:corresponde al Congreso crear y suprimir empleos, yfijar sus atribuciones. Estabilidad = garantíaconstitucional: su reglamentación corresponde alCongreso (arts. 14 y 28 CN). Derechos y deberes cuyoincumplimiento puede dar lugar a sancionesdisciplinarias: principio de legalidad.
MARCO LEGAL
Ley N° 25.164 - Ley Marco de Regulación del
Empleo Público Nacional (1999). DecretoReglamentario N° 1421/2002. Para el ámbito
del Poder Ejecutivo Nacional
Decreto-Ley N° 5.473 – Estatuto delEmpleado de la Administración Pública Provincial(1983). Decreto Reglamentario N° 646/1-1983.Para el ámbito del Poder Ejecutivo deTucumán.
19/10/2017
6
MARCO LEGALMultiplicidad de Regímenes Especiales
Otros Poderes del Estado: ordenamientosespeciales. Ej. Ley N° 24.600 – Estatuto yEscalafón para el Personal del Congreso de laNación. En Tucumán, el Decreto-Ley N° 5.473 seaplica supletoriamente en el ámbito del PL y delPJ, aunque también tienen normas propias. Ej.Acordada CSJT sobre licencias.
Órganos/Entes Administrativos conregímenes de empleo público propios. Ej.SI.PRO.SA. (Ley N° 5.908), Subsidio de Salud(Ley N°3.951). Personal de Policía (Ley 3.823),Docentes (Ley 3.470), etc.
MARCO LEGALMultiplicidad de Regímenes Especiales
La “laboralización” del empleo público:– Personal regido por la Ley de Contrato de Trabajo
N° 20.744 (1974). Art. 2 inc. a): regla (no se aplicaen la Administración Pública) y excepción (actoexpreso que los incluya). Ej: personal del ENRE (art.64 Ley 24.065), del ENARGAS (art. 60 Ley 24.076),del Correo (CORASA: art. 10 Decreto 721/2004), CajaPopular de Ahorros de Tucumán.
– Convenios Colectivos de Trabajo del SectorPúblico (Ley 24.185 – 1992): derechos y deberesespecíficos para un sector. Ej. CCT para el PersonalNo Docente de Universidades Nacionales,homologado por Decreto N° 366/2006.
19/10/2017
7
RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICOÁmbito Personal de Aplicación
Personal que presta servicios en el ámbito delPoder Ejecutivo Nacional (Ley N° 25.164) yProvincial (Decreto Ley N° 5.473)
EXCLUIDOS:– Funcionarios (políticos): Presidente y Gobernador,
Ministros, Secretarios, Subsecretarios, autoridadessuperiores de entes descentralizados, etc.
– Personal sujeto a regímenes especiales. Ej:personal del Congreso de la Nación, personal deseguridad, docentes, personal de salud con estatutopropio, diplomáticos, personal sujeto a Ley deContrato de Trabajo, etc.
REQUISITOS PARA EL INGRESOSu inobservancia acarrea la nulidad del nombramiento
Ley N° 25.164 (NAC)
Ser argentino. JG puede exceptuar
Condiciones de conducta e idoneidad, acreditada mediante procedimiento de selección que asegure igualdad de acceso
Aptitud psicofísica
Impedimentos (art. 5)
Decreto-Ley N° 5.473 (TUC)
18 años de edad mínima
Idoneidad (concurso: facultativo para el PE)
Declaración Jurada
Procedimiento Especial: Informes de la Dirección Gral. de Presupuesto, Personal, dictamen de Fiscalía de Estado
Impedimentos (art. 5)
19/10/2017
8
MODALIDADESLas posibles “situaciones de revista” del empleado público
Permanentes:– Ocupan un cargo previsto en la Planta de Cargos asignada a la
repartición en la Ley de Presupuesto que sanciona cada año elPoder Legislativo
– Gozan de todos los derechos. En particular, estabilidad,carrera, y todas las licencias.
No permanentes: No ocupan un cargo. No tienenestabilidad, ni carrera, ni acceden a todas las licencias(pero si a otros derechos):– Personal de Gabinete
– Transitorios o Temporarios
– Contratados
– Reemplazantes
PERSONAL NO PERMANENTE(No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)
Personal de Gabinete
– Cumple funciones de asesoramiento, asistencia,estudios o tareas específicas para un funcionario
– Cesa automáticamente cuando concluye la gestión dela autoridad en cuyo ámbito trabaja
– Su designación puede ser dejada sin efecto encualquier momento
– No se le pueden asignar funciones propias delpersonal de planta permanente
19/10/2017
9
PERSONAL NO PERMANENTE(No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)
Transitorios o Temporarios– Cumple servicios o tareas de carácter temporario,
eventual o estacional, que no puedan ser realizadospor personal permanente.
– No puede cumplir tareas distintas de aquellas para lascuales fue designado.
– Su designación puede ser dejada sin efecto encualquier momento, pues carece de estabilidad.
– Tiene los mismos derechos y obligaciones que elempleado permanente (ej. percibe una retribuciónanáloga). Excepción: estabilidad, carrera, y algunaslicencias (ej. por servicio militar, por razonesparticulares y por capacitación)
PERSONAL NO PERMANENTE(No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)
Contratados
– En el campo de las ciencias, artes o técnica
– Trabajos que, por su naturaleza, no se puedanefectuar por los medios propios con que cuenta laAdministración
– El contratado debe ser una persona con reconocidaidoneidad científica, artística o técnica en ese campo
– Los derechos y obligaciones son los que surgen delcontrato: NO puede reconocer estabilidad, ni carrera,ni determinadas licencias (por servicio militar, porrazones particulares, por capacitación ni vacaciones)
19/10/2017
10
PERSONAL NO PERMANENTE(No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)
Reemplazantes
– Casos de ausencia del titular del cargo
– Necesidad de realizar tareas de carácterimprescindible, que no pueden ser realizadaspor el personal existente.
– El reemplazante cesa automáticamentecuando el titular se reintegra a sus funcioneso cuando, en caso de vacancia, el cargo esprovisto en propiedad.
DERECHOS, OBLIGACIONES, PROHIBICIONES
Ley 25.164
Derechos: arts. 16 a 22
Deberes: art. 23
Prohibiciones: art. 24
Decreto-Ley 5.473
Derechos: arts. 13 a 28
Deberes: art. 29
Prohibiciones: art. 30
19/10/2017
11
ESTABILIDADNoción
Derecho del empleado permanente, a conservar elcargo y el nivel escalafonario, mientras dure subuena conducta.
Doble faceta:– Garantía a favor del empleado. Protección contra el “sistema de
botín”
– Protege el interés público: asegura la continuidad de los cuerposadministrativos. Profesionalización y eficiencia de la organizaciónadministrativa
Protege el cargo y el nivel escalafonario o categoría. Noasí la función y el lugar de trabajo
Arts. 14 bis CN, 40 inc. 8 CT, 17 Ley 25.164 y 14 DecretoLey 5.473
ESTABILIDADRequisitos para adquirirlaLey 25.164
Designación expresa en cargo vacante de planta permanente.
Ingreso por concurso
Período de prueba de 12 meses + acto expreso de confirmación o confirmación tácita (30 días mas)
Decreto-Ley 5.473
Designación expresa en cargo vacante de planta permanente.
Período de prueba de 6 meses en actividad (toma de posesión del cargo y cumplimiento efectivo de funciones)
19/10/2017
12
ESTABILIDADExcepciones
La extinción del vínculo de empleo público por causasdisciplinarias legalmente previstas, previo sumario. Lassanciones de cesantía, exoneración y retrogradación.
Supresión del cargo por medidas de reestructuración.Previamente: reubicación, o en su defecto período dedisponibilidad. Si no es factible: indemnización especial,de derecho público.
Otros supuestos de extinción legítima: jubilación,incompatibilidad de cargos, muerte, renuncia, etc.
Las leyes de prescindibilidad y de emergenciaeconómica. Crítica.
ESTABILIDADAlcance: sus efectos jurídicos
El empleado permanente no puede ser separado de sucargo y nivel, sin sumario previo (en donde se respetesu derecho de defensa), fundado en una causa legal
¿Qué sucede si la Administración no observa estosrecaudos? Dos teorías:– Tesis de la Estabilidad Impropia o Relativa: empleado sólo puede
exigir una indemnización sustitutiva. No puede demandar lareincorporación al puesto. CSJN, “Enrique” (1965)
– Tesis de la Estabilidad Propia o Absoluta: el empleado puedeexigir la reincorporación al puesto. CSJN, “Madorrán” (2007).Art. 14 bis: protección contra el despido arbitrario vs. estabilidaddel empleado público
19/10/2017
13
LA SITUACIÓN PARTICULAR DE LOS CONTRATADOS
Principio general: son contrataciones con plazodeterminado de vencimiento. No tienen estabilidad.Vencido el plazo, no pueden demandar reincorporaciónni indemnización sustitutiva, sin importar el tiempo quehubiera durado la contratación
Práctica disvaliosa: renovaciones sucesivas
CSJN, “Sanchez c. AGN” y “Ramos c. EN” (2010).Violación del régimen especial de contratación.Desviación de poder (conducta ilegítima del Estado).Aplicación analógica del art. 11 Ley 25.164:indemnización sustitutiva, de derecho público (no remitea la Ley de Contrato de Trabajo)
DERECHO A LA CARRERA
Derecho del empleado permanente, a serpromovido a cargos de mayor jerarquía, enrazón de su idoneidad
Integra la garantía de la estabilidad (derecho amantener el nivel escalafonario alcanzado)
Naturaleza bifronte:
– Derecho a favor del empleado
– Tutela el interés público. Eficiencia de la organizaciónadministrativa. Profesionalización de sus cuadros
19/10/2017
14
RÉGIMEN DISCIPLINARIOFundamento e importancia
Administración: organización destinada asatisfacer el interés público
Régimen disciplinario: apunta a tutelar laorganización interna de laAdministración: para garantizar su buenorden y funcionamiento: para que deesa manera pueda cumplir con su fin(satisfacción del interés público)
NATURALEZA DEL PODER DISCIPLINARIO (DOS TEORÍAS)
Poder inherente a la organizaciónadministrativa (no hace falta que emane enforma expresa o implícita del ordenamientojurídico)
Potestad conferida por el ordenamientojurídico (tiene que estar prevista en formaexpresa o razonablemente implícita). Vinculaciónpositiva con la norma. Diferencia entrecompetencias del Estado y facultades de laspersonas físicas (artículo 19 CN)
19/10/2017
15
DECRETO - LEY 5.473
Artículo 31: “…Los agentes serán objeto desanciones disciplinarias por las causas yprocedimientos que esta ley establece.
Las causales enunciadas en este capítulo noexcluyen otras que importen violación delos deberes del personal o que afecten elbuen orden y decoro del servicio…”
Comienza afirmando la fuente legal, pero luego:impronta de la tesis del poder inherente
LEY 25.164
Artículo 27: “…El personal vinculado por unarelación de empleo público regulada por lapresente ley, y que revista en plantapermanente, no podrá ser privado de su empleoni ser objeto de medidas disciplinarias, sino porlas causas y en las condiciones queexpresamente se establecen…”
No hay cláusula abierta. Tesis de la potestadderivada del ordenamiento jurídico. Pero latipicidad no es rigurosa como en el derechopenal: las causales son amplias, ej: “infraccionesreiteradas en el cumplimiento de sus tareas”
19/10/2017
16
INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA (O SUMARIO)
Aspecto procesal o adjetivo del régimendisciplinario
Es un procedimiento administrativoespecial, con regulación propia. Mismosprincipios. En particular: búsqueda de la verdadmaterial, debido proceso, oficialidad.
Objetivos: investigar si hubo falta, determinarresponsables, aconsejar sanción mas adecuada.Resguardando el derecho de defensa delempleado
INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA (O SUMARIO)
Artículo 40 inc. 8 Constitución deTucumán: “…el empleado público… Gozaráde estabilidad en el empleo no pudiendoser separado del mismo sin sumarioprevio que se funde en una causa legal,garantizando su derecho a la defensa…”
Tucumán: Decreto 2525/1-2006
Nación: Decreto 467/1999
19/10/2017
17
PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO
1) Inicio por denuncia o de oficio
2) Actuaciones Preliminares (NAC: “InformaciónSumaria”): para precisar el objeto de lainvestigación, ver si hay elementos quejustifiquen el inicio de un sumario
3) Acto que dispone el inicio del sumario: Carácter preparatorio. Irrecurrible.
Designación de instructores. Recusación/Excusación
Actuaciones reservadas desde aquí hasta el Capítulode Cargos
PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO
4) Declaración del imputado. Garantías: Conocer actuaciones hasta el Acto de Inicio Abstenerse de declarar contra sí mismo Asistencia letrada
5) Capítulo de Cargos: Carácter preparatorio. Irrecurrible Contenido: relación circunstanciada de los hechos, análisis
de las pruebas, disposiciones legales o reglamentariasaplicables, fundamentos de la imputación, plazo pararealizar descargo.
Relación directa con el derecho de defensa delimputado: para que pueda defenderseadecuadamente, debe saber de qué se lo acusa, laconducta que se le imputa, su encuadramientonormativo y las eventuales sanciones
19/10/2017
18
PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO
6) Descargo Plazo de 5 días (desde notificación del Capitulo de Cargos).
Administración puede prorrogar por 5 días mas.
Imputado opone defensas y ofrece pruebas
7) Instructor dicta Decreto sobre admisibilidad de laspruebas ofrecidas (fija fecha de audiencia testigos,ordena informes, rechaza pruebas que seannotoriamente inconducentes, etc.). Única actuaciónque tiene previsto un recurso especial: TUC, resuelveDGRH; NAC: superior inmediato del instructor
8) Producción de la prueba. Ofrecida por el imputado (acargo de él) + dispuesta por el instructor (oficialidad)
PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO
9) Conclusión (NAC: Informe Final): Aconsejamiento. Carácter preparatorio.
Irrecurrible.
NAC: vista al sumariado por 6 días para quepresente alegato. TUC: no está previsto.
10) Dictamen del Servicio Jurídico: no es lomismo que la Conclusión. Previo a laemisión del acto que concluye el sumario(requisito general previsto en la LPA)
19/10/2017
19
ACTO DEFINITIVO
Dá por concluido el sumario: Absolver alimputado o aplicarle una sanción.
Sanciones posibles:
– TUC (art. 32 Ley 5.473): apercibimiento, suspensiónde hasta 45 días, retrogradación de hasta 3categorías, cesantía o exoneración.
– NAC (art. 30 Ley 25.164): apercibimiento, suspensiónde hasta 30 días, cesantía, exoneración.
– Administración no puede aplicar un sanción noprevista. Principio de legalidad.
ACTO DEFINITIVO
Si bien tiene algunos elementos reglados(competencia, procedimiento), espreponderantemente discrecional en su objeto:Administración puede ponderar si hubo falta ono, elegir la sanción y su graduación.Motivación. Razonabilidad y proporcionalidad.
Susceptible de recursos administrativos.
Una vez agotada la vía: plenamente revisableante la Justicia
19/10/2017
20
OTRAS CUESTIONES
Independencia del procedimiento disciplinariorespecto del proceso penal (responsabilidadadministrativa vs. responsabilidad penal)
Plazo de duración de la investigación: 90días desde notificación de la designación delinstructor. Plazo meramente ordenatorio: noprovoca caducidad del procedimiento.Responsabilidad del instructor.
OTRAS CUESTIONES
Prescripción de la potestad disciplinaria:
– NAC: apercibimiento y suspensión: 6 meses;cesantía: 1 año; exoneración: 2 años. Secomputa desde la comisión de la falta
– TUC: no se encuentra prevista. JurisprudenciaCSJT: la extinción de la potestad disciplinariapor prescripción debe encontrarse previstaexpresamente por el ordenamiento jurídico,de lo contrario no es procedente.
19/10/2017
21
OTRAS CUESTIONES
¿Se aplican dentro del sumario las Garantías previstas enel artículo 8 CADH?
Ej: derecho a ser oído, dentro de un plazo razonable,presunción de inocencia hasta que se demuestre locontrario, non bis in idem, traductor, defendersepersonalmente o por un defensor elegido, comunicaciónlibre y privada con el defensor, no declarar contra símismo, etc.
CIDH, “Baena Ricardo c/ Panamá” (2001). Esas garantíasse extienden a toda actuación del Estado dentro de unproceso, sea administrativo o judicial.
No son garantías de derecho penal, sino de derechopúblico en general
