Derecho Ambiental en Centroamérica (Tomo II)

Derecho Ambiental en CentroamricaTomo II

Grethel Aguilar Rojas y Alejandro Iza

Editores

UICN Serie de Poltica y Derecho Ambiental No. 66 Tomo II


Grethel Aguilar Rojas y Alejandro Iza

Editores

UICN Serie de Poltica y Derecho Ambiental No. 66 Tomo II

La designacin de entidades geogrficas y la presentacin del material en este libro no implican la expresin de ninguna opinin por parte de la UICN o del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ) respecto a la condicin jurdica de ningn pas, territorio o rea, o de sus autoridades, o referente a la delimitacin de sus fronteras y lmites.

Los puntos de vista que se expresan en esa publicacin no reflejan necesariamente los de la UICN o de BMZ.

Esta publicacin ha sido posible gracias a la generosidad de BMZ.

Publicado por: UICN, Gland, Suiza en colaboracin con el Centro de Derecho Ambiental, Bonn, Alemania y la Oficina Regional de Mesoamrica, San Jos, Costa Rica.

Derechos reservados: 2009 Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza y de los Recursos Naturales

Se autoriza la reproduccin de esta publicacin con fineseducativos y otros fines no comerciales sin permiso escritoprevio de parte de quien detenta los derechos de autor con tal dequesemencionelafuente.

Se prohbe reproducir esta publicacin para venderla o para otros fines comerciales sin permiso escrito previo de quien detenta los derechos de autor.

Citacin: Grethel Aguilar Rojas y Alejandro Iza (2009). DerechoAmbientalenCentroamrica.TomoII.UICN, Gland, Suiza. x + 750 p.

ISBN: 978-2-8317-1120-1

Fotografa de la cubierta: Marta Luca Gmez Zuluaga

Diseo e impresin: Diseo Editorial S.A. www.kikeytetey.com

Disponible en: Centro de Derecho Ambiental de la UICN Godesberger Allee 108-112, 53175 Bonn, Alemania Tel.: ++49.228.2692 231 Fax: ++49.228.2692 250 [email protected] www.iucn.org/law

Oficina Regional para Mesoamrica de la UICN 146-2150 Moravia, Costa Rica Tel.: ++506.241 0101 Fax: ++506.240 9934 [email protected] www.iucn.org/mesoamrica

Tambin existe a disposicin un catlogo de las publicaciones de la UICN.

El texto de este libro fue impreso en papel bond 75 gramos y la cubierta en couche 250 gramos.

iii

Sumario

Tomo I

CAPTULO 1Introduccin al Derecho Ambiental ...................................................1

CAPTULO 2Derecho Ambiental en Centroamrica .............................................43

CAPTULO 3La Defensa Legal del Ambiente ....................................................107

CAPTULO 4Evaluacin de Impacto Ambiental .................................................149

CAPTULO 5Biodiversidad .................................................................................231

CAPTULO 6Bosques ........................................................................................263

CAPTULO 7Agua ..............................................................................................303

CAPTULO 8Medio Marino ................................................................................355

iv

Tomo II

CAPTULO 9Atmsfera y Cambio Climtico .....................................................397

CAPTULO 10Vulnerabilidad Ambiental ...............................................................425

CAPTULO 11Desechos .......................................................................................473

CAPTULO 12Participacin Pblica .....................................................................523

CAPTULO 13Pago por Servicios Ambientales ...................................................595

CAPTULO 14Comercio y Ambiente ....................................................................631

CAPTULO 15Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) ..............................................671

vndice

CAPTULO 9: Atmsfera y Cambio Climtico

Objetivo ............................................................................................................ 397

Introduccin ..................................................................................................... 397

1. Aspectos Jurdicos .................................................................................... 397

2. Contaminacin Atmosfrica Transfronteriza ............................................... 398

3. Proteccin de la Capa de Ozono .............................................................. 402

4. Cambio Climtico ...................................................................................... 4054.1 Antecedentes y Precisiones Conceptuales ...................................... 4054.2 Gases de Efecto Invernadero .......................................................... 4094.3 Vulnerabilidad, Adaptabilidad y Cuestiones Conexas ...................... 4104.4 Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio

Climtico ........................................................................................ 4114.5 Protocolo de Kyoto de la Convencin Marco de las

Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico ................................... 415

5. Contexto Regional .................................................................................... 4185.1 Instrumentos Regionales ................................................................ 4185.2 Iniciativas Regionales ...................................................................... 4195.3 Instituciones Nacionales ................................................................. 422

CAPTULO 10: Vulnerabilidad Ambiental

Objetivo ............................................................................................................ 425

Introduccin ..................................................................................................... 425

1. La Vulnerabilidad Ambiental ...................................................................... 425

2. Contexto Internacional .............................................................................. 4272.1 Declaracin de Estocolmo sobre el Medio Humano y la Carta

Mundial de la Naturaleza ................................................................. 428

3. Contexto Regional .................................................................................... 4333.1 Convenio Constitutivo del Centro de Coordinacin para la

Prevencin de los Desastres en Amrica Central (CEPREDENAC) ... 434

vi

4. Contexto Nacional en Centroamrica ........................................................ 4374.1 Belice ............................................................................................. 4374.2 Costa Rica ...................................................................................... 4424.3 El Salvador ..................................................................................... 4474.4 Guatemala ...................................................................................... 4524.5 Honduras ....................................................................................... 4574.6 Nicaragua ....................................................................................... 4584.7 Panam .......................................................................................... 467

CAPTULO 11: Desechos

Objetivo ............................................................................................................ 473

Introduccin ..................................................................................................... 473

1. Nociones Generales .................................................................................. 4741.1 Definicin ........................................................................................ 4741.2 Clasificacin ................................................................................... 4771.3 Gestin Integral de Residuos .......................................................... 4781.4 Mtodos para la Eliminacin de Desechos ...................................... 4811.5 Movimiento Transfronterizo de Desechos ........................................ 4851.6 Medio Ambiente Delicado ............................................................... 485

2. Bases para la Accin Nacional e Internacional en el Tema de Desechos ... 4862.1 La Conferencia de Estocolmo ......................................................... 4862.2 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y

Desarrollo ....................................................................................... 4872.3 Agenda 21 ...................................................................................... 4882.4 Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible .............................. 491

3. Convenios Internacionales en Materia de Desechos .................................. 4923.1 Convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar .......... 4923.2 Programa sobre Mares Regionales del PNUMA .............................. 4963.3 Convenio de Londres ...................................................................... 4973.4 Convenio de Basilea sobre el Control de Movimiento

Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminacin .............. 5013.5 Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos

Persistentes .................................................................................... 5023.6 Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento

Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Qumicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional .................. 503

3.7 Convenio de Bamako ..................................................................... 5043.8 Desechos Nucleares ....................................................................... 505

4. Instrumentos Regionales ........................................................................... 5054.1 Acuerdo Regional sobre Movimiento Transfronterizo de

Desechos Peligrosos ...................................................................... 5064.2 Convenio del Pacfico Nordeste ...................................................... 507

ndice

vii

4.3 Convenio para la Proteccin y el Desarrollo del Medio Marino en la Regin del Gran Caribe .......................................................... 507

4.4 Protocolo sobre Fuentes Terrestres de Contaminacin Marina (FTCM) al Convenio de Cartagena .................................................. 508

5. La Unin Europea y la Gestin de los Desechos ....................................... 509

6. Rgimen Jurdico Relativo al Manejo de Desechos en Centroamrica ....... 5116.1 Belice ............................................................................................. 5116.2 Costa Rica ...................................................................................... 5116.3 El Salvador ..................................................................................... 5146.4 Guatemala ...................................................................................... 5146.5 Honduras ....................................................................................... 5156.6 Nicaragua ....................................................................................... 5166.7 Panam .......................................................................................... 516

7. Centros de Produccin ms Limpia .......................................................... 517

CAPTULO 12: Participacin Pblica

Objetivo ............................................................................................................ 523

Introduccin ..................................................................................................... 523

1. Antecedentes, Componentes y Asuntos Indgenas ................................... 5241.1 Qu es la Participacin Pblica ....................................................... 5251.2 Participacin Pblica y Pueblos Indgenas ...................................... 536

2. Desarrollo de la Participacin Pblica en el mbito Internacional ............... 5492.1 Instrumentos del Derecho Ambiental Internacional de Carcter

Global que Incorporan la Participacin Pblica ............................... 5502.2 Desarrollo de la Participacin Pblica en el mbito Europeo ........... 554

3. Participacin Pblica en el Contexto Regional Americano ......................... 5613.1 Estrategia Interamericana para la Promocin de la Participacin

Pblica en la Toma de Decisiones para el Desarrollo Sustentable (ISP) ............................................................................ 562

4. Participacin Pblica en el Contexto Regional Centroamericano ............... 5644.1 Democratizacin y Participacin Pblica en Centroamrica ............ 565

5. Desarrollo de la Participacin Pblica en Instrumentos y Foros en el Contexto Centroamericano .................................................................... 5675.1 Anlisis General de la Participacin Pblica en Foros e

Instrumentos Legales ...................................................................... 5675.2 La Participacin Ciudadana en los Pases Centroamericanos ......... 570

viii

CAPTULO 13: Pago por Servicios Ambientales

Objetivo ............................................................................................................ 595

Introduccin ..................................................................................................... 595

1. Marco Jurdico .......................................................................................... 5971.1 mbito Internacional ....................................................................... 5971.2 mbito Regional ............................................................................. 6001.3 Proyectos Regionales ..................................................................... 620

2. Creacin de Mercados Internacionales y Locales de Servicios Ambientales ............................................................................... 6212.1 Mercados Internacionales ............................................................... 6212.2 Mercados Locales .......................................................................... 624

3. Beneficios Derivados de la Implementacin del PSA ................................. 627

CAPTULO 14: Comercio y Ambiente

Objetivo ............................................................................................................ 631

Introduccin ..................................................................................................... 631

1. Antecedentes de la Inclusin del Tema en los Acuerdos Comerciales ........ 632

2. La Organizacin Mundial de Comercio y el Tema Ambiental ...................... 6332.1 Breve Historia del Debate sobre Comercio y Ambiente en el

GATT / OMC ................................................................................... 6332.2 La Organizacin Mundial de Comercio ............................................ 6352.3 Comit de Comercio y Medio Ambiente de la OMC ........................ 6362.4 Las Disposiciones Pertinentes del GATT / OMC .............................. 638

3. El Tema Ambiental en los Acuerdos Comerciales ...................................... 6413.1 Consideraciones Generales ............................................................ 6413.2 Mercosur ........................................................................................ 6433.3 Comunidad Andina ......................................................................... 6443.4 La Integracin Econmica Centroamericana ................................... 6453.5 Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte ............................ 6473.6 Acuerdo para la Cooperacin Ambiental en Norteamrica (ACAN) .. 6493.7 Acuerdo Paralelo Ambiental Chile-Canad ...................................... 6523.8 El Rgimen de Sanciones (Represalia Cruzada) en TLCAN

y APACC ........................................................................................ 6543.9 rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) ............................. 655

4. Amrica Latina y el Debate Multilateral del Tema Ambiental ....................... 656

5. El Tema Ambiental en el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamrica y Repblica Dominicana (CAFTA-DR) ................... 657

ndice

ix

6. El Tema Ambiental en Declaraciones y Resoluciones Internacionales 6646.1 Declaracin de las Naciones Unidas para el Desarrollo y

Medio Ambiente de 1992 (Declaracin de Ro) ............................... 6646.2 Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo) ....... 665

7. Plan Puebla-Panam (PPP) ....................................................................... 666

CAPTULO 15: Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)

Objetivo ............................................................................................................ 671

Introduccin ..................................................................................................... 671

1. Gnesis de la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) ...................................... 672

2. Estructura ................................................................................................. 6732.1 Estructura Formal ........................................................................... 6732.2 Estructura Funcional ....................................................................... 6742.3 La Secretara .................................................................................. 677

3. Ordenamiento de las Especies .................................................................. 678

4. Reservas ................................................................................................... 678

5. Programas ................................................................................................ 6795.1 Grupo de Trabajo sobre Carne de Animales Silvestres .................... 6795.2 Examen de los Criterios .................................................................. 6805.3 Programa de Monitoreo sobre Especies ......................................... 680

6. Organizacin de las Especies .................................................................... 6806.1 Base de Datos sobre Especies ....................................................... 6806.2 Cupos de Exportacin .................................................................... 6816.3 Registros de CITES ........................................................................ 682

7. Informes Nacionales .................................................................................. 6827.1 Anuales .......................................................................................... 6827.2 Bienales .......................................................................................... 6847.3 Examen de Requisitos de Presentacin .......................................... 684

8. Solucin de Controversias ........................................................................ 684

9. Publicaciones de la Secretara ................................................................... 685

10. Directivas de Transporte ............................................................................ 685

11. Convenios Ambientales Afines .................................................................. 685

12. Autoridades Administrativas y Cientficas de CITES ................................... 686

x13. Organizaciones Relacionadas con CITES .................................................. 686

14. Visin Centroamericana de CITES ............................................................. 68614.1 Corredor Biolgico Mesoamericano ................................................ 69014.2 Humedales de Centroamrica ........................................................ 69114.3 La Caoba ........................................................................................ 69114.4 Especies Exticas Invasoras ........................................................... 692

Editores y colaboradores............................................................................... 695

Bibliografa ........................................................................................................... 751

397

9 Atmsfera y Cambio Climtico Objetivo

En este captulo, el lector precisar algunos conceptos y analizar el status jurdico de la atmsfera; de igual modo, estudiar los principales aspectos legales de la contami-nacin atmosfrica, la proteccin de la capa de ozono y el cambio climtico.

Estos temas son abordados desde una perspectiva internacional, mediante el estudio de los principales acuerdos y tratados internacionales que regulan la materia.

Adems, el lector estudiar los instrumentos legales e institucionales que se han adoptado para enfrentar el problema del cambio climtico, en la regin centroameri-cana, as como en cada pas en particular.

Introduccin

La atmsfera es un componente esencial del ambiente. Constituye un sistema fsico natural compuesto por distintos gases, entre los cuales deben mencionarse el nitr-geno, el oxgeno, el argn, el dixido de carbono y, en menores proporciones, otros gases tales como el helio, el hidrgeno y el metano.

El oxgeno y el dixido de carbono son los ms importantes para el mantenimiento de la vida en la tierra, ya que de los procesos de produccin de estos gases depende el equilibrio natural en la atmsfera. Dicho equilibrio puede verse alterado ya sea por la intervencin antropognica y no solo afectar a la atmsfera sino a los diversos componentes de la biosfera.

Varios de los problemas vinculados con la atmsfera tienen una dimensin eminente-mente internacional y en algunos casos, global, por lo que es en el marco del Derecho Internacional donde se han debido buscar las vas para su solucin.

1. Aspectos Jurdicos

La contaminacin atmosfrica transfronteriza, el agotamiento de la capa de ozono estratosfrico y el cambio climtico son fenmenos interrelacionados y esta interrela-cin influye significativamente en la caracterizacin jurdica de cada uno de ellos.

Ahora bien, para poder caracterizar jurdicamente a la atmsfera es necesario recurrir adems a su vinculacin con el espacio areo y con el espacio ultraterrestre puesto que, al menos el primero, forma parte de aquella.

Desde el punto de vista jurdico, la atmsfera no puede ser considerada como una categora distinta en el derecho internacional. En primer lugar, no puede ser asociada con el espacio areo, toda vez que el mismo, aunque sea parte de la atmsfera,

398

est sujeto a la soberana del Estado subyacente, en tanto que, la atmsfera tiene connotaciones ms amplias como espacio internacional.

La atmsfera no puede ser considerada un rea de propiedad comn (globalcommons) ms all de las jurisdicciones de los Estados, como es el caso de la alta mar. Esto llevara a incluir en dicho concepto a los espacios areos que, como se ha apuntado en el prrafo anterior, estn sujetos a las soberanas de los Estados.

La vinculacin de la atmsfera con el concepto de patrimonio comn de la huma-nidad tampoco ofrece una solucin, toda vez que este ltimo concepto, adems de ser controversial en lo que a sus consecuencias jurdicas atae, solo se aplica a los fondos marinos y ocenicos ms all de las jurisdicciones nacionales y al espacio ultraterrestre.804

En el contexto ms reducido de las relaciones entre dos pases o en una regin, la atmsfera podra ser considerada como masas de aire y, como tal, como un recurso natural compartido. Sin embargo, debe aclararse que dicha consideracin no tiene asidero en la caracterizacin de otros recursos como la capa de ozono estratosfrico, caso en el cual se hace necesario acudir a un concepto que reconozca la unidad de la atmsfera global y el inters de todos los Estados (y no solo de unos cuantos) en su proteccin. En efecto, la capa de ozono atmosfrico ubicada por encima de la capa limtrofe de la tierra805 es parte de la atmsfera pero no del espacio ultraterrestre. Por su ubicacin se extiende tanto sobre reas sujetas a la soberana nacional como sobre reas de propiedad comn (globalcommons). En virtud de lo antedicho, la capa de ozono debe ser considerada como un recurso o inters comn, independientemente de quien tiene soberana del espacio areo que ocupa.

En lo que respecta al cambio climtico, la Resolucin 43/53 de la Asamblea General de las Naciones Unidas la ha caracterizado como una cuestin de inters comn para la humanidad, con lo cual es posible que sea comparada con la capa de ozono.

2. Contaminacin Atmosfrica Transfronteriza

La accin internacional en esta materia es producto de un fenmeno muy concreto: la lluvia cida, que es la contaminacin originada por precipitacin que se deriva de emisiones de gases sulfurosos a la atmsfera y que tiene como consecuencia fundamental la acidificacin de ros, lagos, suelos y bosques. La particularidad de la lluvia cida es que las fuentes de emisin pueden estar localizadas ms all de las fronteras del pas que sufre las consecuencias; por lo que es un problema ambiental eminentemente transfronterizo.

804 Ver Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los Estados en la exploracin y utilizacin del espacio ultraterrestre, incluso la luna y otros cuerpos celestes, del 27 de enero de 1967. Texto disponible en: Gonzlez Campos, J., Legislacin bsica de Derecho internacional pblico, 2 ed., Editorial Tecnos, Madrid, 2002.

805 Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono, Artculo 1.1 Texto disponible en: http://www.unep.org/ozone/spanish/vc-text sp.pdf.

399

Atmsfera y Cambio Climtico

Antes de entrar a considerar los instrumentos jurdicos que regulan la contaminacin atmosfrica transfronteriza, es preciso destacar una serie de antecedentes, no solo de la contaminacin atmosfrica sino de toda la regulacin internacional en esta materia.

El laudo arbitral en el asunto de la Fundicin de Trail es probablemente el ms signi-ficativo de estos antecedentes.806 La disputa en este caso se origin a raz de las emisiones de dixido de sulfuro provenientes de ciertas instalaciones mineras y de fundicin (Trail Smelter) ubicadas en el estado de la Columbia Britnica, en Canad, que contaminaban algunas granjas de los Estados Unidos transformando en infrtiles los suelos. Algunas de las demandas individuales fueron resueltas durante 1925. En 1928, Estados Unidos y Canad decidieron acudir a la Comisin Internacional Conjunta para que esta procediera a investigar y determinar, de acuerdo con lo pres-cripto por el Artculo X del Tratado de 1909 relativo a los cursos de agua fronterizos. En 1931, la Comisin determin una compensacin de USD 350.000 para el Estado de Washington por los daos sufridos y recomend ciertas medidas destinadas a la reduccin de las emisiones provenientes de la planta.

En 1933, el gobierno de los Estados Unidos hizo saber al de Canad que las condi-ciones existentes resultaban insatisfactorias y que el dao continuaba ocurriendo. Ello condujo a la firma de un acuerdo destinado a zanjar la disputa en forma permanente. En dicho acuerdo, Canad se comprometi a pagar a los Estados Unidos, la suma de USD 350.000, en concepto de daos sufridos antes del 1 de enero de 1932 por la operacin de las instalaciones en cuestin. Con posterioridad, las partes decidieron someter una serie de interrogantes a consideracin de un Tribunal Arbitral constituido al efecto, entre ellas:

Si el dao causado por la fundicin en el Estado de Washington acaeci desde 1. el primer da del mes de enero del ao 1932 y, en caso afirmativo, cul sera la indemnizacin que debera ser pagada.

Si la respuesta a la pregunta anterior resultara afirmativa, determinar si la fundicin 2. deba cesar la produccin del dao y hasta qu punto.

Cules eran las medidas o el rgimen que deba adoptar la fundicin. 3.

Qu indemnizacin o compensacin deba ser pagada. 4.

Segn el Artculo IV del acuerdo firmado, el tribunal deba aplicar el derecho y las prcticas seguidas por los Estados Unidos, como as tambin el derecho y la prctica internacionales, dando suficiente consideracin al deseo de las partes contratantes en alcanzar una solucin justa para ambas. En un laudo interino del 16 de abril de 1938, el Tribunal solo pudo dar respuesta a la primera de las preguntas apuntadas. Encontr que durante el perodo comprendido entre el 1 de enero de 1932 al 1 de octubre de 1937, la fundicin Trail haba producido un dao a las cosechas y a los

806 American Journal of International Law -AJIL- 1939, 182; 35 AJIL, 1941, 684.

400

bosques en el Estado de Washington que alcanzaba un monto de USD 78.000. Varias de las peticiones de los Estados Unidos fueron rechazadas.

A pesar de que el Tribunal pudo elucidar el problema planteado en el punto 1 mencio-nado arriba, no pudo hacerlo respecto de los dems. El 11 de marzo de 1941, el Tribunal dio a conocer el laudo final, cuyos aspectos ms relevantes son los siguientes: un estado tiene el deber de proteger todo el tiempo a los otros Estados de los actos injuriosos ejercitados por los individuos bajo su jurisdiccin. La cuestin a determinar es qu es lo que se considera un acto injurioso. En su territorio, los Estados tienen una obligacin general de debida diligencia. La principal dificultad radica en determinar las reglas aplicables para establecer la responsabilidad internacional de Canad. En primer lugar, el Tribunal denot la ausencia de reglas en el Derecho Internacional posi-tivo vinculadas con la contaminacin del aire.

Siguiendo las reglas de la analoga con decisiones de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos y del Tribunal Federal Suizo en temas relativos a la contami-nacin de las aguas, el Tribunal Arbitral estableci la responsabilidad de Canad en los siguientes trminos: de conformidad con el derecho internacional y el derecho de los Estados Unidos, ningn Estado tiene el derecho a utilizar o permitir el uso de su territorio de manera tal que se cause un dao por humos en el territorio de o a las personas de otro Estado, cuando el caso tiene serias consecuencias y los daos sean establecidos por una evidencia clara y convincente.

Esta decisin constituye, junto con otras,807 la base principal del principio de preven-cin del dao ambiental transfronterizo expresado en el Principio 21 de la Declaracin de Estocolmo y el Principio 2 de la Declaracin de Ro, en virtud de la cual de confor-midad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del Derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus recursos naturales segn sus polticas ambientales y de desarrollo, adems de la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdiccin o bajo su control no causen daos al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estn fuera de los lmites de la jurisdiccin nacional.

El laudo del tribunal en el caso de la Fundicin Trail establece una regla para la compen-sacin en caso de dao. Por esta razn, podra decirse que, aunque el Principio 21 de la Declaracin de Estocolmo y el Principio 2 de la Declaracin Ro podran ser invo-cados para la prevencin del dao y la regulacin de la reparacin, no resulta entera-mente satisfactorio para la determinacin de la obligacin de debida diligencia en el control y la prevencin de la contaminacin atmosfrica. Parece entonces necesaria la adopcin de estndares ms detallados e implementar un enfoque preventivo.

807 Por ejemplo, la sentencia en el caso del Estrecho de Corf (ICJ Reports 1949, p.1) y en el de las explosiones nucleares en el Atoln de Mururoa (ICJ Reports 1973, p.99) como as tambin el laudo arbitral en el caso del Lago Lans (Recueil des Sentences Arbitrales, Vol. XII, p. 304).

401


El Acta Final de Helsinki de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperacin de Europa incluy un captulo vinculado con el medio ambiente en el cual se puso de relieve la voluntad de los pases europeos de cooperar, entre otros, en el control de la contaminacin atmosfrica transfronteriza, asimismo coloc el tema en la agenda de trabajo de la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE, por sus siglas en ingls). En 1976, la UNECE inici la preparacin de un instrumento destinado a regular dicha cuestin, el mismo que fue adoptado en Ginebra, el 13 de noviembre de 1979.

El Convenio sobre la Contaminacin Atmosfrica Transfronteriza de Largo Alcance (Convenio de Ginebra) constituye el primer instrumento regional para la regulacin de la contaminacin atmosfrica transfronteriza.808 Su objetivo es la prevencin, reduccin y control de la contaminacin atmosfrica transfronteriza, incluida la contaminacin atmosfrica transfronteriza de largo alcance, proveniente de fuentes de emisiones existentes o nuevas.

La contaminacin atmosfrica transfronteriza de largo alcance es definida como la contaminacin atmosfrica cuya fuente fsica est situada, totalmente o en parte, en una zona sometida a la jurisdiccin nacional de un Estado que produzca efectos perjudiciales en una zona sometida a la jurisdiccin de otro Estado a una distancia tal que, generalmente no sea posible distinguir las aportaciones de las fuentes indivi-duales o de grupos de fuentes de emisin.809

El Convenio provee un concepto amplio de contaminacin, que incluye dao a la salud humana, a los recursos biolgicos, los ecosistemas, bienes materiales, valores recreativos y otros usos legtimos del medio ambiente.810

Las obligaciones de las Partes estn expresadas en trminos muy generales: se esforzarn por limitar y, en la medida de lo posible, reducir gradualmente....811 En realidad, a cada Parte contratante le corresponde elaborar las polticas y estrategias que consideren ms convenientes.812 El Convenio prev adems la celebracin de consultas y la notificacin en casos de riesgo significativo de contaminacin.813

El valor fundamental del instrumento previamente comentado radica en el hecho de que establece un marco para la futura cooperacin en la materia. En efecto, hasta la fecha se han celebrado ocho protocolos814 que complementan al Convenio de Ginebra y desarrollan medidas ms estrictas en materia de control de la contaminacin.

808 Conocido tambin como Convenio sobre la contaminacin atmosfrica transfronteriza a gran distancia. Texto disponible en: http://www.unece.org/env/lrtap/lrtap_h1.htm.

809 Artculo 1. b).

810 Artculo 1. a).

811 Artculo 2.1.

812 Artculo 6.

813 Artculo 5.

814 Protocolo sobre financiamiento a largo plazo del programa de cooperacin para el monitoreo y la evaluacin de la transmisin de largo alcance de contaminantes del aire en Europa (Ginebra, 28 de setiembre de 1984);

402

3. Proteccin de la Capa de Ozono

Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono

El Ozono es una de las formas del oxgeno que se encuentra en distintas concen-traciones en diferentes niveles de la atmsfera. El llamado ozono troposfrico es un gas altamente contaminante que se localiza en la troposfera o parte ms baja de la atmsfera y se lo encuentra hasta una altitud aproximada de 12 kilmetros. El ozono estratosfrico, en cambio, constituye una capa o lmina que surte el efecto de una pantalla que protege de los rayos ultravioleta, impidiendo que estos lleguen en forma excesiva a la superficie de la tierra, y se localiza en la estratosfera a una altura de entre 15 y 25 kilmetros.

El ozono se forma en la estratosfera por medio de un proceso natural a travs de la interaccin entre el sol y el oxgeno: cuando los rayos ultravioletas del sol se ponen en contacto con las molculas de oxgeno, dichas molculas se fracturan en tomos de oxgeno (u oxgeno atmico) que luego se une a otras molculas de oxgeno y forman el ozono.815

El agotamiento de la capa de ozono ha sido provocado por la concurrencia de activi-dades humanas y ciertas sustancias qumicas. Dichas sustancias se denominan CFC (clorofluorocarbonos) y sustancias halogenadas (halones).816 En el ao 1974, Molina y Rowland, dos cientficos de la Universidad de California, dieron a conocer la hiptesis de que los CFC podan alcanzar la capa de ozono estratosfrico, en la cual, debido a la intervencin de los rayos ultravioleta, liberaban tomos de cloro, los cuales hacan que el ozono a su vez se descompusiera. Una de las molculas de oxgeno prove-nientes de la descomposicin del ozono se transformaba en xido de cloro, el que reaccionaba con las molculas de ozono y daba lugar a una reaccin en cadena, con el resultado final de disminuir la capa de ozono.817

A diferencia de la contaminacin atmosfrica transfronteriza, para paliar las conse-cuencias negativas del explicado fenmeno se haca necesario encontrar una solucin de tipo global. Durante unos cinco aos se negoci un instrumento en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), mismo que fue

Protocolo sobre reduccin de emisiones de dixido de azufre (Helsinki, 8 de julio de 1985); Protocolo sobre reduccin de emisiones de xidos de nitrgeno (Sofa, 31 de octubre de 1988); Protocolo sobre el control de las emisiones de compuestos orgnicos voltiles (Ginebra, 18 de diciembre de 1991); Protocolo sobre reducciones adicionales de emisiones de dixido de azufre (Oslo, 14 de junio de 1994); Protocolo sobre metales pesados (Aarhus, 1998); Protocolo sobre contaminantes orgnicos persistentes (Aarhus, 1998); Protocolo para combatir la acidificacin eutrofizacin y el ozono de la baja atmsfera (Gotemburgo, 1999).

815 Rowland, F.S., Atmospheric changes caused by human activities: from science to regulation, 27 Ecology Law Quarterly, 2001.

816 Los CFCs se utilizan principalmente en frigorficos, aparatos de aire acondicionado, plsticos, espumas, aislantes, aerosoles y extintores, entre otros. Estos fueron desarrollados en la dcada de los aos setenta y fundamentalmente utilizados en la extincin de incendios, bajo el nombre comercial de freones. En menor medida intervienen otros gases como los xidos de nitrgeno, los derivados del bromo y compuestos hidrogenados, Jaquenod de Zsgn, S., Nociones de Derecho Ambiental, Dykinson, Madrid, 2003, p 21.

817 Revista Nature, no. 249, 1974.

403


adoptado en Viena el 22 de marzo de 1985 y para el ao 2007 haba sido ratificado por 191 Estados.

El Convenio para la Proteccin de la Capa de Ozono (en adelante Convenio de Viena) establece que las partes adoptarn las medidas apropiadas para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono.818 El Convenio adopta un enfoque preventivo. Define a los efectos adversos como los cambios en el medio fsico o las biotas, incluidos los cambios en el clima, que tienen efectos deletreos significativos para la salud humana o para la compo-sicin, resistencia y productividad de los ecosistemas tanto naturales como objeto de ordenacin o para los materiales tiles al ser humano.819 La naturaleza de las mencionadas medidas apropiadas no est definida por el Convenio de Viena.

Otras disposiciones se refieren a la investigacin cientfica, la transferencia de tecno-loga y a la transmisin de informacin. El Convenio establece una Conferencia de las Partes (COP) que puede, entre otras, adoptar programas de investigacin, coope-racin cientfica y tecnolgica, intercambio de informacin, transferencia de tecno-loga, as como considerar y adoptar las modificaciones al Convenio y los protocolos pertinentes.820

Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que agotan la Capa de Ozono

Luego de arduas negociaciones, el 16 de septiembre de 1987 las Partes del Convenio de Viena adoptaron el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que agotan la Capa de Ozono,821 el mismo que entr en vigor el 1 de enero de 1989. En el ao 2007 contaba con 191 Estados suscriptores.

Siguiendo un enfoque claramente preventivo,822 el Protocolo establece metas espe-cficas para la reduccin escalonada y, eventual eliminacin, de las sustancias que agotan la capa de ozono. Mediante cuatro enmiendas823 se han incorporado otras sustancias a los mecanismos de control que operan en el Protocolo, a tenor de lo

818 Artculo 2.1.

819 Artculo 1.2.

820 Artculo 6.

821 Texto disponible en: http://www.unep.org/ozone/docs/Montreal-Protocol-Booklet-sp.doc

822 Una gran parte del mundo cientfico ha vinculado a los CFC y a los halones con el agotamiento de la capa de ozono. Sin embargo, no existe una certeza con respecto a los daos producidos a los seres humanos o al ambiente por la disminucin del ozono ni tampoco respecto al impacto de otros fenmenos y actividades como la volcnica o la aeronavegacin. Ello no obstante, el Protocolo establece medidas restrictivas respecto de la produccin y consumo de ciertas sustancias. Un claro ejemplo de este enfoque preventivo es el prembulo del Protocolo que dice Las Partes en el presente Protocolo decididas a proteger la capa de ozono adoptando medidas preventivas para controlar equitativamente el total de emisiones mundiales de las sustancias que la agotan, con el objetivo de eliminarlas, sobre la base de los adelantos en los conocimientos cientficos, teniendo en cuenta aspectos tcnicos y econmicos y teniendo presente las necesidades que en materia de desarrollo tienen los pases en desarrollo () han convenido lo siguiente.

823 Londres (1990), Copenhague (1992), Viena (1995), Montreal (1997) y Beijing (1999).

404

cual resultan ser siete las sustancias cuyo consumo o produccin se encuentran controlados por el Protocolo: CFC, halones, tetracloruro de carbono, metilcloroformo, hidroclorofluorocarbonos y bromoclorometano.

Se establecen disposiciones especficas respecto a los pases en vas de desarrollo. As, el Protocolo prev un mecanismo por el cual toda Parte que sea un pas en desarrollo y cuyo nivel anual de consumo de las sustancias controladas del Anexo A, sea inferior a un cierto lmite preestablecido, podr aplazar por el trmino de 10 aos el cumplimiento de las medidas de control.824 Estas medidas de aplazamiento se complementan con un mecanismo financiero destinado a proporcionar cooperacin tcnica y financiera, incluida la transferencia de tecnologa, de manera tal de que las Partes que se beneficien con las medidas de aplazamiento pueden aplicar las medidas de control previstas en el Protocolo.825 A su vez, cada Parte deber adoptar las medidas necesarias para garantizar que los mejores productos sustitutivos y las tecnologas disponibles que no presenten riesgos para el ambiente se transfieran en forma expeditiva a las Partes que se beneficien del mecanismo de aplazamiento mencionado, y para que la transferencia de productos y tecnologas se realice bajo condiciones justas y en los trminos ms favorables.826

Se establece un control del comercio de las sustancias controladas con los Estados que no son parte del Protocolo. Se prohbe la importacin de las mismas a partir del 1 de enero de 1990 y su exportacin a Estados que no sean partes a partir del 1 de enero de 1993.827

El Protocolo de Montreal otorga novedosos poderes a la reunin de las Partes. En efecto, si los esfuerzos para alcanzar un consenso han resultado infructuosos, ciertas decisiones pueden ser adoptadas por una mayora de las dos terceras partes, las cuales tendrn efectos vinculantes para todas las Partes, incluidas aquellas que hayan votado en contra. Estas decisiones requieren el apoyo de mayoras separadas de pases en desarrollo y de pases desarrollados. Por medio de dicho mecanismo, otros ajustes y reducciones a la produccin y al consumo de sustancias controladas pueden ser adoptados y ser puestos en vigencia en un perodo de seis meses.828

Todo parece indicar que la puesta en funcionamiento de los mecanismos del Protocolo de Montreal ha operado una disminucin significativa del ritmo de deterioro de la capa de ozono estratosfrico, aunque los niveles de ciertos productos qumicos en la atmsfera han aumentado. No obstante, y aunque la controversia del ozono contina, el Convenio de Viena y el Protocolo de Montreal constituyen uno de los modelos ms novedosos de control internacional para fines ambientales.

824 Artculo 5.1.

825 Artculo 10.

826 Artculo 10 A.

827 Artculo 4.

828 Artculo 9 a), b), c) y d).

405


4. Cambio Climtico

El Cambio Climtico es un cambio atribuido directa o indirectamente a las actividades humanas que alteran la composicin global atmosfrica agregada a la variabilidad climtica natural observada en periodos comparables de tiempo.829 De acuerdo con el consenso cientfico, el resultado ms directo podra ser un calentamiento de la atmsfera mundial del orden de 1,8 a 4 C durante los prximos cien aos. A esto se debe sumar un manifiesto incremento de temperatura de un 0,5 C desde el perodo preindustrial anterior a 1850, parte del cual sera producto de emisiones anteriores de gases de efecto invernadero.

Si se alterara un aspecto clave como la temperatura media global, las ramificaciones tendran un largo alcance. Los efectos inciertos se adicionan: por ejemplo, podra cambiar el rgimen de vientos y lluvias que han prevalecido durante cientos y miles de aos y del cual depende la vida de millones de personas; podra subir el nivel de los mares y amenazar islas y zonas costeras bajas. En un mundo cada vez ms poblado y sometido a mayores tensiones, que ya tiene suficientes temas por resolver, esas presiones adicionales podran conducir directamente a nuevas hambrunas y a otras catstrofes.830

Conviene aclarar respecto al cambio climtico la particularidad de que sus principales causas (emisin de gases de efecto invernadero), el lugar fsico de dichas causas (donde se emiten los gases) y los efectos (incremento de la temperatura en la tierra) no poseen una relacin directa en el tiempo ni en el espacio. Esta relacin atpica plantea un reto para su regulacin jurdica en el plano internacional.

La Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, el Protocolo de Kyoto y las sesiones de la Conferencia de las Partes (COP), rgano supremo de la Convencin, constituyen valiosos logros de la comunidad internacional pero requieren de esfuerzos adicionales para su correcta implementacin.

4.1 Antecedentes y Precisiones Conceptuales

El estudio del aumento de la temperatura en la Tierra tiene como principal antece-dente el realizado en 1896 por Svante Arrhenius,831 quien public el trabajo llamado OntheInfluenceofCarbonicAcidintheAirupontheTemperatureoftheGround. En este trabajo, el autor utiliz modelos para demostrar su teora de que las emisiones provenientes de la combustin del carbn conduciran a un calentamiento de la Tierra. Sin embargo, no fue sino hasta la dcada de los ochenta donde apareci la preocu-pacin mundial sobre el cambio climtico y la necesidad de adoptar instrumentos internacionales que regularan el tema.

829 Idem.

830 Idem.

831 Cientfico sueco (19/02/18592/10/1927), Premio Nbel de Qumica, 1903.

406

A pesar de que la atmsfera global no es un rea ms all de las jurisdicciones nacio-nales y, por lo tanto, puede decirse que se encuentra enteramente reflejada en el contexto del Principio 21 de la Declaracin de Estocolmo sobre Medio Humano, por analoga cae dentro del esquema de proteccin que se le otorga a las reas comunes del planeta.

Luego de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el caso de los ensayos nucleares en el Atoln de Mururoa832, qued claro que la atmsfera debe ser utilizada considerando los derechos de otros Estados. Existen otros documentos internacio-nales que se pronuncian en este sentido. Por ejemplo, los Principios del PNUMA relativos a la modificacin del clima para usos pacficos establecieron que tal tipo de actividades pueden ser realizadas luego de una evaluacin de sus consecuencias y de una manera que asegure que no se producir un dao al ambiente, a otros estados o en reas ubicadas ms all de las jurisdicciones estatales.

El grado en el cual el derecho internacional consuetudinario es til para la preven-cin del cambio climtico y la adopcin de estndares internacionales es cuestio-nable. La adopcin de un enfoque preventivo podra dar lugar a un cambio en esta aseveracin.

La adopcin de un convenio relativo al cambio climtico fue considerada en una reunin de expertos en Ottawa en 1989 y por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC por sus siglas en ingls).833

La reunin de Ottawa propuso el tratamiento de la atmsfera como un recurso comn de inters vital para la humanidad y declar que los Estados tienen la obligacin de proteger y preservar la atmsfera y adoptar las medidas para controlar, reducir y prevenir una interferencia atmosfrica. Adems, dispuso la necesidad de realizar Evaluaciones de Impacto Ambiental, consultas e intercambio de informacin.

El IPCC se refiri al cambio climtico global como cualquier cambio climtico en el tiempo debido a la variabilidad natural o como resultado de las actividades humanas834 y como una cuestin de inters comn para la humanidad, sin perjuicio de la sobe-rana de los Estados sobre el espacio areo suprayacente a sus territorios. Adems, mencion al desarrollo sostenible y a las necesidades de las generaciones futuras y se refiri a la obligacin de adoptar medidas apropiadas para mitigar los efectos adversos del cambio climtico.

Esta definicin de cambio climtico seala dentro de sus causas la variabilidad natural. Esta variabilidad natural es la causante de los ltimos nueve grandes cambios clim-ticos acaecidos en la Tierra, que se ha calentado y enfriado por procesos naturales.

832 Ver nota 5.

833 El Panel es un grupo de ms de dos mil cientficos, organizado en 1988 por el PNUMA y por la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM).

834 PNUMA, OMN, Segunda Evaluacin Cambio Climtico, 1995, p. 23.

407


Por su parte, la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC)835 delimita sus alcances refirindose al cambio climtico como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la compo-sicin de la atmsfera mundial y que se suma a la variabilidad del clima durante periodos de tiempo comparables.836 En dicha definicin se advierte un nfasis en el factor antropognico como nica causa del cambio. Esta definicin responde a un momento donde los estudios demuestran una modificacin en la aceleracin del cambio atmosfrico no observado en los estudios del paleo-climatologa.837

Los cambios climticos producidos por actividades antropognicas, la quema de combustibles fsiles (carbn, petrleo y gas natural) y la deforestacin haban sido distorsionados sealndose como causa las fluctuaciones naturales del clima, producto de la interaccin del ocano con la atmsfera (factores internos), las varia-ciones en la emisin de energa solar y la actividad volcnica (erupciones).

Dejando de lado el cambio en el clima de la Tierra como proceso natural y teniendo en cuenta la aceleracin de ste por la intervencin del ser humano, sobre todo desde la Revolucin Industrial, la comunidad internacional se dedic a regular los aspectos del fenmeno en anlisis que estn a su alcance, es decir, las emisiones de gases y medidas de adaptacin, ya que el proceso natural es irreversible e inmanejable.

La aceleracin de los efectos del cambio climtico como proceso es hoy en da incon-trastable. Y esto es as incluso para aquellos pases que, en un principio, no estuvieron de acuerdo con la regulacin internacional, alegando incertidumbre en dos sentidos: en primer lugar, en lo que atae a la responsabilidad del ser humano en el cambio climtico y en segundo lugar en cuanto a la determinacin de los posibles efectos.

En noviembre de 1989 se celebr la Conferencia Ministerial de Noordwijk sobre Contaminacin Atmosfrica y Cambio Climtico.838 Esta conferencia fue la primera del ms alto nivel poltico dedicada al tema del cambio climtico. Los postulados de la Conferencia de Noordwijk fueron ms enrgicos que los del resto de las declaraciones que haban proclamado los distintos foros hasta entonces realizados, proponindose el objetivo general de reducir emisiones de gas invernadero y aumentar los depsitos a un nivel consistente con la capacidad natural del planeta en un perodo adecuado para lograr la adaptacin de los ecosistemas al cambio climtico.839

Dicha declaracin, a pesar de los logros alcanzados, no cont con el apoyo de los pases industrializados en lo que respecta a fechas y lmites cuantitativos especficos

835 Adoptada en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, el 9 de mayo de 1992.

836 CMNUCC, Artculo 1.2.

837 Ciencia que estudia el comportamiento del clima de la Tierra, desde el momento en que se origina la atmsfera. Josefina Castellvi, La Biosfera como Agente Moderador del Equilibrio Climtico del Planeta Tierra, Conferencia pronunciada en el Centro de Cultura de Espaa, San Jos, 10 de octubre de 2003.

838 Esta conferencia fue convocada por Holanda y asistieron representantes de ms de 66 pases.

839 Noordwijk hizo un llamado para lograr la reduccin global de dixido de carbono en un 20% para el 2005, lo que influy en la elaboracin del CMNUCC.

408

para la reduccin de sus emisiones, lo que impidi obtener el consenso para un acuerdo global. Luego de la Conferencia de Noordwijk se realiz una Conferencia Ministerial en Bergen, con resultados muy similares.

En el ao 1990 el Panel IPCC completa su primer informe o evaluacin en el que destaca la existencia de prueba suficiente de que el cambio climtico ya se ha iniciado y que las posibilidades de un calentamiento global deben ser consideradas seriamente.840 Dicho informe, publicado en octubre de 1990, menciona otras cuestiones relevantes tales como la prediccin del aumento de la temperatura en la Tierra de aproximada-mente 0.3 grados centgrados por dcada, lo que fue demostrado por los cientficos pero no cont con el apoyo de las autoridades gubernamentales presentes.

Un aspecto interesante de resaltar es el incremento de la participacin de los pases en vas de desarrollo en los foros internacionales y discusiones sobre el cambio clim-tico. Este hecho se reflej en la Segunda Conferencia del Clima en 1990, organizada por la OMM y PNUMA, a la cual asistieron representantes de ms de 120 pases, la mayora de ellos del mundo en desarrollo.841

En esta Conferencia se pusieron de manifiesto importantes principios en la materia, tales como el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, el cambio climtico como preocupacin comn de la Humanidad, el principio de equidad, la importancia del desarrollo sostenible, el principio precautorio y la necesidad de trans-ferencia de tecnologa.

A nivel poltico, se consideraba la necesidad de adoptar un instrumento jurdico inter-nacional para que regulara el tema en cuanto a las acciones; sin embargo, el problema consista en la estructura de dicho instrumento. Existan dos alternativas: por un lado se pensaba en la creacin de un acuerdo general que no abarcara de manera unitaria el tema del cambio climtico, al estilo del Convenio de Viena sobre la Capa de Ozono, el cual se ira completando con diversos protocolos; la segunda opcin, que es la que finalmente se adopt, se relacionaba con la adopcin de un instrumento especfico sobre el cambio climtico.

En 1990, durante la 45a sesin de la Asamblea General de las Naciones Unidas,842 se estableci el Comit Intergubernamental para la Negociacin (INC) de una Convencin Marco sobre el Cambio Climtico, que tendra una naturaleza de facilitacin en la negociacin de un instrumento a ser aprobado en la futura Conferencia de Ro.

Las primeras sesiones del INC estuvieron marcadas por tensiones entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo. Dicha tensin se vinculaba particularmente con la diferencia de criterio acerca de la cuota de responsabilidad entre ambos grupos,

840 Ver Gua Elemental de la Convencin Marco de Naciones Unidas para el cambio Climtico, Ginebra, 1995 p 6; IPCC, The IPCC Impact Assessment. Intergovernmental Panel on Climate Change, 1990.

841 Oberthur, S., Cooperacin Internacional sobre Cambios Climticos: El papel de los pases en desarrollo, 1997, p.257.

842 Resolucin 212, de 21 de diciembre de 1990.

409


como as tambin en lo relativo a las diferentes necesidades y capacidades sociales y econmicas de dichos grupos de pases. Mientras los pases desarrollados perciban el fenmeno como un aspecto estrictamente ambiental, los pases en desarrollo lo consideraban tambin como un problema de desarrollo. En atencin a ello se manej la idea de que los pases desarrollados deban reducir sus emisiones, mientras que los pases en desarrollo tendran el derecho de aumentar sus emisiones hasta un nivel per cpita equivalente al alcanzado por los desarrollados.

Esta posicin se sustent en la tesis de que los pases septentrionales haban alcan-zado su desarrollo con base en el consumo de combustibles fsiles. El desarrollo econmico y el incremento de la produccin, as como el consumo de combustibles fsiles han estado histricamente ligados. Ello no obstante, los efectos del cambio climtico resultaban y resultan ser de alcance global, por lo que su tratamiento requiere ser internacional y no regional como pretendan los pases en desarrollo.

En cuanto a los pases desarrollados, stos consideraban que el fenmeno deba ser tratado en forma global sin considera los causantes del mismo. Luego de un ao y de seis reuniones, el INC concluy su labor y dio a conocer un informe sobre el estado del cambio climtico, que sirvi de base para la elaboracin del Convenio Marco.

El texto de Informe del INC y, consecuentemente el contenido del Convenio Marco, no tuvieron la contundencia que en aquel momento se esperaba. Sin embargo, si se tiene en cuenta la complejidad de las negociaciones que involucraron a ms de 140 pases, con intereses e ideologas diferentes respecto de las causas, efectos e implicaciones del cambio climtico en s, llegar a un acuerdo en un perodo tan pequeo fue un logro significativo. A pesar que los estados no se comprometieron especficamente a limitar las emisiones de gases de efecto invernadero, se reconoci el cambio climtico como una seria amenaza y se establecieron las bases para una accin futura bajo el paraguas de un marco jurdico global.

4.2 Gases de Efecto Invernadero

Los gases de efecto invernadero843 (GEI) son aquellos componentes gaseosos de la atmsfera, tanto naturales como antropognicos que absorben y remiten radiacin infrarroja.844 Entre los GEI se encuentran el dixido de carbono (CO2), producto de la quema del carbn, petrleo y gas natural para generar la energa utilizada en el sector del transporte, as como en la industria manufacturera, la generacin de calor, refrigeracin, electricidad y otras aplicaciones. Otras fuentes de emisin de dixido de carbono se vincularon con el uso de la tierra, tales como desbrozar el terreno para la explotacin forestal, la ganadera, y la agricultura. La vegetacin contiene molculas de carbono, cuando sta disminuye o se quema, stas se liberan como dixido de

843 Los gases de efecto invernadero establecidos en el Anexo A del Protocolo de Kyoto son el dixido de carbono, metano, xido nitroso, hidroflurocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluroruro de azufre.

844 CMNUCC, Artculo 1.5.

410

carbono. La prdida de vegetacin debe ser remplazada mediante la reforestacin, lo que hara que se produjera poca o ninguna emisin neta de dixido de carbono. La deforestacin y los cambios en el uso de la tierra han contribuido sustancialmente al incremento del dixido de carbono atmosfrico.

El metano (CH4), un gas natural, es el segundo en importancia. La generacin del metano se atribuye al cultivo de arroz y a la cra de ganado vacuno y ovino. El metano se emite tambin desde las minas de carbn y durante la extraccin de petrleo, as como por los salideros de gas en los oleoductos. La actividad humana ha incre-mentado la concentracin de metano en la atmsfera en alrededor de un 145% por encima de su concentracin natural.845

Otro de los gases es el xido nitroso (N2O), que deriva de diversas prcticas agrcolas e industriales. Contribuyen tambin al efecto invernadero los hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) (utilizados en algunas aplicaciones como sustitutos de los CFC empleados en refrigeracin y en los equipos de aire acondicionado) y el hexafluoruro de azufre (SF6).

4.3 Vulnerabilidad, Adaptabilidad y Cuestiones Conexas

La vulnerabilidad se define como el grado en que el cambio climtico puede ser perjudicial o nocivo para un sistema. No solo depende de la sensibilidad del sistema, sino tambin de su capacidad de adaptacin a las nuevas condiciones climticas.846 El concepto tiene fundamental importancia en Centroamrica, una regin de alta vulnerabilidad debido a los efectos de los desastres naturales, su situacin geogrfica y geomorfolgica.

El grado de vulnerabilidad constituye el trmino medio entre las condiciones geogr-ficas y fsicas de un lugar determinado y la capacidad de generar acciones capaces de disminuir los impactos cuando se den los efectos. Los ms vulnerables a los extremos climatolgicos son los pobres. Asimismo, en el mbito mundial, las reas mas afectadas por desastres naturales suelen ser las menos desarrolladas: sequas en Etiopa, inundaciones en Bangladesh, huracanes en Repblica Dominicana. Los esfuerzos de recuperacin post-desastre son sin duda acciones guiadas por buenas intenciones, pero tales esfuerzos son costosos y casi siempre transitorios.847

El concepto de adaptabilidad, relacionado con cambio climtico, se refiere al grado en que es posible efectuar ajustes en las prcticas, procesos o estructuras de los sistemas en funcin de los cambios previstos o reales del clima. La adaptacin puede ser espontnea o planificada y puede realizarse en respuesta a cambios en las condi-ciones o anticipndose a ellos.

845 Camino, R., Muller, S., Sostenibilidad de la Agricultura y los Recursos Naturales, ICCA, San Jos, Costa Rica 1993, p. 21.

846 PNUMA, OMN, Segunda Evaluacin, Op. cit., p. 3.

847 Dialogue on Water and Climate, Cielos Oscuros Aguas Tormentosas, El Porqu de la Necesidad del Agua y el Clima, 2002, p. 4.

411


Cuando se habla de medidas de adaptacin al cambio climtico es necesario esta-blecer un orden de prioridades de las acciones a tomar. Como prioridades de medidas de adaptacin ante los efectos del cambio climtico se tienen: primero, es el proceso de monitoreo constante as como, mediante especialistas, llevar un control lo ms completo posible sobre el comportamiento del efecto; segundo, en el aspecto de la informacin, es necesario establecer canales de informacin adecuados con las poblaciones donde se espera un mayor impacto de los efectos y adems, a nivel internacional, cada pas debe estar informndose de la situacin mundial y de otros estudios, todo esto con el objetivo de poder tomar las mejores decisiones con funda-mentos tcnicos; tercero, realizar un planeamiento mediante dos vas, una mediante un plan nacional de emergencia y el otro por medio de los planes de desarrollo locales; cuarto y ltimo lugar, el desarrollo de un programa de educacin y participacin comu-nitaria, donde se involucre a la comunidad con potencial de afectacin.848

Las especies de flora y fauna se han adaptado a lo largo de millones de aos en su evolucin. El principal problema que presenta el cambio climtico es la velocidad a la cual se puede presentar, pudiendo ocasionar una gran prdida de especies, por la incapacidad de stas de adaptarse en tan poco tiempo a nuevas condiciones tales como mayor precipitacin, mayor radiacin y escasez de agua.

Otra de las cuestiones a poner de relieve en esta seccin es la relativa a las medidas de mitigacin, es decir, aquellas cuyo objetivo es disminuir o volver menos severo determinado efecto o condicin. La medida de mitigacin puede ser expresada como la intervencin humana para reducir la velocidad esperada del cambio climtico incluido por el ser humano, mediante la reduccin intencional de las emisiones de GEI y a travs del reforzamiento de los sumideros (servicio ambiental de los bosques naturales y plantaciones forestales por el almacenamiento de carbono. Al absorber el carbono de la atmsfera por el proceso de fotosntesis lo fijan en su estructura o biomasa y liberan la molcula de oxgeno).

4.4 Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico

La CMNUCC fue adoptada en Nueva York, el 9 de Mayo de 1992849 y en el ao 2007 contaba con 192 pases suscriptores. La importancia de este instrumento radica en el hecho de que constituye el fruto de un primer esfuerzo internacional concertado.

El objetivo de la Convencin es alcanzar la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropognicas peligrosas en el sistema climtico. Ese nivel debera lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio

848 World Meteorological Organization, The IPCC Response Strategies, United Nations Environmental Program, Intergovernmental Panel On Climate Change, Editorial Island Press, Washington, 1991, p. 157.

849 Costa Rica fue signataria de la misma y luego fue incorporada a nuestro ordenamiento positivo al ser ratificada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7414 del trece de junio de 1994 y publicada en la Gaceta del 4 de julio siguiente.

412

climtico, asegurar que la produccin de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo econmico prosiga de manera sostenible.850

El texto de la CMNUCC se encuentra estructurado en cinco secciones:

Prembulo.1.

Disposiciones introductorias, donde se encuentran las definiciones, objetivos y 2. principios rectores.

Obligaciones generales de las Partes.3.

Obligaciones especficas de las Partes agrupadas de conformidad con los 4. anexos y

Disposiciones finales.5.

En atencin a los compromisos asumidos, en la CMNUCC se divide a las partes en tres grupos principales:

Partes del Anexo I, que son los pases industrializados miembros de la OECD al 1. ao 1992, ms las Partes con economas en transicin, en particular Rusia, los Pases Blticos y los Pases de Europa Central y Oriental. Estos pases tienen la obligacin de adoptar polticas y medidas relativas al cambio climtico con el fin de reducir sus emisiones de GEI a los niveles del ao 1990, a ms tardar para el ao 2000. Se concede un cierto grado de flexibilidad a aquellas Partes que son pases con economas en transicin.

Partes del Anexo II, que lo integran nicamente los pases miembros de la OECD, 2. quienes tienen la obligacin especfica de poner a disposicin de los pases en vas de desarrollo los recursos financieros, para que puedan cumplir con sus obligaciones previstas en la Convencin y adaptarse a los efectos negativos del cambio climtico.

Partes no incluidas en el Anexo I, integrado por los pases en vas de desarrollo, 3. incluyendo a China y la India con una mencin especial para los pases menos desarrollados, algunos de los cuales son reconocidos por la Convencin como especialmente vulnerables a los efectos negativos del cambio climtico. En el contexto de la CMNUCC, estos pases reciben especial consideracin habida cuenta de su reducida capacidad para hacer frente al cambio climtico y para alcanzar medidas de adaptacin al mismo.

Por lo tanto las obligaciones que deben asumir las Partes se plantean en tres bloques, las comunes que han de cumplir todos los Estados, las especficas para los pases del Anexo I y las financieras para los pases desarrollados del Anexo II.

Los compromisos comunes son mnimos y condicionados, pues se deben cumplir teniendo en cuenta tres factores: las responsabilidades comunes pero diferenciadas,

850 CMNUCC, Artculo 2.

413


el carcter especfico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo, sus objetivos y circunstancias; lo que da flexibilidad a las Partes para su aplicacin. Las obligaciones comunes son las siguientes:

Elaborar peridicamente comunicaciones y publicar inventarios nacionales de sus emisiones antropognicas por las fuentes y de la absorcin (o captura) por los sumideros de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal.

Formular y aplicar programas nacionales para mitigar el cambio climtico y desarrollar estrategias para adaptar sus polticas al impacto del cambio climtico.

Comunicar a la Conferencia de las Partes la informacin relativa a la aplicacin de la Convencin.

Promover la transferencia, desarrollo y aplicacin de tecnologas limpias para controlar, reducir y prevenir las emisiones de GEIs.

Promover la gestin sostenible y la conservacin de sumideros de carbono, especialmente bosques y ocanos.

Al aplicar polticas sectoriales procurar tener en cuenta el cambio climtico inducido.

Reducir al mnimo los efectos adversos en la economa, salud pblica y medio ambiente de las acciones para combatir el cambio climtico.

Promover la observacin sistemtica y la investigacin sobre el sistema climtico; la comunicacin y el intercambio de informacin as como la educacin y la sensibilizacin pblica relativa al cambio climtico.

Los compromisos especficos que, adems de los generales, debern asumir los Estados que figuran en el Anexo I son:

Adoptar polticas y medidas nacionales de mitigacin del cambio climtico con el fin de limitar sus emisiones antrpicas por GEI, protegiendo y mejorando sumideros y depsitos de dichos gases. En la Convencin no se prev una cuanta para las limitaciones, solo se restringe a sealar que ciertas polticas y medidas adoptadas sern un marco de referencia para demostrar que los pases desarrollados estn tomando la iniciativa.

Como objetivo temporal, la Convencin no establece un calendario preciso respecto de la limitacin de emisiones, pero s establece el regreso antes del ao 2000 a los niveles anteriores de emisiones.

Deben presentar dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de la Convencin, y peridicamente de all en adelante, la informacin detallada de las medidas y polticas adoptadas, as como acerca de las proyecciones resultantes de las emisiones y absorciones por sumideros para el decenio 1990-2000, con el fin de volver individual o colectivamente a los niveles de 1990 las emisiones de gases de efecto invernadero.

414

Los pases desarrollados enumerados en el Anexo II, que son esencialmente los de la OECD, adicionalmente asumen otros compromisos de carcter financiero:

Proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos que efecten las Partes que son pases en desarrollo para cumplir con sus obligaciones en materia de elaboracin de inventarios, facilitacin de informacin y formulacin de programas nacionales, entre otros.

Ayudar a los pases en desarrollo particularmente vulnerables a hacer frente a sus costos de adaptacin.

Promover, facilitar y financiar la transferencia de tecnologa y conocimiento o el acceso a ellos, a otros Estados Parte, primordialmente a los pases en vas de desarrollo para que puedan cumplir con sus obligaciones previstas en la Convencin.

La Convencin se rige por los siguientes principios:

El principio precautorio, el cual postula que la ausencia de una certidumbre cientfica no constituye excusa para posponer acciones dirigidas a evitar una amenaza de dao grave o irreversible al ambiente. Las partes deben tomar medidas de precaucin para detectar, prevenir o reducir al mnimo las causas del cambio climtico y mitigar sus efectos adversos.

El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, que establece que las responsabilidades deben ser compartidas por todos los Estados, pero diferenciadas de acuerdo a la participacin de cada uno al problema que se pretende solucionar.

El principio de desarrollo sostenible es adoptado en la CMNUCC al sealar que las Partes deben promover y optar por un modelo de desarrollo econmico internacional abierto y sostenible, para que la proteccin del sistema climtico sea en beneficio de las generaciones presentes y futuras.

La crtica general que se hace a la CMNUCC es que enuncia principios y obligaciones en trminos muy generales, sin llegar a definirlos y utiliza muchas veces un vocabu-lario ambiguo que encierra posiciones no conciliadas en el proceso de negociacin. Sin embargo, el aporte indiscutible de la Convencin es el haber establecido una serie de principios que ms adelante se deben concretar en acciones para enfrentar los retos planteados por el fenmeno en estudio.

A pesar de su reticencia, los pases desarrollados asumieron otros compromisos, como fue adoptar polticas y medidas para reducir las emisiones de los GEI al ao 2000 estabilizndolas a los niveles de 1990, as como transferir tecnologa y recursos financieros a los pases en desarrollo, apoyndolos en sus esfuerzos por cumplir los compromisos de la CMNUCC y ayudndolos a asumir los gastos de la adaptacin, habida cuenta de su vulnerabilidad a las consecuencias del cambio climtico.

415


La CMNUCC estableci un rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico y Tecnolgico851 a los efectos de proporcionar a la Conferencia de las Partes (COP) y dems rganos subsidiarios, informacin y asesoramiento oportunos sobre los aspectos cientficos y tecnolgicos relacionados con la Convencin. Asimismo, se estableci un rgano encargado de ayudar a la Conferencia de las Partes en la evalua-cin y el examen del cumplimiento efectivo de la Convencin.852

La COP tiene como principal funcin la de supervisar la implementacin de la Convencin y los instrumentos jurdicos conexos.853 La Convencin se refiere a la transmisin de informacin relacionada con la aplicacin de la misma y seala a la COP como la receptora final de los programas de cada pas.854

En atencin a lo dispuesto en la Convencin, la COP en su primer reunin llevada a cabo en Berln del 28 de marzo al 7 de abril de 1995, examin si los compromisos de reduccin de emisiones por parte de los pases desarrollados y con economas en transicin eran adecuados para alcanzar el objetivo de la Convencin, la conclusin fue negativa por lo que se acord poner en ejecucin un plan que permitiera tomar medidas apropiadas para el perodo posterior al ao 2000 y particularmente, reforzar los compromisos de las Partes incluidas en el Anexo I de la Convencin, mediante la adopcin de un protocolo u otro instrumento jurdico.

El acuerdo asumido se estableci en el Mandato de Berln encargado a un grupo ad hoc cuyo proceso implic reforzar los compromisos asumidos por las partes del Anexo I de la Convencin, elaborar polticas y medidas que plantearan limitaciones cuantificadas, as como objetivos de reduccin en un tiempo determinado, sin intro-ducir nuevas responsabilidades a los pases no pertenecientes al Anexo I.

En 1997, despus de ocho reuniones, el cometido se cumpli. Se remiti un texto en la Tercer Conferencia de las Partes celebrada del 1 al 11 de diciembre, donde despus de complejas negociaciones se adopt el instrumento jurdico diseado para precisar los compromisos planteados en la CMNUCC. As surgi un Protocolo con carcter adicional y subordinado a la Convencin Marco, denominado Protocolo de Kyoto por haber sido esa ciudad japonesa sede de la CoP 3.

4.5 Protocolo de Kyoto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre

el Cambio Climtico

Un segundo esfuerzo en la regulacin jurdica internacional del cambio climtico lo constituye el Protocolo de Kyoto, donde se establecieron compromisos ms espec-ficos. Dicho Protocolo fue adoptado el 11 de diciembre de 1997 y entr en vigor en febrero de 2005, para lo cual, fue necesario cumplir dos condiciones: la ratificacin de





416

al menos 55 Partes de la Convencin; y figurar entre ellas Partes del Anexo I, cuyas emisiones totales representen por lo menos el 55% del total de las emisiones de dixido de carbono de dicho grupo en los niveles de 1990.

El Protocolo adopt los mismos principios, objetivos e instituciones de la CMNUCC. Las disposiciones del Protocolo se relacionaron con los siguientes temas:

Compromisos en materia de emisiones jurdicamente vinculantes.

Nuevos mecanismos de ejecucin.

Reduccin al mnimo del impacto en pases en vas de desarrollo, incluida la utilizacin del Fondo de Adaptacin.

Cumplimiento.

El Protocolo seal un conjunto de polticas y medidas con el fin de promover el desarrollo sostenible y facilitar el cumplimiento de los compromisos cuantificados de reduccin de emisiones, entre ellas se destacan las siguientes:

Fomento de la eficiencia energtica en los sectores pertinentes de la economa.

Proteccin y mejora de los sumideros y depsitos de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal.

Promocin de prcticas sostenibles de gestin forestal, forestacin y reforestacin.

Promocin de modalidades agrcolas sostenibles a la luz de las consideraciones del cambio climtico.

Investigacin, promocin, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energa, de tecnologas de secuestro del dixido de carbono y de tecnologas avanzadas y novedosas que sean ambientalmente racionales.

Reduccin progresiva o eliminacin gradual de las deficiencias del mercado, los incentivos fiscales, las exenciones tributarias y arancelarias y las subvenciones que sean contrarios al objetivo de la Convencin en todos los sectores emisores de gases de efecto invernadero y aplicacin de instrumentos de mercado.

Fomento de reformas apropiadas en los sectores pertinentes con el fin de promover unas polticas y medidas que limiten o reduzcan las emisiones de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal.

Medidas para limitar o reducir las emisiones de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en el sector del transporte.

Limitacin o reduccin de las emisiones de metano mediante su recuperacin y utilizacin en la gestin de los desechos as como en la produccin, el transporte y la distribucin de energa.

El Protocolo de Kyoto, constituye un compromiso internacional que busca combatir el calentamiento global exigiendo la reduccin individual o colectiva, de emisiones de GEI (sealados su Anexo A y que son el CO2, CH4, N2O, HFC, PFC y SF6) a los pases

417


enumerados en su Anexo B (pases desarrollados y con economas en transicin, que son los sealados en el Anexo I de la CMNUCC) en un promedio del 5% entre el 2008 y el 2012, primer perodo de compromiso, en relacin con los niveles registrados en 1990; obligando a Suiza, la mayor parte de los pases de Europa Central, Oriental y los Estados miembros de la Unin Europea a reducir un 8% sus emisiones (Bruselas reparti este compromiso entre los pases de la Unin Europea, a travs del denomi-nado sistema de burbuja, de forma que unos tienen que recortar sus emisiones y otros como Espaa, por ejemplo, pueden elevarlas pero con un lmite), 7% para los Estados Unidos y 6% para Canad, Hungra, Japn y Polonia; Rusia, Nueva Zelanda y Ucrania deben estabilizar sus emisiones, mientras que Noruega puede aumentarlas un 1%, Australia 8% e Islandia el 10%. El protocolo no impone multas, aunque s castigos, donde el infractor, tendr que reducir en el siguiente perodo la cantidad incumplida multiplicada por 1,3; con la posibilidad de ser sancionado a no poder acogerse a algunos de los mecanismos que facilitan la reduccin.

Acordar sobre estos compromisos, que sin duda conlleva implicaciones ambientales, econmicas, polticas y sociales para los pases desarrollados, solo fue posible mediante un acuerdo por parte de los pases signatarios de la Convencin Marco, sobre las reglas de desarrollo complementarias del Protocolo, lo que dio lugar a la inclusin en dicho instrumento jurdico de tres mecanismos econmicos, conocidos como flexibles, los cuales iban dirigidos a facilitar la reduccin de emisiones a un bajo coste; estos son: la aplicacin conjunta (artculo 6), el mecanismo de desarrollo limpio (artculo 12) y el comercio de emisiones (artculo 17), siendo importante no solo la adopcin de los mismos sino el establecimiento preciso de su implementacin, as como de la determinacin del papel que juegan los bosques como captores de CO2, las consecuencias de incumplimiento, entre otras cosas que no fueron desarrollas en el Protocolo de Kyoto, pero que ms all de la COP3 han sido abordadas con el fin de llegar a un consenso para alcanzar el objetivo de la CMNUCC, tal es el caso de los acuerdos de Marrakech, establecidos en la COP 7, donde se desarrollaron los mecanismos flexibles.

El mecanismo de aplicacin conjunta, habilita a los gobiernos y empresas de las Partes del Anexo I a invertir en proyectos que reduzcan las emisiones o consigan una mayor absorcin utilizando sumideros en otros pases del mismo grupo, lo cual es compensado con unidades de reduccin de emisiones (EmissionReductionUnits o ERUs) que pueden ser contabilizadas por las Partes del Anexo I que inviertan en otros pases en el cumplimiento de sus objetivos de emisin.

El mecanismo de desarrollo limpio (MDL) permite a los gobiernos y empresas de las Partes del Anexo I, aplicar actividades de proyectos de desarrollo sostenible (tales como el fomento de sumideros, as como la transferencia de tecnologa limpia), en Estados Parte que no figuran en el Anexo I (pases en vas de desarrollo o no indus-trializados) y que generen reduccin de emisiones de GEI en stos ltimos, lo cual es retribuido con reducciones de emisiones certificadas (CertifiedEmissionReductions o

418

CERs), que facilitarn el cumplimento de objetivos de reduccin de emisiones de las partes del Anexo I, al utilizar las CERs generadas por dichos proyectos.

El comercio de los derechos de emisin permite el cumplimiento de los objetivos del Protocolo, mediante la creacin de un mercado internacional de derechos de emisin, en el que gobiernos y empresas de los pases industrializados y no desarrollados, pueden comprar y vender ERUs o CERs, segn sea pas deficitario o excedentario en emisiones; a su vez las Partes del Anexo I pueden adquirir unidades de emisin asignadas (AssignedAmountUnits AAUs) de la cantidad atribuida de otras Partes del Anexo I que tengan la posibilidad de reducir sus emisiones de GEI ms fcilmente.

Estos tres mecanismos tienen la peculiaridad de integrar la variante ambiental en los sistemas econmicos, puesto que introducen a nivel internacional reglas de mercado en pro del ambiente, facilitando el cumplimiento de los compromisos asumidos en el Protocolo a un bajo coste econmico, lo que constituye un estimulo. Adems, tienen la ventaja de ser voluntarios e introducir al sector privado, sin desplazar la respon-sabilidad de los Gobiernos de los Estados Parte de cumplir con sus obligaciones asumidas. De esta manera se vinculan con las polticas y medidas nacionales al ser de carcter supletorio, lo que significa que no son un medio de cumplimiento en sentido estricto, si no ms bien una ayuda para que los Estados cumplan sus deberes.

5. Contexto Regional

5.1 Instrumentos Regionales

Centroamrica posee un Convenio Regional sobre Cambio Climtico.855 Aunque este convenio est superado por instrumentos ms elaborados de fechas ms recientes, constituye un ejemplo de colaboracin en el tema. Es importante rescatar su visin de integracin del rea para coordinar acciones, para el caso de reas fronterizas y la creacin de un Consejo Centroamericano de Cambio Climtico. Este instrumento reconoce la necesidad de incorporar dentro de las polticas y legislaciones nacio-nales el componente climtico y desarrollar acciones e innovaciones tecnolgicas tendientes a la conservacin del clima.856

El Convenio ha sido criticado particularmente por la escasa efectividad que han tenido sus mandatos a la hora de implementarse en las legislaciones nacionales; asimismo no existe un plan de accin centroamericano para el cumplimiento de los mandatos establecidos. Se ha llegado entonces a pensar si es ms conveniente adecuarlo a las circunstancias actuales o si los instrumentos adoptados a nivel global surten estos efectos.857

855 Suscrito por los pases Centroamericanos en la ciudad de Guatemala el 29 de septiembre de 1993.

856 Ver FAO, CCAD, Centroamrica frente al Cambio Climtico, Serie Centroamericana de Bosques y Cambio Climtico, 2003, p. 28.

857 Ibid, p. 29.

419


El 29 de octubre de 1993 se firm en Guatemala el Convenio Regional para el Manejo y Conservacin de los Ecosistemas Naturales, Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales (Convenio Forestal). Su objetivo principal es promover mecanismos para potenciar el desarrollo forestal en Amrica Central a travs de mecanismos nacionales y regionales para evitar el cambio de uso de las reas con cobertura boscosa y para la recuperacin de los bosques. El Convenio Forestal es relevante toda vez que sus objetivos estn de acuerdo con las metas de los proyectos forestales desarrollados bajo el MDL.858

El Convenio para la Conservacin de la Biodiversidad y Proteccin de reas Silvestres prioritarias en Amrica Central firmado el 5 de junio de 1992, en Managua, seala la necesidad de utilizar la ayuda externa para mejorar y proteger la diversidad biol-gica. De acuerdo con los lineamientos internacionales los proyectos forestales del MDL deben ser beneficiosos para la biodiversidad y deben buscar el aumento del rea de cobertura boscosa que tiene como ventaja adicional el albergue de especies silvestres.

5.2 Iniciativas Regionales

El rgano encargado de establecer un rgimen de cooperacin integral en la regin en materia ambiental es la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), que se encarga de alcanzar el cumplimiento de estos compromisos a travs del trabajo realizado con cada Ministerio del Ambiente en la regin; prueba de ello es que la CCAD ha sido la impulsora del Convenio Regional sobre Cambio Climtico y ha brindado tambin su apoyo a travs de capacitaciones y soporte en las negociaciones en materia de cambio climtico.

Habida cuenta de que la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) posee como mandato la conservacin de los recursos naturales, la proteccin y conservacin de la biodiversidad y la utilizacin sostenible de esos recursos, tambin tiene como manda-miento la preservacin de los sistemas climticos. Por otra parte, el Plan Ambiental de la Regin Centroamericana (PARCA) seala como uno de sus objetivos contribuir a la ratificacin del Protocolo de Kyoto, lograr el reconocimiento del valor agregado de los bosques en trmino de su funcin de sumidero de gases de efecto invernadero e implementar el mecanismo de desarrollo limpio en la regin; para lo cual se propone elaborar una estrategia regional para impulsar su aplicacin, as como el estableci-miento de un marco institucional y financiero para su funcionamiento en la regin. A su vez, propone disear un plan estratgico regional de servicios ambientales de fijacin y reduccin de GEI y el monitoreo sistemtico de la mesa de negociaciones y acuerdos internacionales sobre cambio climtico.859

858 Ibid, p. 30.

859 SICA, CCAD, Plan Ambiental de la Regin Centroamericana, p. 22.

420

La importancia de los bosques como sumideros de carbono ha

Documents

Derecho Ambiental en Centroamérica (Tomo II)