CAPTULO II

EL MUNICIPIO EN EL TIEMPO

I.- HISTORIA DEL MUNICIPIO

El Municipio aparece en la historia de la humanidad como una necesidad indispensable, para nivelar y organizar la convivencia social humana. Esto debido a que creando ncleos sociales denominados municipios, los recursos econmicos, polticos, sociales, de infraestructura, entre otros; se canaliza y reparten ordenadamente, previa fiscalizacin. Esto lgicamente considerando, que estos ncleos sociales, estn sujetos a prerrogativas desde la ptica del poder municipal. No slo ello, sino que muchos estudiosos del tema municipal sostienen diversas fuentes como las causantes de la creacin de los municipios, es as que "otra tesis, explica que, con el acrecentamiento de la poblacin de la tribu, se present la necesidad de distribuir el trabajo y de organizar a la sociedad para su mejor defensa y beneficio, siendo necesario encargar de la direccin al de ms experiencia, que fue designado entre los ms ancianos de la tribu con el nombre de "patriarca". Esta fue la primera forma de gobierno comunal" ([19]).

En tal sentido, es importante conocer la evolucin histrica del municipio, porque nos permite primero despejar la interrogante de saber porqu el hombre es social, segundo porqu el hombre se une y crea una ciudad, un pueblo, una nacin; tercero cmo esta ciudad conformado por un conjunto de familias individuos se transforma en municipio, y; cuarto, cmo el municipio se transforma en la clula principal, el ncleo que crea una nacin. En tal sentido se podra sealar que no existe nacin, no existe Estado, si en sus partes que lo integran no existe el municipio. En la poca romana, la ciudad principal y libre que se rega por sus propias leyes; cuyos vecinos podan obtener y gozar de los derechos y privilegios de la misma Roma. En la actualidad, la primera y menor de las corporaciones de Derecho Pblico, integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un trmino jurisdiccional, constituida casi siempre por una poblacin y cierto radio rural, con algunos ncleos poblados o casas dispersas. En las grandes urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco hospitalarias, no hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento, compuesto por el alcalde y los concejales; en otros sitios o pocas llamados corregidor o intendente, y regidores o ediles. El trmino jurisdiccional que comprende el municipio o que administra su ayuntamiento.

En efecto, comenta Toribio Alayza Paz Soldn que "cuando la Nacin se organiza para desenvolver sus actividades, cuando se canaliza por medio de reglas estables y de rganos dirigentes constituidos previamente, sealando la funcin de stos y determinando tambin de manera estable las facultades, derechos y las prohibiciones que se impone a los miembros del grupo social, ha nacido el Estado, esto es, una entidad jurdica y obliga a hacer vida jurdica a los miembros de la Nacin" ([20]). En consecuencia, de igual manera el municipio se organiza, se desenvuelve, se sustenta en reglas estables, y est dirigida por diversos rganos dirigenciales, que se conforman por sus respectivas autoridades ediles, encabezados por uno slo, el Alcalde.

Por todo ello, es indispensable enfocar al municipio en la historia, en tal sentido esta institucin como creacin humana tuvo sus primeros inicios para muchos estudiosos en Grecia, pero otros en cambio, sealan que sus primeros pasos de creacin lo encontramos recin en la edad del Imperio Romano. As que sealaremos para enfocarnos en el tema histrico en etapas, la primera la etapa de las antiguas civilizaciones, la segunda la etapa del renacimiento y como tercera la etapa moderna.

EL MUNICIPIO EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

EL MUNICIPIO EN GRECIA.- Muchos autores sealan que el municipio se cre antes an que la poca griega, es as que configuran la idea del Municipio Primitivo. Para Moiss Ochoa Campos "hablamos del municipio primitivo, al referirnos al paso de la vida nmada a la sedentaria, en las agrupaciones gentilicias. Generalmente, acontece en el estadio del clan totmico en que los miembros se consideran todava unidos por vnculos de consanguinidad. Como casos de organizacin local fincada en clanes, tenemos el calpulli azteca, el uji japons y el mishpacha del antiguo Israel" ([21]).

"En la antigua Grecia al principio se encontraban fusionados Estado y Municipio, de tal manera que durante un buen tiempo no podemos hablar de niveles de gobierno diferentes y las pequeas ciudades de entonces eran tanto un Estado como un Municipio, siendo esto explicable por el escaso mbito territorial dentro del cual y por esos tiempos, 600 aos A.C. se ejercitaba el instrumento de gobierno" ([22]). Pero por la distancia entre estos Municipios considerados Estados, hacan que constantemente existan conflictos blicos, todos por mantener y/o acrecentar el poder de sus soberanos, ya sea instaurando nuevos tributos, apropindose de esclavos, o haciendo expropiar para ellos, grandes extensiones de terrenos, lo mismo que generaba envidia entre los monarcas, y as se iniciaban aos de guerra; esto se tradujo con el tiempo, de los gobernantes se decidieran mejor unirse, ya cansados de tanta tragedia, y crearan una sola nacin que en la actualidad es la nacin Griega.

Esto de crear Ciudad-Estado en la poca Griega, ha generado muchas controversias en los estudiosos especializados en temas municipales, porque no se puede determinar claramente si es que en la poca griega se conoci la figura jurdica del municipio y cual fue verdaderamente su sentido jurdico, o en su defecto cual fue primero el Estado o el Municipio. "Kelsen expresa este concepto con claridad meridiana: "Si la comunidad parcial hoy existente como Municipio hubiera precedido al Estado, es que el Estado habra coincidido con el Municipio, es decir, el Municipio habra sido Estado". Por este motivo, las ciudadesestados que florecieron en la Grecia clsica y en la Europa del Renacimiento, no son municipios, aunque contengan materia municipal" ([23]).

En conclusin podramos decir que lo que apareci en la Grecia antigua no tiene nada que ver con la creacin del Municipio as como lo conocemos hoy en da, pero si podramos sealar que el municipio como tal pertenece al Estado Y en la poca griega fue el propio Municipio-Estado, que estn plenamente unidos en un solo rgano, que condujo por mucho tiempo a los hombres griegos. Pero cabe recalcar tambin que "la nota esencial de la Ciudad-Estado de Grecia, es que en ella no hubo una diferencia precisa entre lo que hoy se denomina lo poltico (perteneciente al estado) y lo municipal. La organizacin griega ms parecida al municipio fue la llamada "demos", especie de ayuntamiento dirigido por un funcionario denominado "demarca" y por una asamblea deliberante formada por todos los ciudadanos. Cada "demo" formulaba y aprobaba su presupuesto, tena dominio sobre sus bienes y celebraba sus fiestas" ([24]).

EL MUNICIPIO EN ROMA.- Durante la poca romana, se llev a cabo un conjunto de conquistas territoriales, que hicieron que Roma se volviera un Imperio. Por todo el continente Europeo, desde lo que hoy es Espaa hasta Turqua, el Norte de frica, parte de Asia y del medio oriente, las legiones romanas anexaban nuevos territorios, nuevas riquezas, nuevos esclavos; por lo que se les hizo indispensable crear una forma de gobernar todo este vasto territorio. Por eso, est confirmado de que "en nuestro mundo occidental, el municipio parece haber nacido como consecuencia de la expansin de Roma. Las ciudades conquistadas se incorporaban al Estado romano, pero sus habitantes carecan de derechos polticos, (civitas sine sufragio), aunque deban pagar un tributo que reciba el nombre de municipia, de manus (carga). La ciudad constitua un municipium, que era un sujeto de derecho privado, origen de la persona jurdica, con facultad de adquirir bienes y contraer obligaciones" ([25]).

Era definido como municipio antiguo, "en la poca romana, la ciudad principal y libre que se rega por sus propias leyes; cuyos vecinos podan obtener y gozar de los derechos y privilegios de la misma Roma" ([26]). No obstante ello, se puede considerar adems que antiguamente "en Roma haba surgido el Municipio con las siguientes caractersticas: 1) Una personalidad propia, la Cvitas, pero sujeta al Imperium; 2) Un ncleo en relacin con ese poder dominador Imperium- que luego ha pasado a ser, dentro su calidad de poder soberano, el Estado Nacional; 3) Asentado en un territorio determinado; 4) Manifestacin de la voluntad popular en una asamblea general; 5) Un cuerpo deliberante curia- con sus magistrados; 6) Un culto comn" ([27]).

No obstante ello, en la poca romana existieron grandes filsofos que aportaron con sus ideas a desarrollar las leyes romanas y forjar una convivencia vecinal adecuada al desarrollo personal y social en los municipios. Por tal motivo es importante acotar el aporte que realiza un gran pensador y filosofo de la poca; Cicern. Para este pensador "el municipio era en Roma [una ciudad que se gobernaba por sus leyes y costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana]. Su implicacin jurdico-poltica, como puede advertirse, no coincide cabalmente con la acepcin etimolgica de la palabra, que proviene de la conjuncin munus oficio- y capere tomar-. Conforme al concepto romano de municipio, este calificativo se adjudicaba a las ciudades conquistadas que haban sido incorporadas al Estado y cuyos habitantes, por este motivo, se convertan en ciudadanos de Roma, conservando, sin embargo, una cierta libertad interior, el derecho de elegir a sus magistrados y la administracin de los negocios generales dentro de los lmites jurdicos fijados por las leyes estatales" ([28]).

"Hay que destacar por su trascendencia, el valioso e importante aporte de Roma al mundo referente al rgimen municipal y al trmino o denominacin de municipal y al trmino o denominacin de Municipio que viene de municipium. Dentro del proceso de la evolucin histrica del Municipio, se ha fijado el ao 387 A.C. y a la ciudad de Tusculum, Roma, como el periodo y el lugar donde surge el Municipio como organizacin poltico-administrativo y como nivel diferenciado de gobierno" ([29]).

EL MUNICIPIO EN ESPAA.- "Espaa, siendo un pas de un arraigo cultural muy rico y diverso, complementado con un conjunto de culturas, desde pocas muy remotas conoci la figura jurdica del municipio. Como bien seala Vctor Godos Rzuri, en su disertacin sobre el Derecho Municipal seala que, la pennsula Ibrica fue conquistada e invadida sucesivamente, entre los siglos II A.C. y mediados del siglo XV de nuestra era, por los romanos, visigodos y los rabes, aportando cada uno de estos pueblos instituciones de carcter municipal, unos ms que otros, llegando a unos casos a conservarse y en otros a fusionarse con el slido rgimen municipal existente por entonces en Espaa. (.) La palabra Alcalde es de origen rabe, viene de Al-gadi que significa Juez o Alcalde. Adems del antiguo alcalde pedneo, existi tambin es este periodo de la dominacin rabe el Alcalde de barrio, palabra sta que deriva del vocablo rabe barr que significa tierra, campo, afueras; de aqu que los barrios primitivos eran sinnimos de los arrabales o extremos de una poblacin" ([30]).

"En Espaa, en el perodo de la Reconquista, se vigoriza el municipio, cuya autonoma es reconocida por los llamados "Fueros" y las "Cartas pueblas". La facultades otorgadas a las ciudades eran de orden urbanstico, administrativo, econmico o militar, y tenan la forma de contratos colectivo sobre ocupacin de zona determinada. Segn Juan Helvia los cabildos eran formados por Regidores, presididos por el Corregidor que careca de voto de acuerdo a la nueva Recopilacin; en calidad de representantes del poder real, tenan a su cargo funciones de justicia y servicios vecinales" ([31]).

EL MUNICIPIO EN LA POCA CONTEMPORANEA.- Como hemos visto con el recurrir del tiempo el municipio, como todo hecho y creacin humana ha ido evolucionando, de modo que se puede sealar que "en la actualidad, la primera y menor de las corporaciones de Derecho Pblico, integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un trmino jurisdiccional, constituida casi siempre por una poblacin y cierto radio rural, con algunos ncleos poblados o casas dispersas. En las grandes urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco hospitalarias, no hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento, compuesto por el alcalde y los concejales; en otros sitios o pocas llamados corregidor o intendente, y regidores o ediles. El trmino jurisdiccional que comprende el municipio o que administra su ayuntamiento" ([32]).

"El Municipio como clula bsica del Estado cumplir su rol si garantiza la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, social y cultural, permitiendo su actuacin cerca de los poderes pblicos en la solucin de los problemas de inters local y sectorial, o permitiendo la intervencin de los ciudadanos en la toma de decisiones" ([33]). "Por ello, para nosotros el Municipio es una forma sociopoltica. Es por excelencia, la forma de agrupacin local, derivada del clan y de la tribu, agrupaciones de parentesco que se vuelven vecinales en cuanto establecen su estructura econmica agraria" ([34]).

"Es desde la Constitucin de 1979, que en el Per se comenz a normar sobre la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo de sus circunscripciones y ejecutar planes y proyectos" ([35]). En la actualidad se han escrito diversos conceptos doctrinales, que aportan sobre el conocimiento del municipio, pero es la Enciclopedia Jurdica Omeba, la que conceptualiza al municipio desde nuestro punto de vista de la mejor manera. Para esta Enciclopedia Jurdica, "el municipio o municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pblica superior, el estado provincial o nacional" ([36]) que por su tamao geogrfico estos son superiores al del municipio. Ya por el siglo pasado "Azcrate, sealaba en 1891, que los "municipios no son asociaciones que surgen al conjuro de los individuos o de los gobiernos, sino personas sociales, naturales y necesarias, cuya existencia tienen que reconocer gobiernos e individuos" ([37]), es as que los Estados debern reconocer no slo la existencia del municipio, sino que en la actualidad el Estado Peruano deber otorgarles los medios econmicos y administrativos, para que cumplan a cabalidad sus funciones ediles.

ORIGEN DEL MUNICIPIO

Los estudiosos establecen que slo existen 02 corrientes o modelos tericos que sustentan el origen del municipio, estos son: El modelo clsico-aristotlico y el modelo contractualista o ius-naturalista.

EL MODELO CLSICO-ARISTOTLICO.- "El modelo clsico parte de una concepcin histrico-sociolgica del Estado, cuyo origen se ubica en la polis o ciudad, a partir de la cual en una suerte de evolucin natural se va pasando por diferentes etapas -de las ms primitivas a las ms evolucionadas- hasta llegar a la sociedad ms perfecta que es el Estado. La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural, como la clula bsica del Estado, y los individuos aparecen -desde el origen- integrados en sociedad a travs de lazos orgnicos. Esta concepcin plantea como fundamento del poder poltico el derecho natural. El estado sera la desembocadura natural y -en consecuencia- necesaria de la asociacin de familias, aldeas y ciudades. De manera que el principio de legitimacin de la sociedad poltica es el estado de necesidad o la misma naturaleza social del hombre" ([38]).

EL MODELO CONTRACTUALISTA O IUS-NATURALISTA.- "Esta escuela goz de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusin de la obra de Tocqueville, la democracia en Amrica, donde de deca al estudiar las instituciones municipales de Norteamrica a principios del siglo pasado: "sta (la comuna) es la nica asociacin que existe tambin en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma por s misma una comuna", y agregaba, condensando el concepto: "El hombre forma los reinos y establece las repblicas; la comuna parece surgir de Dios" ([39]).

"El modelo ius-naturalista -cuyo primer exponente es Hobbes en el siglo XVII- intenta romper con el modelo clsico vigente durante toda la edad media, dando lugar a una nueva teora del Estado en la que se inscriben diferentes pensadores de las ms variadas ideologas. As Hobbes inicia la reformulacin de dicho modelo desde una perspectiva netamente conservadora, posteriormente Locke lo retoma representando a uno de los principales exponentes del liberalismo poltico y ms tarde Rousseau desde una ptica que algunos autores denominan democrtica o revolucionaria.

El principio de unificacin de pensadores tan diversos radica en la utilizacin de un mtodo racional y demostrativo, y en la construccin de un modelo lgico en donde el origen del estado ya no es la familia ni la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales. Esta concepcin racionalista del origen del estado plantea que ste se funda en la concertacin de un contrato, oponindose a un estado de naturaleza donde slo se encuentran los individuos aislados con ciertos derechos innatos. Lo nico natural son estos derechos individuales que, a travs del contrato, el estado se compromete a garantizar y proteger. No existe ningn derecho natural que fundamente el origen del estado, sino que ste ser un producto artificial, lgico y racional donde su principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una concepcin esencialmente legalista que acompaa histricamente el nacimiento del estado moderno. El estado de derecho establece la supremaca de la ley por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional1" ([40]).

NATURALEZA DEL MUNICIPIO

La naturaleza del municipio es el sustento en la que se cimienta el municipio, es la condicin y especificacin de la institucin municipal. Es de suma importancia su implicancia "no slo por su inters terico vale decir por la curiosidad intelectual que lleva a resolverlo, sino por la proyeccin prctica que deriva del tipo de solucin que se adopte en orden a la estructura y a las actividades de las instituciones municipales" ([41]). Cabe sealar adems, que al hablar de la naturaleza del municipio, estamos hablando de diversas corrientes filosficas y sociolgicas que pretenden definirla de diversa forma, pero dentro de estas las ms importantes son las denominadas escuelas, las mismas que son la Escuela Jusnaturalista y la Escuela Legalista.

ESCUELA JUSNATURALISTA.- Esta escuela se sustenta en la doctrina del derecho natural, por lo que tiene mayor tiempo como postulado en el occidente, siendo que "los postulados vertebrales han sido sistematizados por Albi en estos tres: 1) el Municipio es una sociedad natural, anterior al Estado, que debe ser necesariamente reconocida por ste "donde quiera que exista", 2) las relaciones de vecindad constituyen la base natural del Municipio y determinan la forma de convivencia social, 3) el carcter natural "produce, como consecuencia indeclinable, que el grupo social a que nos referimos posea una peculiar personalidad, una vida propia, un derecho natural al autogobierno, a la "autonoma", en una esfera de la vida humana total" ([42]).

ESCUELA LEGALISTA.- Esta escuela fue planteada por Kelsen, la misma que "sostiene que el Municipio se halla subsumido dentro de la totalidad del orden jurdico y que no existe "sino en virtud de una delegacin estatal" ([43]).

Afirma el autor de "Teora pura del derecho" que la doctrina dominante sobre la autonoma, separa dos rdenes distintos: la administracin estatal y la administracin autnoma, que es colocada al margen del estado" ([44]).

DEFINICIN DE MUNICIPIOEntidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin.

Los municipios son entes creados por la nueva ley orgnica de municipalidades-Ley 27972, la misma que tienen personera jurdica y son regulados por el derecho pblico, se conceptualiza y redefine como el gobierno local

En tal sentido y dando forma a la definicin el municipio, es una subdivisin territorial del Per, el mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores pblicos que manejan el aparato estatal, se encuentren ms cerca a la poblacin, brindando los servicios municipales pblicos eficientemente, haciendo que la comunin Estado-poblacin, sea ms cercana, ms personal, con nfasis primordial en la satisfaccin de las necesidades bsicas y los requerimientos que la sociedad prev, en el espacio geogrfico que conforma y/o circunscribe al municipio.

De igual modo es una forma de organizacin poltica del Estado, donde de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el Estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado nico, independiente de los otros pases.

Entindase como entidad bsica de igual modo al municipio, es el ncleo principal de la organizacin del Estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta la Administracin Pblica nacional. Es en consecuencia su delimitacin territorial, parte del territorio Peruano, cuyo mbito geogrfico abarca poblacin, siendo en consecuencia base geopoltica de la Nacin, donde por su naturaleza jurdica se configuran organizacin, poblacin, territorio y gobierno local. Tienen consecuentemente personera jurdica y son promotores del desarrollo local de su jurisdiccin.

En consecuencia debemos mencionar que el municipio, denominado en nuestra legislacin gobierno local, es la entidad ms cercana al individuo, al ciudadano comn, por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para satisfacer las necesidades de la comunidad. As, hacer que se desarrolle la comunidad, para propiciar las condiciones para la transformacin de la vida de los ciudadanos de la manera ms rpida, dentro de una eficiente planeacin y programacin para el logro de los objetivos deseados. Entindase en consecuencia por Gobierno al conjunto de rganos encargados del ejercicio del poder pblico. Conjunto de instituciones o de individuos que estn por encima de los dems, o sea, que ocupan el vrtice dentro de la estructura jerrquica total ([4]), pero que estn al servicio de la poblacin, porque son en fin los que pagan los sueldos a travs de los impuestos para tal fin.

Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno central. Es decir que al subdividirse la Nacin Peruana en municipios, descentraliza el territorio en pequeos trozos de porcin territorial, le otorga autonoma econmica, poltica, administrativa, y el poder que recae en los funcionarios representantes de los ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cmo lo crea la Constitucin Poltica del Per, por eso cabe sealar que para en la carta magna de 1993, el territorio peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en el Per, los legisladores a travs de la propia ley N 27972, definen al municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme seala el Ttulo Preliminar de la Ley N 27972 en el Artculo I,

los gobierno locales son entidades bsicas, porque es desde all donde se cimienta la nacin, son los municipio ejes fundamentales del desarrollo nacional y sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades bsicas de la poblacin; (...) de la organizacin territorial del Estado, porque es parte de est y depende de l para su funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se puede concebir un municipio como un Estado, sino ms bien el municipio como parte integrante de este ltimo;

() y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, porque es el vecindario parte importante del municipio, la misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal, y son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la direccin, desarrollo, fiscalizacin y puesta en marcha de los trabajos municipales comunales;

() que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; porque el trabajo que realiza el municipio tiene como nico norte institucionalizar las actividades propias del municipio, respetando la ley, y sobre todo en comunin con las polticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el gobierno regional prevn desarrollar con la participacin de los municipios y la poblacin;

() siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin, porque sin estos elementos no existira el municipio, no tendra su razn de ser y an ms no podra mantener su autonoma.

Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Porque el sentido de la creacin de los municipio slo y nicamente se sustenta en promover el desarrollo local, a travs de diversas acciones que permitan sostener el bien comn de la sociedad.

Para el Diccionario Jurdico OMEBA: El municipio o municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pblica superior, el Estado provincial o nacional ([5]). En este punto, cabe establecer que esta definicin conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio, estamos hablando de que los municipios estn constituidos de poblacin, territorio y autoridad comn.

Ahora bien, qu papel juega el Estado con respecto al municipio, por as decirlo la interrelacin de municipios, la unin de las poblaciones municipales, son las que crean al Estado. Lgicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que estos se conducen por personas naturales, las cuales les conocemos como funcionarios y servidores pblicos, estas dos definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos pblicos existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas personas para coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la vida social de la poblacin. En este punto cabe mencionar que los fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o fsica de personas, funcionarios o empleados segn el carcter jurdico de la actividad que los vincule con el Estado.

Etapas de Evolucin histrica del Municipio

Ciudad - Estado

Durante esta etapa no se da una distincin ntida entre la estructura, el plano y los fines de la comunidad local y la poltica, que subsisten confundidos. El punto de mira ms lejano en el tiempo para alcanzar una visin certera de lo que es el Municipio moderno, es "La Ciudad Estado" de la antigua Grecia. En el orden de la instituciones la organizacin Griega parecida al Municipio moderno fue llamada "Demos" (pueblo), especie de ayuntamiento dirigido por un funcionario denominado "Demarca" y por una asamblea deliberante formada por todos los ciudadanos.

El legado Griego en este mbito est constituido por los conceptos de autonoma de las comunidades locales, de democracia expresada a travs de la libre eleccin de las autoridades y del bien comn e inters pblico como fin del "Demos"

El Municipio Romano

En el curso de la evolucin histrica del occidente la figura del municipio tal como se entiende hasta nuestros das aparece como fruto de las conquistas romanas. El rgimen de la ciudad de Roma bajo el reinado de la repblica y an el Imperio fue semejante al de las ciudades Griegas en lo que se refiere a la confusin del Gobierno nacional con el municipio.

Los Municipios Romanos contaban con los siguientes elementos:

1. Territorium.- Es decir el mbito espacial

2. Pueblo.- Que formaba su comunidad municipal y se constitua en Asamblea Municipal.

3. Gobierno.- Integrado por un cuerpo deliberante "Curia" y los magistrados

4. Culto propio

El Municipio Medioeval

Los rasgos caractersticos de los municipios medioevales son:

Diversidad, autonoma y su sentido democrtico.

Los gobiernos locales de las diversas ciudades tienen su propia fisonoma debido a sus particularidades geogrficas, polticas, econmicas, etc. El Municipio es el defensor de los privilegios y de los fueros de los vecinos frente al poder central que trata de debilitarlos y su gobierno se sustenta sobre la voluntad del pueblo expresada en asambleas y en elecciones

Municipio Moderno

Durante los ltimos siglos la institucin municipal ha seguido una evolucin diversa en cada uno de los pases modernos. Los municipios de seguridad jurdica plena, su gobierno y administracin corresponden a sus respectivos ayuntamientos integrados por los alcaldes y regidores.

El Municipio en el Per

Periodo de la conquista.- Durante este etapa los Espaoles instituyeron las ciudades un nuevo mundo de cabildos que existieron en la pennsula antes de la decadencia de dicha institucin, encargndolos de las funciones de administracin, justicia y de gobierno local.

Los Cabildos Coloniales.- En el Per el conquistador Francisco Pizarro de conformidad con las prerrogativas que le fueron concedidas por la Real Cdula suscrita en Toledo el 04 de Mayo de 1534, funda la ciudad de Lima y designa su primer cabildo el 22 de Enero de 1535. Las funciones principales de los Cabildos Coloniales fueron:

Administracin de Justicia

Abasto de la ciudad

Tareas Administrativas

Representacin de la Comunidad Comunal

Los cabildos tuvieron singular importancia como la de convocar a todos los vecinos a una Asamblea General denominada Cabildo Abierto con el objetivo de debatir sobre asuntos de extraordinaria gravedad o de singular importancia para la comuna.

Los Municipios Republicanos

En la vida de los Municipio durante la etapa Republicana se han alternado algunos perodos en que han existido casi siempre en forma anmala, con otros en que fueron eliminados y sus rganos de gobierno sustituidos en entidades administrativas designadas por el poder central.

El Per ha vivido varios aos bajo un administracin local que se cumple por entidades emanadas por el Poder Ejecutivo y otras etapas que se han venido superando al haberse introducido el origen democrtico en la eleccin de las autoridades locales a partir de la primera gestin de gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde Terry.

Proyecto de Reforma Municipal

En los ltimos decenios la constante preocupacin por renovar el sistema Municipal del Pas se ha traducido en diversos anteproyectos que buscan fortalecer el proceso descentralizador.

DEFINICIN DEL MUNICIPIO EN LA LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADESLos municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personera jurdica y son regulados por el derecho pblico. En el Per conforme a la nueva ley orgnica de municipalidades-Ley 27972, el municipio se conceptualiza y redefine como el gobierno local, sealando puntualmente que son:

"Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin".

En tal sentido y dando forma a la definicin el municipio, es una subdivisin territorial del Per, el mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores pblicos que manejan el aparato estatal, se encuentren ms cerca a la poblacin, brindando los servicios municipales pblicos eficientemente, haciendo que la comunin Estado-poblacin, sea ms cercana, ms personal, con nfasis primordial en la satisfaccin de las necesidades bsicas y los requerimientos que la sociedad prev, en el espacio geogrfico que conforma y/o circunscribe al municipio.

De igual modo es una forma de organizacin poltica del Estado, donde de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado nico, independiente de los otros pases.

Entindase como entidad bsica de igual modo al municipio, es el ncleo principal de la organizacin del estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta la Administracin Pblica nacional. Es en consecuencia su delimitacin territorial, parte del territorio Peruano, cuyo mbito geogrfico abarca poblacin, siendo en consecuencia base geopoltica de la Nacin, donde por su naturaleza jurdica se configuran organizacin, poblacin, territorio y gobierno local. Tienen consecuentemente personera jurdica y son promotores del desarrollo local de su jurisdiccin.

Podemos sealar que la organizacin a que se refiere el presente artculo, se connota al hecho de que todo gobierno local deber ser administrado como una organizacin, donde participan los alcaldes y regidores, los funcionarios y los servidores pblicos, con fines, objetivos, metas y sobre todo haciendo uso de una administracin pblica a travs de un proceso gerencial, donde los actores de la conduccin municipal, cuenten con conocimientos tcnicos y profesionales, aunque no muy profundos en todos los temas de la administracin pblica, pero si los suficientes para manipular y sostener a los municipios con las herramientas que otorga los conocimientos de administracin de empresas, economa, contabilidad, entre otros.

En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra legislacin gobierno local, es la entidad ms cercana al individuo, al ciudadano comn, por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para satisfacer las necesidades de la comunidad. As, hacer que se desarrolle la comunidad, para propiciar las condiciones para la transformacin de la vida de los ciudadanos de la manera ms rpida, dentro de una eficiente planeacin y programacin para el logro de los objetivos deseados. Entindase en consecuencia por "Gobierno al conjunto de rganos encargados del ejercicio del poder pblico. Conjunto de instituciones o de individuos que estn por encima de los dems, o sea, que ocupan el vrtice dentro de la estructura jerrquica total" ([1]), pero que estn al servicio de la poblacin, porque son en fin los que pagan los sueldos a travs de los impuestos para tal fin.

Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno central. Es decir que al subdividirse la Nacin Peruana en municipios, descentraliza el territorio en pequeos trozos de porcin territorial, le otorga autonoma econmica, poltica, administrativa, y el poder que recae en los funcionarios representantes de los ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cmo lo crea la Constitucin Poltica del Per, por eso cabe sealar que para en la carta magna de 1993, el territorio peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

Esta divisin poltica a travs de municipios es importante porque evita que exista la centralizacin y/o centralismo, que es lo que ha ido evitando el desarrollo del Pas. "El centralismo es el sistema de gobierno que concentra el poder a favor de un gobierno nico, del nivel central. Supone la ausencia de entes descentralizados de gobierno. En la estructura del Estado centralista, el poder central, que se ejerce desde la Capital de la Repblica, es el nico nivel de decisin, direccin y control de la administracin y de la actividad pblica" ([2]). En tal sentido es importante que en nuestro pas se cimiente la necesidad de romper con este centralismo, haciendo que los municipios cada vez tengan mayores capacidades de autogobierno.

Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en el Per, los legisladores a travs de la propia ley N 27972, definen al municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme seala el Ttulo Preliminar de la ley N 27972 en el Artculo I,

"los gobierno locales son entidades bsicas, porque es desde all donde se cimienta la nacin, son los municipio ejes fundamentales del desarrollo nacional y sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades bsicas de la poblacin; de la organizacin territorial del Estado, porque es parte de est y depende de l para su funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se puede concebir un municipio como un Estado, sino ms bien el municipio como parte integrante de este ltimo; y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, porque es el vecindario parte importante del municipio, la misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal, y son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la direccin, desarrollo, fiscalizacin y puesta en marcha de los trabajos municipales comunales; que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; porque el trabajo que realiza el municipio tiene como nico norte institucionalizar las actividades propias del municipio, respetando la ley, y sobre todo en comunin con las polticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el gobierno regional prevn desarrollar con la participacin de los municipios y la poblacin; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin, porque sin estos elementos no existira el municipio, no tendra su razn de ser y an ms no podra mantener su autonoma.

Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". Porque el sentido de la creacin de los municipio slo y nicamente se sustenta en promover el desarrollo local, a travs de diversas acciones que permitan sostener el bien comn de la sociedad.

Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de Amrica, la casa consistorial" ([3]). No obstante ello, es importante consignar que la idea de ayuntamiento vino desde pocas de la colonia espaola, en consecuencia para muchos pases iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. An ms debemos manifestar que es una institucin, constituida por una persona jurdica pblica, gerenciada por un alcalde y sus regidores, que en representacin del municipio cumplen la funcin de gobierno y administracin, para promover la satisfaccin de las necesidades bsicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de la circunscripcin, de los habitantes que habitan el municipio.

Giner: "No es el Municipio una delegacin del Estado nacional-centralizacin-ni la consecuencia de un contrato sinalagmtico entre varias familias-federacin-teniendo una existencia propia y sustantiva que no recibe ni an del conjunto de sus miembros. El municipio se forma mediante la atraccin que, como un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto nmero de familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno de ese centro comn, y se constituyen en rganos y representantes suyos" (Pg. 107, Mario Alzamora Valdez, Derecho Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A. (EDDILI), Pueblo Libre-Lima). Mientras que para el Diccionario Jurdico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio sealando: "El municipio o municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pblica superior, el Estado provincial o nacional" ([4]). En este punto, cabe establecer que esta definicin conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio, estamos hablando de que los municipios estn constituidos de poblacin, territorio y autoridad comn.

Ahora bien, qu papel juega el Estado con respecto al municipio, el estado en consecuencia se define como: "Sociedad jurdicamente organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior y afirmar su personalidad y responsabilidad frente a las similares exteriores. Conjunto de los poderes pblicos; acepcin en que se asimila con gobierno, del cual se diferencia en cuanto ste constituye la encarnacin personal de aqul, su rgano ejecutivo. La representacin poltica de la colectividad nacional, para oponerlo a nacin, en sentido estricto o conjunto de personas con comunes caracteres culturales, histricos y sociales regidos por las mismas leyes y un solo gobierno" ([5]). Y es por as decirlo la comunin de comunas, la interrelacin de municipios, la unin de las poblaciones municipales, las que crean al Estado.

Lgicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que estos se conducen por personas naturales, las cuales les conocemos como funcionarios y servidores pblicos, estas dos definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos pblicos existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas personas para coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la vida social de la poblacin. En este punto cabe mencionar "como dice Bielsa: la realizacin o actuacin de los fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o fsica de personas que, en sentido lato, son sus agentes, es decir, funcionarios o empleados segn el carcter jurdico de la actividad que realicen y segn la naturaleza de la relacin jurdica que los vincule con el Estado" ([6]).

"El municipio, como hemos referido, es la institucin, surge, como ha dicho Toribio Alayza Paz Soldn, del consorcio de tres elementos: un conjunto de familias, un territorio urbano o rural, habitado por ellas y de las necesidades, derechos e intereses comunes que atender. Presupone un territorio porque el municipio no slo es una entidad moral, una persona jurdica o un organismo poltico sino un grupo de familias unidas por vnculos naturales, sociales y econmicos. Esta, adems estimula el sentimiento poltico y educa cvicamente al pueblo en sus deberes democrticos. Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vnculo especial: la vecindad en la que los vecinos son los prximos y los prjimos autrquica (Derecho Constitucional General y del Per)" ([7]). "Por otra parte, hablamos del municipio natural al referirnos a la comunidad domiciliaria independientemente de que posea o no la forma poltica propia del rgimen local. Y hablamos de municipio poltico al referirnos a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza polticamente su rgimen social" ([8]).

IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO

"Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves: a) reforma la estructura del Estado, introduciendo un nivel intermedio: el gobierno regional, dotado de autonoma poltica, econmica y administrativa en el marco de la Constitucin y la ley; b) abre oportunidades para emprender polticas de desarrollo regional que permitan un desarrollo equilibrado, armnico y sostenible; y, c) abre oportunidades para el fortalecimiento de la democracia por el carcter electivo de sus autoridades y por la introduccin de mecanismos de participacin de la sociedad civil en la gestin gubernamental" ([9]). "Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, un territorio, y una autoridad comn a todos sus habitantes. De estos tres elementos, el que mejor define al municipio, es el de su poblacin, que se caracteriza por su mayor densidad y por las necesarias relaciones de vecindad que crea entre sus habitantes. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al municipio" ([10]). Ni mucho menos puede haber Estado, si es que primeramente no existiesen los municipios; es decir, que los municipios en su conjunto forman al Estado.

El Municipio es importante porque permite a la poblacin fiscalizar y controlar el desenvolvimiento econmico y administrativo del Estado, ayudando a que las zonas ms alejadas del pas se desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades ms cercanas a la capital de la Repblica. Su importancia es tan connotada para un pas, que "se puede decir, tambin, que es el "generador de los servicios pblicos"; que se manifiesta a travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo legal y un conjunto de acciones llevadas a cabo, hacia una colectividad de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado en la perspectiva del logro de objetivos sociales" ([11]).

ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL MUNICIPIO

Se podra decir que sin estos elementos, no existira el municipio. En consecuencia, es de vital importancia, que se conozcan los elementos que conforman el municipio y definirlos adecuadamente, en tanto son partes constitutivas. Estos elementos esenciales son: poblacin, territorio, autoridad comn, y; organizacin.

POBLACIN.- No viene ser ms que las personas que habitan en la circunscripcin de un Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea por fines prcticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en armona social.

Comprende pues a la poblacin ser la caracterstica fundamental del municipio, ya que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso sealar que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, sin esta caracterstica fundamental, no podra existir ninguna delimitacin territorial definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la poblacin esta constituida por un conjunto de personas heterogneas: econmica y socialmente; pero que los une un mismo idioma, una misma religin, una misma actividad econmica, entre otros aspectos sociolgicos casi homogneos, pero lgicamente con las salvedades correspondientes a un pas democrtico como es el Per, donde existe diversas libertades, como la de idioma, de religin, etc.

Para Teresita Rendn Huerta Barrera: "El concepto de poblacin no atiende a factores cualitativos que marquen diferencias en cuanto a raza, estatura, color, grado de instruccin, etctera, sino al aspecto cuantitativo, o sea, el nmero de individuos que forman la agrupacin comunal, que es quien asume los objetivos sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la paz y el orden y, en general, la defensa de los intereses colectivos". ([12])

EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber fsicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad territorial. Ese territorio se caracteriza habitualmente por su escaso tamao, mbito territorial reducido, aunque no deba esto tomarse en trminos absolutos, pues la creciente urbanizacin del mundo contemporneo est produciendo conglomerados humanos que hace slo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, a tal punto que ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio, sino ms bien millones de personas, ocupando superficies cada vez ms extendidas.

En el Per existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo constituye la ciudad de Lima, con ms de siete millones de habitantes. Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales, tienen en su territorio algunos cientos a miles de habitantes, siendo considerados pequeos o medianos municipios conforme al nivel territorial que ocupan en el Per.

Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definicin del territorio municipal, por tal motivo consideramos al territorio municipal como el mbito espacial de vigencia del orden jurdico especfico y de asentamiento de la poblacin municipal. En consecuencia al igual que el del estado debe se propio y exclusivo, el territorio del municipio, no puede compartir su dominio con otro u otros municipios, pero eso no restringe el hecho de que forma parte del territorio estatal, por ser el municipio la base de la divisin territorial del estado; sin territorio propio, un grupo humano podr constituir un pueblo, una sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un estado.

AUTORIDAD COMN.- Es importante sealar que "el municipio debe adems contar con una autoridad comn a todos sus habitantes, cuyo fin sea la satisfaccin de las necesidades de la poblacin que puedan ser satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos estatales". ([13]) La autoridad comn en el tema de los municipios en el Per esta personificado en el Alcalde, quien es el que maneja las riendas de su comunidad, acompaado de un conjunto de personas que se les denominan Regidores, cuyas funciones estn la de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros aspectos, la labor del Alcalde.

La autoridad comn para el municipio deber estar investida del poder municipal, que no es otra cosa que la potestad jurdica que tiene el Alcalde de poder gobernar y poder ejecutar las rdenes necesarias para poner en marcha y realizar las obras propuestas en su plan de gobierno municipal. "Para Ral Ferrero Rebagliati el poder es inherente a la naturaleza humana y el Estado, es un primer aspecto, es institucionalizacin del poder. El Poder es la energa organizadora de la vida social. Hauriou citado por Ral Ferrero lo define como "una energa de la voluntad" que asume el gobierno, gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el derecho. Ello significa que la aptitud y el gusto del poder son cualidades naturales del espritu, al menos para ciertas personas dotadas de ascendiente (Teora del Estado, Ral Ferrero Rebagliati). ([14])

ELEMENTOS ACCESORIOS DE LOS MUNICIPIOS

ORGANIZACIN.- Se constituye el municipio a travs de una organizacin establecida por ley, en ese sentido esta organizacin denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los funcionarios pblicos y los servidores pblicos municipales.

La organizacin municipal, est concebida como aquella que flanquea la administracin moderna. En tal sentido, es "la funcin de la organizacin el hecho de que la teora moderna conciba que la organizacin es algo ms que una estructura formal, no reduce necesariamente la importancia de esta estructura. Por ejemplo, la estructura an sirve para dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a convertir en obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen cada puesto. Adems, la responsabilidad y autoridad especficas sern afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan organizado los puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la estructura". ([15])

La organizacin municipal va de la mano de la creacin de funciones, puestos, responsabilidades, entre otros aspectos de la administracin, en tanto toda persona que trabaja para el municipio deber tener claro cul es su puesto, que funciones deber cumplir, bajo quin estar supervisado, que tiempo y horario deber permanecer en su centro de trabajo, es decir tener claro todas estas premisas mencionadas. El problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos en muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de cada servidor y/o funcionario dentro de cada estamento municipal, esto debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro aos se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al personal en los municipios.

Lgicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos puestos de trabajo, pero no es as para la totalidad de los trabajadores municipales. A tal punto que los servidores y los funcionarios municipales, pueden ser elegidos por concurso pblico o por confianza, dependiendo de las necesidades propias del municipio, y de los requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.

ORGANIZACIN POLTICA: Capacidad y voluntad de la poblacin o vecindario de formar parte de un Gobierno local.

CAPACIDAD DE AUTOGOBIERNO: Conjunto de sistemas administrativos con autonoma para organizar y garantizar el gobierno del municipio.

LA DESCENTRALIZACIN Y EL MUNICIPIO PERUANO

El Per en su proceso inagotable de programas gubernamentales de descentralizacin. Por lo irnico que parezca ha venido descentralizndose constantemente y por aos al Per, promovido esencialmente por la clase poltica errante, cambiante, desordenada, hacia espaldas de la realidad geogrfica, social, econmica del Per, con polticos movidos por sus intereses personales, y por la poca difusin e importancia, que le otorgan los ciudadanos al tema de la descentralizacin. El Estado, la poblacin y la sociedad civil organizada, deben unir esfuerzos, proponer ideas, debatir punto por punto los temas referentes a la descentralizacin, deben por decirlo comnmente; ser los motores que generen una verdadera descentralizacin en el Per.

Podramos afirmar que lo nico rescatable en la historia de la descentralizacin en el Per, es la municipalizacin del Estado Peruano; en tanto lo heredamos de los espaoles de la colonia, que fueron los creadores e impulsadores de los ayuntamientos y cabildos. As mismo, se define municipio recin a partir de los inicios del siglo XX. En tal sentido, Jorge Arvalo Acha en su libro un municipio rural, seala que los gobiernos locales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas:

"En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las haciendas. Hasta fines de la dcada del 60, la prosperidad de los terratenientes, provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra y los turnos de agua, sino tambin del control poltico que posean sobre los gobiernos locales. Por eso, difcilmente los propietarios de las haciendas se dejaban disputar el gobierno local.

La segunda etapa, entre 1970 y 1980, con la Reforma Agraria, comprendi un vaco de poder local, anteriormente ocupado por los hacendados debido a la restriccin que sufrieron elementales instituciones democrticas, como el derecho al voto y el parlamento. Ayud ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin de una nueva estructura productiva en reemplazo de la hacienda.

Durante esta etapa la reforma agraria fue creando nuevas condiciones, que estimularon la vida poltica en cooperativas agrarias y comunidades campesinas. Pero durante este proceso el gobierno local en las reas rurales qued relativamente rezagado en la dinmica poltica local. Alcaldes nombrados desde Lima, respondieron ms bien al manejo del gobierno central, y difcilmente se identificaban con las perspectivas y los problemas campesinos.

La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de alcaldes y regidores con el marco constitucional vigente. Hoy, sin haciendas, el espacio poltico local es otro, tal vez an muy imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del pueblo como plantitas en la tierra despus de la lluvia. Si bien, la poblacin rural abre mecanismos de participacin a fin de buscar soluciones, an no encuentra del todo- el nexo con el gobierno local" ([16]).

Para descentralizar al municipio es importante encaminar toda una poltica de desarrollo sostenible, donde los gobiernos nacional y regional, doten de los recursos esenciales para que los municipios cumplan con sus objetivos y planes de gobierno. No slo ello, es importante que los que han sido elegidos como alcalde y como regidores, conozcan que es la descentralizacin, que requisitos deben de existir para que se d una verdadera y eficiente descentralizacin, cul vendra a ser el procedimiento descentralizador municipal, y en qu tiempo se puede llevar a cabo la poltica descentralizadora. Es as que en un principio cabe mencionar los sealado por Lus Chirinos cuando define que "la descentralizacin en ese sentido, no es slo un proceso de reingeniera del aparato del Estado, sino un proceso poltico en el que participan diversos actores: el gobierno nacional, el Congreso, gobiernos subnacionales, partidos polticos y sociedad civil. Se trata, pues, de una responsabilidad compartida" ([17]).

DESCENTRALIZAR NO ES AISLAR

Mucho se podra hablar sobre la descentralizacin, pero es de todos conocido que muchos de los pueblos altos andinos y de la selva peruana, se encuentran completamente aislados y olvidados a su suerte. Entonces la nueva ley orgnica de municipalidades Ley 27972, que mejora ha trado para la nacin peruana, y el hecho de descentralizar al pas se est consumando o es slo una utopa de mal gusto. Una estructura descentralizada de gobierno es un proceso poltico que debe tener un sustento tcnico y un sistema de competencias descentralizada que le permita, dada la naturaleza de sus instituciones y su cultura poltica, llevar a cabo sus actividades de servicio a la comunidad de manera amplia, eficiente, ptima y participativa" ([18]), donde los actores municipales se conjuguen, tanto la poblacin y los servidores municipales, para desarrollar a sus respectivos pueblos.

Es un problema latente lo que viven muchos municipios a nivel nacional. Muchos de ellos son pertenecientes a pequeas comunidades ubicadas en las serranas, a alturas de la cordillera inhspitas, donde ni tan siquiera existen carreteras asfaltadas, slo trochas para llegar a estos lugares. De igual modo que decir de nuestra selva amaznica, en estos lugares de igual modo existen infinidad de municipios, entre provinciales y distritales; lugares donde solamente se puede llegar a travs de vas fluviales por los ros. Es por estas razones, que es importante que en nuestro pas exista una verdadera poltica descentralizadora, porque muchas veces se manejan los recursos econmicos del Estado por color poltico y partidario, y no basado nica y exclusivamente en la comunin de las necesidades de nuestra poblacin abandonadas a su suerte, que por desgracia o suerte, por falta de dinero, por falta de educacin, porque han heredado algn terreno de sus ancestros, porqu tienen que trabajar la tierra para sobrevivir; habitan en estos lugares tan alejados. No podemos continuar manteniendo nuestro pas fragmentado, donde las grandes ciudades y urbes, muchas de ellas en la costa peruana, con todos los beneficios como son carreteras asfaltadas, lneas frreas, lneas de telfono, interconectadas por Internet y aeropuertos; sean las nicas beneficiarias de la descentralizacin. Mientras que los pueblitos, municipios distritales y provinciales de la sierra y la selva, sigan siendo marginados, sin que puedan alcanzar la modernidad, y todos estos beneficios que de igual modo necesitan sus pobladores.

CARACTERSTICAS DE LOS MUNICIPIOS. El municipio tiene un gobierno Representativo y Democrtico; y por eleccin popular se designa a sus autoridades.

El municipio como el Estado cuenta con los requisitos esenciales territorio, gobierno y poblacin. Teniendo solo autonoma poltica, econmica y administrativa.

El municipio est organizado territorial y polticamente en provincias y distritos.

LA VECINDADVnculo que liga entre s a los habitantes de un trmino municipal; y en virtud del cual participan de los derechos y obligaciones, que tienen efectividad dentro del municipio.

MUNICIPIO Y DEMOCRACIA.

La organizacin y participacin ciudadana en la gestin de los asuntos pblicos se construye desde de los gobiernos locales.

La municipalizacin del Estado, propone polticas pblicas de desarrollo social y fortalecimiento de la democracia.

Los municipios son un factor clave en el desarrollo de la democracia participativa.

La democracia es entendida como un conjunto muy especial de reglas de juego formales. Pero a partir de esta consideracin, no se puede entender el carcter especfico de la gobernabilidad en esa democracia.

Bajo condiciones democrticas la gobernabilidad adquiere problematicidad en razn de la posibilidad efectiva de la alternancia de partidos distintos en el gobierno y del hecho de que la reproduccin del orden democrtico en el tiempo exige la preservacin de esa posibilidad.

De aqu se deduce que, enfrentar los problemas de gobernabilidad cancelando la posibilidad de la alternancia en el poderes es, a su vez, liquidar la democracia.

Los problemas que enfrenta la gobernabilidad bajo condiciones democrticas son bsicamente aquellas que las discontinuidades de la alternancia trae consigo. Esas discontinuidades "no pueden sino afectar desfavorablemente las posibilidades de coherencia disponibles para las decisiones gubernamentales".

La incertidumbre respecto de los sucesivos juegos polticos representa tambin un problema de alternancia en el gobierno. Cuanto ms democrticamente es el orden poltico, menos garantas hay de saber los resultados electorales.

Sin embargo la desincronizacin (estas discontinuidades) y la incertidumbre (Producto de la alternancia en el gobierno por parte de los partidos polticos) si bien no deben ser eliminadas (al hacerlo dejara de ser un rgimen democrtico), deben ser acotadas dentro de ciertos lmites que permitan mantener la gobernabilidad por encima de los "umbrales crticos".

CAPTULO IIILAS MUNICIPALIDADES

EVOLUCIN HISTRICA Y SOCIAL DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL PER.

Se conocen dos corrientes o modelos tericos que sustentan el origen de la municipalidad: El modelo clsico-aristotlico y el modelo contractualista o iusnaturalista.

EL MODELO CLSICO ARISTOTLICO

Parte de una concepcin histrico-sociolgica del Estado, cuyo origen se ubica en la polis o ciudad, a partir de la cual, por evolucin natural, se va pasando por diferentes etapas hasta llegar a la sociedad ms perfecta que es el Estado.La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural, como la clula bsica del Estado, y los individuos aparecen integrados en sociedad.Esta concepcin plantea como fundamento del poder poltico el derecho natural. El estado sera la desembocadura natural y necesaria de la asociacin de familias, aldeas y ciudades, de manera que el principio de legitimacin de la sociedad poltica es el estado de necesidad o la misma naturaleza social del hombre.

EL MODELO CONTRACTUALISTA O IUSNATURALISTA

Goz de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusin de la obra de Tocqueville, "La democracia en Amrica", en la que al referirse a las instituciones municipales de Norteamrica a principios del siglo pasado deca: "sta (la comuna) es la nica asociacin que existe tambin en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma por s misma una comuna", y agregaba, "El hombre forma los reinos y establece las repblicas; la comuna parece surgir de Dios".Los principales representantes de este modelo, Hobbes, Locke y Rousseau utilizan un mtodo racional y demostrativo, y construyen un modelo lgico en donde el origen del estado ya no es la familia ni la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales.

Esta concepcin racionalista del origen del estado plantea que ste se funda en la concertacin de un contrato, oponindose a un estado de naturaleza donde slo se encuentran los individuos aislados con ciertos derechos innatos. Lo nico natural son estos derechos individuales que, a travs del contrato, el Estado se compromete a garantizar y proteger. No existe ningn derecho natural que fundamente el origen del Estado, sino que ste ser un producto artificial, lgico y racional donde su principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una concepcin esencialmente legalista que acompaa histricamente el nacimiento del estado moderno. El estado de derecho establece la supremaca de la ley por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional.

Las municipalidades en el mundo prehispnico

En la sociedad incaica asuma el gobierno el primognito, el hijo ms hbil, o el Inca elega al sucesor entre los varones ms aptos de su panaka. La forma de gobierno fue teocrtica. Se gobernaba no por eleccin popular sino porque los dioses as lo queran. A nivel popular, la antigedad de las personas era clase y categora: La mayora de edad era condicin fundamental para ser "kuraka" o "kamachikup".El concepto de democracia lleg a los andes, despus de la conquista del Per, con los intelectuales iluministas posteriores a la Revolucin Francesa y la Independencia de los Estados Unidos de Norteamrica, toda vez que los conquistadores espaoles trajeron la monarqua y el virreinato.

La democracia lleg al mundo quechua paulatinamente, despus de la independencia. Los antiguos "kurakas" fueron reemplazados por el "varayoq" (los que tienen vara de mando), luego por los alcaldes o, como en el caso de la comunidad de Willoq del Tayta Ciprin, hubo el alcalde vara, sntesis de la forma de gobierno tradicional y moderna. Actualmente en las comunidades ms apartadas, el pueblo tiene voz y voto. Los comuneros discuten sobre sus necesidades, luego definen por voto, la decisin que tomarn; a esto se llama "Kamanchinakuy" (convenir, acordar) y aqu vuelve a aparecer una vez ms el concepto "Kamay".

Es posible que no exista comunidad en los Andes donde primero no se haya discutido la conveniencia de tal o cual acuerdo; finalmente los acuerdos tienen fuerza de ley, podemos decir que son muy democrticos, porque las decisiones se cumplen sin excepcin.

Las Municipalidades en el Virreinato del Per.

Antes de conquistar Amrica, los espaoles ya haban logrado importantes avances en el gobierno de sus ciudades, tales como: igualdad ante la ley, inviolabilidad del domicilio, garantas procesales, participacin en la cosa pblica, derecho de los vecinos a elegir libremente a los magistrados concejales y la responsabilidad poltica de los funcionarios municipales; al llegar a estas tierras reprodujeron dichas instituciones de gobierno local. Desde los primeros aos de la Colonia, el gobierno local o ayuntamiento se ejerci a travs de los cabildos, pero bajo la tutela de la autoridad virreinal. Hubo momentos en que el Cabildo lleg a tener gran importancia porque alcanz a desarrollar funciones de gobierno y administracin de justicia. Hasta el siglo XVII el rgimen municipal se caracteriz por el predominio de los peninsulares en el control del ayuntamiento. Posteriormente, esta institucin democrtica empez a declinar sobre todo a partir de la decisin de vender los cargos en lugar de la eleccin tradicional.De fines del siglo XVII a mediados del siglo XVIII, surgi en Amrica una especie de gobierno local mestizo, ya que los criollos empezaron a interesarse por la poltica.A comienzos del siglo XIX Espaa fue invadida por las tropas napolenicas y la monarqua borbnica fue desplazada. En la pennsula los cabildos fueron los primeros en rebelarse contra el monarca usurpador hasta que finalmente lograron expulsarlo. Este proceso tambin repercuti en Amrica, puesto que los cabildos locales repudiaron al invasor francs.

Cinco aos antes de la Revolucin Francesa, en 1784, el Virreinato del Per intent un proceso de modernizacin administrativa y asumi el sistema de Intendencias que, en cierta medida, revitaliz la alicada institucin del Cabildo. En 1812, con la promulgacin de la Constitucin de Cdiz se refundaron los Municipios y optaron, una vez ms, por la eleccin de las autoridades. Bajo el influjo de la Revolucin Francesa se activa la participacin de los criollos en la poltica local y los cabildos tuvieron un papel importante en los movimientos precursores de la independencia. En las comunidades locales fue donde se incubaron la democracia y la libertad de Amrica. Las funciones de los Cabildos fueron:

Distribucin de solares entre los fundadores, iglesia, funcionarios y autoridades coloniales y para el propio Estado.

Fijacin de los arbitrios locales.

Administracin de las rentas provenientes de los servicios locales. Defensa de la ciudad. Control de precios de los artculos de primera necesidad. Supervisin de la prestacin de la salud.Las Municipalidades en la Repblica.

Las acciones patriticas y los pronunciamientos libertarios en los aos previos a la independencia se originaron en los cabildos. La independencia del Per se decide formalmente no por la huida del virrey sino por una histrica sesin de cabildo en la ciudad, el 15 de julio de 1821, que vota por ella. Slo despus de conocido el pronunciamiento de los pobladores representados en dicha sesin, el Libertador hizo su ingreso a la capital y jur la Independencia dos semanas despus.El perodo republicano no fue generoso con las municipalidades, an cuando en casi todas las Constituciones, empezando por Estatuto Provisional del Protectorado de 1821, se hicieron referencias elogiosas a ellas. La historia demuestra que en el Siglo XIX perdieron atribuciones y autonoma a pesar de las Leyes Orgnicas promulgadas. Es decir, que en la medida que el Per se modernizaba, se creaban nuevas instituciones y se haca ms eficaz la ocupacin del territorio, el papel del municipio tenda a disminuir. El fuero edil fue suspendido por las reformas bolivarianas y posteriormente fue restablecido en la Constitucin de 1828. Seis aos, despus se promulg una nueva Constitucin que persisti en la tendencia reductiva de las funciones municipales. En 1856, una vez ms, se restableci en parte el fuero de los gobiernos locales.En la llamada Repblica Aristocrtica, entre 1825 y 1919, se reorganiz tmidamente la institucin municipal. En 1892, se promulg una Ley Orgnica, que increblemente, se mantuvo vigente hasta 1984.

Las Municipalidades en el siglo XX.

En 1920 se suspendi la eleccin de los cargos municipales. Se decidi que el Ministerio de Gobierno, actualmente del Interior, nombrara a alcaldes y regidores. Tuvieron que pasar cuarenta y tres aos para que en el primer gobierno de Fernando Belande Terry (1963), se volviera a elegir democrticamente a las autoridades locales. Posteriormente, durante el gobierno militar (1968 1980), se retorn a la designacin de los alcaldes por decisin de la autoridad poltica ("dedocracia").Al recuperarse la democracia en 1980 se reinici la eleccin de alcaldes y regidores en el segundo gobierno del Presidente Belande Terry, al igual que en 1963, los gobiernos locales rurales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas:

En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las haciendas hasta fines de la dcada del 60 del siglo XX; la prosperidad de los terratenientes provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra y los turnos de agua, sino tambin del control poltico que posean sobre los gobiernos locales. Por eso, difcilmente los propietarios de las haciendas se dejaban disputar el gobierno local.

La segunda etapa, entre 1970 y 1980 con la Reforma Agraria, comprendi un vaco de poder local anteriormente ocupado por los hacendados, debido a la restriccin que sufrieron elementales instituciones democrticas, tales como el derecho a elegir al gobernante, al parlamento y a los Concejos Municipales. Ayud ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin de una nueva estructura productiva en reemplazo de la hacienda. Durante esa etapa, la reforma agraria fue creando nuevas condiciones que estimularon la vida poltica en cooperativas agrarias y comunidades campesinas. Pero durante este proceso el gobierno local en las reas rurales qued relativamente rezagado en la dinmica poltica local. Alcaldes nombrados desde Lima respondieron ms bien al manejo del gobierno central y difcilmente se identificaban con las perspectivas y los problemas campesinos y locales.

La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de alcaldes y regidores. Sin haciendas, el espacio poltico local fue otro, tal vez an muy imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del pueblo. Si bien se abrieron mecanismos de participacin, la poblacin rural no encontr del todo el nexo con el gobierno local. Fue con la Constitucin Poltica de 1979 que se dio un salto cualitativo respecto al tratamiento de las municipalidades ya que, aparte de considerarlas como rganos de Gobierno Local con autonoma econmica y administrativa, seal que la administracin municipal se ejerce por los concejos municipales, que los alcaldes y regidores son elegidos mediante sufragio directo de los vecinos, estableci claramente las competencias municipales haciendo mencin de las rentas y bienes municipales con la facultad de administrarlos, promovi la participacin de los vecinos en el desarrollo comunal y estableci un rgimen especial para la ciudad capital de la repblica.

El ao 1981 se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades Decreto Legislativo N 051, desarrollando los mecanismos que la Constitucin de 1979 estableca; reafirm la autonoma econmica y administrativa en los asuntos de su competencia motivando la descentralizacin y modernizacin. Su vigencia fue breve y recibi muchas crticas por cuanto fortaleca la administracin gerencial en desmedro de la institucin municipal como gobierno local.

En 1984, se promulg una nueva Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 23853 que fue objeto de numerosas modificaciones posteriores. Puso nfasis en el aspecto poltico del municipio, en la capacidad gubernativa y en sus peculiares intereses y atribuciones arremetiendo contra el centralismo del Estado; permiti la participacin democrtica del pueblo no slo mediante la eleccin de sus autoridades sino tambin mediante la institucionalizacin de la participacin ciudadana.

Ley Orgnica de Municipalidades Ley N. 27972.

El 27 de mayo del 2003 se public en el diario oficial El Peruano la nueva Ley Orgnica de Municipalidades Ley N. 27972, producto de un largo proceso de discusin que involucr ms activamente a una serie de instituciones y algunos sectores pblicos y privados que a la mayora de Congresistas y alcaldes del pas.

Tal situacin puso de manifiesto que las municipalidades y su accin en las localidades son percibidas por sectores de la sociedad y del Estado como una instancia esencial para la mejora en las condiciones de vida de los peruanos y como un factor clave del fortalecimiento de un rgimen democrtico. A la vez, esa desatencin de un importante sector del Congreso, hizo evidente, dentro del proceso de descentralizacin del pas, cules eran a finales del 2002 las prioridades de los actores polticos, al concentrarse esencialmente en el tema regional, desatendiendo el espacio local y, de ese modo, descuidando a actores que a lo largo de las dos ltimas dcadas pugnaron por avanzar en la descentralizacin.

La ley ha sido criticada por distintas debilidades que contiene, particularmente en lo que respecta a la ausencia de un modelo de municipalidad a la que se aspira llegar como parte del proceso de descentralizacin, as como por la diversidad de competencias poco articuladas y particularmente concentradas en el mbito distrital, en desmedro del provincial. Sin embargo, a pesar de ello, pone de manifiesto el cierre de un ciclo caracterizado por una visin de lo municipal identificada con la provisin de los servicios urbanos y el paso a la legitimacin, con muchas falencias, de otra perspectiva caracterizada por el involucramiento municipal en la promocin del desarrollo local (urbano y rural), a travs de la planificacin, la gestin participativa y concertada, anunciando an tmidamente la necesidad de considerar la diversidad municipal existente en el pas.

Un grupo de organizaciones vinculadas a la gestin del desarrollo local, promovi y desarroll el anlisis de la vigente Ley Orgnica de Municipalidades con la finalidad de apoyar de mejor manera la gestin de autoridades, funcionarios municipales y organizaciones sociales as como aportar a la mejor aplicacin de la norma y su perfeccionamiento a partir de la autonoma municipal, llevando a cabo un seminario taller en agosto del 2003 en el que diversos profesionales y autoridades municipales intercambiaron opiniones respecto a la ley, concluyendo en la necesidad de enriquecer su contenido y suscitar su perfeccionamiento a partir de las experiencias de aplicacin de la norma a la gestin municipal; las conclusiones a las que llegaron y que se publicaron en el libro Ley Orgnica de Municipalidades No. 27972 . Sumillada, concordada y comentada, publicada en septiembre de 2003, y que el tiempo ha demostrado su validez.DEFINICIN DE MUNICIPALIDAD: La municipalidad es la institucin y persona jurdica que en representacin del municipio cumple una funcin de gobierno y administracin para promover la satisfaccin de las necesidades bsicas de los vecinos, su bienestar y el desarrollo de la circunscripcin.DEFINICIN DE MUNICIPALIDAD SEGN LA LEY ORGNICA DE MUNICPALIDADES

El ARTCULO I, TTULO PRELIMINAR DE LA LEY N 27972, seala: () Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. DEFINICIN SEGN LA CONSTITUCIN POLTICA DEL PER

El Artculo 194 de la Constitucin; seala: Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. ()LINEAMIENTOS DEL RGIMEN MUNICIPAL

Un lineamiento es una tendencia, una direccin o un rasgo caracterstico de algo. Por lo tanto, un lineamiento es tambin una explicacin o una declaracin de principios. En el marco constitucional vigente es a travs del proceso de descentralizacin que se busca construir un pas mejor organizado para lograr un desarrollo justo y equitativo. Con este objetivo, se ha asignado a los gobiernos locales una serie de competencias orientadas a lograr el desarrollo local. La principal responsabilidad de las Municipalidades es ser promotoras del desarrollo local (art. 1), de la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y del desarrollo integral, sostenible y armnico de su localidad (art. IV). Las funciones que los gobiernos locales deben cumplir para la promocin del desarrollo social y humano estn determinadas por la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) N 27972.CLASES DEMUNICIPALIDADESSegn la Constitucin Poltica del Per:ARTCULO 194. Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. (). Segn la Ley N. 27972:ARTCULO 2: Provinciales o distritales, de frontera, Metropolita y las municipalidades de centros poblados.

MUNICIPALIDADES RURALES (Segn la LOM) .

ART. 139.- Definicin.Las municipalidades ubicadas en zonas rurales son las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya poblacin urbana no es mayor que el 50% (cincuenta por ciento) de su poblacin total. Tienen a su cargo la promocin del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible DISTINCIN CONCEPTUAL ENTRE MUNICIPIO, MUNICIPALIDAD Y CONCEJO MUNICIPALCon bastante frecuencia se escucha en seminarios o foros relacionados con los temas del derecho municipal definiciones como municipio, gobierno local, gobierno municipal, municipalidad o ayuntamiento o cabildo, a veces como si todos estos trminos de forma unnime fueran sinnimos o semejantes, resultando necesario para aquellos que se inician en esta disciplina jurdica y su contenido; aclarar dichas definiciones y tener una concepcin ms clara de lo que cada trmino significa y cules son los usos adecuados que hay que hacer de ellos, para un mejor entendimiento del derecho municipal, hacia ello vamos en las siguientes lneas:

MUNICIPIO GOBIERNO LOCAL: Es considerado como la entidad que agrupa tres componentes interrelacionados: La poblacin, el territorio y la organizacin local. MUNICIPALIDAD: Es la institucin del Estado, con personera jurdica facultada para ejercer el gobierno de una provincia o distrito, promoviendo la satisfaccin de las necesidades de la poblacin y el desarrollo de su mbito. CONCEJO MUNICIPAL: Constituye un rgano de gobierno municipal que cumple las funciones normativas y de fiscalizacin, integrado por el alcalde (sa) y los(as) regidores(as). CAPTULO IV

AUTONOMA MUNICPAL

DEFINICIN DE AUTONOMIA MUNICIPALLa autonoma es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.

OTRAS DEFINICIONES (Versin internet: Colecciones Nika Cyber Municipio, Eduardo Manfut Proveedor. Abril 20019).Existen numerosas definiciones de autonoma municipal, y sta es variable segn las leyes de cada pas. Tomaremos la del argentino Dana Montao, citado en la obra Tratado de derecho federal, Estadual y Municipal (Argentino y Comparado), de Ricardo Miguel Zuccherino.

Expresa el autor que la autonoma "no es tan slo un conjunto ms o menos grande de poderes ms o menos extensos; es una cualidad especfica de la corporacin que las distingue de las dems: su capacidad de gobierno propio y, con ms precisin, su capacidad de organizarse dentro de las condiciones de la ley fundamental o poder constituyente, de darse sus intenciones o poder legislativo y de gobernarse con ellas, con prescindencia de otro poder. (1992:94).

Algunos tratadistas enmarcan la autonoma dentro de descentralizacin del Estado y ello los obliga a sealar la diferencia con autarqua, que es la posibilidad de tener mando sobre s mismo. La mejor diferencia la marca el tambin argentino Carlos Mouchet al apuntar que "la autonoma es un concepto poltico, la autarqua un concepto administrativo". (Ibid : 22)

En Amrica Latina existe una corriente de estudios y defensa de la autonoma municipal que se ha expresado en foros internacionales. En 1938 se celebr el Primer Congreso Panamericano de Municipios en la Habana, Cuba. El segundo tuvo lugar en Santiago de Chile en 1941, el tercero en Nueva Orleans, Estados Unidos, en 1950. En el cuarto, celebrado en Montevideo, Uruguay en 1953, se concret el tema de la autonoma de la manera siguiente.

Finalmente, podemos agregar que la autonoma municipal es la capacidad con la que cuenta la municipalidad para auto regularse, autodirigirse y planificar los recursos con los que cuenta segn los intereses del Estado. El municipio autnomo tiene la posibilidad de gestionar y resolver los asuntos de carcter local que le competen; para lo cual cuenta con la potestad de elegir sus autoridades democrticamente.

En Centroamrica y Repblica Dominicana son pocos los estudios que hacen referencia a la autonoma municipal. Las declaraciones internacionales resaltan la autonoma municipal como la base para la organizacin del municipio y como un principio preponderante para el desarrollo local.

La Unin Internacional de Autoridades Locales en el XXXI Congreso Mundial efectuado en Toronto en 1993 (cit. Torres, 2005: 28) establece que: La autonoma de los gobiernos expresa la atribucin de los derechos y deberes de los gobiernos para regular y manejar los asuntos pblicos bajo su responsabilidad y en funcin del inters local.

Lo anterior es fundamental para comprender que la autonoma municipal conlleva una carga poltica y una idea de gobierno definida desde los marcos normativos de cada pas. El municipio tiene potestad de regir sus intereses peculiares mediante rganos y normas de su propio gobierno. Siendo esta condicin mediatizada por otras instituciones del Estado.

NATURALEZA JURDICA DE LA AUTONOMA MUNICIPAL

La autonoma municipal tiene naturaleza jurdica de derecho pblico, caracterizada por el reconocimiento que se le ha hecho en la Constitucin en los siguientes aspectos; a) de la autonoma poltica, fundada en los principios democrticos; b) de la capacidad econmicas, con recursos adecuados para el cumplimiento de sus fines, y c) de la administracin propia de los servicios pblicos locales".

Tambin se declar "que el derecho y la competencia e los gobiernos locales deban emanar del poder constituyente municipal, reconocido en la carta fundamental del Estado. La Constitucin Nacional debe establecer la atribucin de los municipios para dictar sus propias normas.

INTROMISN A LA AUTONOMA MUNICIPAL

En nuestro pas, a lo largo de la historia republicana, la autonoma municipal fue permanentemente cuestionada y regateada por el centralismo imperante. La Constitucin de 1839 llega incluso a suprimir las municipalidades y en su reemplazo instituy a los prefectos y sub prefectos. En efecto, en el Per la autonoma local no pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la Constitucin de 1979, pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias controladas por la Direccin General del Ministerio de Gobierno, donde la modificacin de tal o cual arbitrio deba ser consultada y sometida a la aprobacin del Poder Ejecutivo.

En cuanto a la autonoma, poltica, econmica y administrativa que este artculo de la Constitucin atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los artculos ulteriores, desarrollo ni conceptualizacin de sus contenidos y alcances. Las autonomas poltica, econmica y administrativa de las municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organizacin en la actual Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 27972 de mayo del 2003.

"Se entiende que autonoma es "aquella facultad que posee una poblacin para dirigir sin tutelaje extrao los intereses especficos de su vida interna, que puede expresarse en la creacin de instituciones polticas propias para los espacios donde conviven.

Estado y condicin del pueblo que goza de entera independencia poltica. Condicin del individuo que de nadie depende bajo ciertos conceptos. Potestad que dentro del Estado pueden gozar los municipios, provincias, regiones u otras entidades de l", para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y rganos de gobiernos propios".

TIPOS DE AUTONOMA SEGN LA LEY DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER

Conforme al artculo 9 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N. 27783, las autonomas municipales pueden contener las siguientes dimensiones:

Autonoma poltica: es la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes.

Autonoma administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad.

Autonoma econmica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

AUTONOMA MUNICIPAL EN EL DERECHO PERUANOEn nuestra legislacin, el reconocimiento de la autonoma municipal parte de la propia Constitucin Poltica. La Carta Magna contiene un Captulo XIV, de la Descentralizacin; y en los artculos, el 194, 195, 196, 197, 198 y 199, estn dedicados a los municipios. El jurista Hildebrando Castro Pozo Daz, seala respecto de la autonoma municipal lo siguiente;

El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Qu es y en qu consiste la autonoma local? y cules son los alcances de las autonomas, poltica, econmica y administrativa que la Constitucin atribuye a las municipalidades?.

En cuanto a la autonoma local, diremos que la misma configura su contenido nuclear en la propia Constitucin cuando en esta se asigna a las municipalidades la condicin de rganos de gobierno local, cuando se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo; cuando se dice adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la economa local, la aprobacin de normas de su competencia; la reglamentacin y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad (artculo 195). En fin, cuando en la Constitucin se asigna a las municipalidades bienes y rentas (artculo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y regl