Derechos de uso de los recursos naturales por los grupos indígenas en el bosque tropical

Julio C. Tresierra

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.

El autor reconoce y agradece la contribución de profesionales que prepararon documentos relativos adiferentes secciones de este Informe. Especial gratitud se dirige a Roque Roldán quien preparó valiososmanuscritos respecto de los derechos de los Grupos Indígenas en Perú, Brasil, Colombia y Nicaragua.Patricia Madrigal contribuyó con el análisis de las condiciones legales de los Indígenas en Panamá. IanDavidson-Hunt preparó un manuscrito respecto de las estrategias indígenas de manejo de recursos delbosque. Markus Becker redactó el documento. El financiamiento del Fondo Canadiense de Programa deCooperación Técnica, administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hizo posible larealización de este estudio. El trabajo fue realizado bajo la supervisión de la División de Medio Ambiente yUnidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario del BID.

Las opiniones aquí vertidas son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la posición oficial delBanco Interamericano de Desarrollo.

Tabla de contenido

Resumen ejecutivo i

Introducción 1

Complejidad y dinámica del cambio de los grupos indígenas y de su medio ambiente 3Situación actualFactores del cambioLa vulnerabilidad de los grupos indígenas frente a las fuerzas del mercado

Cambios en la legislación sobre grupos indígenas y recursos naturales 20Evolución histórica de la legislaciónLegislación sobre la propiedad y el manejo de los recursos naturalesRevisión de la legislación en co-operación con los grupos indígenas

Conclusiones y recomendaciones 31Soluciones para situaciones complejasRegularización de la tenencia de las tierrasProgramas de inversiónDesarrollo de la capacidad indígenaModalidades de financiamiento culturalmente compatiblesConclusiones

Referencias 38

ANEXOS

Legislación Nacional e Internacional sobre los Grupos IndígenasA Muestra Cronológica de la Evolución Histórica de la Legislación Indígena Nacional en

Países Seleccionados (1920 - 1996)B Convenios InternacionalesC Declaraciones e Instancias de Apoyo a los Grupos Indígenas

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Resumen ejecutivo

El estudio analiza los cambios demográficos, socio-económicos y culturales actuales e históricos de lascomunidades indígenas tradicionales y de su medio ambiente que han resultado en una pérdida creciente deetnodiversidad y diversidad ecológica en los principales bosques húmedos tropicales de América Latina.Tradicionalmente, la existencia de grandes áreas forestales y una amplia diversidad de especies nativas, latala muy limitada y quema controlada ha garantizado el uso sostenible de los recursos naturales. Estesistema de subsistencia se basa en creencias, rituales y valores que determinan el acceso y uso de losmiembros de las comunidades a los recursos. Elementos culturales indígenas como son la propiedadcolectiva y el parentesco, la tradición de compartir y restringir la acumulación de bienes individuales y laautonomía de la comunidad, tienen que ser tenido en cuenta cuando se trata de articular las actividadesproductivas indígenas con la economía de mercado.

Se resumen las actividades de agentes externos que han resultado en una deforestación acelerada durante losúltimos años y un limitado acceso a los recursos del bosque, muchas veces causando enfrentamientos con losgrupos indígenas afectados. El desarrollo de infraestructura vial que permite el asentamiento masivo decolonos no-indígenas, el avance de la ganadería y la explotación de los recursos madereros y de los recursosno-renovables del subsuelo (hidrocarburos y minerales) destacan entre los factores exógenos másimportantes. Ciertas características de desarrollo en las comunidades indígenas mismas pueden causar la no-viabilidad de sus estrategias tradicionales de uso de los recursos del bosque. El crecimiento poblacional, lasedentarización, el consumismo y el cambio de valores de los indígenas como consecuencia del contacto conla sociedad moderna, muchas veces exacerban la vulnerabilidad indígena frente a las fuerzas del mercado.Bajos niveles de educación, la falta de capacitación legal y técnica y una debilidad organizativa dificultan lanegociación de sus derechos, la promoción de alternativas económicas y la interacción con el Estado, con lasociedad nacional, y con diversos agentes externos como empresas privadas o agencias de desarrollo.

Un creciente cuerpo de legislación a nivel nacional e internacional relativa a los grupos indígenas y a susderechos sobre el uso de los recursos naturales se ha promulgada en los últimos 30 años. Se presenta lacomplejidad de la legislación a nivel de los estados de la Cuenca Amazónica y varios países de AméricaCentral. Por lo general, existe una base legal en respaldo de los derechos de estos grupos indígenas, paraasegurar el aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales. En muchos países se han transferidograndes áreas a las comunidades. Aunque en la totalidad de los países de América Latina, el estado se otorgael derecho de uso y usufructo de los recursos del subsuelo, existen formas de participación en los ingresospor parte de los indígenas. Con la excepción de casi todos los países centroamericanos, la legislación en lamayoría de los países parece garantizar a los grupos indígenas la propiedad y el usufructo de los recursosnaturales renovables y los recursos hídricos. A pesar de los avances en la legislación, en la práctica no seestán implementando las leyes adecuadamente y no se ha logrado frenar la destrucción de los recursosnaturales de los territorios indígenas. En la mayoría de los casos dicha destrucción ha sido causada por losagentes externos , pero también a veces empujado por la necesidad de los indígenas mismos. Entre unamultitud de razones destacan el deficiente conocimiento legal y capacidad de negociación de los indígenas,ambigüedades utilizadas por expertos legales a favor de los agentes externos no indígenas y la falta de

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implementación general de la legislación que muchas veces fue desarrollada sin consideración de la realidadindígena y carece de implementación por la debilidad institucional tanto estatal como indígena.

Se concluye que la dinámica del cambio y la propia complejidad de los potenciales conflictos no permitensoluciones de aplicación generalizada. Se recomienda regularizar la tenencia de las tierras, involucrando deforma coordinada al estado nacional, a las organizaciones indígenas y a las agencias internacionales, asícomo apoyar al asesoramiento legal para las partes en conflicto. Se requieren investigaciones que estudien elimpacto de reformas constitucionales y de los procesos de privatización que pueden comprometer territoriosindígenas. En base a una determinación específica del grado de relación de la comunidad con los agentes delmercado a favor de agentes externos y usos no tradicionales del bosque tropical, se recomienda laparticipación indígena en programas de conservación y el desarrollo de proyectos de inversión, mejorando suconocimiento de los factores del mercado. El reto es un acercamiento paulatino a la economía de mercadoque tenga en cuenta el contexto socio-cultural específico de cada comunidad indígena y que explote de unamanera sostenible los recursos del bosque, basándose en el conocimiento etnobiológico indígena.Organismos internacionales de cooperación deberían fortalecer las organizaciones indígenas en suconocimiento de la legislación, proporcionar asesorías legales para propuestas de nuevas políticas por losindígenas y establecer centros de documentación legal. En muchos casos, se requiere una diversificación enlas áreas de capacitación técnica, enfatizando el adiestramiento técnico y la comercialización e integrándolacomo una dimensión integral de programas de apoyo. Nuevos mecanismos de financiamiento deben seraplicados de manera gradual, integrando los componentes económicos del mercado y los elementosculturales de los indígenas. Se recomienda disminuir considerablemente las donaciones, porque la tradiciónindígena regularmente exige cierta reciprocidad de un servicio o bien rendido. Los préstamos deberían serproporcionados inicialmente con intereses mínimos a proyectos productivos, por las costumbres que nofavorecen el uso de diferenciales altos en repago, y la capacidad de retribución monetaria normalmente bajade los indígenas a través de sus actividades tradicionales.

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Introducción

Las condiciones sociales, demográficas, ecológicas, económicas y políticas que la sociedad global crea haciafinales del presente siglo ejerce presión sobre los recursos naturales en dimensiones sin precedentes. Elbosque húmedo tropical de América Latina es explotado por agentes que hace 50 años no habían ingresado atales áreas y la privatización de recursos naturales y de servicios sociales crean condiciones que afectanespecialmente a los sectores menos privilegiados. Para las comunidades indígenas del bosque húmedotropical los cambios tecnológicos de la sociedad industrial y las incursiones de los actores de la economía demercado requieren de un continuo ajuste para poder sobrevivir. La limitada capacidad de adecuación a lasdemandas de la sociedad no-indígena hace que los cambios les afecten de forma especial. Cada vez es másdifícil para los indígenas de la región lograr un mínimo de subsistencia.

Los grupos indígenas se encuentran en una encrucijada que se ha agravado rápidamente por los cambiosdramáticos de su medio ambiente durante los últimos 40 años: la pérdida de la diversidad biológica erosionasu base material de sobrevivencia y la pérdida de tradiciones culturales debilita su base de valores y susestructuras sociales. Iniciativas tendientes a conservar y promover tanto la biodiversidad como laetnodiversidad se han materializado en cuerpos legislativos e institucionales como el caso del ConvenioSobre Diversidad Biológica y las diversas Constituciones de países como Perú, México, Brasil, Nicaragua,Bolivia, Colombia y Chile en donde se acepta y reconoce la identidad pluricultural del Estado.

Combinando el trabajo de campo con el estudio de la literatura se investigan las caracterizacionesdemográficas y geográficas y se describen los cambios exógenos y endógenos que afectan a las comunidadesindígenas de la selva tropical de América Latina (segundo capitulo). Las siguientes preguntas se plantean enel contexto de este cambio: 1. ¿Cuáles son las posibilidades de desarrollo económico de los grupos indígenasde forma tal que no se niegue el valor de su conocimiento del uso tradicional de los recursos naturales? 2.¿Cómo diseñar e implementar una legislación que responda a las necesidades específicas de estaproblemática compleja y dinámica?

En la búsqueda de soluciones se presentan dos obstáculos fundamentales: 1) Por sus valores tradicionaleslos grupos indígenas muchas veces rechazan las prácticas exigidas por la economía de mercado, tales comola producción de excedentes de ahorro del retorno a la inversión, y el uso del crédito con pago de interés. 2)La complejidad y la dinámica del cambio hace imposible generalizar el papel desempeñado por losindígenas. Los mismos agentes que han utilizado los recursos naturales del bosque de una manera sosteniblepueden — empujados por la necesidad y el cambio de valores— convertirse en agentes destructivos.

Para responder a estas preguntas difíciles se ha seleccionado una muestra de casos del Perú y de otros paísesde la Cuenca Amazónica. Aún cuando se hace referencia a otras regiones de bosque húmedo tropical deAmérica del Sur y América Central, un segundo énfasis se centra en la región del Darién en Panamá. Sepresenta la evolución histórica y la situación actual de la legislación nacional e internacional que incidesobre estos pueblos, sus territorios y su acceso/uso/usufructo de los recursos naturales en tales territorios yse analizan las dificultades de su implementación (tercer capitulo).

No se pretenden niveles de representatividad que garanticen generalizaciones aplicables a todos los gruposindígenas que habitan el bosque húmedo tropical. Más bien se revisan temas generales relativos a los

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aspectos más relevantes para su desarrollo económico y sus derechos sobre el uso de los recursos naturales.La problemática a la que se enfrentan las agencias de desarrollo, organizaciones no-gubernamentales, ygobiernos nacionales se analiza desde el punto de vista de las necesidades de las organizaciones indígenas,lo que ha de permitir el rediseño de sus estrategias de apoyo a estos actores externos.

Frente a esta problemática, el estudio presenta dos respuestas:

1) Los componentes económicos del mercado y los elementos culturales de los indígenas deben considerarsesimultáneamente para involucrar a las comunidades enteras en el proceso de cambio y 2) La imagen generaldel cambio dramático — en conjunto con otras características de la situación compleja en diferentesentornos— lleva a la conclusión que es muy difícil, hasta imposible, diseñar las leyes regulando el uso delos recursos naturales del bosque tropical por los grupos indígenas de una manera general. Por esogobiernos nacionales e instituciones internacionales como el BID se enfrentan a la tarea de revisarcontinuamente sus estrategias, adaptando soluciones creativas a situaciones específicas. La legislaciónpuede ser un elemento exitosamente implementado si se desarrolla en colaboración con los agentesinvolucrados.

Las recomendaciones del cuarto y último capitulo tienden al desarrollo de herramientas necesarias para labúsqueda de soluciones adecuadas en estrecha co-operación con los grupos indígenas y sus organizaciones.Los organismos internacionales de cooperación y financiamiento del desarrollo pueden fortalecer a lasorganizaciones indígenas a fin de que éstas puedan revisar la legislación existente, promover las actividadesde asesorías legales indígenas y incrementar su capacidad de negociación tanto con el gobierno nacionalcomo con los agentes privados. La capacitación indígena debe ser diversificada y integrada en programas dedesarrollo comunitario, de acuerdo con las peculiaridades de cada entorno natural o cultural dondepretendan aplicarse. Muchas veces, resulta deseable involucrar a las instancias del gobierno, lasorganizaciones indígenas y agencias internacionales en la zonificación territorial, de una manera coordinada.Los programas de conservación pueden ser mejorados por la participación de los indígenas, incorporandosus conocimientos tradicionales. La promoción de un acercamiento paulatino de la economía de losindígenas a la economía de mercado y a los nuevos mecanismos de financiamiento debe tener en cuenta lascaracterísticas de la cultura indígena.

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Complejidad y dinámica del cambio de los grupos indígenas y de su medio ambiente

A fin de lograr una mejor comprensión de los cambios de las comunidades indígenas y de su medioambiente en las principales regiones boscosas de América Latina se presentan algunos datos sobre la ladinámica demográfica, socio-económica y cultural. A continuación se analiza como estos cambios incidensobre la vulnerabilidad de los indígenas y sobre la compleja problemática de su desarrollo, y cuyo resultadoha sido una pérdida creciente de etnodiversidad y diversidad ecológica de los bosques donde ellos viven.

Situación actual

Población indígena: Caracterización en el marco del estudio

El estudio se limita al análisis de la situación de grupos indígenas tradicionales de los bosques húmedostropicales de América Latina. En concreto, se enfoca hacia sociedades indígenas de las tierras bajas,denominadas como "grupos indígenas", "comunidades indígenas" o "comunidades nativas" por lasrespectivas legislaciones de Ecuador, Colombia y el Perú, como opuesto a los indígenas de las tierras de lazona andina ("campesinos") (Mertins 1996). No se toman en cuenta colonos indígenas originarios de tierrasaltos como, por ejemplo, los Azmara en el Chapare o Kekchi en el Petén.

La compleja y diversa globalidad inherente en la realidad indígena hace difícil formular una definiciónexhaustiva de los grupos indígenas de América Latina. Es esencial clarificar quien es "indígena" con losderechos y obligaciones indicados en la legislación de cada país. Para los propósitos de este estudio se usauna definición operacional de las sociedades indígenas de los bosques tropicales húmedos de AméricaLatina derivados de los estudios de Smith (1994, 1995).

Se trata de poblaciones tribales que habitan tradicionalmente zonas boscosas tropicales de América Latina yque cuentan con formas distintivas de manejo de recursos naturales. Han obtenido o reclaman el derecho asistemas de tenencia territorial congruentes con sus sistemas de manejo. Son sociedades diferentes a lascomunidades indígenas andinas o de las civilizaciones urbanas meso-americanas por cuanto viven adentrode los bosques y especialmente en la Cuenca Amazónica en inmensos territorios. Con bajas densidades depoblación no han buscado la acumulación material ni el desarrollo urbano. Han tenido por lo generaleconomías de subsistencia. Tradicionalmente han aplicado una visión y un orden moral común que haasegurado la sustentabilidad del uso de los recursos naturales. A pesar de estos elementos comunes, estascivilizaciones se desarrollaron con una gran diversidad cultural y lingüística, reflejando por un lado la ricavariabilidad de su entorno físico y por otro lado el alto grado de dispersión de los asentamientos pequeños,limitando el poder de cada grupo doméstico para dominar a los otros (ver Smith, 1994, 1996).

Para estas civilizaciones tradicionales la vida económica — en el sentido de la producción de bienes— tieneun fin eminentemente social: Mantener y reproducir los nexos entre las sociedades locales. Lo que seentiende por "economía" entre los indígenas del bosque es muy diferente al entendimiento de ese conceptoentre los pobladores urbanos inmersos en la economía de mercado. Los primeros tradicionalmente nopersiguen la acumulación de riqueza ni buscan mejorar los estándares de vida de los actores individuales,

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tal como se concibe en el mundo luso-hispánico (Fallows 1994). La estructura económica indígenatradicional se basa en actividades de subsistencia para satisfacer las necesidades básicas y mantener unaforma de vida (Gailey, 1987). Guiado por un orden moral social amplio que establece valores y normas, elintercambio está fundamentado en el valor del compartir todo bien material y así mantiene la solidaridad delgrupo (Basso, 1973; Goldman, 1963; Bodley 1973).

Estimación cuantitativa de los grupos indígenas: Cambios históricos

El estudio pone énfasis en las poblaciones indígenas que habitan la Cuenca Amazónica y algunas zonasestratégicas del área centro-americana. La Tabla 1 reune los datos demográficos de los grupos indígenas dela Cuenca Amazónica. El recuadro No. 1 da informaciones adicionales sobre estas poblaciones y los gruposindígenas de los países centroamericanos de Nicaragua y Panamá.

La Cuenca Amazónica se extiende dentro de las fronteras de 8 países: Brasil, Perú, Colombia, Ecuador,Bolivia, Venezuela, Surinam y Guyana. Como se observa en la Tabla 1, la población indígena de la CuencaAmazónica es aproximadamente 1 millón de habitantes (4.2% del total de la población Amazónica y 0.3%de la población total de los 8 países) divididos en alrededor de 400 grupos étnicos.

Tabla No.1Cuenca amazónica: Distribución territorial y poblacional de los grupos indígenas en países del TCA (1973-1997)

País Numero de Población Indígena Población total Area de la Porcentaje de tierra Extensión territorialgrupos estimada cuenca km en la Amazonía demarcada a favor deétnicos grupos étnicos (Km )

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Bolivia 31 171.827 (1) 344.000 824.000 75,00 20.350

Brasil 200 213.352 (2) 17.000.000 4.982.000 5850 744.66

Colombia 52 70.000 (3) 450.000 406.000 3600 185.07

Ecuador 6 94.700 (4) 410.000 123.000 45,00 19.187

Perú 60 300.000 (5) 2.400.000 956.751 74,44 38.223

Guayana 9 40.000 (6) 798.000 5.870 2,73 N.D.

Suriname 5 7.400 (7) 352.000 142.800 100,00 N.D.

Venezuela 16 38.670 (8) 9.000 53.000 5,78 N.D.

TOTAL 379 935.949 21.763.000 7.493.421 - N.D.

Fuentes: Elaborado por el autor sobre las bases de información en: TCA-Documentos de reuniones de las comisiones especiales. (1) InstitutoIndigenista Boliviano, 1991. (2) CEDI/Museo Nacional-UFRG, 1987. (3) Reichel (1987). (4) Uquillas y Davis (1991). (5) Instituto IndígenaPeruano. (6) Compton (1989). (7) Kloos (1972). (8) Censo Indígena/Oficina Central de Estadística e Informática, 1982. Elaboración del autor.

El pueblo indígena se considera una "nación" en tanto que sus miembros comparten una identificación étnico-cultural, pero no1

tienen un estado, en el sentido que no ocupan territorios soberanos. Los términos "país" y "estado-nación" se refieren a unainstancia político-administrativa que incluye una población con identificación étnico-cultural viviendo dentro de los territorioslegalmente demarcados y aceptados por la comunidad internacional como una entidad con soberania.

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Datos demográficos de los grupos indígenas de las selvas húmedas tropicales de Colombia, Ecuador,Perú, Nicaragua, y Panamá

Amazonía colombiana: 54% de los 52 grupos étnicos, tienen una población inferior a los 500habitantes; 28% una población superior a 1.000 habitantes, y solo el 11% tiene población superior a 5.000individuos.

Amazonía peruana: Según el Primer Censo de Comunidades Indígenas, en 1993, la poblaciónindígena era de 190.295 habitantes repartidos en 1297 comunidades nativas, ubicadas a su vez en 6 regionespolítico-administrativas de la Amazonía. Otras estimaciones arrojan una población cercana a los 300 mil, puesincluye pueblos ribereños que no son reconocidos por el gobierno como comunidades indígenas, y poblacionesemigrantes o nómadas.

Amazonía ecuatoriana: Los seis principales grupos indígenas constituyen un total de 94.700personas. Hasta marzo de 1991 se han adjudicado 20.099 km a 13.305 familias en 316 comunidades2

indígenas.

Nicaragua: Los grupos indígenas se ubican en la Macroregión del Atlántico (Hale, Gordon,Williamson, 1996), en una extensión de alrededor de 57.000 km (43% de la superficie del país). Se ubican en2

dos regiones autónomas. La Región Autónoma Atlántico Norte: "RAAN" y la Región Autónoma Atlántico Sur:"RAAS" (Estatuto de Autonomía de las regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, 1987) Esta amplia área ensu formación litoral atlántica continental que cubre 551 km se presenta en las desembocaduras de los grandes2

ríos, formaciones lacustres, algunas bahías y grandes extensiones de humedales. En la costa Atlántica deNicaragua son 4 los pueblos indentificados como indígenas: Miskitos (92.880 habitantes); Sumo o Mayanga(8.075); los Rama (1.404) y los Garifona (3.068). Además de estos pueblos, habitan la Costa Atlántica losCriollos (36.419) y los Mestizos (104.217). Debe anotarse que Nicaragua es el único país en la región quereconoce en su Constitución la autonomía de los grupos indígenas en una región que cubre casi la mitad delpaís.

Panamá: Las estimaciones de la población indígena indican que existen alrededor de 195.000individuos agrupados en 6 pueblos. Se ubican principalmente en las provincias de Bocas del Toro, Veraguas,Chiriquí (Gnobe: 123.086 habitantes, Teribe: 2.194, Bokota: 3.804), Darién (Emberá: 14.657, Wounáan:2.605) y Comarca de San Blas (Kunas: 47.700) (Censo Nacional, 1990).

Recuadro No. 1

Los grupos indígenas de los países (estados-naciones ) a los que se hace referencia en este estudio1

representan una minoría (0,4%) respecto de la población total de los países donde se ubican. Ocupan unterritorio que en la Cuenca Amazónica es más grande que la mitad de totalidad de los territorioscombinados de los 8 países que comparten la cuenca. En Panamá, ocupan un área equivalente a la terceraparte del territorio nacional y en Nicaragua, tal extensión es un poco menos que la mitad del total nacional.

En general se trata de una población agrupada en pequeños núcleos humanos sobre una gran áreageográfica, con un alto grado de dispersión y aislamiento entre sí. Estas características han permitido aestos pueblos generar una inmensa diversidad etnológica que ha sufrido pérdidas considerables desde elinicio de la colonización. Las estadísticas se repiten de forma trágica. En el territorio nacional de Colombia,la población indígena contemporánea se estima actualmente en alrededor de 575.000. Al iniciarse lacolonización, la población indígena estimada era de entre 6 y 10 millones de habitantes (Pineda Camacho,

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1995). A nivel de todo el hemisferio de las Americas, la población autóctona decreció de 100 millones a 10millones posiblemente en solo un siglo desde la llegada de los colonizadores (Dunbar Ortiz, 1992; Johanseny Maestas, 1979; Wilgus y d'Eca, 1963).

Las actividades extractivas y mineras en la Cuenca Amazónica comenzaron en tiempos coloniales. Lasactividades de las misiones y el negocio de esclavos eran factores importantes, determinando la localizaciónde muchas sociedades amazónicas modernas. Sin embargo, en comparación con otras áreas boscosas deAmérica Latina, los grupos indígenas amazónicos han sido los que más tiempo han permanecidorelativamente aislados de la sociedad "occidental" (Selverston, 1993). La penetración hacia sus territorios seha acelerado en los últimos 30 años (Smith, 1997) y asume a veces dimensiones genocidas. Étnicamente, ladiversidad de la Cuenca Amazónica se mantiene, pero de manera precaria. En promedio, el tamaño de losasentamientos indígenas en la amazonía brasileña es de 65 personas por asentamiento, en Perú dicha cifraes de 95. En Brasil, se han extinguido 90 grupos indígenas de los casi 300 que existían a comienzos desiglo. En la Cuenca Amazónica, existen incluso grupos étnicos con una población total de 20 o menosindividuos.

Tradiciones indígenas de usos del bosque

Las estrategias de subsistencia de los grupos indígenas son el resultado de una mezcla compleja de factoresbiofísicos, culturales, históricos, y económicos. En consecuencia, es difícil generalizar acerca del usotradicional de los recursos naturales del bosque tropical. La variabilidad del ambiente biofísico enLatinoamérica y el Caríbe está clasificado en gran parte a base de sistemas de caracterización a nivelmacro. Investigaciones detalladas han demostrado que la clasificación a nivel micro provée una evaluaciónmás precisa de las oportunidades y limitaciones del uso (resumido para la Cuenca Amazónica de Brazil porMoran, 1993, 1996).

Las estrategias tradicionales de subsistencia de los Indígenas se concentran en la utilización del proceso desucesión para obtener productos. Los sistemas occidentales dividen el paisaje en áreas para la silvicultura,la agricultura y la conservación. En contraste, los grupos indígenas combinan estas actividades en tiempo yespacio. Entre las herramientas más importantes que usan los grupos indígenas en América Latina, están elfuego y la diversidad de especies. A través del uso cuidadoso de estas herramientas, los grupos indígenashan sido capaces de aumentar el rendimiento productivo (especies deseadas) del bosque y conservarfunciones claves del ecosistema. El sistema de "tala y quema" y sus implicaciones ecológicas han sidoanalizados en profundidad por Holling (1973, 1986) y Holling et al. (1994).

La calidad del suelo determinará cuanto tiempo la tierra puede ser cultivada con plantas anuales después delaño de fuego. Cultivos perennes tales como mandioca y plátanos pueden ser también plantados, encombinación con los cultivos anuales. Cuando el retorno alcanza un nivel satisfactorio, se procede al ciclosucesivo. Una multitud de especies surge durante etapas sucesivas de las semillas del bosque sobreviviendoen el suelo o de árboles mantenidos en la parcela despejada o de semillas traídas en la parcela por el vientoo los animales. Muchas son utilizadas como alimento, fibra, medicinas y comercio antes de que elecosistema del bosque comience el proceso de sucesión natural. El resultado de la llamada administraciónde sucesión (Irvine, 1989) es que, con su uso no solamente se ha conservado la biodiversidad, sino que enalgunos casos también se han incrementado áreas forestales (Alcorn, 1990; Irvine, 1989).

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Los elementos culturales que forman parte integral de la estrategia tradicional de subsistencia de los gruposindígenas son la propiedad colectiva y el parentesco. En el recuadro siguiente se explican las ventajas de unsistema de propiedad común para el uso de los recursos naturales del bosque tropical.

La propiedad común en la cultura tradicional de los grupos indígenas

McKean (1996:10-15) identifica ciertos tipos de recursos cuyas características hacen que el tipo de propiedadcomún sea el régimen más adecuado para su manejo:1. Bienes indivisibles como el recurso de la biodiversidad, y actividades tales como la protección de cuencas,son mejor manejados a escala del bosque intacto en vez de a escala del recurso dividido.2. La cosecha de ciertos productos dentro de un bosque puede variar de una zona a otra en un año dado. Muchosgrupos indígenas permiten que ciertos recursos sean utilizados por todo el grupo en un área extensa, de maneraque las posibilidades de obtener los recursos en cualquier año se aseguren.3. Si las actividades de un grupo de usuarios de recursos imponen costos sobre otro grupo se negocia unasolución dentro del régimen de propiedad común que permite internalizar externalidades.4. Si los usuarios del bosque no tienen los recursos para delimitar áreas privadas o si hoy en día el gobiernoregional no puede apoyar un sistema judicial para hacer cumplir los derechos de propiedad, los regímenes depropiedad común proveen posibles soluciones para la administracion, estableciendo reglas dentro y entre losgrupos de usuarios.

Recuadro No. 2

Los valores, creencias y rituales son un elemento clave de las estrategias tradicionales de subsistencia de lospueblos del bosque. Un sistema de reglas y una ética común del uso de los recursos naturales (Alcorn,1989; Anderson, 1990; Anderson y Posey, 1985; Posey, 1989) se basa en la idea de que el medio ambientebiofísico y los otros seres humanos están conectados conjuntamente en una red de relaciones de parentesco(Berkes, Folke y Gadgil, 1993). Contrariamente a los sistemas de valores y creencias occidentales, no existeun límite claro que separe lo humano de lo "natural". El uso y la conservación se convierten en una relaciónentre los hombres y los otros seres, lo que incluye que uno debe practicar la disciplina en el uso de losrecursos naturales. Procedimientos rituales son un componente esencial para mediar en los conflictos entrelos humanos y otras criaturas.

Para poder dar respuesta a planteadas preguntas puestas en el capitulo anterior es importante enfatizar que:La tradición indígena estas reglas y sanciones están estructuradas dentro del sistema de creencias y valoresy no en instituciones formales. Uno de los valores básicos de muchos grupos indígenas es la idea decompartir y restringir la acumulación de bienes. Por otra parte, la autonomía de la comunidad es un valorclave, garantizando el acceso libre a los recursos del bosque. En cada comunidad las relaciones con otrasagrupaciones humanas y con la naturaleza es la responsabilidad de grupos pequeños de parientes.

Factores de cambio

En esta sección se resumen las actividades depredadoras y destructivas de agentes externos que afectan albienestar de los indígenas y muchas veces resultan en enfrentamientos. Además se presentan algunosfactores claves endógenos de las comunidades mismas, que pueden causar la no-viabilidad de susestrategias tradicionales de uso de los recursos naturales del bosque.

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Factores exógenos

Los factores exógenos más importantes de cambio de los últimos 40 años resultan en la deforestación delbosque húmedo tropical, lo que destruye la base de las estrategias tradicionales de subsistencia de losgrupos indígenas. El desarrollo de infraestructura vial muchas veces permite el asentamiento masivo decolonos no-indígenas, y el avance de la ganadería. El otorgamiento de concesiones para la explotación delos recursos madereros, y recursos no-renovables del subsuelo (hidrocarburos y minerales) son asimismootros factores de cambio importantes (Smith, 1996).Como problemática adicional, el narcotráfico y la guerrilla han jugado muchas veces papeles definitorios enla geopolítica de la región. En centros poblados como Yaviza, en el Valle de Palcazu del Perú, ha sidocomún encontrar fuerzas de uno u otro bando atemorizando a la población local. Esto afecta también laviabilidad de la ejecución de programas de apoyo externo a la comunidad, de hecho un proyecto actual deconservación de la biodiversidad con el apoyo del GEF-PNUD está prácticamente paralizado, siendo una delas causas la falta de seguridad. Las regiones amazónicas de otros países como Colombia, Bolivia yEcuador tampoco están exentas de este problema, en menor o mayor grado (Van Cott, 1994).

Desarrollo de infraestructura vial. Sea en la Selva Lacandona en Yucatán, en la Mosquitia en Honduras oen el Darién en Panamá; o sea en el bosque tropical en cualquiera de los países que comparten la CuencaAmazónica, la infraestructura vial es una realidad derivada del avance del comercio mundial y de lanecesidad de articular productores y consumidores por redes viales cada vez más extensas. Estosdesarrollos tienen larga historia: Hace más de 50 años se construyó toda una red vial en las serranías deChiapas, luego en Oaxaca y después en Mérida, en México. Hoy las consecuencias de aculturación yabsorción económica de las comunidades indígenas por el mercado son evidentes. La carreteratransamazónica generó no solo disrupción ecológica en el habitat de los indígenas, sinó también disrupciónsocio-política que llevó al gobierno de Brasil a formular leyes tendientes a controlar los avances de laeconomía de mercado y a respetar los derechos de los indígenas, incluyendo su derecho a un habitatequilibrado y productivo.

Es sabido que "las carreteras son un factor esencial para el desarrollo. Sin embargo, en América Latina lascarreteras han sido, sin excepción, la causa principal de la deforestación y degradación del bosque. Enconsecuencia, las carreteras son también la principal amenaza para la biodiversidad" (Dourojeanni, 1997).El recuadro No. 3 presenta esta problemática en los casos del Chocó en Colombia y el Darién en Panamá.

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Desarrollo de infraestructura y grupos indígenas

El Chocó colombiano: El desarrollo de planes de infra-estructura requiere de especial atención porcuanto compromete el futuro de grupos indígenas en los territorios afectados. El estado-nación planifica suprograma económico creando condiciones para favorecer su competitividad en la economía global. En laejecución de tales planes unas veces el estado es el agente ejecutor, y en otras otorga concesiones a terceros, porlo general a corporaciones con capital foráneo. Un ejemplo de esta situación se da en la región del Chocó dondeel gobierno colombiano ha identificado en el pasado megaproyectos que incluyen la extensión de la carreterapanamericana hacia Panamá y la expansión de infraestructuras portuarias. Además se estudian las posibilidadesde un "canal seco" que une el Atlántico (Bahía Candelaria) con el Pacífico (Bahía de Cupica) (Sanchez, 1995).

El Darién: Uno de los casos de especial interés para este estudio es el Darién (Panamá) en la regiónfronteriza entre América Central y América del Sur. Pronto se comenzarán obras de pavimentación de lacarretera existente y de algunas vías de acceso. Se llegará hasta Yaviza (70 Km.de la frontera con Colombia) ylas organizaciones indígenas temen que se construya el tramo restante hasta la frontera para unir las Américas.La influencia de esta obra vial sobre la capacidad de los grupos indígenas de la utilización sostenible de losrecursos naturales del bosque puede ser significante. El impacto cultural y ecológico será aún mayor y elimpacto económico redefinirá las relaciones productivas en el país y en la región. Esto en sí no tiene que sernegativo. Lo que es cuestionable desde el punto de vista de las organizaciones indígenas es que la economía, laecología y la cultura giren alrededor de una obra vial, en vez que la carretera se inserte en una contexto másamplio de las economías y culturas de los pueblos directamente afectados.

Recuadro No. 3

Avance de la frontera agrícola. Una caracteristica común en los países de la región es el avance de lafrontera agrícola. Es decir, el agotamiento de las tierras dedicadas a la agricultura y ganadería y labúsqueda de nuevas áreas. Por ejemplo, en Panamá las provincias centrales sufren de una deforestacióncrítica que motiva migraciones masivas hacia el Darién donde, utilizando los espacios abiertos por lacarretera interamericana, se instalan cada vez más colonos ganaderos y algunos agricultores amenazandocon penetrar en las áreas protegidas y las Comarcas Indígenas. La ausencia de una demarcación eficientefavorece el avance de estos frentes de colonización que traen consigo prácticas depredadoras en suelos sinvocación ni agrícola ni ganadera. Casos similares se repitan en la Mosquitia Hondureña, el PeténGuatemalteco, y todas las regiones de la selva Amazónica. La ocupación ilegal de tierras privadas, enmuchos casos latifundios, ha aumentado rápidamente en muchos países de América Latina desde los añoscincuenta (Mertins, 1996). La utilización inadecuada de los cultivos por colonos espontáneos alcanza unacifra estimada del 53% del total de bosque deforestado en la Amazonía Brasileña, y 77% en áreas de lacuenca Amazónica de los países andinos (Mertins 1991, p.20).

Concesiones para la explotación de recursos naturales: mineros, petrolíferos, maderero y, turísticos.Durante siglos la riqueza de las zonas de bosque húmedo tropical fué subutilizada o ignorada por lasociedad nacional quedando solo como medio de subsistencia para sus pobladores indígenas. Esta realidadha cambiado rápida y desordenadamante. Una de las áreas de mayor crecimiento en las zonas boscosas es laeconomía extractiva, realizada por agentes exógenos, tanto de recursos renovables como no-renovables.

En países de la cuenca Amazónica, como Ecuador, Colombia, y Perú, la exploración y explotación dehidrocarburos avanza a través del método de concesiones en lotes que, o bien colindan con territoriosindígenas, o se encuentran dentro de ellos. En muchos casos una ambigua legislación respecto a laexplotación del subsuelo hace que el avance de este tipo de explotación prosiga sin consultas apropiadascon las comunidades afectadas. Organizaciones indígenas reclaman que los estudios de impacto

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cultural/ambiental no han sido realizados y que los proyectos carecen de mecanismos de compensación paralos afectados. El dilema es definido por intereses opuestos: El desarrollo nacional que busca propulsarse através de las concesiones de exploración y explotación de hidrocarburos y los grupos indígenas, que veensus posibilidades de subsistencia mermadas por los efectos sobre el medio ambiente y sus recursostradicionales de vida. El recuadro No. 4 muestra algunos ejemplos de conflictos causados por este dilema.

Conflictos entre la explotación minera y petrolera y los grupos

En muchos casos no se han institucionalizado mecanismos de conciliación que permitan a las partesnegociar sus posiciones. Los espacios que predominan son de conflicto traducido en litigio legal o en casosextremos, en enfrentamientos físicos. Se anotan algunos ejemplos actuales:

Ecuador: El litigio legal contra la empresa petrolera Texaco por ONG's ambientalistas yorganizaciones indígenas continúa sin resolverse en la Selva Amazónica.

Colombia: Se han aumentado enfrentamientos frecuentes en las zonas de explotaciones de oro ypetróleo en el Chocó y en las concesiones del gobierno. Por ejemplo, se tiene constancia de que las guerrillashan bombardeado frecuentemente el oleoducto que va de Arauca a la costa del Caribe causando un derrame demás de 1 millón y medio de barriles a lo largo de 115 kms de frágil ecosistemas.

Panamá: Se registraron 67 concesiones de explotación minera de tipo metálico y 38 solicitudes deconcesiones de minerales no metálicos en el Darién solamente. La Dirección de Recursos Minerales delMinisterio de Comercio e Industrias sigue promocionando la inversión privada orientada a la exploración defuentes minerales que sean susceptibles de explotación. Especialmente las comunidades Ngobe-Bugle afectadospor las concesiones de cobre de Cerro Colorado han expresado fuertes protestas contra estas practicas delgobierno.

Recuadro No. 4

A pesar de la legislación de protección de los recursos madereros, la tala de bosques sigue en tasas altas enmuchos países de América Latina. En los bosques de producción de Darién, el cativo está al borde de laextinción y aún se explota dentro de los límites del Parque Nacional del Darién. Muchas veces lascomunidades indígenas mismas deforestan al usar el recurso maderero como fuente de ingresos rápidos pararesponder a las demandas del mercado, e inclusive usan legislación a favor de ellos para vender derechos deaprovechamiento forestal a terceros. Los permisos comunitarios extendidos a las autoridades comarcales enPanamá, y negociados con comerciantes, son un caso típico.

En tiempos recientes el ecoturismo se está convirtiendo en una actividad atractiva en las zonas boscosas deAmérica Latina y el Caribe. Hay ejemplos exitosos entre los indígenas como gestores del turismo receptivoen sus territorios, este es el caso de los Kunas en Kuna-Yala ofreciendo visitas eco-turísticas en la Comarcade San Blas. Hay otros casos, sin embargo, donde operadores de turismo funcionan al margen de losderechos indígenas, como en el caso de los Yaguas en Iquitos: En las concesiones gubernamentales aempresas extranjeras para el desarrollo del ecoturismo los indígenas juegan un papel "folklórico" en elsentido caricaturesco. Empresas de ecoturismo penetran asímismo a muchos otros territorios tales como delos indígenas Bri-Bri en Talamanca, Costa Rica. Indudablemente, esta actividad podría convertirse en unafuente de ingresos para las comunidades indígenas si éstas pudiesen contar con el auspicio oficial delgobierno, con el personal capacitado, y con el capital necesario para desarrollar la infraestructurarequerida.

Conservación y grupos indígenas: conflictos e intereses comunes. Hasta la década de los años sesenta elproteccionismo ambiental era la doctrina dominante de las organizaciones conservacionistas queidentificaban preservación como el principal instrumento de proteccionismo, eliminando la actividad

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humana del área protegida. Muchos conflictos han surgido porque la meta de establecer áreas estrictamenteprotegidas no es entendible dentro del sistema de valores tradicionales de muchos grupos indígenas quetienen como objetivo la coexistencia armónica de la población humana con el bosque, en base del uso delbosque para subsistencia. Las organizaciones indígenas critican que en la medida en que las áreasprotegidas se han expandido, la viabilidad de las estrategias indígenas tradicionales de uso del bosque hadisminuido debido a la pérdida de acceso a los recursos.

Hoy en día la mayor parte de las categorías de unidades de conservación establecidas permiten la presenciade habitantes y el uso sostenible de los recursos naturales. El enfoque de conservación de la biodiversidadha cambiado también, de las especies individuales a los grandes espacios de hábitat contiguos. Esto hallevado a las organizaciones conservacionistas y a las agencias de financiamiento internacional, a trabajarcon las comunidades indígenas, a asegurar la tenencia de la tierra para ellos y a promover sistemas de usosostenible de recursos. Por lo general, se establecen áreas estrictamente protegidas solamente donde no haypoblaciones. En otros casos, los grupos indígenas pueden permanecer y se excluyen de las reservasindígenas los parques, como en el Brasil y el Perú. Sin embargo, el establecimiento de áreas protegidas, porejemplo en la cuenca Amazónica en Brasil, puede restringir el estilo de vida y el sistema de uso tradicionalde las comunidades indígenas (Kohlhepp, 1991; Mertins, 1996).

Muchas veces los indígenas pueden recibir la oportunidad de participar en la conservación, pero en laopinión de sus organizaciones muy rara vez se les permite demostrar que sus estrategias de subsistenciapueden ser instrumentos de conservación. Ello explica su reivindicación en cuanto a obtener autonomía ensu gestión, control administrativo de las unidades de conservación o derechos de propiedad sobre losrecursos del ecosistema.

Algunas instituciones, como el BID, asumen en sus programas que el uso de los bosques por parte de losgrupos indígenas puede llevar al logro de dos metas: Conservar la biodiversidad del bosque, y promover eldesarrollo autónomo de tales pueblos. Esta orientación fue reconocida por el Comité de Medio Ambiente delBID durante la adopción de los procedimientos y estrategias en las cuales se reconocía que tradicionalmentela mayoría de "los indígenas practican una explotación sostenible, no-depredadora del bosque, la que estámuy ligada a su organización socio-política y a su cosmovisión" (IDB,1995). El Informe añade que "laspoblaciones indígenas deben ser reconocidas como aliados naturales en la búsqueda de soluciones parasalvaguardar el medio ambiente". El apoyo del BID al desarrollo autónomo de los grupos indígenas se basaen dos premisas: (1) los proyectos deben ser sostenibles a largo plazo, de forma consistente con los valoresy prioridades de los indígenas y (2) los grupos indígenas tienen el derecho de propiedad y son los agentes deejecución de sus proyectos. (IDB,1995). Existe un creciente debate en el que se cuestiona la validez de ladivisión de los proyectos entre "productivos" en base a la economía de mercado y de "conservación". "Laconservación de los recursos por parte de los indígenas, fue el resultado de una economía de subsistencia.En la medida en que los grupos indígenas comienzan a participar en la economía de mercado, sus sistemasde manejo de recursos cambian, resultando en pérdida de biodiversidad y destrucción de zonas boscosas"(Alcorn y Toledo, 1995).

Tanto las organizaciones indígenas como las posiciones críticos pueden ofrecer evidencia documentada paraapoyar sus respectivas tesis. La complejidad del asunto no admite soluciones generales. Sin embargo, elestablecimiento de áreas para la extracción de productos forestales en Brasil representa una de las posiblesopciones para hacer frente a la pérdida de biodiversidad - y, de forma estrechamente ligada, la perdida deetnodiversidad. Hoy en día estas reservas extractivistas cubren el 1% del Amazonas brasileño (ver recuadroNo. 5).

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Extractivismo en Brasil

Como alternativa a la ganadería las actividades extractivas han sido promovidas entre los indígenas, dentro dereservas indígenas, y entre los no-indígenas, mayormente los extractores de caucho y los recolectores de nueces,en las reservas extractivistas.

La reserva indígena de Pimental Barbossa del pueblo Xavante está localizada en la cuenca superior del ríoXingu en el estado de Mato Grosso. Durante los años setenta, esta zona experimentó los efectos de la expansiónde la frontera agrícola y de los ganaderos. En 1990, los Xavantes comenzaron a trabajar en asociación con elCentro de Pesquisa Indígena - Goiania, llevando a cabo estudios que demarcarían el territorio de los Xavantes eidentificarían las posibilidades productivas de la selva. En 1993, los Xavantes construyeron una estructuraprocesadora moderna en Xavantina y se compraron el 30% de sus frutas de los Xavantes y el 70% de otrosBrasileños. Este proyecto ha sido capaz de generar fondos significativos de las organizaciones conservacionistasy obtener compromisos por parte de Europa para comprar sus productos frutales.

La Reserva Extractivista Jurua fue una de las primeras reservas extractivas creadas en Brasil para los extractoresde caucho y otros habitantes de la selva local. Está localizada en el estado de Acre en la cabecera del río Jurua.La selva de la que dependían los extractores de caucho para su subsistencia estaba siendo disminuida por losganaderos. En un esfuerzo para proteger los bosques, los líderes del sindicato de extractores de caucho, talescomo Chico Mendes, hicieron presión para el establecimiento de tierras de bosques comunitarias tradicionales.Una vez que esta idea fue aceptada por el Gobierno de Brasil y financiada por agencias internacionales deconservación, los habitantes tradicionales de la selva recibieron derechos de obtener ganancias de los productosde la selva. El estado retiene el derecho la última palabra sobre el manejo de la selva.

Fuentes: COICA - OXFAM AMERICA. 1996. Amazonia: Economía Indígena y mercado. Los desafíos del desarrollo autónomo; ReservaExtrativista do Alto Juru. 1994. Informe Anual; Murrietta, J.R. y Rueda. R.P. (Eds.). Reservas Extractivistas; Hecht y Cockburn. 1989. ElDestino del Bosque.

Recuadro No. 5

Factores endógenos

Crecimiento poblacional y sedentarización. En muchos países de América Latina las zonas habitadas porindígenas son las de más rápido crecimiento. No existen estadísticas que permitan precisar las causas deeste crecimiento, pero se tiende a favorecer la migración de la población no-indígena más que el crecimientonatural de las comunidades indígenas. Sin embargo, dentro de las comunidades indígenas la tasa denatalidad es bastante más alta que el promedio nacional, y aún cuando la tasa de mortalidad infantil estambién alta, el balance final resulta en una tasa de crecimiento relativamente elevada. El promedio de laAmazonía peruana en cuanto a la Tasa Global de Fecundidad (TGF) es de 7.9 hijos, más del doble de lamedia nacional de 3.4 hijos. Por otro lado, el crecimiento poblacional indígena se relativiza por la fuertemigración indígena hacia afuera de las comunidades. La extinción de las etnias tiene aparte de unaconnotación física — su actual desaparición— una connotación cultural, al integrarse el indígena en lacultura urbana no-indígena.

Auque no se dé un crecimiento poblacional significativo, el fenómeno de la sedentarización reciente de losgrupos indígenas en sus actuales comunidades, como en los casos del Darién, el Petén, la Mosquitia, y laCosta Atlántica de Nicaragua, ejerce una presión sobre la tierra que no se daba antes, en épocas denomadismo. El crecimiento demográfico y la sedentarización de una población indígena que se dedica aactividades agrícolas pueden exceder la capacidad productiva de los suelos del bosque húmedo tropical. Labaja productividad se ha intentado solventar en muchos casos mediante el uso de agroquímicos introducidos

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por las técnicas "modernas" agrícolas, lo que solo ha servido para producir rendimientos momentáneos,creando un gran problema de no-sostenibilidad a medio plazo. La necesidad de liquidez por parte de losindígenas, parcialmente absorbidos por la economía del dinero, les fuerza frecuentemente a hacer un usodepredador, es decir no-sostenible, de los recursos del bosque, agravando su situación ambiental yeconómica. En muchos casos dejan las prácticas de cultivos y manejo de recursos naturales y empiezan atrabajar como obreros para compañías madereras y cambian su residencia fuera de sus comunidades. Deesta manera se convierten en parte del problema pues además de contribuir a la pérdida de biodiversidadcon las actividades explotadoras, contribuyen a la pérdida de la etnodiversidad.

El cambio de valores. Históricamente, en los países de América Latina la educación de los indígenas hasido una actividad de aculturación y de fomento del desconocimiento de sus tradiciones y de su cultura. Laeducación en la Amazonía Peruana por ejemplo no ha sido una actividad estatal prioritaria, a pesar de sersu obligación por ley, sino que en la mayor parte de los casos las escuelas han estado ligadas a misiones detipo religioso. Cualquier que haya sido el agente involucrado, desafortunadamente los indígenas no hanincluido elementos propios en los sistemas de educación y esto ha contribuido, en opinión de diversosautores, a la pérdida progresiva de los valores propios de la cultura indígena (Jiménez Turón, 1984).

Cuando el indígena incorporado a la economía de mercado, deviene depredador de los recursos comocualquier otro agente externo, las actividades de subsistencia se restringen cada vez más: La caza, la pesca,y la agricultura de tala y quema controlada ya no son posibles, en las dimensiones requeridas para generarlos ingresos deseados. Al restringirse las bases de la subsistencia, el intercambio solidario entre losmiembros de las comunidades se limita igualmente y en muchos casos, desaparecen los valores quecorresponden a este modo de vida. La base moral misma se erosiona, a veces causando altas tasas dealcoholismo y suicidio.

El contacto con la civilización moderna por medio de la televisión, la publicidad y el consumismo cambialas esquemas de valores, reemplazando los valores tradicionales por aspiraciones de la sociedad modernaque por lo general no pueden ser satisfechas, dada la ausencia de opciones económicas viables, tanto poruna infraestructura poco desarrollada en medio de la selva como por los bajos niveles de educación.Muchas veces, estas aspiraciones conllevan sentimientos de inferioridad cultural frente al poder económicode la sociedad industrial. En conjunto, con el acceso restringido a los recursos naturales del bosque seagrava el cambio de valores y se inicializa la pérdida paulatina de los conocimientos tradicionales.

La vulnerabilidad de los grupos indígenas frente a las fuerzas del mercado

El cambio que se vive abarca todos los aspectos de la vida de las comunidades y se produce a una velocidade intensidad que generalmente no les permite una adaptación fructífera. El interrogante que surge entonceses: ¿Qué posibilidad real existe para que los grupos indígenas puedan establecer una relación sostenible conla economía de mercado, capaces de satisfacer sus nuevas necesidades materiales, sin sacrificar suseguridad económica y la base de recursos para las futuras generaciones?

Los cambios rápidos, en la Amazonía descritos en el recuadro No. 6, son aplicables como tendencia generala los grupos indígenas que habitan zonas boscosas. En lo social, cambian de un aislamiento significativo aun contacto conflictivo con la sociedad dominante. En el Darién, hasta fines de los años sesenta, los pueblosEmberá y Wounáan vivían relativamente aislados del resto de Panamá. Solo después de la construcción dela carretera panamericana hasta Yaviza, comienzan a establecer relaciones con el mercado urbano. Hasta

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los comienzos de los setenta todavía había una significativa parte de la población Emberá-Wounáan que eranómada.

En los últimos años, y especialmente en las tres últimas décadas de este siglo, la cooperación internacionalha colocado recursos financieros grandes en favor del desarrollo de los indígenas, en forma definanciamiento de proyectos de diversa índole. En ese mismo lapso temporal se ha aprobado legislaciónnacional e internacional, en teoría, a favor de los derechos de estos pueblos, incluyendo sus derechosterritoriales y de desarrollo autónomo. A pesar de estos esfuerzos, hoy en día las áreas más empobrecidasen América Latina son aquellas, por lo general, habitadas por los indígenas (Deruyttere, 1997). Estasobservaciones llevan al siguiente interrogante clave en el presente estudio: ¿Qué ha fallado tanto en lasiniciativas legales de los países, como en la cooperación económica de la comunidad internacional, que envez de redundar en beneficio de los grupos indígenas, ha exacerbado su vulnerabilidad?

Patrones de caucho en la Amazonía

Durante los últimos 30 años la Cuenca Amazónica ha sido incorporada súbitamente a la realidad económica ypolítica de los estados nacionales donde se ubica. En lo demográfico, la población de la Cuenca Amazónica haaumentado de 9.7 millones en 1960 a 29.3 millones en 1990. Este crecimiento poblacional se concentra en lasáreas urbanas, pero las áreas rurales también se han visto fuertemente afectadas. En lo socio-político, hasta elcomienzo de los años sesenta la mayoría de las comunidades indígenas de la Cuenca Amazónica vivían deacuerdo a sus orientaciones tradicionales, manteniendo un aislamiento de la sociedad no-indígena que erainterrumpido tan solo por esporádicos contactos con la economía de mercado. (Smith, 1996: 99). Dosinstituciones jugaban un papel importante en sus vidas: Los "patrones" y los "misioneros". Los primerosaprovecharon de la mano de obra indígena en condiciones de explotación, o bien actuando como intermediariosentre el mercado regional y las comunidades indígenas, y los segundos volcaron en una labor de proselitismo.No había educación en el sentido formal y el idioma dominante eran las lenguas locales. Políticamente nohabía una concepción de los indígenas — tanto por parte de ellos como de la sociedad civil— como ciudadanosdel estado-nación. En consecuencia, no existía ninguna valoración de los derechos asociados a su calidad deindígenas o bien a su condición de ciudadanos del estado-nación.

Económicamente, la era del caucho llegaba a su fin después de la segunda guerra mundial. Las actividadesextractivas dominadas por los "patrones" devenían menos rentables y los "patrones-intermediarios" emigraronen busca de una mayor rentabilidad. Esto afectó a las economías de los indígenas amazónicos que dependían dela economía extractiva para la provisión de bienes de mercado y les obligó a empezar a buscar otras maneraspara mejorar sus ingresos. Hoy en día, los "patrones" han desaparecido prácticamente. Casi todos los gruposindígenas de la Amazonía se relacionan de forma directa con la economía de mercado, a la que ya se hanincorporado, así como con las estructuras estatales, de las cuales dependen para la satisfacción de susnecesidades básicas o para el reconocimiento formal de sus derechos. El idioma de los colonizadoresactualmente ocupa una posición dominante, mientras que el idioma nativo es relegado a los asuntos domésticosdel hogar.

Como resultado de la inversión masiva del Estado y de las empresas privadas en el desarrollo y colonización dela Amazonía entre 1960-1996, el cambio para los grupos indígenas ha sido y es inevitable. Pero en losindígenas amazónicos, todos estos cambios, que se realizaron por un período de siglos para la mayoría de lahumanidad, ocurrieron de una generación a otra

Fuente: Smith, 1996

Recuadro No. 6

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Pérdida de control de los recursos naturales

Como cualquier otro agente de la población pobre de muchas áreas boscosas de América Latina, losindígenas sufren de la problemática general derivada de que las fuertes inversiones de capital no se articulanmuchas veces de manera productiva para la economía local. Por otro lado, en la búsqueda de un retornorápido de la inversión, los inversionistas no consideran la realización de alternativas sostenibles.

En el pasado, las necesidades económicas del estado han comportado, muchas veces, concesiones deexplotación de recursos naturales con poca consideración hacia su capacidad de reproducción. El retorno acorto plazo impide un rendimiento sostenido a largo plazo debido al deterioro de los recursos naturales.Estas características comunes a muchas inversiones, — su desarticulación respecto a la economía local y suno-sostenibilidad— son empleadas como argumentos por las organizaciones indígenas para reivindicar elcontrol sobre los recursos naturales y el mantenimiento de la seguridad territorial.

Las fuerzas del mercado y los factores endógenos como el crecimiento demográfico, la sedentarización, y elcambio de valores, resultan en una creciente necesidad de ingresos monetarios para poder pagar por losbienes y servicios que el mercado ofrece. En general, los grupos indígenas ejercen un reducido control sobreel uso de los recursos por causa de agentes externos, como las compañías madereras, petrolíferas, ymineras, garimperos, y colonos que explotan los recursos que los grupos indígenas necesitan para susobrevivencia.

En la mayoría de los casos, la inversión pública y privada, nacional o internacional, llega al bosque húmedotropical de forma ajena a los grupos indígenas, o como un factor alienante para ellos. El capital financieroextranjero se invierte principalmente en proyectos grandes energéticos, en la explotación de hidrocarburos,minerales y madera, así como en proyectos de infraestructura vial. Se requieren peones de construcción decarreteras, obreros no-calificados en la explotación de hidrocarburos, personal de servicio en proyectos deecoturismo, o en ocasiones, proveedores de conocimiento tradicional para la bio-prospección. Losinversionistas han visto los indígenas principalmente como obstáculos en realizar sus planes, y no tratan enninguna manera apoyar a los indígenas en mantener el control de los recursos naturales.

Consumismo

En los proyectos de desarrollo los indígenas son típicamente empleados como mano de obra. El individuo esremunerado en efectivo en un contexto económico y cultural donde tal recurso no es productivo sino queconstituye un vehículo para el consumismo. Cuando el capital financiero llega en forma de programas dedesarrollo integral dirigidos hacia las comunidades indígenas, o al medio natural en forma de programas deprotección de biodiversidad, muchas veces se ha criticado que el dinero se invierte a cánones ajenos a lacapacidad receptiva de las comunidades indígenas y que por lo general los teóricos receptores de lacooperación internacional no son capaces del manejo adecuado de los fondos. Ganancias muchas veces nose invierten en la producción. No existe acceso a bancos y no se ha institutionalizado el ahorro. El dinerocomo vehículo de consumo se observa, por ejemplo, en la compra de artículos de vestir (zapatos ypantalones de altas marcas) o en aparatos eléctricos tales como televisores o "VCR´s".

Bajos niveles de educación

Los grupos indígenas amazónicos del Perú tienen una tasa de analfabetismo de 54.7%, que representa casi 5veces la tasa nacional del 12.8%. Tasas elevadas similares de analfabetismo de muchos grupos indígenas de

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América Latina afectan a sus posibilidades de desarrollo institucional y organizativo como pueblo indígena,ya que la negociación y consolidación de sus derechos y la promoción de alternativas económicas, requierede unos niveles mínimos educativos para interactuar con el Estado, con la sociedad nacional, y con diversosagentes externos como empresas privadas o agencias de desarrollo.

Los indígenas generalmente reciben un retorno monetario muy pequeño por sus actividades agrícolas.Muchas veces, la distancia de los mercados y una limitada infraestructura vial, junto al declive de laproductividad agrícola debido a la pobreza de los suelos o la erosión, agravan esta situación. El bajo nivelde educación limita las posibilidades de diversificar los esfuerzos hacia otras áreas laborales, a menos quelos indígenas emigren hacia centros urbanos donde generalmente contribuyen a engrosar las bolsas de lapobreza urbana.

Conflicto entre estructura social y economía moderna

La disrupción social ha afectado la capacidad organizativa indígena, y la presencia de factores externosajenos a la cultura local ha hecho evidente en muchos casos la disfuncionalidad de las organizacionescomunitarias para enfrentarse con posibilidades de éxito a los agentes del mercado o del estado. A menudo,los indígenas son objetos de explotación por parte de intermediarios, o carecen de la capacidad tecnológicapara producir de acuerdo con las demandas de calidad del mercado. Muchas veces no manejan lossuficientes recursos financieros que les ha de permitir aumentar su competitividad, o no producen envolúmenes suficientes como para ser competitivos. La disrupción económica y la falta de acceso a losrecursos naturales frecuentemente ha hecho imposible la continuidad de la economía de subsistencia y no hapermitido una adecuación hacia la economía de mercado. Es en este vacío socio-económico en dondemuchas comunidades indígenas han buscado opciones que les permitan continuar gozando no solo delacceso a sus recursos, sino también de la posibilidad de explotarlos de forma congruente con su cultura.Conforme los grupos indígenas adquieren derechos territoriales, su preocupación central es la de establecerun modelo alternativo de desarrollo que integre a las comunidades en la economía de mercado nacional, entérminos que sean rentables, sostenibles, ambientalmente convenientes y que preserven los valores de lacomunidad. (Chirif et al 1992).

La tradición indígena de la propiedad común ha sido identificada como otra razón adicional en el fracaso dealgunos proyectos de la cooperación económica. A medida que los individuos o familias tienen éxito en susnuevos proyectos económicos, existe una presión social para que compartan los beneficios de su actividad.En vista de que la mayoría de las actividades económicas requieren de cierta acumulación con el fin de tenerreservas de capital para inversión, se hace difícil administrar un negocio exitoso dentro de este sistema. Estatensión ha sido vivida por las comunidades indígenas a través del tiempo y ha existido desde que los gruposindígenas negocian los excedentes con otros grupos indígenas.

En el pasado, una solución consistió en el surgimiento de una identidad étnica separada de las personas quese involucraban en el comercio. Respuestas alternativas se han buscado para resolver este dilema. El reto essolventar este problema fundamental en una manera que sea aceptable para la mayoría de la comunidad. Elrecuadro No. 7 proporciona un ejemplo del llamado dilema de los comerciantes.

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Amazonía peruana: Los Bora-Huitoto y el dilema de los comerciantes

AIDESEP (Asociación Inter-Etnica de Desarrollo de la Selva Peruana) identificó tempranamente en su trabajode formación de micro empresas que la unidad de producción era el hogar o lo que ellos llaman la unidad devivienda familiar. Una familia Bora constituida en Microempresa, quería producir chancaca de guarapo (bloquesde azúcar procesados del jugo de la caña). La unidad familiar tenía el conocimiento del proceso de producción através de la experiencia de miembros mayores de la familia que habían trabajado para productores más grandes.Un préstamo pequeño permitió a la familia comprar algunos de los instrumentos necesarios para la producciónde azúcar. En un par de años la familia estaba produciendo y vendiendo chancaca en la capital del Departamentoy en su opinión estaban recibiendo una ganancia satisfactoria. A medida que la familia tenía más éxito, seiniciaron rumores acerca de ella. Después de dos muertes en ésta familia, atribuidas a maleficios puestos sobreellos por otros miembros de la comunidad, la familia suspendió su producción.

Esta es una característica común de los negocios que son emprendidos en las comunidades indígenas dondeexisten normas sociales bien establecidas respecto al compartir, a la distribución de los excedentes y a lareciprocidad. El caso de esta familia es lo que ha llevado a denominar situaciones como ésta:"El dilema de loscomerciantes". A menos que las normas socio-culturales cambien dentro de la comunidad, las familias eindividuos tienen que encontrar una manera de compatibilizar orientaciones normativas, con sus logroscomerciales a fin de continuar con microempresas exitosas.

Información de: Entrevistas con el Coordinador de proyecto de micro empresas de FECONA/AIDESEP.

Recuadro No. 7

El parentesco es un factor importante en numerosas estrategias de subsistencia de los grupos indígenas, puesel foro de la toma de decisiones y la unidad de producción es la familia extendida. Las áreas de recursos amenudo son divididas entre estos grupos familiares. Las instancias político-administrativas, comoinstituciones impuestas relativamente hace poco, son expresiones de las políticas del estado. La suposiciónde que las comunidades indígenas o sus organizaciones regionales mantienen el poder de toma de decisionessobre unidades forestales ha llevado al fracaso a muchos proyectos de desarrollo, especialmente proyectosde manejo forestal.

En definitiva, las poblaciones indígenas están experimentando un contacto intenso con valores y creenciasprevalentes en los países industrializados que resulta en una tensión interna creciente a medida que losindividuos tratan de adaptarse a contextos económicos y ambientales cambiantes. Las organizacionesindígenas enfatizan, en este sentido, que son las creencias indígenas mismas las que proporcionarán la baseideológica para un desarrollo autónomo. Según su punto de vista, estos valores y creencias deben serdesarrollados y respetados en vez de ser reducidos a través de esfuerzos educacionales, por ejemplo, de tipoambiental.

Debilidad organizativa

En general, los grupos indígenas cuentan con estructuras organizativas que integran a la gran mayoría desus miembros en los bosques tropicales. Las organizaciones indígenas en la Cuenca Amazónica aglutinan al70% de la población indígena. En América Central y Panamá, en aquellos países donde existe unasignificativa población indígena, igualmente se da una importante base organizativa. En Panamá, losprincipales grupos indígenas se ubican en territorios en los que figuran reconocidos como autoridadeslocales propias (Comarcas), y en donde ejercen la defensa de sus diversos derechos a través de la acción desus organizaciones operando a varios niveles mediante asociaciones locales y nacionales tanto a nivel

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regional como internacional. Desde la comunidad de base hasta la comunidad internacional, se multiplicaninstancias organizativas indígenas que responden a las necesidades de sus respectivas bases constituyentes.El gran número de organizaciones indígenas, a diversos niveles, así como la amplitud de su base demiembros, no se traduce sin embargo, en una exitosa defensa de sus intereses. Es cierto que se han logradoreconocimientos legales y políticos, a consecuencia de las acciones reivindicativas de las organizacionesindígenas, pero con pocas excepciones tales triunfos han sido coyunturales, producto de alianzasestratégicas con sectores no-indígenas, (básicamente ONG's) más que el resultado de un esfuerzoinstitucionalizado de las propias organizaciones indígenas.

Parte de esta debilidad se explica por la falta de articulación entre las organizaciones de alto nivel, como porejemplo la Coordinadora Indígena de la Cuenca Amazónica (COICA) y las bases. Esta ausencia decontinuidad organizativa entre las bases y las organizaciones de alto nivel llevó a la crisis el ConcejoMundial de Grupos Indígenas (CMPI), una organización que quedó frustrada, con un potencial norealizado. Las organizaciones indígenas se encuentran en una encrucijada: Para poder ser efectivas en ladefensa de sus derechos tienen que dejar sus propias comunidades del bosque y llevar su representaciónhasta las capitales de países. La distancia física hace que rápidamente las organizaciones (o sus líderes)generen su propia dinámica, más acorde con las demandas de centros urbanos y burocracias estatales, quecon las necesidades de sus bases constitutivas. El distanciamiento socava la representatividad.

De otro lado, agentes externos tanto del estado-nación como internacionales, exacerban las distancias alasignar sus recursos de cooperación a las organizaciones de cúpula, más que a las comunidades locales quedichas organizaciones deberían representar. Dada la alta competitividad por recursos que existe entreorganizaciones indígenas, la asignación de estos recursos muchas veces ha promovido un mayordistanciamiento de las formaciones de base, e incluso la desaparición de algunas organizaciones indígenas.Indígenas y sus organizaciones han participado en negociaciones ambientales a nivel internacional, porejemplo de las Naciones Unidas para los derechos de los grupos indígenas, el ILO Convenio No. 169, laConferencia de las Naciones Unidas en Río en 1992 (UNCED), el Panel Intergubernamental de Bosques, elConvenio de Diversidad Biológica, y la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Apesar del reconocimiento internacional logrado por tal negociaciones, muchos indígenas prefieren destinarfondos a proyectos locales (Comisión Europea, 1997).

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Las organizaciones indígenas

Las organizaciones indígenas se constituyeron inicialmente en torno a la configuración geográfica de suhábitat, con fines productivos y sobre la base de parentesco o afinidad. Más tarde y con la incursión de agentesexternos como colonos, ganaderos, cocaleros, y corporaciones petroleras y madereras, surge la organizaciónsupracomunal como plataforma de defensa de tierras, territorios, y recursos amenazados. De estos esfuerzossurgen organizaciones con mandato político más amplio y acciones reinvindicativas de los derechos de losindígenas. Los puntos de la política común de todas estas organizaciones incluyen la defensa y el cuidado de susterritorios, de sus modos de vida, su cultura, salud, y su derecho a la autodeterminación.

Un elemento que favorece el avance organizativo de las comunidades es la legislación nacional. En elcaso de Perú, por ejemplo el reconocimiento legal de las comunidades, incluyendo titulación de tierras, movilizóa los indígenas para presentar sus reclamaciones. Hoy en día solamente en el Perú, alrededor de 1.3OOcomunidades indígenas, se articulan en más de 5O organizaciones regionales, las cuales a su vez en mayoríaestán afiliadas a dos organizaciones nacionales (AIDESEP y CONAP). Estas organizaciones se integran a su vezcon los movimientos similares de los demás países amazónicos, para conformar la Coordinadora Indígena de laCuenca Amazónica (COICA). En Ecuador se inició una proceso para integrar a las organizaciones de un mismopueblo: Por ejemplo articular a las diferentes federaciones quichua en una organización de todo el PuebloQuichua (CONFENIAE: Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana) para losasuntos más trascendentes aunque se mantenga el espacio de acción de cada federación (CEREC, 1992).

Recuadro No. 8Otro elemento a considerar en la debilidad organizativa de los grupos indígenas es la falta de capacitacióntécnica de sus líderes, quienes se encuentran en desventaja para negociar por ejemplo, con compañíaspetroleras o corporaciones farmacéuticas, en asuntos relativos a la explotación de recursos naturales en susterritorios. Muchas veces no existe una división de funciones en el interior de las organizaciones y los líderespolíticos son asimismo responsables de la administración de los recursos y de la negociación. Estaamalgama de lo técnico con lo financiero y lo político así como la concentración del poder, han comportadomuchos problemas en relación a la transparencia de las operaciones financieras de las organizaciones.Finalmente, hay pocos abogados indígenas dedicados al asesoramiento de sus organizaciones, y hay aúnmenos abogados calificados no-indígenas dispuestos a prestar su servicios legales a título de donación.Dadas las condiciones vigentes en la actualidad de legislación deficiente y una implementación nosatisfactoria de las leyes adecuadas, resulta muy necesario asesoramiento. También debido a razones defalta de capacitación, las organizaciones indígenas muchas veces no son capaces de acceder a lasinversiones que tienen lugar en el bosque tropical por vías más o menos regularizadas, sea a través de losproyectos del estado, de la cooperación internacional, o de las concesiones del propio estado a corporacionesextranjeras.

Aparte de estos inmensos problemas, existe además un continuo fraccionamiento de muchas comunidadesindígenas en torno a temas ajenos a su realidad (partidos políticos, sectas religiosas). Ello incide en la propiarepresentatividad de las organizaciones y limita su capacidad de acción.

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Cambios en la legislación sobre grupos indígenas yrecursos naturales

Evolución histórica de la legislación

La globalización de las comunicaciones, el reconocimiento del valor eco-sistémico de amplias zonasgeográficas, tales como la Cuenca Amazónica o el Chocó biogeográfico, así como el incremento delcomercio internacional, inciden de forma significativa sobre el proceso de internacionalización de lasrelaciones sociales, económicas y políticas. Estas tendencias conllevan un creciente cuerpo de legislación anivel nacional e internacional. Los grupos indígenas no son ajenos a estas tendencias. Ellos mismosconstituyen alianzas y confederaciones que trascienden los límites del estado-nación y pueden constituirse encuerpos de apoyo a organismos internacionales de desarrollo como consejos de asesores en proyectos, comopor ejemplo, en la preparación para un posible financiamiento del BID en el Darién panameño.

La comunidad internacional reconoce la presencia histórica de las poblaciones indígenas e intenta dar apoyoa los esfuerzos de los estados por defender y promover los derechos de estos pueblos. Producto de estereconocimiento es una amplia legislación relativa a los grupos indígenas y a sus derechos promulgada en losúltimos años. En el Anexo se ilustran algunos de estas iniciativas legislativas, así como una relación deDeclaraciones Internacionales en favor de los derechos de los Pueblos Indígenas.

A nivel del Estado, la historia de la legislación de los grupos indígenas es amplia y muy compleja, y estápoblada de numerosas ambigüedades y contradicciones. Es indudable que, en especial en los últimos 30años, se han dado grandes avances en el reconocimiento formal y legal de algunos de los derechosreclamados por los grupos indígenas. Tales avances han sido consagrados en las Cartas Constitucionales devarios países y/o en legislaciones especiales (ver Anexo B). De otro lado, en muchos casos talreconocimiento no ha pasado de una mera formalidad, al no traducirse el espíritu de la ley en hechostangibles.

Mertins (1996) llega a la conclusión de que en la actualidad se dan dos tendencias en relación a los derechosde uso de la tierra por parte de las comunidades indígenas. En países con un elevado porcentaje de poblaciónindígena (por ejemplo: Bolivia, Ecuador y el Perú) la aceptación de los derechos de los indígenas de tierrasbajas está creciendo, incluso a pesar de que no existe aún un marco legal para estos derechos reclamados.Por otro lado, en países con un porcentaje reducido de población indígena (Brasil y Colombia), en los queexisten además uno o varios fuertes grupos de presión que reclaman el uso de las tierras, la observación delos derechos de uso de la tierra es completamente insuficiente (Mertins, 1996; Gawora, Moser 1993).

Legislación sobre la propiedad y el manejo de los recursos naturales

La legislación del estado respecto de los grupos indígenas incide especialmente sobre la definición de susterritorios, en términos de una extensión demarcada y legalizada, y sobre los derechos de uso y usufructo delos recursos que en los mismos se encuentran.

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En cuanto a la extensión de los territorios indígenas, resulta que muchas veces las bases legales del estadoson contrarias a la cosmovisión y a las prácticas tradicionales de las comunidades indígenas cuyascondiciones ambientales y culturales todavía no han cambiado. Como cazadores, recolectores, yhorticultores deben cubrir extensiones considerables de tierras y desarrollar patrones adaptativos a los ciclosy a oferta ambiental. Su estilo de vida tradicional conlleva la conservación de la biodiversidad como unacondición para la subsistencia. Por lo tanto resulta muchas veces superfluo el hacer ejercicios de mínimos decabida territorial, como criterio para determinar la extensión de tierras requerida por una comunidadindígena tradicional. Por lo general, estos pueblos de la selva designan como suyo un territorio en función detradiciones míticas, y ello funda las bases de un rico derecho consuetudinario. Este derecho indígena resultafuncional desde el punto de vista de la economía tradicional indígena que — en condiciones aún nocambiadas— comporta prácticas de conservación.

Con respecto al derecho de uso y usufructo de los recursos naturales, se aprecia en el mejor de los casos,una contradicción entre el "espíritu de la ley" y la "práctica de la ley". Como se ve en el Anexo, existe unamuy sólida base legal, de gran claridad e incontrovertible jerarquía, en respaldo de los derechos de losgrupos indígenas, para asegurar el aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables yparticipar activamente en la administración y cuidado de estos recursos. Esta legislación, además, en loconcerniente a los recursos naturales renovables, incorpora facultades y derechos que son novedosos en elámbito regional amazónico y en el mismo ámbito latinoamericano, como son la exclusividad de uso yaprovechamiento por los indígenas de los recursos de los ríos y los lagos de las tierras que les ha estadoreconocido, considerados casi en la totalidad de los países como bienes destinados al aprovechamientopúblico general. Sin embargo, la adopción de una legislación comprensiva y armónica respecto a lasaspiraciones y reclamaciones de las comunidades indígenas y de sus organizaciones, no ha logrado frenar ladestrucción de los recursos naturales de los territorios indígenas por los agentes externos.

Propiedad de la tierra

El reconocimiento, por parte del estado nacional, del carácter culturalmente diferente de los gruposindígenas respecto al resto de la sociedad en los respectivos países ha resultado procesos de demarcación yadjudicación de territorios indígenas con diversos grados de control autónomo por parte de sus habitantes.En la Cuenca Amazónica, en años recientes, se han transferido en propiedad alrededor de 500.000 Km.2

Esta cifra incluye 90.000 Km. transferidos por el estado Brasileño al pueblo Yanomami, 27.000 Km.2 2

recibidos en propiedad por los indígenas ecuatorianos de la Amazonía, y 180.000 Km. transferidos en2

propiedad a los indígenas en la Amazonía colombiana (ver recuadro No. 9).

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"Tierras baldías" en Colombia

Uno de los mecanismos de mayor efectividad en el reconocimiento de los reclamos territoriales de los gruposindígenas es la transferencia de las llamadas "tierras baldías" como propiedad colectiva a estos pueblos. Seentiende que estas tierras son de dominio del estado. Sobre el punto sin embargo no hay claridad legal. EnColombia por ejemplo el tratamiento que se le ha dado tradicionalmente a estas tierras, ocupadas o no porcomunidades indígenas, ha sido el de tierras nacionales o fiscales (Roldán, 1993). Sin embargo, un gran númerode leyes, durante la vida republicana del país, han admitido que los indígenas tenían derecho a que el Estado lesreconociera el dominio pleno de tales áreas, y no como un acto discrecional y libre de la voluntad estatal sinocomo una obligación (Roldán, 1993). De manera que las adjudicaciones de estas tierras a los indígenas no son enrealidad "transferencias" de dominio sino "otorgamiento de prueba para que las comunidades pudiesen acreditarsu dominio anterior" (Roldán, 1993).

A pesar de cierta ambigüedad en el tratamiento del concepto de "tierras baldías" en Colombia se han transferido254.473Km. a 264 Resguardos Indígenas, correspondiente a 22% del territorio nacional. En el sector de las tres2

regiones naturales Colombianas de la Amazonia, la Orinoquia y la Costa Pacífica, se encuentran la mayoría delas tierras no tituladas por el Estado y allí habitan tradicionalmente los indígenas. En Amazonia, el 78% de lapoblación indígena ha recibido el reconocimiento legal de sus territorios, en Orinoquia lo ha recibido el 86% yen la Costa Pacífica, el 63%. En las tres regiones en conjunto, 84.115 personas, de una población total de139.883, han recibido títulos de propiedad por una extensión de 187.245Km. . El estado Colombiano ha2

transferido el 74% de las tierras "baldías" o fiscales a los Indígenas con un promedio de 222 Has. por persona.

Recuadro No. 9

En Ecuador los seis principales grupos indígenas que habitan la región Amazónica del país (ver tabla No. 2)constituyen un total de 94.700 individuos. Hasta marzo de 1991 se han adjudicado 20.099Km. a 13.3052

familias en 316 comunidades indígenas (66.525 personas, o sea un 70,2% de la población indígena)(CEREC, 1993).

Tabla No 2Ecuador: Población indígena amazónica y territorios adjudicados

Pueblo Pob. Estimada Territorios (Has.)

Quichua 48000 (En Napo y Sucumbíos) 400.000

Shuar 42000 *757.000

Achuar 2400

Huaorani 1200 880000

Siona-Secoya 600 40391

Cofán 500 15830

Total 94700 2093221

Fuente: J.E. Uquillas y S.H. Davis (1992-112)* Territorios adjudicados conjuntamente a ambos los pueblos Shuar y Achuar.

La Constitución Federal vigente del Brasil (Art. 231) reconoce los derechos originarios de los indígenassobre las tierras que ocupan tradicionalmente. Estas tierras son destinadas para su posesión permanente y seles confiere el usufructo exclusivo. Es importante enfatizar que, al mismo tiempo la Ley no les confiere lapropiedad de las riquezas del suelo, de los ríos y de los lagos en ellas existentes y que estas tierras sonconsideradas por la Constitución como bienes del Gobierno Federal (Art.20).

En el Art.163 de la abolida Constitución del Perú del año 1979, se daba a las tierras indígenas el carácter de "inalienables, salvo2

ley fundada en el interés de la comunidad, y solicitada por la mayoría de los dos tercios de los miembros calificados de ésta, o encaso de expropiación por necesidad y utilidad públicas".

El Art.89 de la nueva Carta Política del Perú señala, en efecto, que "Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen3

existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libredisposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sustierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural delas Comunidades Campesinas y Nativas".

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En el estatuto indio de 1973, la vigilancia y seguridad legal de las tierras indígenas quedaba confirmadahasta 1978, y la constitución de 1988 establece un período de cinco años — hasta 1993— para realizar ladelimitación de las tierras indígenas (Art. 67). Sin embargo, en 1993, únicamente 196 (37%) de losterritorios indígenas han sido reconocidos legalmente, 93 (18%) investigados, y 147 (28%) se encontrabanen fase de análisis. El avance, aún tal moderado, se debió, principalmente, a las protestas nacionales einternacionales (Mertins, 1996; Gawora, Moser 1993).

En Venezuela la población indígena de la Cuenca Amazónica y de las tierras bajas del Orinoco se estimabaen 78.160 personas en 1991. De ellos 819.117 personas (11.9%) tenían una área titulada de 819.117has. EnBolivia la población indígena de las tierras bajas de la Cuenca Amazónica se estimaba en 158.000 en 1991.De ellos 13.500 (8.5%) tenían un área titulada de 1.927.000 has (CEREC, 1993). El recuadro No. 10representa la situación en el Perú.

Legislación sobre la propiedad indígena en el Perú

En el Perú existe un amplio reconocimiento constitucional y legal de los derechos de los indígenas deselva, para acceder al dominio de la tierra. La Constitución del año 1933 ya traía las mismas normas de laConstitución del año 1979, que daba un claro reconocimiento a las comunidades nativas de las áreas de selva,como "personas jurídicas autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra, así como en loeconómico y administrativo dentro del marco que la ley establece". A las tierras indígenas se daba el carácter de"inembargables, imprescriptibles, y inalienables". La actual Constitución, aprobada en 1993, consagra2

principios similares como el respeto de la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas, aunquesuprime la inembargabilidad y la inenajenabilidad de estas tierras.3

Se estima que de 1000 comunidades nativas en el Perú, solo 673 han sido demarcadas y tituladas conuna extensión de 22.488Km. tituladas en propiedad y 8.403 cedidas en uso. De las 673 comunidades, con un2

total de 21.578 familias, el 80% no tiene espacio suficiente para ejercer actividades de subsistencia. En promediole corresponde a cada familia un terreno de 104Has.

Recuadro No. 10

Basándose en sistemas Aztecas, la reforma de la tenencia de la tierra de 1917 estableció el sistema ejidal enMéxico, determinando la propiedad y el uso de la tierra por indígenas y no-indígenas. Por lo general, áreasdesfavorecidas se utilizan de una manera comunal para el pasto y la extracción de madera, mientras que lasáreas más productivas de la agricultura se transmiten hereditariamente entre los miembros de familias, perono se permite la división o expropiación (Schweigert 1989; Mertins, 1996). Conflictos sobre la tenencia y eluso de la tierra, ligado estrechamente a este sistema ejidal, han provocado enfrentamientos armados queculminaron en Chiapas en 1994 y años posteriores (Thiesenhusen, 1996; Mertins, 1996).

En resumen, se han dado avances importantes en la relación entre los estados-naciones y los gruposindígenas. El carácter multi-étnico y pluricultural de las sociedades de América Latina ha sido consagrado

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en Cartas Constitucionales y reglamentado en leyes civiles. Además, el reconocimiento ideológico y jurídicose ha traducido en reconocimiento territorial. Amplias áreas han sido transferidas para su ocupación, uso yusufructo a las comunidades indígenas que han habitado tradicionalmente tales territorios.

En casos como Colombia, Brasil, Ecuador, Perú, Bolivia, Nicaragua, y Panamá se han establecido espaciosgeográficos con jurisdicción indígena, sea en el contexto de "Resguardos", "Reservas", "ComunidadesNativas", "Regiones Autónomas", "Unidades Territoriales", o "Comarcas". Bien podría concluirse que elreclamo territorial de los grupos indígenas ha sido reconocido como legítimo y, como tal, bien respondidopor parte de las autoridades competentes del estado. Esta sería, sin embargo, una conclusión apresuradapues ni todas las tierras reclamadas son reconocidas, ni todas las tierras reconocidas pueden ser librementeusufructuadas por sus ocupantes indígenas.

Minerales e hidrocarburos

La legislación sobre los recursos del subsuelo constituye una de las áreas legales de mayor dificultad, tantoen su interpretación como en su implementación. De un lado, en la totalidad de los países de AméricaLatina, el estado se otorga el derecho de uso y usufructo de los recursos del subsuelo, tales como mineralese hidrocarburos, por encima de los derechos que pueda reclamar cualquier otro actor social. Sin embargo,en el caso de los grupos indígenas, se ha aprobado legislación que limita, en cierta medida, el carácterabsoluto de propietario que el estado se otorga. Los casos del Perú, Brasil, Colombia, y Panamá ilustran lacomplejidad del asunto (recuadro No. 11).

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Las comunidades indígenas del Perú, Colombia, Brasil, y Panamá y la legislación sobre los recursos del subsuelo

Perú: Todos los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya propiedad es inalienable e imprescriptible. Elaprovechamiento de los recursos minerales se realiza mediante el régimen de concesiones y la promoción deinversiones en la actividad minera es proclamado como de interés nacional. Asimismo los hidrocarburos 'in situ'son de propiedad del Estado. PETROPERU S.A. tiene el derecho y propiedad sobre los hidrocarburos extraídos,celebrando contratos de su exploración y explotación con licenciatarios. Las normas otorgan al Estado peruanoun poder discrecional para disponer el aprovechamiento de los recursos del subsuelo que considere más útil yconveniente. Los ordenamientos legales incorporan muy pocas normas concernientes al manejo de laseventualidades que tienen relación con las tierras o territorios ocupados, con título o sin él, por los gruposindígenas. Sin embargo, en Perú como en muchos otros países latinoamericanos, amplios sectores indígenasalegan que el dominio territorial suyo es ancestral y anterior a cualquier otro, incluyendo la aparición de losEstados colonial y moderno, y que los bienes ocultos de estos espacios hacían parte de dicho dominio.

Brasil: Varios países, entre ellos Brasil y Colombia, han adoptado algunas normas conciliatorias. Aunque no sehacen concesiones en cuanto al dominio, se favorece algún margen de injerencia indígena para elaprovechamiento y control de las explotaciones mineras. En Brasil el aprovechamiento de los recursosminerales dentro de las tierras indígenas requiere autorización del Congreso. En la actualidad 70% de la tierraindígena brasileña está sujeta a reclamos por minerales y 29% está sujeto a explotación minera (Price, 1990).

Colombia: Los recursos minerales del subsuelo pertenecen a la nación, pero el área de los resguardos seconsidera reserva minera indígena. Los indígenas pueden pactar con terceros el desarrollo de actividades deexploración y explotación de recursos minerales, y sus autoridades tienen derecho a señalar dentro de las zonasmineras indígenas lugares no explorables ni explotables por su significado social o religioso. La nuevaConstitución Política de Colombia, establece que "El Estado es propietario del subsuelo y de los recursosnaturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyespreexistentes". Sin embargo, el Código Minero actual determina un amplio poder de los grupos indígenas en elejercicio del control sobre las eventuales explotaciones de minerales en sus territorios.

Panamá: Aunque la mayoría de las reservas de potencial minero se encuentran en territorios indígenas, elCódigo de Recursos Minerales no establece ninguna disposición en relación con los grupos indígenas. En estosterritorios se han solicitado concesiones para la explotación de los recursos del subsuelo por un total de 21empresas cubriendo una extensión de alrededor de 140.000Km. . Sin embargo, la ley de creación de la Comarca2

Emberá contempla la participación de la comunidad en la negociación de los contratos y los ingresos de laexplotación. El porcentaje que corresponde a la Comarca por los contratos que suscriba el Estado, estáclasificado por la Carta Orgánica de la Comarca Emberá según el mineral, y varía de 40% a 80%. Aunque en laCarta Orgánica se haya establecido que los recursos del subsuelo son de propiedad colectiva del Pueblo Emberáy Wounáan, su ley constitutiva reconoce que la Comarca está sujeta a la Constitución Nacional, y por ende alartículo que declara las riquezas del subsuelo de propiedad del Estado.

Fuentes: Roldán, R. 1997; Madrigal, P. 1997.

Recuadro No. 11

Es importante entender la naturaleza de los vacíos legales y de las contradicciones internas en la legislaciónde muchos estados respecto de los recursos no renovables. Una significativa porción de estos recursos seubica en territorios indígenas y existen grandes presiones de que el estado-nación financie sus programas dedesarrollo a través del sistema de concesiones al sector privado a través de la explotación de recursos delsubsuelo. El balance ecológico de estas regiones boscosas está siendo severamente afectado por laexplotación de los recursos no-renovables y por los impactos ambientales indirectos, normalmente a causa

La Ley de Tierras del Perú (No. 26505) afirma que "la utilización de tierras para el ejercicio de actividades mineras o de4

hidrocarburos requiere acuerdo previo con el propietario o culminación del procedimiento de servidumbre." ... "En el caso deservidumbre minera o de hidrocarburos, el propietario de la tierra será previamente indemnizado en efectivo".

En el artículo 15 del Convenio 169 de 1989, ratificado por el Perú desde el año de 1993, queda claramente establecida la5

responsabilidad adquirida por el Estado peruano, dada su condición legal de propietario de los minerales y recursos del subsuelo,de "establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses deesos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección oexplotación de los recursos existentes en sus tierras"

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de la ampliación de la frontera agrícola por parte de los colonos. La supervivencia de los grupos indígenasse pone en peligro al privarles de extensas áreas y al limitar el uso de los recursos naturales a finestradicionales.

Por lo general, la supervivencia de los indígenas y el modelo actual prevalente de desarrollo de los estadosnacionales, se encuentra en una marcada confrontación. Es necesario buscar, en la legislación propia formasde prevenir tal conflicto. Se pueden mencionar, por ejemplo, casos como en la legislación peruana, dondeactividades mineras o de hidrocarburos requieren el acuerdo previo con el propietario de las tierras oculminación del procedimiento de servidumbre y que en el caso de servidumbre, el propietario deberá recibiruna compensación. Esta legislación crea espacios para la negociación, que se amplían mediante la4

legislación internacional que establece la responsabilidad del Estado de consultar a los pueblos interesados.5

La ley ofrece por lo tanto la oportunidad para que exista un compromiso, queda entonces por determinar lavoluntad política de los actores, de cara a dictar los términos de un eventual arreglo.

Recursos biológicos e hídricos

En la mayoría de países de la Cuenca Amazónica existe legislación que garantiza a las comunidadesindígenas la propiedad, el usufructo, y el manejo autónomo o conjunto con el Estado de los recursosnaturales renovables tales como la fauna, la flora y los recursos hídricos. En el caso de las comunidadesubicadas en el área centroamericana, (con la excepción de las Comarcas Indígenas en Panamá) este tipo delegislación no existe.

La Constitución de Brasil especifica que las tierras tradicionalmente ocupadas están bajo la propiedadpermanente de grupos indígenas y que deberán contemplarse las necesidades de subsistencia de lascomunidades. El acceso al agua es una de ellas y la legislación brasileña garantiza los derechos a las fuentesy a los usos de este recurso (Solanes y Getches, 1998). En Colombia, el decreto 2164/95 establece derechossólidos a la propiedad comunal para las comunidades indígenas, pero también establece que la legislaciónsobre las reservas no modifica las regulaciones sobre los recursos hídricos de dominio público. No quedaclara cual es la implicación total de este enunciado, pero pareciera que el establecimiento de reservasindígenas no incluiría derechos indiscriminados al uso del agua para las comunidades (Solanes y Getches,1998).

Flora y fauna. Respecto a la legislación sobre flora y fauna, se pueden identificar tres dimensionesprincipales que merecen un análisis: La propiedad de los recursos y la administración, manejo y el usufructode los mismos. Estas dimensiones adquieren, en la práctica, diferentes configuraciones, dependiendo de si elrecurso se ubica en territorios indígenas legalmente reconocidos, en territorios ocupados tradicionalmentepor los indígenas pero aún no reconocidos, o bien en zonas de solapamiento entre la comunidad y las áreasprotegidas (parques).

Art. 14 del Convenio 169 de la OIT6

En el caso de los recursos que se encontrasen en áreas protegidas que fuesen a la vez áreas de ocupación tradicional de un pueblo7

o comunidad indígena, la legislación peruana señala que "se reconoce el derecho de propiedad de las comunidades campesinas ynativas ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de las áreas naturales protegidas y en sus zonas de influencia", que talesrecursos son de propiedad de las respectivas comunidades.

La condición de propietario con pleno dominio de una extensión de tierra, dentro de la legislación civil, entraña la propiedad de8

los recursos de suelos y de flora. En desarrollo de estos principios, al haberse reconocido a las comunidades y grupos indígenas lacondición de plenos propietarios de los territorios que ocupan, con títulos escriturados e incluso con posesión tradicional, seconcluye que también acreditan pleno dominio del recurso de suelos y de bosques.

La legislación peruana reconoce la "prioridad para la obtención de contratos de exploración forestal, extracción forestal y9

reforestación"; con sujeción a los artículos 35 y 55 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se estipula cómo las extracciones demadera y de fauna silvestre, dentro del territorio de las Comunidades Nativas, sólo podrá ser adelantada por dichas comunidadesy sus integrantes.

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Con respecto a la propiedad de los recursos de flora y fauna, resulta de aceptación generalizada entreabogados que dado que las comunidades se reconocen como propietarias privadas de sus territorios, se lesaccede el dominio de sus recursos de flora y fauna. Ello, en los casos donde la propiedad está legalmentereconocida. Si se tratase de recursos en tierras de ocupación tradicional pero aún sin reconocimiento legal,también debe reconocerse la propiedad de los indígenas, en virtud del Convenio de la OIT . En el Perú, la6

legislación asigna los recursos que se encuentran en áreas protegidas a los indígenas si estas tierras son a lavez de ocupación tradicional de las respectivas comunidades. En los territorios indígenas en Colombia se7

registran diferencias en el tratamiento jurídico, según el tipo y la calidad del recurso. Sin embargo, comonorma general, se acredita pleno dominio del recurso de los suelos y bosques a las comunidades indígenasmediante títulos escrituradas.8

En lo concerniente a la administración de los recursos naturales renovables en territorios indígenas, existeuna significativa variación entre aquellos grupos indígenas ubicados en América del Sur y aquelloslocalizados en América Central. En el caso de Colombia, por ejemplo, al ser creadas las EntidadesTerritoriales Indígenas (ETIS) como organismos político-administrativos con funciones entre la que figurala de "velar por la preservación de los recursos naturales", podría decirse que las propias comunidadesasumen la función estatal directa y primordial de administrar sus propios recursos. Esto no significa que talfunción haya perdido su carácter público, ya que en el nuevo orden constitucional las Entidades TerritorialesIndígenas han entrado a formar parte de la estructura político-administrativa del Estado. En AméricaCentral, el manejo de áreas boscosas está muchas veces reglado por reservas de biosfera u otrosordenamientos tipo "mega-parques". Estos espacios, habitados en la mayoría de los casos por comunidadesindígenas, se ubican por lo general en áreas fronterizas y contienen una riquísima biodiversidad. En muchasocasiones, estos espacios están sometidos a crecientes presiones por parte de frentes de colonizaciónagrícola. Debe recalcarse que la tendencia a la creación de áreas protegidas en Centro América carece de unmarco jurídico adecuado.

Con respecto al uso y usufructo de los recursos naturales renovables reconoce la legislación peruana que lasextracciones de madera y de fauna silvestre, dentro del territorio de las comunidades nativas, sólo podrá seradelantada por dichas comunidades y sus integrantes. En ambos casos se advierte, que si tal extracción9

tiene carácter comercial o industrial, tendrá que adelantarse en forma comunitaria. Además, en tierras decomunidades indígenas se limitan los derechos de caza, para fines de subsistencia, a los miembros de lascomunidades, y de tipo comercial a los mismos integrantes del grupo cuando lo hacen en forma comunitaria.Tratándose de tierras ocupadas por las comunidades indígenas en zonas protegidas de parques nacionales, laexplotación o aprovechamiento por parte de tales comunidades está sujeta a las limitaciones que les imponeel modelo tradicional de uso, si este modelo, no atenta "contra los principios que justifican el establecimiento

La rigurosa limitación a que se refiere el artículo 18 de la Ley de Comunidades Nativas fue substancialmente abolida por el10

artículo 54 del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, al reconocer a los indígenas la propiedad sobre estas áreasprotegidas, cuando correspondieren a sus espacios de uso tradicionales. Esta última disposición, sin embargo, no ha sidoreglamentada, por lo que se mantiene una clara e inconveniente ambigüedad sobre los derechos de los indígenas que les limita susposibilidades de supervivencia.

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de dichas unidades de conservación". A diferencia del caso peruano, en Colombia, por no existir normas10

que dispongan cosa distinta, habría que deducir que los pueblos o comunidades indígenas tienen en susespacios territoriales las mismas opciones y limitaciones al aprovechamiento de los recursos naturalesrenovables, que rigen para los propietarios particulares de tierras.

En el caso de Panamá, donde las Comarcas cuentan con sus propios instrumentos jurídicos (ver recuadroNo. 11), se dan dos problemas. Por un lado, el estado puede ejercitar una jurisdicción muy limitada sobrelos territorios indígenas. Las comunidades, al no contar con fuentes de ingresos, se han dedicado a explotarlos recursos renovables de manera no racional y no sostenible. Por otra parte, en las zonas de intersecciónentre parques nacionales y comunidades indígenas subsisten problemas de jurisdicción que no han podidoser resueltos y que se proyectan como potenciales fuentes de conflicto, sobre todo teniendo en cuenta losintereses madereros que existen en el área y el avance de la frontera agrícola.

Costa Rica, Panamá y El Salvador cuentan con leyes generales que incorporan un enfoque de manejo de losrecursos orientado hacia su conservación. Dichas leyes incluyen regulaciones sobre caza y pesca como usode los recursos de la vida silvestre, pero regulan también otros usos como: Los zoocriaderos, la recoleccióncientífica, actividades de importación o exportación de especies silvestres, la introducción de especiesexóticas, la taxidermia, etc. Por lo general, son leyes generales no específicas referidas a prohibiciones en eluso de recursos naturales de flora y fauna. Este marco jurídico regula la conservación pero no el usoracional.

Recursos Genéticos. Uno de los temas más complejos desde el punto de vista de su tratamiento legal, es elde la protección de los recursos genéticos. Esta complejidad alcanza niveles especiales en referencia alconocimiento tradicional indígena. En primer lugar, no es común encontrar en la legislación nacional unmarco jurídico que regule la biodiversidad como tal. Existen únicamente Leyes Forestales y Leyes de VidaSilvestre.

La prospección biológica es la exploración, extracción y selección de la diversidad biológica en busca derecursos genéticos y bioquímicos de valor comercial, ya sea para la elaboración de medicamentos, productospara la agricultura o cosméticos. Durante la última década, el interés de las empresas farmacéuticas,compañías de biotecnología e intermediarios en nuevos productos de interés comercial, ha volcado suatención hacia las selvas tropicales. Este tipo de prospecciones han demostrado ser mucho más efectivas sivan unidas al propio conocimiento indígena. Esta efectividad se basa en una reducción del costo económicoy una reducción del proceso de investigación (RAFI, 1997). En muchas ocasiones este conocimiento ha sidoempleado sin una previa información acerca del uso que se le quería dar a los descubrimientos, privando asía los grupos indígenas de una retribución económica equitativa derivada del uso de este conocimiento. Delmismo modo, muchas veces ha sucedido también que las actividades de bioprospección han sidodesarrolladas en territorios indígenas sin el consentimiento previo de los mismos.

En la actualidad, las comunidades indígenas exploran nuevos medios para consolidar sus derechos sobre suconocimiento de la biotecnología tradicional. Se requiere, por tanto, de un marco jurídico adecuado para labiodiversidad en las zonas boscosas tropicales, que permita regular el acceso a los recursos genéticos, la

En la Ley de Aguas del Perú (de 1969, y adoptada en la Constitución Política de 1979) se hace referencia a que el estado tiene11

"dominio sobre todas las aguas del país y que este dominio es "inalienable e imprescriptible, y de que no hay ni "propiedad privadani derechos adquiridos sobre ellas".

En la Ley de Comunidades Nativas de Perú, en su artículo 10 dice que "El Estado garantiza la integridad de la propiedad12

territorial de las comunidades Nativas ...". Y según la misma legislación peruana se concluye que las aguas también forman partedel espacio territorial indígena.

En la Constitución de algunos países latinoamericanos se consideraba al indígena como un niño sin las responsabilidades ni los13

derechos de los adultos.

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distribución de los beneficios derivados de ese uso y la protección adecuada del conocimiento tradicional.Existe un vacío importante en la legislación latinoamericana que deberá ser subsanado, de cara a permitir laaplicación del Convenio de Diversidad Biológica, ya ratificado por los países de América Latina (verAnexo) y donde deberá darse una participación de los grupos indígenas de cara a que se les garantice laprotección adecuada de sus conocimientos tradicionales.

Recursos hídricos. En relación a la legislación sobre los recursos hídricos, se produce de nuevo lacontradicción antes aludida. Es decir, existen disposiciones que claramente establecen la prevalencia delEstado como propietario del recurso, al mismo tiempo que se aprueba legislación que reconoce los derechossobre el recurso por parte de las comunidades indígenas. Así, por ejemplo, en el Perú el estado es elpropietario y supremo dispensador y regulador en el uso y la administración de las aguas y no hay ni"propiedad privada ni derechos adquiridos sobre ellas". A las comunidades indígenas de la Amazonía11

peruana no les ha sido reconocido el derecho de dominio sobre el agua en sus territorios, bajo ninguna de lasformas en que ésta se presenta (ríos navegables o no, otras corrientes menores, lagos o lagunas, etc.). Sinembargo, la Ley de Comunidades Nativas garantiza la integridad de la propiedad territorial de lascomunidades Nativas y se concluye que las aguas también forman parte del espacio territorial indígena.12

Revisión de la legislación en cooperación con los grupos indígenas

Una revisión somera de la legislación sobre los grupos indígenas nos indica que en la gran mayoría de paísesde la región existe un reconocimiento formal al carácter diferencial de los grupos indígenas, así como de susderechos territoriales y socio-culturales. ¿Cómo se explica entonces el desamparo y la desprotección de lagran mayoría de estos pueblos cuando tratan de poner en práctica sus derechos? Cinco posibles respuestasse plantean a continuación.

En primer lugar, la historia de la legislación del estado hacia los grupos indígenas no tiene en cuenta lastradiciones y la realidad indígena. Lo más cercano en el marco legal europeo a la realidad indígena es elderecho consuetudinario y aún éste no está incorporado ni en el derecho constitucional, ni en el civil, enAmérica Latina. Esta ausencia es importante ya que en casos como los relativos a patentes aplicadas alconocimiento tradicional de los recursos genéticos, los indígenas no encuentran una debida protección legalen los instrumentos del estado que actualmente no reconocen las patentes colectivas, ni la propiedadcomunitaria.

En segundo lugar, un importante criterio de la legislación del estado respecto de los indígenas ha sido suasimilación a la sociedad nacional. En sus primeros momentos, esa legislación asumía inclusive un carácterpaternalista . La tendencia asimilacionista se ha reducido, pero en su lugar ha aparecido una tendencia que13

trata de incorporar al indígena a la sociedad moderna en general y al mercado en particular. En la tendenciaactual aún prevalece en numerosas legislaciones latinoamericanas los marcos normativos que regulanformas de propiedad y manejo de recursos contrarios a la tradición económica y cultural de los indígenas.

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Se dan, por ejemplo, legislaciones que fomentan el cooperativismo en formas que no son las tradicionales delas propias comunidades, así como la atomización individual de la propiedad colectiva en el seno de lascomunidades indígenas, lo que resulta totalmente opuesta a estas tradiciones indígenas.

En tercer lugar, aún siendo adecuada la legislación a menudo no es aplicada. En todos los países seencuentran actores de interés privado con suficientes recursos e influencia que se esfuerzan por aparentar uncumplimiento de la ley con formalismos de tipo técnico pero vacíos de realidad, de cara a fomentar ladebilidad de poder político de las comunidades indígenas. Las organizaciones indígenas se oponen, porejemplo, a que los estudios de impacto ambiental y/o impacto cultural de las exploraciones energéticas, o delas obras de infraestructura vial, sean manejadas por expertos legales que persiguen la fórmula precisa paracumplir con la letra de la ley (tecnicismo legal) pero no con el espíritu de la misma respeto a los derechosindígenas. Las organizaciones también señalan que estas formas de consulta se limitan a la obtención de "unconsentimiento informado" de los indígenas respecto a las exploraciones energéticas en sus territorios.Ambigüedades en el texto de las leyes permiten estas malas interpretaciones.

En cuarto lugar, todavía existe un gran número de áreas que requieren legislación. El avance de laglobalización y los cambios en el comercio internacional, el valor monetario de la integridad ecológica, lasnuevas aplicaciones de los derechos de propiedad intelectual sobre los recursos genéticos, resultan todasáreas que requieren legislación y que además tienen una estrecha relación con los grupos indígenas. Encasos se legisla de una forma respecto a los derechos indígenas, reconociendo su derecho sobre los recursoshídricos, y simultáneamente se legisla otorgando al estado pleno dominio sobre tales recursos. Estascontradicciones generan textos normativos a veces utilizados legalmente para no cumplir con lo dispuesto afavor de los indígenas.

En quinto lugar, rara vez disfrutan las comunidades indígenas o sus organizaciones de un pleno acceso a laley. No se cuenta con un sistema de información que les permita estar al tanto de los avances legislativos asu favor, ni cuentan con personal calificado como para recoger legislaciones, interpretarlas y aplicarlas aservicio de las comunidades.

Para resumir, por lo tanto, las normas legales, civiles y/o constitucionales no son suficientes para garantizarla propiedad o derechos de uso de los indígenas sobre sus territorios tradicionales y de los recursos naturalesen ellos contenidos. Por lo general, las prácticas establecidas por los estados nacionales ponen de manifiestoque los criterios utilizados reflejan las prioridades del estado más que la realidad de los indígenas. En unasituación de cambio de las comunidades indígenas y de su entorno, se encuentran a menudo encontrardefectos, vacíos legales, duplicidades y ambigüedades en la legislación actual. El reto se presenta por tantoen lograr la resolución de las contradicciones legales, y en la aplicación adecuada de las normas jurídicasexistentes por parte de las instituciones públicas. Solo un análisis continuo de las legislaciones por parte delas organizaciones indígenas y una capacidad adecuada de negociar con el estado podrán resolver estascontradicciones. En este proceso, es necesario avanzar desde una situación de enfrentamiento entre losgrupos indígenas y los agentes externos hacia un ámbito de colaboración armónica.

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Conclusiones y recomendaciones

Soluciones para situaciones complejas

El análisis de los cambios que ha sufrido la forma de vida de los grupos indígenas de los bosques tropicalesde América Latina y el uso que estos realizan de los recursos naturales muestra una imagen altamentecompleja y dinámica. Por lo general, la forma de vida tradicional de estos pueblos ha sido sostenible durantemiles de años, ya asegurando la funcionalidad de los ecosistemas frágiles del bosque húmedo tropical. Porello, las organizaciones indígenas reclaman la continuidad de las prácticas indígenas del uso de los recursosnaturales y reivindican el control de estos recursos. Argumentan que estas prácticas, como la agricultura detala y quema, la caza, la pesca, y otras formas de extractivismo tradicional, garantizan una subsistencia conbajo impacto sobre la naturaleza solamente cuando haya áreas suficientemente grandes para la población.Algunos otros grupos critican sobre el otorgamiento de los derechos de uso del importante recurso delbosque tropical solo a la población indígena relativamente escasa. Ellos opinan que ni los indígenas ni nadiesabe hoy en día cómo vivir sin impactos sobre la integridad de los bosques tropicales en un espaciorestringido, con población creciente y con niveles de consumo alto. Ambas posiciones pueden ofrecerevidencia documentada en favor de sus respectivas tesis.

Sin embargo, del análisis de la realidad legislativa, económica y política que afecta a estos pueblos se puedeconcluir que los indígenas del bosque tropical siguen estando desfavorecidos. Además de las insuficiencias yambigüedades existentes en las legislaciones nacionales, los procedimientos legales son difíciles de entender,desde el punto de vista de sus normas tradicionales. La falta de capacitación legal y los bajos niveles deeducación exacerban su vulnerabilidad frente a cualquier actor de la sociedad industrial. En base a losfactores de vulnerabilidad descritos en el segundo y tercer capítulo, se recomiendan una serie de propuestaspara hacer frente a los problemas que se dan con frecuencia en América Latina.

A pesar de la conclusión señalada, en cuanto a la necesidad de apoyo a los grupos indígenas, lasrecomendaciones requieren de una evaluación crítica del entorno cultural, social, ambiental, económico,político, y legislativo. La meta consiste en poner en práctica un desarrollo sostenible, preservando tanto labiodiversidad como la etnodiversidad y basándose en una co-operación estrecha entre todos los actoresinvolucrados. Es importante enfatizar que la dinámica del cambio y la propia complejidad de los potencialesconflictos no permiten soluciones de aplicación generalizada.

Regularización de la tenencia de las tierra

Se deberán formular planes de zonificación territorial que incluyan la demarcación y cartografía. Esimportante involucrar de forma coordinada a las instancias responsables del estado nacional, a losrepresentantes de las comunidades indígenas y a las agencias internacionales. Estos planes incluyenactividades de identificación de conflictos de tenencia actuales y potenciales, tales como zonas desolapamiento entre las áreas protegidas y las comunidades indígenas, terrenos de colonización y tierrasindígenas. También se incluyen asesoramiento legal para las partes en conflicto, a fin de emitir resolucionesencaminadas a la negociación. Los planes incluyen, además, actividades de demarcación, delimitación ytitulación de territorios indígenas.

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En muchos casos sería asimismo recomendable promover investigaciones que estudien el impacto dereformas constitucionales en el marco de los procesos de la modernización del estado-nación, como porejemplo del Art. 27 Constitucional en México, o a la reciente "Ley de Tierras" del Perú sobre los gruposindígenas. Se deberá poner especial atención a la naturaleza, alcance y consecuencias de los procesos deprivatización que comprometen territorios indígenas y/o sus recursos naturales, estudiando la capacidad derespuesta efectiva de las comunidades indígenas a los procesos de privatización de sus tierras que, deacuerdo a la legislación vigente ya no son "inalienables", "imprescriptibles" o "inembargables". En estecontexto, se recomienda poner el énfasis en los procesos de titulación de territorios indígenas, consolidandoproyectos en marcha, o promoviendo titulación donde ya existe demarcación. "El acceso a los recursos sin elcontrol de ellos es una calamidad. Nada incita más a la gente a depredar los bosques, sus suelos o susfuentes de agua, que el temor a perder a corto plazo su acceso a tales recursos" (World Bank, 1987;Chambers, 1987).

Programas de inversión

En las condiciones actuales de cambio, muchas veces los indígenas devienen depredadores del bosque, yaunque traten de practicar una economía que conserve el recurso, no cuentan con los medios materiales nitecnológicos para llevar adelante tales prácticas. Sería recomendable por tanto, que las prácticas deconservación sean diseñadas e implementadas teniendo en cuenta el contexto socio-cultural específico decada comunidad indígena participante. Es necesario determinar el grado y el tipo de relación de lacomunidad con los agentes del mercado, pues de existir una relación que promueva la necesidad de liquidezmás que de sostenibilidad por parte del indígena, ocurriría entonces que éste devendrá — empujado por lanecesidad— un agente destructivo.

Se recomienda por tanto, articular las prácticas de manejo y conservación de los recursos naturales de losindígenas, en base a los conocimientos tradicionales. Para ello es importante que las comunidades participenen el desarrollo de los programas, en todas las etapas, desde la identificación hasta la evaluación de lasacciones ejecutadas. Sería recomendable, en consecuencia, que las instancias de gobierno con mandatosobre el uso o conservación de los recursos naturales, tengan en cuenta al indígena incorporándolo a suequipo de trabajo. Por ejemplo, en las actividades relativas a la señalización de parques, demarcación de suslímites, preparación de senderos, vigilancia y supervisión. Además, para este tipo de trabajos el personalmás calificado resultan ser los propios indígenas.

Bajo la premisa de que el aislamiento de las comunidades indígenas del resto de la sociedad civil ya resultaposible, (no se discute si es deseable o no) sería recomendable buscar la forma de establecer una relaciónmutuamente beneficiosa y de generar mecanismos de conciliación entre las demandas del mercado y las de laeconomía indígena tradicional. La creación de tales mecanismos debe tener en cuenta que, hasta el momento,gran parte de la experiencia de los indígenas con el mercado ha sido muy negativa. Por lo general, losindígenas no tienen experiencia en la comercialización de productos y servicios. En consecuencia, muchasveces resultan víctimas de acciones abusivas por parte de los grupos comerciales existentes. Seríarecomendable, por lo tanto, crear las condiciones que permitan a los indígenas mejorar su conocimiento delas técnicas del mercado, mediante de capacitación y a través de proyectos piloto de inversión que requierancomercialización. Los gobiernos nacionales, las agencias internacionales de cooperación y la iniciativaprivada pueden jugar un papel preponderante en el desarrollo de una economía de mercado que tenga encuenta las características arriba mencionadas.

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Sería recomendable promover aproximaciones a la economía de mercado teniendo en cuenta lasorientaciones de la propia cultura indígena. Se ha tratado de llevar al indígena al seno de la economía demercado, cuando quizás lo más idóneo sea construir espacios de encuentro en los que el mercado concurracon la capacidad de adecuación a la cultura indígena. Se deben identificar interlocutores económicosadecuados en las propias comunidades. Es recomendable que no se promueva la participación de individuosindígenas en el ámbito del mercado urbano, alejado de la comunidad, sino que participen familiasproductoras enteras, que produzcan y comercialicen sus productos. Este acercamiento debe implementarsede modo que sea posible una adecuación paulatina, lo que implica un proceso de adiestramiento de losproductores, la identificación de los productos, estudios del mercado, manejo de los recursos financieros,desarrollo de infraestructura, etc. Estos diferentes componentes deberán desarrollarse de forma gradual, demodo que las primeras etapas — una vez consolidadas— permitan el desarrollo de fases subsiguientes.

La estrategia recomendada va más allá de según la visión de la cual el mercado depreda el bosque. A la vez,permite acciones económicas cuya sostenibilidad es más factible por resultar afines con las bases culturalesde los grupos indígenas. En este contexto se pueden promover, por ejemplo, pequeñas industrias conproyección en el consumo regional; se pueden generar servicios en el área del transporte, de la sanidad, de larecreación, etc. enmarcados en las propias orientaciones culturales de los indígenas. Se espera que este usoesté basado en el conocimiento etnobiológico indígena que permita explotar de una manera sostenible losrecursos en ecosistemas frágiles, lo cual podría representar una ventaja comparativa para los indígenas.

Dentro de la concepción de este nuevo mercado, los indígenas son quienes lo gestionan y los que sebenefician en primera instancia de dicha gestión. Es solo en este marco de trabajo en el que los llamados"recursos promisorios" podrían representar un auténtico beneficio para las comunidades indígenas. En laausencia de estas condiciones, o en la prevalencia de una dominación del mercado por parte de agentesexternos, los indígenas permanecen en una posición de subordinación. Sin embargo, si se establece unmercado alternativo, se podría contar con un valor agregado considerable al funcionar dentro del entornoindígena, en donde los costes de producción son relativamente bajos; se utilizan tecnologías no intensivas deenergía contaminante que son eficaces para asegurar su rentabilidad y culturalmente afines a lasorientaciones indígenas.

Desarrollo de la capacidad indígena

Apoyo a la negociación legal. Hoy en día quizás el aspecto más importante de la problemática deldesarrollo indígena es el relativa a la legislación de sus derechos. En la medida en que los regímenesdemocráticos se consolidan, la conciliación y el compromiso reemplazan al enfrentamiento y al conflictoentre las partes en litigio. Los grupos indígenas cuentan en ocasiones con el espacio de negociación que laapertura democrática propicia, pero carecen del acceso y del conocimiento adecuado para el manejo de losinstrumentos legales que les ha de permitir hacer uso de este espacio de forma efectiva. Existe un cuerpolegal importante con una normativa razonablemente equilibrada respecto a los intereses de las partes, esdecir, del estado nacional y de los grupos indígenas. Sin embargo, ni los que preparan, articulan ypromulgan las leyes, ni los que podrían hacer uso de dichas leyes para su beneficio han podidoinstitucionalizar mecanismos de consulta legal y de resolución jurídica de sus crecientes diferencias.

Dado que existen contradicciones entre la legislación indigenista y la legislación sobre la explotación de losrecursos naturales o sobre el manejo de las áreas protegidas, sería recomendable fortalecer lasorganizaciones indígenas para que éstas puedan coordinar proyectos cuyos objetivos sean la revisión de lalegislación existente dentro de cada Estado y también a nivel Internacional. Esta revisión se podría formular

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en forma de un inventario legal que permita, en primer lugar, la sistematización del cuerpo legal sobre losderechos de los grupos indígenas y, en segundo lugar, la articulación de éste cuerpo legal respecto a diversostemas relativos al desarrollo indígena, como por ejemplo, medio ambiente, uso de recursos forestales, oconservación de la biodiversidad. De este inventario legal sistematizado se pueden derivar entonces mejoraspara integrar de forma lógica (no contradictoria) e inequívoca (no ambigua) las normas sobre la temáticaindígena y sobre asuntos afines.

Dado que los indígenas realizan un uso efectivo muy limitado de la legislación existente relativo a susderechos, por falta de conocimiento y/o acceso a la ley, sería recomendable apoyar a las asesorías legalesindígenas para que, a la vez que sirven de guías en las reclamaciones legales de las comunidades, tengancomo funciones recabar, sistematizar y ordenar la legislación pertinente al tema indígena, establecer centrosde documentación legal indigenista, así como capacitar a técnicos legales entre la propia población indígena.Estas asesorías, con sus respectivos centros de documentación, podrían funcionar como oficinasespecializadas de las organizaciones indígenas a nivel nacional, como AIDESEP en Perú, ONIC enColombia o CONAIE en Ecuador, entre otras. Entre los temas prioritarios cabría incluir definicionesbásicas tales como la clarificación de los conceptos de ocupación, uso, usufructo y administración de losrecursos naturales por parte de los indígenas, así como por parte de terceros; la definición operacional de"posesión" y de "propiedad" de territorios en cada país.

Entre los principales agentes externos se cuentan las corporaciones petroleras, los consorcios madereros ylas agencias de ecoturismo. En algunos casos, instancias del gobierno nacional intervienen de tal modo quedevienen agentes externos a las comunidades indígenas. En muchos casos existe la voluntad de los agentesexternos en lograr una solución negociado, pero ni el estado nacional crea el espacio adecuado para lanegociación, ni los indígenas cuentan con la asesoría cualificada que represente legítimamente sus intereses.Sería recomendable que los organismos internacionales de cooperación y financiamiento para el desarrollopor un lado facilitasen asesoramiento a las partes, y que por otro lado introdujesen en sus mandatos denegociación de financiamiento una condicionalidad adecuada, de modo que el Estado garantice la claridad yparticipación requerida en las negociaciones mediante la consulta con las organizaciones indígenas. Lanegociación se aplica también a las concesiones que el Estado otorga a terceros para el desarrollo, porejemplo, del ecoturismo, o bien para la extracción de maderas, que afectan de forma clave el ecosistema delas comunidades indígenas. Otro caso donde se requiere apoyo para la negociación entre comunidadesindígenas y los gobiernos es en el caso de obras de infraestructura vial.

En el contexto de la modernización actual del Estado en América Latina, se hace necesario formular marcosregulatorios que permitan ubicar a las comunidades indígenas en el nuevo contexto institucional y planificarasimismo su desarrollo, teniendo en cuenta las iniciativas de privatización que actualmente tienen lugar enAmérica Latina. Para estos fines es recomendable fortalecer las organizaciones indígenas, a fin deincrementar su capacidad de negociación, tanto con el Estado como con los agentes privados.

Capacitación técnica

En el pasado la comunidad internacional designó recursos financieros con el objetivo común de mejorar lascondiciones de vida de las comunidades indígenas en los bosques tropicales de América Latina. Sinembargo, en la mayoría de los casos, la calidad de vida de las comunidades indígenas continúadeteriorándose, poniendo en tela de juicio la efectividad tanto del tipo de recursos como de forma decolocación. Entre las diversas explicaciones que se han señalado al respecto, se ha aludido a la falta departicipación efectiva de los beneficiarios en los proyectos que han sido diseñados para "ayudarles". Se

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señala, además, que uno de los obstáculos principales para la efectiva participación de las comunidades o desus representantes, es la falta de capacitación de los beneficiarios. Se concluye, finalmente, que para que losproyectos tengan éxito es necesario promover una participación más real y efectiva, y que el mecanismomás idóneo para tal fin es la capacitación técnica de los propios indígenas.

Sin embargo, las diferentes formas de capacitación diseñadas en el pasado, no han sido necesariamente lasmás adecuadas. La formación, en las circunstancias actuales, debe tener presente aspectos afines con lascondiciones que resultan de las relaciones emergentes de las comunidades indígenas con el mercado, con elestado, y/o con el financiamiento nacional o internacional. En consecuencia es recomendable introducir unadiversificación en las áreas de capacitación de modo que se ponga menos énfasis en las áreas técnicasasociadas a la producción agrícola, como por ejemplo las restricciones que se derivan de las condicionesfísicas (tipo de suelo) y demográficas (aumento de la población) para el desarrollo de las comunidades enbase a la agricultura. Sería por tanto recomendable capacitar a los indígenas en otras áreas tales como"técnicas de negociación"; "resolución de conflictos", "administración de empresas", "ecoturismo receptivo",y "comercialización de productos locales y conocimiento del potencial comercial de los recursos genéticos".

En segundo lugar, sería recomendable revisar la metodología de capacitación, de modo que el conocimientoque se facilite sirva a la comunidad en un conjunto, más que al individuo considerado separadamente. Eneste sentido es recomendable programar mecanismos de capacitación en los propios programas de apoyo alas comunidades indígenas, como una dimensión integral del proyecto. La capacitación debe darse en elámbito del desarrollo de las actividades del proyecto y no como un componente aislado del programa. Estaubicación contextual de la capacitación favorece la integración del proceso formativo en la marcha delproyecto, y por ende, los individuos capacitados lo son en el contexto de un proyecto comunitario al cualsirven. Así se evita la muy común fuga de talentos facilitada por programas de capacitación realizados fuerade las comunidades o fuera de las actividades de un programa comunitario específico. Es recomendable porlo tanto, redefinir conjuntamente el contenido de la capacitación, así como la metodología de la misma, demodo que el conjunto de la colectividad resulte beneficiada con el nuevo conocimiento tecnológico.

El contenido y la metodología de la capacitación deberán ser, por tanto, revisados y redefinidos. Sinembargo, la forma específica que adquiera deberá considerar las peculiaridades de cada entorno natural ocultural donde pretenda aplicarse. Se hace necesario articular metodologías sobre la realidad indígena,contextualizada en los actuales procesos de modernización del estado, en los que los contenidos de lacapacitación están de acuerdo con los parámetros contemporáneos. Esta articulación podría materializarseen una serie de publicaciones que contengan principios generales aplicables a las comunidades del bosquetropical, así como elementos específicos centradas en la realidad de cada zona o comunidad.

Modalidades de financiamiento culturalmente compatibles

Uno de los aspectos más complejos del contacto de las comunidades indígenas con la economía de mercadoes el aspecto financiero. El carácter productivo del factor dinero en la economía de mercado resulta ser elfruto de una larga historia de constante transformación. Sin embargo, cuando se inserta en la economíanatural de los indígenas, resulta más bien un instrumento de consumo. En la mayoría de las comunidades, lapropensión de ahorro es baja y esto impide que las inversiones, en el sentido de la economía de mercado,avancen o crezcan. Una serie de factores culturales inciden sobre esta percepción del dinero y además hayque tener en cuenta que muchas de las comunidades de la selva tropical han establecido relaciones con lasinstituciones de financiamiento hace relativamente poco.

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Se requiere avanzar cuidadosamente en el desarrollo de mecanismos de financiamiento y aplicarlos demanera gradual entre los indígenas, integrando los componentes económicos del mercado y los elementosculturales de los indígenas. Entre los elementos a considerarse para tal evolución podemos mencionar lossiguientes:

C Disminuir considerablemente las donaciones y, en general, erradicarlas completamente en elcampo productivo. El principio cultural de la retribución entre la mayoría de las culturas indígenasen América Latina requiere que los bienes circulen y no que se dirijan unilateralmente, sin esperaruna respuesta, como resulta en el caso de las donaciones.

C Promover préstamos inicialmente sin intereses y gradualmente con intereses mínimos. Lospréstamos para fines productivos podrían ser establecidos con la modalidad de fondos rotativoscon la participación de la comunidad en la recuperación de los ingresos por intereses.

C Un financiamiento noreembolsable podría solamente ser colocado en fondos destinados aproyectos sociales y comunitarios.

C Propiciar el cofinanciamiento en todo tipo de inversión. La diversificación de las fuentes de dineroelimina la dependencia de una sola fuente. Los riesgos relacionados con la disponibilidad defondos de desarrollo se reducirán.

C Involucrar, desde el comienzo, a las comunidades en el diseño de las actividades que requieren unfinanciamiento. Se deberá promover una distribución de responsabilidades en la administración delrecurso financiero, de modo que se logre un conocimiento completo respecto al manejo del dineroy que al mismo tiempo se propicie un entendimiento comunitario de sus usos y beneficios.

En función de los principios enunciados en esta lista, obviamente incompleta, se derivarán mecanismos ymodalidades de financiamiento contingentes de acuerdo con la realidad del entorno socio-cultural yeconómica de las comunidades indígenas involucradas.

Conclusiones

En los últimos 30 años se ha promulgado un conjunto cada vez amplio de leyes nacionales e internacionalessobre los grupos indígenas y sus derechos al uso de los recursos naturales. La legislación sobre los derechosde los pueblos indígenas en la región es compleja. La mayoría de los países latinoamericanos tienen leyesque garantizan a las poblaciones autóctonas el derecho a la propiedad y al uso de los recursos naturalesrenovables e hídricos. Muchos países han reconocido jurídicamente sus derechos sobre grandes extensionesde tierras. Sin embargo, pese a los avances en la legislación, en la práctica las leyes no se cumplendebidamente y no ha cesado la destrucción de los recursos naturales en territorios indígenas. En la mayoríade los casos, esta destrucción ha sido causada por agentes externos, pero en ocasiones se debe a lasnecesidades de los pueblos indígenas mismos. Las razones abundan: La falta de conocimiento de la ley y lapoca capacidad de negociación, las ambigüedades de la ley que son aprovechadas por los expertos jurídicosen favor de agentes externos no indígenas, el poco cumplimiento de la legislación y las debilidadesinstitucionales de los gobiernos y de las comunidades nativas figuran entre las más importantes.

La dinámica del cambio y la complejidad de los conflictos potenciales no facilitan soluciones generalizadas.Antes de iniciar actividades de desarrollo, deberán analizarse caso por caso los factores que conllevan usosno sostenibles de las zonas forestales tropicales. Las actividades de desarrollo deberán combinargradualmente economías de mercado con elementos culturales autóctonos. Dadas las característicasculturales, será necesario reducir significativamente las donaciones y, en su lugar, otorgar préstamos paraproyectos productivos aplicando intereses (aunque a tasas mínimas) desde el principio. Deberá alentarse a

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los grupos indígenas a participar en los proyectos de inversión, al tiempo que se los capacita para manejarlas herramientas de la economía de mercado. El uso sostenible de los recursos forestales basados en laetnobiología y la participación de las comunidades indígenas en proyectos de conservación son ejemplospromisorios de programas de cooperación culturalmente compatibles.

Los organismos internacionales de cooperación deberán ayudar a que las organizaciones indígenascomprendan mejor la legislación actual y la que se propone con respecto a los pueblos indígenas yproporcionar servicios de asesoramiento jurídico para las partes involucradas en un conflicto. Losproblemas originados en la tenencia de la tierra, en particular, deberán resolverse mediante la accióncoordinada de los gobiernos, las organizaciones indígenas y los organismos internacionales. Por último, esmenester monitorear los efectos de las reformas constitucionales y de los procesos de privatización sobre eluso del suelo en territorios indígenas.

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AnexosLegislación Nacional e Internacional sobre los Pueblos Indígenas

A. Muestra Cronológica de la Evolución Histórica de la Legislación Indígena Nacional enPaíses Seleccionados (1920 - 1996)

B. Convenios InternacionalesC. Declaraciones e Instancias de Apoyo a los Pueblos Indígenas

ANEXO

LEGISLACION NACIONAL E INTERNACIONAL SOBRE LOS GRUPOS INDIGENAS

A. Evolución Histórica de la Legislación Indígena Nacional en Países Seleccionados (1920 -1996)

1920 Los artículos 41 y 58 de la Constitución del Perú reconocen la imprescriptibilidad de la propiedadindígena y su existencia legal.

1933 En la Constitución Política del Perú se hace referencia a derechos a la tierra, autonomía degobierno, reconocimiento de su identidad y cultura.

1934 La Constitución de Brasil habla de "la incorporación de los silvícolas a la comunidad nacional"(Art.5); y añade que "será respetada la posesión de tierra de silvícolas que no están localizados demanera permanente siéndoles en tanto prohibido alienarlas" (Art.129).

1937 El Art.154 de la Constitución de Brasil rectifica lo anterior: "...posesión de las tierras en las cualesestán localizados de manera permanente".

1940 Se crea en Pátzcuaro, México el Instituto Indigenista Interamericano en el contexto de laOrganización de Estados Americanos (OEA)

1944 Colombia, Se crea el Instituto Indigenista Colombiano.

1946 Se ratifica en la Constitución de Brasil la voluntad estatal de incorporar al indígena a la vidanacional y respetar su posesión de tierras.

1961 La Ley de Reforma Agraria (No 135) que crea en Colombia los Resguardos de tierras paraindígenas en tierras baldías.

1965 La Ley 4.771 (Código Forestal) en Brasil deja las selvas patrimonio de los indígenas sujetas a unrégimen de preservación permanente.

1967 La Constitución de Brasil reconoce el derecho de los indígenas al usufructo sobre las riquezasnaturales de sus territorios.

1967 Se crea en Brasil La Fundación Nacional del Indio: FUNAI que reemplaza el Concejo Nacional deProtección a los Indios, y el Servicio de Protección del Indio.

1967 En Brasil La Constitución del gobierno militar define las tierras indígenas como "bienes de dominiode la Unión Federal", declarándolas "inalienables" y reconociendo el derecho al "usufructo exclusivode las riquezas naturales y de todas las utilidades en ellas existentes" (Arts. 186;198). Condisposición se permite el uso pero no la propiedad de los recursos naturales por parte de losindígenas.

1974 En Perú, el gobierno militar de Velazco Alvarado articula el primer ordenamiento legalampliamente comprensivo respondiendo a las reclamaciones y propuestas de los indígenas. Sepromulga la Ley de las Comunidades Nativas (decreto legislativo 20653). Se reconoce la existencialegal, la personería jurídica, los derechos territoriales, y la autonomía de las comunidades nativas dela selva. Muchas de estas comunidades fueron creadas por la ley. En vez de reconocer los territorios

tradicionales de los indígenas, el gobierno reconoció los pequeños asentamientos en torno a lasescuelas o algunos centros de comercio.

1973 Se promulga en Brasil el Estatuto del Indio

1979 La Constitución del Perú reconoce a las comunidades nativas de la selva como "personas jurídicasautónomas en su organización, trabajo comunal, y uso de la tierra, así como en lo económico yadministrativo dentro del marco que la ley establece.

1980 Se aprueba en Colombia el "Programa de Desarrollo Indígena" (PDI). Se trata de un ambiciosoprograma de desarrollo socio-económico que fracasa por carecer de mecanismos de participaciónindígena.

1981 La Ley Agraria en Nicaragua incluye en el Art.30 una disposición especial sobre indígenas: "Elestado podrá disponer de la cantidad de tierras necesarias para que las comunidades Miskito, Sumoy Rama puedan trabajarlas ...y para que se beneficien de sus recursos naturales".

1983 Se crea mediante la ley 22 la Comarca Emberá-Wounáan, en Darién, Panamá. De acuerdo a la Leyse establece la necesidad de tener autorización de los Caciques (General y Regionales) para explotarlos recursos renovables (Art.19) y la participación de la comunidad para los recursos no-renovablesy aguas (Art.20).

1984 Se aprueba en Colombia el "Programa Nacional de Desarrollo Indígena" (PRODEIN), parareemplazar al PDI.

1987 La Asamblea Nacional de Nicaragua aprueba el "Estatuto de Autonomía de las Regiones de laCosta Atlántica"

1987 La Asamblea Nacional Constituyente en Brasil, respondiendo al insistente cabildeo de la UNI(organización indígena) y el CIMI (organización católica), declara en el Art.231 laimprescriptibilidad de las tierras ocupadas tradicionalmente por los indígenas con carácterpermanente y usadas para sus actividades productivas y su preservación física y cultural de acuerdoa sus usos y costumbres.

1988 En Colombia la Ley 30/1988 reitera que no pueden hacerse titulaciones a terceros sobre las tierrasocupadas por indígenas.

1990 Bolivia proclama mediante el Decreto Supremo 2407 una "Pausa Histórica Ecológica" por la cualse suspenden nuevas concesiones forestales por cinco años, permitiendo que los indígenas usen taltiempo para regularizar sus reclamos territoriales.

1991 México; La Constitución es enmendada. El nuevo Art.4 reconoce la composición pluricultural de lanación mexicana basada originalmente en sus pueblos indígenas. Las reformas al Art.27 abren laposibilidad de privatización de las tierras de los ejidos.

1992 Colombia; La Constitución señala que los resguardos y las tierras comunales de los grupos étnicosson inalienables, imprescriptibles e inembargables (Arts. 63 y 326).

1992 Bolivia promulga La Ley General del Medio Ambiente donde se autoriza a las comunidadestradicionales establecidas a participar en la administración de áreas protegidas y añade que ladeclaratoria de áreas protegidas es compatible con la existencia de comunidades tradicionales ypueblos indígenas (Art.64).

1993 Se reforma la Constitución en el Perú. El Art.88 garantiza la propiedad comunal y el Art.89mantiene el reconocimiento de la existencia legal y personería jurídica de las comunidades nativas.Se agrega que las comunidades son libres para disponer de sus tierras, omitiendo la mención que lastierras son inalienables e inembargables.

1994 Se promulga en Ecuador la Ley de Desarrollo Agrario que garantiza la propiedad colectiva de latierra. El Art.41 dice que las concesiones y planes de manejo de las fuentes y cuencas hídricas debencontemplar los aspectos culturales relacionados a las poblaciones indígenas y locales. Dice ademásque el Estado celebrará convenios con comunidades indígenas y campesinas que mantienen sistemasancestrales de producción, para potenciar, innovar, registrar, y trasmitir sus técnicas y usostradicionales (Art.5).

1995 El 31 de Marzo, el gobierno de Guatemala y la URNG (movimiento guerrillero guatemalteco)suscriben un acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas. Se plantea en detalle lanecesidad de promover la participación indígena dentro de la sociedad nacional.

1996 En Brasil el Presidente Cardoso firma el Decreto 1775 que permite que terceros tales comoempresas madereras, y mineras, rancheros, y colonos pueden reclamar el derecho "contradictorio",es decir, pueden contestar tierras indígenas no "homologadas"(ratificadas) dentro de ciertas fechas.Aproximadamente 140 áreas indígenas que no han sido demarcadas corren ahora el peligro de sercontestadas por causa del decreto.

Estos antecedentes resultan en la inclusión en las Cartas Constitucionales de los países de las Américas enlos 80 y los 90, del reconocimiento del carácter especial de los pueblos indígenas. Entre otros: Ecuador:1983, Panamá: 1983, Brasil: 1988, Guatemala: 1985, Nicaragua: 1987, Colombia: 1991, México: 1992,Paraguay: 1992, Perú: 1993, Bolivia: 1994

B. Convenios Internacionales

Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes: Organización Internacionaldel Trabajo. 1989: Comisión de Especialistas revisa la Convención de 1957 sobre el mismo tema. Durantela 76. Conferencia Internacional del Trabajo de Junio de 1989 se adopta el Convenio 169. Tiene especialrelevancia sobre los derechos territoriales, propiedad, uso y usufructo de los recursos contenidos en losterritorios de los pueblos indígenas. Al presente los países que han ratificado el Convenio incluyen:Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, y el Perú.

Convenio sobre Diversidad Biológica: Documento presentado y aprobado en la "Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo" en Río de Janeiro, Brasil. Se firma el 5 de Junio de1992 y ha sido ratificado prácticamente por todos los países de América Latina y el Caribe. De especialrelevancia para los pueblos indígenas es el reconocimiento del valor de su saber tradicional. Artículos que serefieren a estos puntos son: 8j; 10 (c); 17.2 y 18.4.

C. Declaraciones y Organismos que Respaldan a los Grupos Indígenas

Organización de las Naciones Unidas: Concejo Económico y Social: Grupo de Trabajo sobre PoblacionesIndígenas. Sub-Comisión de Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías. Comisión de

Derechos Humanos. La declaración de los Derechos de los pueblos indígenas. La Comisión de DDHHforma un grupo de trabajo para la formulación del texto final de la Declaración.

Agenda 21: Resulta de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU (Rio, Junio de 1992).Capítulo especial sobre los pueblos indígenas en relación al desarrollo sostenible.

Organización de los Estados Americanos: Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,1989. La Asamblea General solicita a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la preparación deun instrumento jurídico respecto de los derechos de los pueblos indígenas.

Declaración de Leticia. Resulta de la Reunión Internacional de Pueblos Indígenas y Otros Habitantes delBosque sobre el Manejo, la Conservación, y el Desarrollo Sostenible de Todo Tipo de Bosques. Leticia,Colombia, 9-13 de Diciembre de 1996.

Fondo Indígena: Creado en 1992, con sede en Bolivia y con apoyo inicial del BID, FIDA, PNUD y la OIT.Responde a iniciativas de los propios indígenas.

Año internacional de los pueblos indígenas de 1993: Declaración de la ONU como fase preparatoria parala celebración de la "Década Internacional" de 1994 a 2004.