Desafíos y perspectivas del proceso de descentralización en el Perú

8/9/2019 Desafos y perspectivas del proceso de descentralizacin en el Per

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31Economa y Sociedad 70, CIES, diciembre 2008

Avances en el proceso dedescentralizacin

Al asumir el poder en julio del ao 2006, el presi-dente Alan Garca anunci que quera cogobernarcon los 1.800 alcaldes y los Presidentes Regionales.Casi paralelamente, lanz el shockde inversionesque se materializ con la Ley 28880, que autoriz uncrdito suplementario de 1.937 millones de NuevosSoles, de los cuales el Gobierno Central deba eje-

cutar la mayor parte de los recursos (85%), tarea enla que ciertamente tuvo muy poca fortuna.

Posteriormente, en octubre del mismo ao, se dioa conocer tambin el denominado shockdescen-tralista, consistente en 20 medidas orientadas aprofundizar el proceso y a sentar las bases para laregionalizacin del pas. En este heterogneo paquetedestacaban decisiones como la transferencia de todaslas funciones sectoriales a cada uno de los GobiernosRegionales, es decir, 4.500 funciones en total; progra-mas orientados a transferir la gestin de salud y muni-cipalizar la educacin; el relanzamiento de las Juntasde Coordinacin Interregional y la conformacin deuna regin piloto a inicios de 2007.

Sobre esta base y otras medidas de menor importanciacomo la transferencia de infraestructura deportiva, latransferencia de activos para la generacin de energaen ciertas regiones, el mejoramiento de la conectividaden localidades apartadas, la creacin del Programa Sie-rra Exportadora y la exoneracin de algunos impuestosa las municipalidades, se inici el mencionado relan-

zamiento de la descentralizacin del actual rgimen.A ello habra que aadir el inicio de una profundareforma scal a partir del 1 de enero de 2008, anun-ciado entre las 20 medidas del shockdescentralista.

En un nivel ms poltico, la desactivacin del ConsejoNacional de Descentralizacin (CND) y la creacinen su lugar de la Secretara de Descentralizacin de laPCM como organismo orientado a dirigir el mencio-nado proceso fue una de las medidas que tuvo mayorrepercusin, pues existan un cmulo de crticas sobreel papel del fenecido CND.

Al margen de las medidas que, con poco xito, buscimpulsar el recin instaurado gobierno aprista, habra

que resaltar algunos avances que ya se venan dando

como resultado del propio proceso:

1. La ardua tarea poltica y administrativa de instalarlos 24 Gobiernos Regionales sobre la base de losantiguos Consejos Transitorios de AdministracinRegional (CTAR), que tan solo eran espacios dedesconcentracin poltica y administrativa, y queimplicaron la realizacin de elecciones regionalesy municipales en dos oportunidades. A ello habraque sumar que por propia iniciativa algunas regio-nes buscaron adecuar su esquema organizacionalsectorializado a un nuevo modelo territorial. Enese sentido, destacan principalmente los casos deArequipa, Cajamarca y Lambayeque.

2. La transferencia de 92,4% de las funciones sec-toriales segn informacin de nes del mes deoctubre de la Secretara de Descentralizacin dela PCM de las 4.500 programadas como meta,correspondiendo un aproximado de 180 a cadauno de los Gobiernos Regionales.

3. La organizacin e instalacin de la Asamblea

Nacional de Gobiernos Regionales, que

Enrique Rodrguez CEDEP*

Desafos y perspectivas del procesode descentralizacin en el Per

FotoOfcial

Al asumir el poder en julio del ao 2006, el presidente Alan Garcaanunci que quera cogobernar con los 1.800 alcaldes y los PresidentesRegionales.

* Director de investigaciones CEDEP.


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Como balance de coyuntura se podra sealar que la voluntad guberna-mental por cumplir el diseo de relanzamiento de la descentralizacinha sido muy pobre

actualmente est en proceso de consolidacin yde bsqueda de autonoma.

4. La instalacin de diversos organismos partici-pativos de carcter regional y local, como losConsejos de Coordinacin Regional y Local ylos procesos de elaboracin de Presupuestos

Participativos y sus correspondientes comits devigilancia.

5. El establecimiento de las Juntas de IntegracinRegional: INTERNOR, CIAM, CENSUR y laMACROSUR.

6. La promulgacin de la Ley Orgnica del Poder Eje-cutivo (LOPE), la cual completa el marco normativode la descentralizacin, ordena jar las funcionescompartidas entre las diferentes instancias de

gobierno y da la pauta para la creacin del Consejode Coordinacin Intergubernamental.

7. El impulso a diversas acciones en el marco de laLey Marco de Promocin de la Inversin Descen-tralizada y la creacin de las Agencias de Fomentode la Inversin Privada, as como de los ComitsEspeciales para poner en marcha el desarrolloeconmico regional en distintas zonas del pas.

Principales problemas enfrentados

Comenzando por la coyuntura poltica, habra quesealar que luego de la expectativa creada por elshockdescentralista es muy poco lo que se ha avan-zado en esta propuesta, a lo sumo se podra identicarunas seis o siete medidas de menor magnitud quehan sido concluidas, en tanto que los grandes ejes,como la transferencia de las funciones sectoriales a los

Gobiernos Subnacionales, si bien presentan un apre-ciable avance cuantitativo, en trminos reales no hansido debidamente complementados con los recursosnancieros y humanos requeridos, apareciendo mscomo cumplimiento de una formalidad que comoun serio intento por dotar de mayor autonoma a lasregiones y municipios.

Respecto a las acciones de municipalizacin de laeducacin y de la salud, el saldo ha sido la genera-cin de confrontaciones entre alcaldes, sindicatosmagisteriales y organizaciones sociales en diferenteslocalidades. Igualmente, no se ha difundido culesson las proyecciones y la forma cmo se elaborarel nuevo Plan de Regionalizacin y de InversinDescentralizada y tampoco se ha lanzado la ReginPiloto propuesta para inicios de 2007. A lo sumo,generosamente se podran sealar limitados esfuerzos

por impulsar las Juntas de Coordinacin Interregional,como INTERNOR, CENSUR y el Consejo Interregionalde la Amazona-CIAM.

Como balance de coyuntura se podra sealar quela voluntad gubernamental por cumplir el diseo derelanzamiento de la descentralizacin ha sido muypobre, dejndose en el camino el vigor y el impulsode muchos pueblos y organizaciones sociales porconstruir un proceso efectivo de descentralizacinque sirva de base al desarrollo regional.

Frente a esta situacin y considerando los magrosresultados obtenidos, cabra preguntarse: culesfueron los principales problemas para no poner enmarcha un ecaz plan de impulso a la descentraliza-cin? A continuacin se sealar algunos puntos quese consideran crticos:

a. La planicacin y conduccin delproceso

Aunque se puede estar de acuerdo en que el CNDdel gobierno de Toledo era un organismo sobredimen-sionado, con una jefatura demasiado protagnica ycon poca acogida en las regiones y localidades delpas, a su vez es necesario reconocer que la actualSecretara de Descentralizacin ha tenido un perlmuy bajo como organismo conductor del proceso, loque ha limitado su accionar a un rol administrativoen materia de transferencias, de formacin de capa-cidades, de inversiones regionales y de impulso a lasjuntas de integracin.

Resultaba evidente que al ubicar inicialmente a esteorganismo en el seno de la Presidencia del Consejode Ministros lo que se buscaba era que este tuviese


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una inuencia gravitante en el Poder Ejecutivo y noun rol accesorio o de apoyo. Sin embargo, desdeel momento en que el CND se convirti en una

secretara perdi presencia en las reuniones delConsejo de Ministros y, por tanto, su capacidad deintermediar en los principales procesos regionalesde desarrollo y en la resolucin de los conictossociales que han venido aconteciendo a lo largo yancho del pas.

Ante este vaco la coordinacin entre los GobiernosRegionales y Locales y el Ejecutivo fue asumida direc-tamente por el Presidente de la Repblica, en tantoque la Secretara de Descentralizacin tuvo que jugarun papel bsicamente administrativo.

b. Ausencia de una entidad deplanicacin del desarrollo regional

En forma paralela, al bajo perl que tuvo la Secretarade Descentralizacin en el impulso al proceso se debesumar que el actual gobierno no fue capaz de impul-sar el demandado Centro de Planicacin Estratgica(CEPLAN) como organismo responsable sobre todo dedisear una propuesta de desarrollo nacional y regio-

nal. Al respecto habra que mencionar que una de lasgrandes aspiraciones acerca de la descentralizacinera no solo que dotara de autonoma a las localidadesy regiones, sino que tambin impulsara su desarrolloy atenuara las grandes diferencias econmicas y depoder que existen en el espacio nacional.

c. Dbil iniciativa para poner en marchala descentralizacin scal

Luego del fallido referndum por mandato de la

Ley de Incentivos para la Integracin y Conforma-

cin de Regiones (Ley 28274), que condicion elotorgamiento de recursos scales a los Gobiernos

Regionales a la formacin de regiones integradas,continuaron las demandas por recursos scales. Sinembargo, la inercia gubernamental tambin se hizoostensible, seguramente respetando los equilibriosmacroeconmicos y la idea que con alguna medidalegal generada en el camino se dara alguna salidaal problema.

d. Prevencin y tratamiento inadecuado

de los conictos regionales

Como consecuencia de la prdida de peso del orga-nismo que deba conducir la descentralizacin y elcontrol poltico que asumieron la Presidencia delConsejo de Ministros y el propio Presidente de laRepblica, la intermediacin poltica en los conictosregionales se fractur y diversos pueblos se vieronen la urgencia de organizar movilizaciones por pro-blemas diversos como la resistencia a la actividadminera muy poco regulada, las leyes que afectaron a

la actividad agropecuaria, la distribucin del agua ola propiedad de las tierras comunales.

En este marco, el conicto ms saltante ha sido el quevienen sosteniendo los departamentos de Moquegua yTacna por el reparto del canon: el primero lo reclamacalculndolo como si fuera un tributo que se pagasobre el mineral renado, y el segundo de acuerdoal material removido del subsuelo. En ambos casosse deja de lado la consideracin que sustenta el con-cepto de canon y por parte del Gobierno Central hayque mencionar que no ha tenido la capacidad de dise-

ar oportunamente un mecanismo de compensacinregional que homologue los recursos departamentalesrecibidos y que, en el futuro, sirva de base para dar

Los grandes ejes, como latransferencia de las funcionessectoriales a los GobiernosSubnacionales, si bien

presentan un apreciable avance

cuantitativo, en trminos realesno han sido debidamentecomplementados con losrecursos nancieros y humanosrequeridos

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El conicto ms saltante ha sido el que vienen sosteniendo los departa -mentos de Moquegua y Tacna por el reparto del canon.


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equidad a las transferencias nancieras regionales porla va del otorgamiento de recursos presupuestalesdenominados ordinarios.

e. Falta de iniciativa para instalarel Consejo de CoordinacinIntergubernamental

Este organismo de carcter nacional y cuyos alcan-

ces deberan llegar a las regiones y localidades fuemateria de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley29158). Sin embargo, a pesar de la importanciaque tena contar con un organismo integrador delGobierno Nacional con los Gobiernos Nacionales yLocales y, por tanto, dotar de integralidad a las polti-cas nacionales, an no ha sido puesto en operacin.Resulta un asunto difcil de entender que se contineapostando por las gobernaciones instaladas sobre lasantiguas prefecturas como brazos burocrticos delPoder Ejecutivo, cuando es evidente que no cumplenninguna funcin relevante.

Los actuales retos de ladescentralizacinUna vez presentados los principales avances y pro-blemas que enfrenta el actual proceso de descen-tralizacin en el Per, y considerando que el actualPresidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon,ha sido dos veces Presidente del Gobierno Regionalde Lambayeque y tambin Presidente de la Asamblea

Nacional de Gobiernos Regionales, a continuacin seenumerar los retos que enfrenta el proceso para darforma a un pas ms integrado, ms equitativo y, sobre

todo, con mayor capacidad para que sus regiones ylocalidades se desarrollen en forma autnoma en elmarco democrtico y de unidad que constituye unmandato constitucional.

Dotar de conduccin al actual proceso

de descentralizacinEs necesario que se denan las responsabilidadesespeccas de los distintos niveles de gobierno en lagestin del proceso. Aunque en la Ley de Bases dela Descentralizacin (Ley 27783) se establece que laPresidencia del Consejo de Ministros es el organismoresponsable de la conduccin del proceso de descen-tralizacin, es urgente que se denan tambin las fun-ciones especcas de los ministerios, de los GobiernosRegionales y de las municipalidades, incorporandoorganizaciones representativas de segundo nivel como

la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales yaquellas que representen a los Gobiernos Locales ensus niveles provinciales y distritales.

Los informes anuales de estos estamentos involu-crados en el proceso de descentralizacin debenser discutidos por igual en el Congreso y sus pro-puestas evaluadas con criterios homogneos, de talforma que en materia legislativa se tengan diversoselementos de juicio.

De igual manera, es urgente que se constituya el Con-sejo de Coordinacin Intergubernamental para que las

polticas pblicas tengan componentes que recojanlos puntos de vista de los tres niveles de gobierno queexisten en el pas.

Concluir el proceso de transferencia defunciones

Esto signica concluir de una vez el proceso, pero sindejar brechas nancieras que favorezcan al Gobierno

Central, pues como lo seala la Evaluacin del Pro-ceso de Descentralizacin (Congreso de la Repblica

2008), quedaran unos S/. 139 millones que no hansido transferidos, ms de 80 mil servidores pblicosque deberan ser trasladados a los Gobiernos Sub-nacionales e infraestructura y activos en la mismasituacin.

Paralelamente, otro proceso en curso sera el defortalecimiento de capacidades para programaracciones y simultneamente organizar la ejecucindel gasto. Otros problemas, como lo seala el MEF,

seran la deciente gestin de los recursos humanos,la complejidad de los procesos de adquisiciones y laslimitaciones para ejecutar proyectos.

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Es necesario que se denan las responsabilidades especcas de los distintosniveles de gobierno en la gestin del proceso.


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Aunque todava constituye un proceso en curso, es muy importanteempezar a profundizar el anlisis de las acciones de los presupuestos

por resultados y la forma cmo se van a asignar los 143,8 millones deNuevos Soles.

conrma la posicin que las regiones sern convali-dadas por referndum y tendrn como base las Juntasde Integracin Regional. Con la promulgacin de estedispositivo legal se lograra superar la necesidad de ira un nuevo referndum en 2009, luego de los fallidosresultados de 2005 y lograr espacios de desarrollo mssostenibles, social y econmicamente.

Generar una estrategia ms operativa deligar la inversin pblica a la privada

Este reto, de suma importancia en muchos espaciosregionales del Per que demandan infraestructuraproductiva y bienes pblicos en general, tiene directarelacin con la generacin de recursos no determina-dos el caso del canon minero que pueden operarcomo palanca para atraer la inversin privada. Con

ese n, se promulg la Ley N 28059 o Ley Marco dePromocin de la Inversin Descentralizada, la cualpuede ser operativizada por las Gerencias de Desa-rrollo Econmico de las regiones y por el Consejode Competitividad Regional. Queda como reto a serasumido seriamente analizar los mejores ejemplosde cmo estas instituciones vienen incentivando lainversin privada en las regiones, pues la hetero-geneidad en el desarrollo regional es cada vez msacentuada.

Igualmente, aunque todava constituye un proceso

en curso, es muy importante empezar a profundizarel anlisis de las acciones de los presupuestos porresultados y la forma cmo se van a asignar los 143,8millones de Nuevos Soles con que cuenta inicial-mente el Fondo de Promocin de la Inversin PblicaRegional y Local (Foniprel).

Repensar y renovar los mecanismosde participacin ciudadana

En la mayor parte de regiones y de Gobiernos LocalesProvinciales y Distritales, resulta casi evidente queestos espacios de participacin deben de ser recrea-dos, pues en muchos casos no cumplen cabalmente sufuncin de impulsar el proceso de descentralizacin,por no ser representativos o, en otros casos, porquesus decisiones no son acatadas por las autoridadessubnacionales.

En el primer caso, acontece que estos espacios vienensiendo copados por pequeos grupos casi profesio-nalizados en tareas de representacin ciudadana,

pero que a la larga no traducen los intereses de losintegrantes de la gran red de organizaciones queexiste en cada regin o localidad, y solamente logran

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Es urgente que se denantambin las funcionesespeccas de los ministerios,de los Gobiernos Regionalesy de las municipalidades,

incorporando organizacionesrepresentativas de segundo nivelcomo la Asamblea Nacionalde Gobiernos Regionales yaquellas que representen a losGobiernos Locales en sus niveles

provinciales y distritales

Denir los procesos de organizacinterritorial

La pertinencia de este reto, indispensable para darforma a la demarcacin poltica del pas, est direc-tamente ligada a las limitaciones de escala que tienenlos departamentos, provincias y distritos. En ese sen-tido, vale mencionar la aprobacin al momento deconcluir este artculo por el pleno del Congreso dela Repblica de la norma legal que modica la Ley deBases de la Descentralizacin acerca de la estrategia

de Conformacin de Regiones y el Proceso de Regio-

nalizacin (Proyecto de Ley N 2708 / 2008 CR), lacual ha quedado para la promulgacin por parte delPresidente de la Repblica.

En ella se modican los artculos 29 y 30 de la Ley27783 y se establece que las regiones sern conforma-das sobre la base de reas contiguas y como resultadode un proceso de integracin progresivo. Tambin se


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Es necesario redisear la conduccin del proceso de descentralizacin deuna manera ms orgnica, articulando en forma consensuada el espaciointergubernamental

la representacin con base a complejos requisitoslegales que las propias leyes descentralistas les faci

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litan. En el segundo caso, al margen de la violacinque signica para los Gobiernos Subnacionales noconsiderar o respetar sus acuerdos tal es el casodel proceso del Presupuesto Participativo, su capa-cidad de generar propuestas tcnicas y proyectoses muy limitada, requirindose un nuevo acuerdopblicoprivado que permita facilitar el diseo de losprogramas y actividades de desarrollo y una tecni-cada programacin y ejecucin presupuestal.

Recomendaciones de poltica

A partir del contexto actual de la descentralizacinque se ha presentado, los avances acumulados desdesu inicio, los problemas que existen actualmente parasu marcha a paso ms rme y los retos surgidos de larealidad, se plantea sucintamente algunas recomen-daciones de poltica que, a nuestro juicio, permitirandar direccionalidad y agilizar el proceso:

1. Redisear la conduccin del proceso de des-

centralizacin de una manera ms orgnica,articulando en forma consensuada el espaciointergubernamental que rene al Ejecutivo,a los Gobiernos Regionales y los GobiernosMunicipales, incorporando en este espacio a laAsamblea Nacional de Presidentes Regionalesy a un organismo nacional representativo delas municipalidades del pas. Este organismo sedebera potenciar considerablemente una vezque empiece a operar el CEPLAN, que ya se haconformado recientemente.

2. Plantear desde los organismos responsables dela conduccin del proceso de descentralizacin

un diseo de organizacin territorial para lasregiones, basado en algunas experiencias exi-tosas, que supere el antiguo modelo basado enla superposicin de las direcciones sectorialesde los ministerios (de Salud, de Educacin, deProduccin, etc.) sobre las gerencias regionalesde desarrollo social y de desarrollo econmico.

3. Completar el proceso de transferencias de com-petencias, pero sobre todo fortalecer capacidadesy asignar recursos humanos y nancieros.

4. Retomar con urgencia el tema de la descentrali-zacin scal: vincular lo administrativo y lo scal.Construir un mapa tributario y actualizarlo perma-nentemente; incluir un esquema de coparticipaciny tratamiento a futuro de la problemtica del canony regalas. Hace falta disear una propuesta viableen la materia, pues no existen muchas propuestasde poltica pblica en la materia.

5. Que la nueva demarcacin territorial, incluyendoel proceso de integracin regional y el futuro delas mancomunidades, tenga como base las pro-puestas que ha consensuado el Congreso de laRepblica.

6. Revisar los avances y problemas del esquemainicial de participacin ciudadana en la des-centralizacin. Ello signica exibilizar algunosrequisitos de carcter burocrtico para fomentarla integracin de nuevas organizaciones a los

espacios ya creados por ley y vincularlos de unamanera ms ecaz a las autoridades regionalesy locales, de tal manera que parte de la proble-mtica subnacional sea ventilada en los propiosmbitos de accin y mediante mecanismosdemocrticos.

7. Impulsar una gestin tecnicada de la inversinpblica, analizando la dinmica de las econo-mas y de los mercados regionales. Esto conllevanecesariamente indagar a profundidad y cuanti-car las relaciones entre la inversin pblica y la

inversin privada a nivel regional.

Se debe completar elproceso de transferencias decompetencias, pero sobre todofortalecer capacidades y asignarrecursos humanos y nancieros

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