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Desa%os de la Cooperación Sur Sur

Resumen del análisis efectuado en el marco del seminario -‐ taller Diseño y programación de la línea de trabajo de formación e intercambio de experiencias

Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur

San Salvador, 31 de Mayo, 1 y 2 de Junio

Contenido

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Seminario – Taller Diseño y programación de la línea de formación e intercambio estructurado de experienciasSan Salvador, 31 de Mayo, 1 y 2 de Junio 2010

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Desa%os de la Cooperación Sur SurResumen del análisis efectuado en el marco del seminario -‐ taller

“Diseño y programación de la línea de trabajo de formación e intercambio de experiencias”Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur

San Salvador, 31 de Mayo, 1 y 2 de Junio

1. Antecedentes

El Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur se creó en 2008 en el marco de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) con la par>cipación de 14 países iberoamericanos; actualmente >ene 16 países miembro. Su obje>vo es “Fortalecer y dinamizar la Cooperación Horizontal Sur Sur, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, así como a la extensión de las buenas prác>cas asociadas a las mismas”. Para contribuir a este propósito, el Programa reunió a encargados y coordinadores de cooperación Sur-‐Sur de las unidades técnicas de cooperación, así como a académicos de universidades del espacio iberoamericano, en el seminario -‐ taller “Diseño y programación de la línea de trabajo de formación e intercambio estructurado de experiencias”, que se realizó en El Salvador los días 31 de Mayo, 1 y 2 de Junio 2010. El seminario – taller fue diseñado como una contribución al fortalecimiento ins>tucional del quehacer de la cooperación Sur Sur. El resultado esperado y obtenido fue un programa de capacitación diseñado par>cipa>vamente entre los países para responder a las principales necesidades de fortalecimiento de la cooperación Sur Sur (CSS). Al seminario – taller asis>eron 50 personas, la mayoría de ellos representantes de las unidades que desarrollan la cooperación Sur Sur en Iberoamérica. Los países representados fueron Argen>na, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, México (por videoconferencia), Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay1. Se contó también con la par>cipación de académicos de la Universidad Nacional de San Mar>n de Argen>na, la Universidad Complutense de Madrid y el Ins>tuto de Inves>gaciones Dr. José María Luis Mora de México. En el encuentro se generaron espacios de análisis y discusión sobre CSS que el presente documento procura reflejar2.

DesaDos de la Cooperación Sur Sur en IberoaméricaSeminario – Taller Diseño y programación de la línea de formación e intercambio estructurado de experienciasSan Salvador, 31 de Mayo, 1 y 2 de Junio 2010

1 La asistencia de Guatemala fue imposible debido al estado de emergencia nacional declarado a raíz de la tormenta Agatha.

2 El programa formación resultante del encuentro se presentó en otro informe.

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2. Aportes a la reflexión

Las reflexiones resumidas en este documento provienen de:

El panel Balance y PerspecKvas de la Cooperación Sur Sur: Fortaleciendo puentes entre la academia y las unidades de cooperación, en el que par>ciparon:

o América Bas>das, Subsecretaria de Estado para la Cooperación Internacional, Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo de la República Dominicana.

o Enrique Maruri, Director de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores, Colombia.

o José Antonio Alonso, Catedrá>co del Ins>tuto Complutense de Estudios Internacionales; Universidad Complutense, Madrid, España.

o Miguel Vallone, Director Maestría en Cooperación Internacional, Universidad Nacional de San Mar>n, Argen>na.

o Cirse Villanueva (moderadora), Directora de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica.

La apertura del encuentro, realizada por Jaime Miranda, Viceministro de Cooperación para el Desarrollo, Ministerio de Relaciones Exteriores, El Salvador.

La bienvenida al encuentro por parte de Jose Maria Vera, Director de Planificación de Secretaria General Iberoamericana SEGIB, y la presentación de Patricia González, Gerente de la Unidad Técnica, sobre el Programa Iberoamericano para el fortalecimiento de la Cooperación Sur-‐Sur.

Las ponencias Tendencias de la Cooperación con países de Renta Media y el rol de la Cooperación Sur-‐Sur, por José Antonio Alonso, Catedrá>co del Ins>tuto Complutense de Estudios Internacionales; Universidad Complutense, Madrid y Agenda de la cooperación Sur-‐Sur y de los países de renta media en los procesos globales de la cooperación al desarrollo, por Enrique Maruri, Director de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores, Colombia.

Cuatro Mesas de trabajo sobre los temas: Retos del desarrollo de capacidades insKtucionales para la cooperación Sur Sur; Desa%os de la recolección, documentación y gesKón de la información en los proyectos de cooperación Sur-‐Sur; Retos en la idenKficación, formulación y negociación de proyectos de cooperación Sur-‐Sur; Retos en el establecimiento de mecanismos de monitoreo, seguimiento y evaluación.

Tres grupos de trabajo para diseñar un programa de formación que contribuyera a Desarrollar capacidades insKtucionales para fortalecer la CSS y hacerla más efecKva; Fortalecer las capacidades de idenKficación, formulación, negociación, monitoreo y evaluación de proyectos


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y Desarrollar capacidades que apoyen el desarrollo de sistemas de información ajustados a las necesidades de los países.

Todas estas instancias y los plenarios que las siguieron contribuyeron a la discusión que se refleja en este documento. Además de las personas arriba mencionadas, son co -‐ constructores de las reflexiones resumidas en este documento:

DIEGO ALONSO GARCES. Fondo Argen>no de Cooperación Horizontal (FO-‐AR) MARIA ANDREA VALLARINO. Argen>na, a cargo del Escritorio de Cooperación Sur -‐ Sur con

Bolivia y Paraguay PEDRO ANTONIO SANGUEZA ITURRI. Bolivia, Jefe de Unidad -‐ Viceministerio de inversión y

Financiamiento Externo VIPFE CAROLINA MARTINS VARãO. Brasil, Técnica en Cooperación -‐ Dirección en Programas y

Proyectos especiales CARMEN GLORIA MARAMBIO ORTIZ. Chile, Jefe Departamento Cooperación Horizontal ROSANGELA CORREA ACEVEDO. Colombia, Coordinadora de Cooperación Sur -‐ Sur ANDREY MOLINA. Colombia, Coordinador Cooperación Técnica entre Países de Desarrollo OSCAR A. MÉNDEZ CHAVARRÍA, Costa Rica, Jefe Cooperación Bilateral IRUMA DIAZ BLANCO, Cuba, Especialista en Colaboración RAÚL ROA KOURI, Cuba, Asesor del Ministro Comercio Exterior e Inversión Extranjera CAROLINA VIOLA REYES, Consultora Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional ISABEL ELOISA MAIGUASHCA SÁNCHEZ, Analista Polí>cas y Negociación de la Agencia

Ecuatoriana de Cooperación Internacional CLAUDIA AGUILAR GARZA, El Salvador, Directora General de Cooperación para el Desarrollo CARLOS SANTANA, El Salvador, Coordinador Cooperación Sur Sur -‐ Viceministerio de

Cooperación para el Desarrollo EDGAR HUEZO, El Salvador, Técnico Cooperación Sur Sur -‐ Viceministerio de Cooperación para

el Desarrollo ADRIANA VELASQUEZ, El Salvador, Técnico Capacitador Centro de Estudios, Formación y Becas EDUARDO COLINDRES, El Salvador, Técnico Capacitador Centro de Estudios, Formación y Becas ALEJANDRA CASTILLO, El Salvador, Coordinadora Cooperación Mul>lateral, Regional y

Organismos Financieros Internacionales NEYDI SAGNITE CRUZ GARCIA, México, Responsable de Planeación, Evaluación y Registro

Secretaría de Relaciones Exteriores -‐ Direccion General de Cooperación Técnica y Cienrfica ROSALÍA ENCISO, México, Secretaría de Relaciones Exteriores -‐ Direccion General de

Cooperación Técnica y Cienrfica JUAN PITA, España, Coordinador OTC de El Salvador EVELYN DE BRAVO, Panamá, Coordinadora de Cooperación Técnica Internacional Ministerio de

Economía y Finanzas RENÉ CASTILLO RUIZ, Paraguay, Jefe de Cooperación Mul>lateral HECTOR RUBEN AGÜERO RODA, Paraguay, Encargado de CTPD SOLEDAD DEL ROSARIO BERNUY MORALES, Perú, Funcionaria Encargada Cooperación Sur -‐ Sur IVETT DEL CARMEN SUBERO ACOSTA, República Dominicana, Coordinadora de Negociación KARINA RUIZ PIMENTEL, República Dominicana, Analista de Cooperación Internacional EMERSON VEGAZO FANITH, República Dominicana, Director Sector Económico Cooperación

Mul>lateral FELIPE ORTIZ DE TARANCO, Uruguay, Sub Director de Cooperación Internacional


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VALERIA ANDREA PATACCINI, Coordinadora Académica especialización y Maestría en Cooperación Internacional, Universidad Nacional de San Mar>n

GABRIELA SÁNCHEZ , Jefa del Área de Inves>gación en Cooperación Internacional y Desarrollo Ins>tuto de Inves>gaciones Dr. José María Luis Mora

MARIA CLARA SANIN, Consultora ENLAZA, Secretaría Técnica Programa CRISTINA XALMA, Inves>gadora, Secretaria General Iberoamericana SEGIB El resumen de la discusión fue elaborado por Carolina de la Lastra, asesora metodológica. Los temas tratados se presentan de manera resumida y generalizante, sin pretender entrar en detalle sobre las situaciones par>culares de los países. Esto implica que alguno de los desauos aquí planteados puede representar una tendencia del grupo pero no ser válido por igual para todos los países.

3. Contexto de la Cooperación Sur Sur

El contexto de la CSS está marcado por la reducción de los montos de cooperación para América La>na y el Caribe desde los países OECD. La ponencia de Alonso sobre Cooperación con países de renta media y cooperación Sur Sur estuvo dedicada a este análisis y a con>nuación se presenta con cierta extensión. Según él, el sistema de cooperación y los países de renta media (PRM, grupo al que pertenecen la gran mayoría de países de América La>na) se ven enfrentados a cinco desauos:

1. Integrar la cooperación con los PRM a la agenda internacional2. Promover un cambio en la concepción existente sobre la cooperación3. Definir la agenda de desarrollo propia de los PRM: iden>ficar necesidades 4. Estudiar la instrumentación más adecuada5. Definir contenidos y perfiles de la cooperación Sur Sur.

En los úl>mos años se han producido cambios en la polí>ca de cooperación al desarrollo y ha surgido una nueva agenda. Alonso considera que ésta ha sido una etapa de ac>vismo y reforma de la cooperación internacional. Los donantes están buscando comprometer más al receptor, exigiendo que adapte sus estrategias de superación de la pobreza y su planificación presupuestaria de medio plazo; se han desarrollado nuevos instrumentos para incidir en los marcos fiscales. Se ha buscado la focalización de la ayuda en torno a la lucha contra la pobreza. Los obje>vos del milenio son una muestra más de la conversión progresiva de cooperación. Según Alonso, en este proceso la cooperación ha vuelto a un enfoque de oferta, pensando que el desarrollo depende de los insumos. Si bien la cooperación ha aumentado en montos totales, se ha concentrado en países menos adelantados (PMA) y países de África. Con cifras y curvas estadís>cas3, Alonso demostró cómo la


3 Ver presentación de Jose Antonio Alonso “Cooperación con países de renta media y cooperación Sur Sur”, que se adjunta a la documentación del encuentro.

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ayuda aumenta y PRM quedan rezagados en proporción de total de la ayuda en términos corrientes y constantes, manteniendo la tendencia descendente desde 1990. Diversas agencias cooperantes se han re>rado de algunos países de América La>na por considerar que éstos ya no requieren de cooperación al desarrollo. De esta manera, los PRM salen de la escena, del foco de la atención y de la recepción de los flujos de ayuda. No están en el centro de las preocupaciones con las que se está construyendo el discurso de la cooperación y pierden peso.

Se detectan también logros: se ha integrado a los PRM a conferencias internacionales, se ha producido la declaración de Naciones Unidas referente a PRM y han sido mencionados en la Declaración de Accra. Pero eso no cambia la tendencia.

Concepción de la cooperación

Alonso opina que, si bien la cooperación cambió, el mundo varió más rápidamente que la cooperación, y no en un sen>do que necesariamente sea coherente con los cambios observados en la cooperación. En contraste con la polí>ca de focalización y de concentración en la relación bilateral de dar (países OECD) y recibir (países PMA), se observa una proliferación creciente de agentes. El mundo en desarrollo se ha hecho más heterogéneo, nuevas potencias han emergido como actores del sistema de cooperación.

Si se observan las tendencias entre 1950 y 2006, el grupo de PMAs ha convergido entre sí en el desarrollo, pero ha crecido en menor grado que el resto de los países del mundo. Los países ricos en cambio son cada vez más ricos. En los PRM, se ha producido una dispersión entre los más pobres y los más ricos. Por lo tanto, se denotan tendencias que no parece posible agrupar y enfrentar con una sola estrategia: un solo diagnós>co, una sola terapia ya no dan respuesta a la complejidad de los PRM.

La cooperación frente a la mulKpolarización de los PRM

Se observa que el mundo se está ar>culando con PRM cruciales en su entorno regional. Países de renta media como China, Brasil, Irán, México, India, Turquía, se han conver>do en actores que, si bien son globales, sobre todo >enen un gran alcance en su entorno. Mientras la cooperación al desarrollo tradicional está concentrándose cada vez más en un grupo de PMAs de diversidad decreciente, el mundo está evolucionando de la bipolaridad Norte Sur hacia la mul>polaridad.

Por lo tanto, frente a los argumentos de concentrar la polí>ca de desarrollo, cuya dinámica actual procede de un grupo excluyente de donantes, Alonso propone avanzar en una polí>ca de desarrollo que siga siendo redistribu>va, pero con un sistema que trate de integrar y abordar el conjunto de los problemas de desarrollo. La invitación es a concebir la cooperación y la ayuda como un sistema global; el argumento, la necesidad de una responsabilidad compar>da y la importancia de una apropiación del tema incorporando a los países en una polí>ca pensada y


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consensuada entre todos. El sistema debe ser diferenciado en el discurso y en la agenda entre países, en el qué y el cómo hay que hacer.

Bienes públicos internacionales y cooperación

Un argumento adicional para la integración inclusiva es la discusión sobre los bienes públicos, que con la globalización se han hecho más internacionales. Problemá>cas que afectan a los ciudadanos en todo el mundo, como por ej. el deterioro del medio ambiente con el calentamiento global o la seguridad, ya no son temas estrictamente nacionales. Los bienes públicos se producen localmente y son globales por el efecto que producen. Para ofrecer los bienes públicos, que condicionan el orden social, la prosperidad y la vida, los estados requieren de una acción colec>va que supere al mercado, que no opera con eficiencia en temas como éstos. Una de las principales herramientas del estado nacional, la coerción, en el ámbito internacional no es efec>va. La solución pasa por generar instancias de coordinación internacionales, con ac>vidades centrales de provisión de bienes públicos y apoyo para corregir deficiencias a nivel local, ya que muchos países, aunque quisieran, no >enen los medios para adoptar las normas globales definidas para proteger los BP.

Alonso propone por lo tanto concebir la cooperación (y la ayuda) con un sistema global, bajo el argumento de la necesidad de una responsabilidad compar>da y una “apropiación del sistema”. Esto significa integrar la agenda de desarrollo y de bienes públicos internacionales, sentando las bases de una polí>ca pública global, aplicando un argumento basado en la eficacia de la combinación de ambas agendas. En esta agenda, los PRM también >enen un rol.

Una cooperación que integre a los PRM

Hay razones para mantener una cooperación que integre a los PRM:

Aunque estos países tengan mayor capacidad para enfrentar la pobreza, cerca de la mitad de los que viven con menos de 2 dólares diarios habitan en ellos. En el marco de la reducción de la pobreza hay que seguir es>mulando los esfuerzos que hacen los PRM.

Los PRM son países altamente vulnerables. Tienen sociedades más demandantes por estar más ar>culadas y con coberturas más alcanzadas, pero sus ins>tucionalidades son más frágiles. Están más insertos en mercado, y justo por eso también son más vulnerables. Sufren shocks y retrocesos más frecuentes que otros, y muchas crisis financieras >enen su origen en los PRM. Necesitan apoyo para que no se produzcan retrocesos diuciles de recuperar.

Una parte importante de los bienes públicos internacionales están radicados en PRM, por lo que sin ellos es improbable que se pueda construir una polí>ca pública internacional.

Muchos PRM son clave para sus entornos regionales e irradian a los países de su entorno; las externalidades cercanas de la economía son grandes.


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Además, Alonso invita a pensar un sistema de cooperación que genere incen>vos para el esfuerzo y el progreso. Si el sistema internacional deslinda a los que han hecho esfuerzo de desarrollo como los PRM y les da la espalda, eso no es>mula el avance y ni reconoce los logros, sino más bien apoya y premia a los que fracasan (sin perjuicio de que estos úl>mos efec>vamente requieran que se les mantenga el apoyo) .

Un sistema de cooperación más inclusivo

La propuesta es por lo tanto conformar un sistema de cooperación más integral e inclusivo. Hay que borrar las fronteras abruptas entre los receptores de ayuda y los excluidos de ese beneficio, entre los donantes y los receptores de cooperación: cada vez hay más países con esa doble condición y hay que crear sistemas de gobernanza inclusivos y estructurados de una manera difusa y solapada.

Bajo esas premisas, es necesario avanzar hacia una cooperación Sur Sur que vaya integrando a los países hacia la tarea colec>va de gobernanza y polí>ca pública internacional. Alonso no cree que se pueda gobernar un mundo interdependiente con unidades centrales que no están en condiciones para ello, por lo que propone ordenar el sistema internacional desde estructuras que acaten -‐ más allá del principio de subsidiariedad que sigue vigente -‐ el principio básico de integrar a todos los países, ya que todos >enen responsabilidad de acuerdo a sus posibilidades.

Una agenda de cooperación adecuada a los PRM

La agenda que incluya y se dirija a los PRM debe considerar sus especificidades. Alonso habla de una evolución de las trampas de la pobreza a las trampas del progreso, del síndrome de carencia al de vulnerabilidad. Las parálisis de los PRM no se producen por carencias absolutas, sino por estrangulamientos en los sistemas. Una trampa importante es la de gobernanza, caracterizada por la fragmentación y desigualdad, la falta de pacto fiscal y la insuficiente legi>midad de las ins>tuciones. Una segunda trampa está asociada al cambio produc>vo, ya que no es fácil pasar de economías basadas en recursos naturales a estructuras de comercio basadas sobre productos dinámicos que les permitan una integración permanente en el mercado. Entre otras, se detecta una gran incapacidad de generar empleo de calidad en esa dinámica de cambio. Una tercera trampa está asociada a la estabilidad financiera debido a la dificultad de los PRM para acceder a los fondos; se ven siempre constreñidos por los vaivenes de los mercados financieros.

Sobre estas trampas hay que construir. Por lo tanto, una cooperación con los PRM debería centrarse en:

La debilidad ins>tucional y la falta de cohesión social: el pacto fiscal


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La estabilidad económica y la inserción (financiera) internacional El cambio produc>vo, el desarrollo de capital humano y la generación de empleo Comba>r el cambio climá>co y promover la sostenibilidad Abordar la emigración y facilitar la movilidad laboral

Para enfrentar estas dificultades parece más efec>va la acción selec>va, de efectos mul>plicadores. Reconociendo las intenciones de las Agendas de París y Accra de reducir los costes derivados de la relación principal agente y los costes de transacción, Alonso cri>ca las fórmulas más integrales, pero también más intrusivas, de base financiera, que han implementado los donantes. Estas fórmulas de negociación son de creciente implicación del donante en la construcción de la ges>ón los países, teniendo el efecto contrario de reducir el papel de los gobiernos, vaciar la vida polí>ca y desar>cular el papel de la oposición.

En el caso de los PRM no es válida la negociación de todas la polí>cas públicas; también el apoyo presupuestario deja de ser la fórmula más adecuada. Aquí lo importante es el apalancamiento: conseguir muchos cambios con poca ayuda, siendo la ayuda siempre una parte. Otro espacio de cooperación es el intercambio de experiencias, el apoyo a las formulaciones; es un campo en el que se ven poco éxitos. Se propone integrar otros ámbitos de cooperación internacional, trabajar con los Estados, pero también con las sociedades, así como pelear por que los PRM tengan voz en los marcos internacionales, dado que les afectan mucho más que a otros.

Carácter renovador de cooperación Sur Sur

Alonso recalca que la cooperación Sur Sur no siempre es consciente del gran significado y la importancia que >ene:

Ilustra el cambio en la concepción sobre el sistema de cooperación: responsabilidad compar>da y diferenciada, al igual que en el cambio climá>co.

Puede contribuir a mejorar la eficacia de la ayuda, al asentar la cooperación en una nueva estructura de relaciones, diferenciándose así de la relación Norte Sur.

Genera ac>vidades de doble dividendo: se beneficia tanto el que promueve la intervención como el que la demanda

Promueve una senda hacia una estructura difusa del sistema de gobernanza global, en la cual no solo los países de norte inviten a los demás a incorporarse.

El Informe CSS de SEGIB reporta un aumento inicia>vas CSS. Los par>cipantes en el encuentro relataron que sus países están evolucionando de países receptores a co-‐responsables, de receptores netos a generadores de proyectos.

Enrique Maruri, Director de Cooperación Internacional, comentó que, dado que la tendencia de cooperación tradicional en la región es a la baja, hay que buscar nuevas formas de cooperar, y


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entre ellas está la CSS y su gran can>dad de formas potenciales de trabajar. Las ins>tuciones deben prepararse para estos cambios: construir redes de trabajo, proyectos conjuntos y diseñar nuevas formas de trabajar. La cooperación puede ser uno de los pilares de la polí>ca exterior. Jose María Vera, Director de Planificación de SEGIB, afirmó que ante la crisis la cooperación se hace más necesaria. Se ha generado nueva pobreza y al mismo >empo está el peligro de una disminución de la ayuda al desarrollo global, con la probabilidad de reducción y concentración de los flujos en países PMA. Frente a este fenómeno, se denota una nueva emergencia de CSS especialmente entre países la>nos. Hay energía, dinamismo, nuevos insumos. La 4ª edición del informe Sur Sur ha relevado más de 1000 inicia>vas. La red de relaciones se basa en la CSS y a su vez la fortalece de manera creciente.

4. ¿Qué es específico de la CSS?

¿Qué entendemos bajo CSS? ¿Qué nos iden>fica, de qué estamos hablando? CSS ¿es una con>nuación o es complementaria a la cooperación Norte Sur? Estas preguntas y otras similares fueron planteadas reiteradamente en el encuentro.

En el Informe de Cooperación Sur Sur de SEGIB 2008 se cita la definición de CTPD del PNUD: “Se refiere a todo aquel “proceso” por el cual “dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colec>vas a través e intercambios coopera>vos en conocimiento, calificación, recursos y know how tecnológico” 4.

Tanto en las ponencias como en las mesas de trabajo se discu>ó sobre las especificidades de este >po de cooperación, buscando la diferenciación con la ayuda tradicional.

Miranda opinó que la CSS se caracteriza por relaciones más simétricas y menos condicionadas. El ser receptor de ayuda o no tampoco establece una línea diferenciadora en este sen>do. Alonso comentó que para él el contenido de novedad de CSS es que ésta presenta rasgos interesantes de reflexión para los donantes tradicionales:

-‐ Limitada condicionalidad de la relación-‐ Menor intrusismo en los procesos de negociación-‐ Mayor flexibilidad

Frente a los problemas de condicionalidad y los costes de transacción que ha generado la implementación de la Agenda de París, la respuesta Sur Sur representa una cooperación menos burocrá>ca, más pragmá>ca. La cooperación al desarrollo Norte Sur según Alonso se ha vuelto rígida, de complejos mecanismos de ges>ón, dado que los donantes tradicionales, con cierta dosis


4 Informe Cooperación Sur Sur SEGIB 2008, pág. 16, citando la definición de la Unidad Especial de Cooperación Sur Sur del PNUD

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de soberbia, buscaron regular conductas y generar nuevas prác>cas. Los gobiernos por lo tanto se sienten más cómodos negociando con nuevos donantes que con los an>guos. Perciben, se dijo, un mayor margen de acción para co definir la agenda. Al respecto, Maruri comentó que “tenemos menor dependencia y mayor posibilidad de construir relaciones más horizontales de cooperación”.

Miranda comentó además que la CSS “hace mucho con poco”. En general se trata de montos pequeños, con excepciones de algunos países. En el marco de CSS, la cooperación financiera es aún casi inexistente.

Maruri complementó con la idea de que los PRM usan la cooperación como catalizador, no para sus>tuir el esfuerzo propio. En su opinión, los PRM deben superar la pobreza par>endo de los propios sistemas fiscales. “Las razones por la que nuestros países cooperan no es porque tengamos pobres, sino porque necesitamos generar diálogo polí>co y relaciones comerciales como mecanismos de integración. En ese contexto, la cooperación es la expresión de nuestra necesidad de proyectarnos internacionalmente”. Sin pretender dejar de dar la pelea por seguir siendo receptores de cooperación para el desarrollo, Maruri plantea que el discurso de los PRM >ene que transformarse desde el argumento de “nosotros todavía somos pobres, mantengan la ayuda para nosotros” hacia una cooperación dis>nta, que genere redes de trabajo como iguales.

En esa misma línea, Alonso piensa que la CSS es crucial y >ene un gran potencial de futuro, como una cooperación que puede demostrar menor intrusismo y que además contribuir a la diversidad de fuentes, incen>vando a la co-‐responsabilidad. Para él, lo fundamental es el contenido del sistema que plantea la CSS. No se trata simplemente de prác>cas nuevas, sino de una visión de futuro que permite construir una estructura de gobernanza más solapada, diversa y compar>da. Invita a los países par>cipantes a asumir la responsabilidad de corregir la desigualdad internacional, a crear estructuras de gobernanza que los integren a la toma de decisiones y los consensos y a apropiarse del conjunto del sistema de cooperación en vez de delegarlo a los países OECD. Todo ello, en palabras de Miranda, “para la consolidación de gobernanza global más justa y democrá>ca y el incremento del capital humano, social y tecnológico de los pueblos”.

En el grupo se compar>ó el interés por seguir reflexionando sobre este tema, generar espacios de intercambio entre organismos gestores de CSS y complementar la mirada reflexionando en conjunto con la academia.

5. Desa%os de la Cooperación Sur Sur en América LaKna

La diversidad es una de las caracterís>cas destacadas del grupo de países iberoamericanos que intercambian CSS. Algunos países son netamente receptores, otros receptores y donantes. Algunos realizan pequeños aportes, otros ges>onan proyectos mayores. Algunos cuentan con una sola persona responsable de CSS, otros >enen equipos enteros dedicados. Algunos >enen ya


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mucha experiencia, otros están recién comenzando. En un ambiente abierto y con el ánimo de seguir mejorando, los países compar>eron sus debilidades. Se constatan grandes brechas, pero también problemas y desauos que son compar>dos en mayor o menor grado, respetando los modelos de cada país.

5.1. Eficacia

“Nuestros desauos son de ges>ón. La eficacia de la ayuda es una oportunidad de reformar la forma de actuar dentro del país: el problema no es tanto interactuar con el donante, sino reflexionar sobre nuestra propia actuación. Queremos ser eficaces, per>nentes, oportunos, apoyar prioridades, y esto depende de las capacidades de los propios países”. Con estas palabras, América Bas>das, Subsecretaria de Estado para la Cooperación Internacional de la República Dominicana, resumió este tema que engloba todos los demás desauos.

El propósito común es fortalecer la cooperación Sur Sur, como mencionaba también Miranda. Para lograrlo son muchos los temas en que trabajar. En todo el proceso, hay un reconocimiento al conocimiento y la experiencia adquirida a través de la relación con los donantes tradicionales, quienes “han desarrollado una agenda para hacer su cooperación más eficaz y nos han fortalecido como interlocutores en el proceso. Han sido cambios significa>vos a raíz de las declaraciones de Paris y de Accra, que pueden servir como referencia, como punto de par>da para construir nuestra propia agenda de la eficacia de la cooperación Sur Sur” (Maruri).

El hecho de conver>rse en cooperantes -‐ donantes implica el aprendizaje de competencias requeridas para ello, competencias que ya han adquirido los donantes tradicionales y que los nuevos donantes están en proceso de adquirir, adaptándolas a las caracterís>cas de la CSS.

5.2. InsKtucionalidad

¿Cuáles son los modelos organizacionales para la ges>ón efec>va de CSS?, fue una de las preguntas que se hizo la mesa I sobre fortalecimiento de capacidades ins>tucionales.

Los responsables de la CSS iberoamericana a veces dependen de Relaciones Exteriores, otras de Planificación, de Economía u otros ministerios. Algunos países han creado una agencia de cooperación, otros no la han creado y alguno incluso ha decidido cerrarla. Si bien siempre hay al menos una persona gestora, no siempre se ha creado una unidad para ges>onar la CSS. Dis>ntas can>dades de personas trabajando, diferentes niveles de posicionamiento en la organización, diferentes esquemas legales, una nomenclatura heterogénea ….el panorama es diucil de comparar. Predominan hasta ahora las estructuras pensadas en la lógica Norte – Sur.


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Se siente la necesidad de conocer los esquemas ins>tucionales de ges>ón de la CSS y analizar experiencias exitosas de ges>ón intra/inter gubernamental /ins>tucional, no tanto para adscribirse a otro modelo, sino para poder evaluar sus caracterís>cas, las ventajas y las desventajas que aporta.

La discusión en torno a la estructura organizacional concluyó que “no hay un solo modelo de ges>ón válido, pero sí hay condiciones ideales que podemos iden>ficar” (presentación mesa de trabajo I). Se concluyó que “necesitamos una unidad que ges>one CSS” y que pueda actuar como coordinadora. La ins>tucionalización de una instancia dedicada a la CSS que además tenga las fortalezas para la ges>ón requeridas parece ser una recomendación aceptada mayoritariamente en el grupo.

5.3. Posicionamiento estratégico: Vinculación a la estrategia nacional de desarrollo

¿Cómo asegurarnos que la CSS esté más cercana a las prioridades y logre impacto en el desarrollo de los países? Esta pregunta formulada por Miguel Vallone de la Universidad de San Mar>n, Argen>na, cruzó varios de los grupos de discusión.

Se constató que muchas de las inicia>vas de CSS son pequeñas, aisladas, reducidas, por ejemplo, a una visita puntual. Frecuentemente, los proyectos consisten en esa visita y no en un proceso de desarrollo de capacidades que sean incorporadas en los países. Esto reduce su potencial incidencia. “Lo que hacemos es limitado, aún muy primario en cuanto al intercambio de técnicas”, reconoció Bas>das. Para tener impacto y aumentar la visibilidad, los países deben “profundizar más en una polí>ca integral de cooperación”, opinó Alonso. Vallone invitó a una vinculación del proceso de ges>ón de la cooperación con el proceso de desarrollo con los países, incluyendo a actores diferentes y múl>ples. Maruri confirmó que es necesaria la adopción de enfoques programá>cos, “convir>endo en un esfuerzo ins>tucional lo que hasta ahora es más el resultado de inicia>vas individuales valiosas”. Las propuestas de CSS deben apalancar procesos de desarrollo en los países, transformándose de experiencias puntuales en inicia>vas que efec>vamente contribuyan al desarrollo de capacidades.

Los países que entregan o reciben CSS quieren llegar a ser ejecutores o contribuyentes a la estrategia nacional de desarrollo. Bas>das por ejemplo compar>ó el proceso de la República Dominicana, que está definiendo su estrategia nacional de cooperación al desarrollo de forma consensuada con la sociedad. Así la CSS se está vinculando a los ministerios de planificación, para ser iden>ficada como mecanismo de promoción del desarrollo. Esto debería facilitar la priorización de temas de cooperación, ya que los proyectos deberían llegar a ser una manfestación de dichas prioridades.


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Se opinó que la oferta debe hacerse tanto en función de las posibilidades del país cooperante como en función de la polí>ca exterior. La recepción idealmente supone establecer previamente acuerdos con en>dades de planificación y presupuesto; si el aporte recibido corresponde a una prioridad nacional, >ene mucha mayor probabilidad de ser absorbido construc>va y sustentablemente. El grupo coincidió que la planificación estratégica de la CSS es escasa, pero cons>tuye un aspecto clave que seguir promoviendo.

5.4. Coordinación intra e interinsKtucional

La CSS presenta grandes complejidades en torno a la ar>culación intra e interins>tucional. Son múl>ples los actores que involucrar, tanto en el país donante como en el receptor, y se debe prever la toma de decisiones tanto polí>cas como técnicas. Los proyectos son ejecutados por los sectores, que en general corresponden a en>dades totalmente diferentes a las unidades CSS. Es necesario involucrarlos como actores clave: “siempre hay 10 ó 15 ins>tuciones más ac>vas, hay que trabajar con ellas, entregando herramientas a los responsables de cooperación” (Maruri). La responsabilidad principal de la coordinación recae en la unidad que ges>ona la CSS. En ese contexto, en la mesa I acordaron la capacitación para el desarrollo de habilidades de transmisión que permi>eran a las unidades ejecutoras de CSS sensibilizar y preparar mejor a los sectores para una entrega empá>ca de sus aportes. También se mencionó el interés de varios países por fortalecer la vinculación con la sociedad civil, que >ene una gran riqueza de experiencias; a ella pertenece también la academia.

5.5. Financiamiento para CSS

Muchas unidades de CSS no cuentan con presupuesto para financiar los proyectos: éste proviene de las ins>tuciones sectoriales. Aunque una capacidad de cooperación haya sido detectada por un país o haya sido demandada por otro, el proyecto no se puede ejecutar cuando faltan fondos. Los par>cipantes manifestaron su interés por tener un presupuesto propio para proyectos. El presupuesto para CSS aún es diucil de conseguir en la mayoría de los países iberoamericanos. ¿Como sensibilizar entonces a los Ministerios de Hacienda?, se preguntaron. Una alterna>va es la incorporación a la estrategia de desarrollo arriba nombrada. Según la mirada de Maruri, “si se avanza en los otros temas (de fortalecimiento, posicionamiento y coordinación), los recursos llegan solos, se genera interés y las asignaciones de recursos siguen creciendo”.

5.6. Detección de capacidades


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Varios países mencionaron déficit en la detección sistemá>ca de capacidades que conformarían la oferta de CSS. Frecuentemente, “los proyectos surgen cuando hay una comisión mixta: ahí nos preocupamos de conseguir alguna propuesta de un sector” (mesa de trabajo I). Es por esto que en la misma mesa se acordó fomentar la construcción sistemá>ca de la oferta en función de las necesidades. Se habló de construir un mapa de capacidades, generado con una herramienta mínima común que ayude a establecer “qué estamos diciendo que es una capacidad para ofrecer, qué ofrecemos”. Esta herramienta debería ayudar también en el intercambio de ofertas entre países interesados en cooperar.

5.7. IdenKficación y Formulación de proyectos de proyectos

En CSS es dominante el proyecto, más que el programa u otra intervención integral. Ya conocidas las capacidades, es necesario hacer un levantamiento más detallado para iden>ficar un proyecto que cumpla con las condiciones básicas que puedan garan>zar el éxito. La Mesa de Trabajo III, Retos en la iden>ficación, formulación y negociación de proyectos de cooperación Sur-‐Sur, diagnos>có que hay dificultades para iden>ficar buenos proyectos CSS y definir los perfiles.

En cuanto a la formulación, los proyectos CSS frecuentemente se saltan una profundización en este paso, lo que por un lado complejiza la ges>ón y por el otro lado hace casi imposible la evaluación. Los donantes tradicionales cuentan con mecanismos de planificación sofis>cados, que por el lado de los receptores a veces son considerados como demasiado complejos. Se concordó que hay una necesidad de mejorar la planificación de las acciones de CSS.

Los países u>lizan diferentes formularios para presentar proyectos de CSS. Esta mesa de trabajo propuso hacer un esfuerzo por adaptar metodologías de formulación de proyectos y desarrollar un manual de formulación y ges>ón de proyectos Sur Sur.

Se opinó que los proyectos se deben formular consensuadamente en Comisiones Mixtas. Es por ello que se propuso establecer procedimientos comunes previos a las negociaciones. Un formulario consensuado entre los países podría homogeneizar los proyectos y facilitar la negociación. Este formulario se basaría en los formatos u>lizados en la cooperación Norte Sur, pero debería ser más sencillo. Se propone desarrollarlo mediante un análisis compar>do de los instrumentos que u>lizan los diferentes países. Debe contener indicadores y establecer una modalidad de formulación que permita iden>ficar a qué se debe hacer seguimiento y cómo medir el impacto.

Tanto la mesa I como la mesa III concordaron en que los técnicos y funcionarios que están en ministerios necesitan más conocimientos en cooperación, y que entre otras requieren capacitación en iden>ficación y formulación de proyectos, siendo especialmente compleja la construcción de indicadores.


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5.8. Monitoreo y evaluación

Aún siendo tan promisoria, las reales dimensiones de la CSS y su eficacia en términos de impacto son cues>ones a demostrar (Alonso).

La mesa IV analizó los retos en el establecimiento de mecanismos de monitoreo, seguimiento y evaluación. Constató que se efectúa a la ges>ón financiera de los recursos, pero no se suele hacer seguimiento del resultado. Hubo consenso en que las debilidades mayores en la ges>ón de proyectos son el seguimiento y la evaluación. Siempre con excepciones, “no hay un proceso de monitoreo ni evaluación claro. Solo “visita realizada, tarea cumplida”, en vez de medir el desarrollo real de las capacidades que queríamos instalar. Para ello, tenemos que definir bien lo que esperamos” (Maruri).

En general falta la evaluación de término y la evaluación de impacto. La evaluación es valorada: puede ser un insumo para otros proyectos, sus resultados servir para tomar decisiones. Sin embargo, >ene alto costo, hay que tener capacidad financiera para hacer la inversión. Hay países como Brasil que incluyen la evaluación final con una visita en el presupuesto del proyecto, pero, dado que no todos >enen esa posibilidad, se propuso establecer una forma de acordar cuántas y cuáles que desea hacer.

¿Qué sería especifico de CSS en formulación, monitoreo y evaluación de proyectos? La respuesta no está clara. Al igual que en la formulación, se consideraría un aporte contar con una metodología para un procedimiento de seguimiento y evaluación sencillo, que permita simplificar lo existente pero asegurar que lo que se hace sea medible. Se propuso ins>tucionalizar los procedimientos y manuales definidos para que persistan en el >empo.

La mesa IV recomienda, en el proceso de preparación, de ejecución y evaluación de los proyectos, abrirse a todos los sectores involucrados para hacer que sean parrcipes desde un inicio. Aplicar los instrumentos y procesos adecuados desde el inicio desde la planificación, definir de antemano los indicadores para medir los resultados y también establecer los sistemas de control. Los proyectos deben tener un cronograma tenta>vo de trabajo. Hay que promover los procesos en los países para una mayor apropiación de la metodología. La publicación de resultados fundados debe u>lizarse como un instrumento de visibilización de CSS.

En general, dijeron los responsables de cooperación, hay una amplia oferta para capacitarse en formulación de proyectos, pero ésta es más escasa en monitoreo y evaluación. Varios países insis>eron en separar en la capacitación el tema de evaluación del de la formulación, con el fin de garan>zar que se le dé el >empo y el peso que requiere.

En monitoreo y evaluación están involucrados actores diferentes, entre los que destacan las unidades ejecutoras, tanto en el país que recibe como en el que otorga, así como otras


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ins>tuciones involucradas. Monitoreo y seguimiento serían más la responsabilidad de los ejecutores. En la evaluación se puede involucrar a la sociedad civil, y es conveniente realizarla con un independiente, como por ejemplo las universidades. El sistema de monitoreo, evaluación y seguimiento debe operar como un sistema de registro y generar información básica que pueda ser socializada con todos los actores.

5.9. Sistemas de información

Contar con un buen sistema de información es uno de los desauos importantes de la CSS. Actualmente se detectan importantes brechas de información. Según Alonso, los gestores de cooperación no proporcionan información, y cuando la proporcionan, está incompleta y/o no es homologable. En CSS es necesario pasar de la especulación interpreta>va a la interpretación fundada de datos.

El programa de fortalecimiento cuenta con una línea de trabajo al respecto, definida por los países. Patricia González, Gerente de la Unidad Técnica del Programa, confirmó la importancia que le atribuyen los par>cipantes a los sistemas de información. El camino elegido por el Programa no es el desarrollo de un sistema único, sino el apoyo a los propios sistemas de cada país. En este proceso se busca asegurar que haya unidades conceptuales y productos compar>dos. Es necesario preguntarse lo que potencialmente podría desarrollarse en sistemas de información y hacer un levantamiento de lo que hay hoy en día en cada país. El programa debe definir en qué cosas se avanza en común y en qué cosas puede apoyar a cada país para que avance en función de sus posibilidades y necesidades. Los que están más rezagados pueden ser principales receptores. Frente a la heterogeneidad, se busca crecer tanto en conjunto como individualmente, siempre de forma sustentable. La verificación del éxito estará en los avances en los países.

¿Como diseñar un buen sistema de información de la cooperación Sur Sur? Según Alonso, un sistema de información para cooperación >ene cuatro obje>vos: Rendición de cuentas a la población, y más aún cuando está en condiciones vulnerables Aprendizaje: Hay que tener sistema que permitan conocer los resultados e introducir mecanismos de corrección de errores.

Información ayuda a precisar el campo. (El CAD de la OCDE homologa. Alonso se pregunta si hay que hacer lo mismo).

Pres>gio y emulación internacional.

La mesa II, Retos de la recolección, documentación y ges>ón de la información en los proyectos de cooperación Sur-‐Sur, amplía la gama de propósitos del sistema al que se aspira:

Transparencia Para tener visibilidad; generar opinión pública Para hacer desarrollo


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Para proyectarse internacionalmente Rendir Cuentas Precisar el campo, sus fronteras: Iden>ficar con la máxima precisión qué aporta. Iden>ficación de eficacia y evitar duplicidad de información Planeación, planear futuro, monitorear el presente, evaluar el pasado. La planeación es tanto de la polí>ca interna como externa.

Para intercambiar conocimiento Aprendizaje: Mecanismos de corrección del error Darle su lugar a todos los actores de la cooperación que requieren información.

Adecuar los sistemas existentes a par>r de las experiencias es un proceso complejo. Por un lado, está el diseño conceptual del sistema: ponerse de acuerdo en los aspectos que facilitarán la comparación y el uso compar>do de datos. Aunar conceptos y elaborar un glosario. Definir las categorías, los sectores, ponerse de acuerdo en indicadores y en los estándares de medición, en los que hay interpretaciones diferentes. Así por ejemplo, México aplica algunos estándares OCDE, mientras que otros países prefieren aplicar otras fórmulas. Como estrategia se acordó par>r de los indicadores del Informe anual CSS y generar desde ahí las bases para el mínimo común. Un mapeo permi>rá definir el punto de par>da actual y detectar las necesidades.

Por otro lado, está la implantación de lo que se acuerde. ¿Cuáles serían los requerimientos técnicos y las capacidades humanas necesarias? ¿Quien lidera los procesos de recolección de la información? La experiencia indica que el sistema puede ser muy bueno, pero es clave la persona que carga la información: ésta debe conocer bien la CSS, su funcionamiento, los >pos de proyecto, etc. ; debe tener capacidades integrales. Es necesario involucrar e incen>var a los diferentes actores a par>cipar. Hay que enfrentar la carencia en los equipos, instalar el sistema y después mantenerlo vigente.

Se propuso crear una red de personas responsables del sistema de información en las diferentes agencias, y que éstas puedan indicar cuáles son sus brechas de formación. Interesa que el Programa genere un mecanismo de intercambio y pasanras para conocer las metodologías de ges>ón de la información. En el mediano plazo, se desea generar un documento guía de ges>ón de la información iberoamericana. Otro espacio de mejora son las herramientas tecnológicas, por lo que se sugiere que el programa ponga a disposición so�ware libre para adaptar a las necesidades de los países.

5.10. Documentación

La documentación sobre CSS en Iberoamérica es escasa. Los par>cipantes coinciden en que hay que hacer pública la información, que ésta no solo sirve para tomar decisiones, sino también para difundir a la opinión pública: se documenta y se produce información para tener visibilidad internacional, para dar cuenta al país y fomentar la transparencia.


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Pero hay que tener >empo, disposición y habilidad para documentar. El informe anual del programa se considera un avance importante, “pero aún está lejos de ser el informe que queremos de sea” (Maruri) debido a la falta de información.

Es necesario medir datos que son importantes, pero también hacer estudios de casos y de experiencias exitosas, ya que hay gran riqueza en esto. No siempre la documentación de casos debe ser una función de la unidad que ges>ona CSS, sino que puede convocar a múl>ples actores interesados, tanto de los sectores como de la academia.

5.11. Rol de la Academia

La par>cipación de representantes de las universidades fue considerada un enriquecimiento del encuentro y una modalidad a seguir promoviendo. Muchos par>cipantes valoraron el intercambio.

Tanto Vallone como Alonso confirmaron que hay poco desarrollo conceptual en CSS que provenga del Sur. Hay una falta de inves>gación. No hay autores la>noamericanos que hayan escrito sobre el tema; éste se pensó desde el norte, en donde está hoy en día la comunidad epistemológica. “Hay muy poca inves>gación sobre modelos de cooperación Sur Sur. Es necesario incorporar alianzas de inves>gación simétricas en cooperación de receptor y donante. La CSS poco conocida, ha sido poco reflexionada”. Bas>das invitó a la academia al análisis de la especificidad propia de CSS para responder qué agrega al desarrollo, qué >ene de específico. “Los conceptos, las categorías, las nociones de los sistemas de la cooperación no responden a nuestras necesidades, pero no somos quienes los definen. La pregunta es cómo la academia va a sistema>zar y crear”. Alonso propuso avanzar con ejercicios de análisis deduc>vos, con análisis de experiencias, captar los elementos de novedad. Recomendó enfoques bo�om up (de abajo para arriba) para tratar de iden>ficar los perfiles de una prác>ca “que aún >ene muchas zonas grises”.

Otro ámbito de trabajo entre academia y gestores en CSS es el fortalecimiento de capacidades. “Necesitamos apoyo para la ges>ón y se abre un amplio abanico para la academia. Desde el quehacer de la ges>ón necesitamos niveles de generalización que provengan de la academia” (Bas>das). Vallone concordó que las universidades “tenemos que formar técnicos, gestores en cooperación internacional. El aumento de las capacidades, tanto de cancillería, como de la sociedad civil, requiere que las universidades generen conocimientos. Debemos sentarnos en la mesa de discusión con categorías propias. Tenemos una función de pensamiento crí>co, podemos generar una reflexión crí>ca”. La academia presente valoró deba>r con los responsables CSS, llegar a tener datos, y no pensar en abstracto. Hay una red formada por universidades iberoamericanas con oferta académica en cooperación, inves>gaciones y publicaciones propias, que busca colaborar en la formación. La academia está dispuesta a escuchar y tomar las demandas de formación, enriqueciéndolas con la prác>ca. El diálogo entre gestores y estudiosos deberá contribuir también al fortalecimiento de la CSS.


21DesaDos de la Cooperación Sur Sur en IberoaméricaSeminario – Taller Diseño y programación de la línea de formación e intercambio estructurado de experienciasSan Salvador, 31 de Mayo, 1 y 2 de Junio 2010

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