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Descentralización en América Latina:
Elementos para una Gestión Estratégica
• Evolución: logros y desafíos
• Revisión de la teoría
• Reorientación de los procesos
Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01
IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica
1. Evolución: logros y desafíos:
Evolución y objetivos Procesos, no “modelos”, con efectos sobrepuestos:
1) 60’s - 70’s: Regionalización: Planificación Regional Reforma administrativa
• Desconcentración de la producción y de la población
• Eficiencia administrativa y fiscal
2) 80’s - 90’s: Democratización:Descentralización Política
+ Democratización, participación: hacia el municipio
+ Equidad: territorial, social!
3) 2000 - …: Competitividad de territorios, en la globalización
+ Autonomía y recursos para concertación local
Cumplimiento de objetivos
• Desconcentración:
Países/Regiones 1985 1990 1995
Argentina: Buenos Aires 1991: 60.3 1994: 64.3
Brasil: Sudeste 60.2 58.8 58.7
Chile: Región Metropolitana 1986: 42.9 44.8 47.5
Colombia: Distrito Especial 20.7 21.0 22.7
Bolivia: Santa Cruz 26.8 27.9
Elaborado en base a datos oficiales de cada país
Disparidades territoriales
0.0000
0.1000
0.2000
0.3000
0.4000
0.5000
0.6000
0.7000
0.8000
0.9000
1.0000
1970 1975 1980 1985 1990 1995
IDR
Argentina Bolivia Brasil México
Perú Colombia Chile
Elaborado en base a datos oficiales de los países
Eficiencia
• mejor adecuación a la demanda
• pero: gastos > ingresos
déficit fiscal!
• riesgo de equilibrios macroeconómicos
(CEPAL, Ocampo)
Argentina
Argentina: Gastos e Ingresos de los Gobiernos
Provinciales, 1988-1997
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
35,000.0
40,000.0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
En
mil
lon
es
de
dó
lare
s
Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia
Transferencias
Ingresos de fuente propia
Elaborado en base a datos del FMI
Brasil
Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1994
0.0
20,000.0
40,000.0
60,000.0
80,000.0
100,000.0
120,000.0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
En
mil
lon
es
de
dó
lare
s
Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia
Ingresos de fuente
propia
Transferencias
Elaborado en base a datos del FMI
Bolivia
Bolivia: Ingresos y gastos de Gobiernos Municipales
0.0
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
300.0
350.0
400.0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
En
mil
llo
ne
s d
e U
S$
Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Elaborado en base a datos del FMI
Chile
Chile: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales, 1992-
1998
0.00
200.00
400.00
600.00
800.00
1,000.00
1,200.00
1,400.00
1,600.00
1,800.00
1992* 1993 1994 1995 1996 1997 1998
En
millo
ne
s d
e d
óla
res
Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Ingresos de fuente
propia
Transferencias
Elaborado en base a datos del FMI
Democratización y participación
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
1980 81 82 83 1 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97
Evolución del número de países que elige gobiernos
municipales
Fuente: BID, 1997
Participación
Sin embargo:
• Política: riesgo de nuevos centralismos si:
– orientada a niveles intermedios
– megamunicipios
– problemas de representación
• Social? - Aún escasa
– Pero: Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones
sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre
incluye aportes)
Equidad
• Territorial:
– inicial, muy importante, pero insuficiente:
riesgo de reconcentración del gasto
– sigue concentración del producto
• Social: avances
– derivada de redistribución territorial
– aumento de cobertura social
Autonomía
• Mayoría de territorios dependen de
transferencias:
– Condicionadas según uso (mayoría de los
casos)
– No vinculadas principalmente al aporte local
(casi todos los casos)
Origen de ineficiencia fiscal!
¿Qué hacer?
• Actual desconfianza frente a la descentralización • Dar marcha atrás?
– Irreversibilidad de los procesos – Se comprometería democratización
• Investigar: por qué no se cumplieron las condiciones, énfasis en eficiencia
reorientar los procesos para alcanzar objetivos, incluida sostenibilidad financiera
• Organización de la investigación: – Revisión de la teoría económica – Revisión de los procesos – Elementos para reorientarlos
2. Descentralización
• Provisión de bienes públicos
• Descentralización política
• Descentralización operativa
• Sistemas de compensación
• Descentralización económica
• Subsidios al consumo
El concepto de provisión
• Qué se descentraliza?
– Proceso de provisión de bienes públicos
• Bienes públicos: normas, servicios y bienes de los que ningún ciudadano puede ser excluido
• Provisión:
– Asignación: proceso de decisión política sobre:
1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave)
2) cómo producir lo que se va a proveer
– Operación (administrativa) de esas decisiones
Provisión según ámbito
La provisión de bienes públicos se da a través de procesos de decisión política de diferente ámbito:
– Sistema de NN.UU.: bienes generales. Ej. Tribunales de la Haya (derechos humanos)
– Acuerdos de integración: bienes regionales. Ej. Arancel Externo Común del Mercosur
– Procesos nacionales: bienes nacionales. Ej. Leyes nacionales
– Procesos subnacionales territoriales: bienes “locales”. Ej. Plan de Desarrollo Municipal
Principio de eficiencia • A partir del Teorema de la Descentralización (Oates):
la asignación para provisión será más eficiente en la medida en que haya correspondencia entre preferencias ciudadanas territorialmente diferenciadas y el ámbito territorial del proceso democrático de asignación
• Procesos de:
– centralización:
• sistemas básicos
• sistemas normativos
– descentralización
• provisión de servicios públicos
Descentralización- Centralización
Territorial de la Provisión
Procesos democráticos
supranacionales
Procesos
nacionales
Procesos
subnacionales
intermedios
Procesos
locales
Centralización
Descentralización
Descentralización política
• La demanda de bienes públicos está diferenciada subnacionalmente por:
– Aspectos físicos y culturales
– Estructura productiva
• Descentralización política: transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales
– “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con qué recursos
CONDICIONES DE EFICIENCIA
• Adecuación a preferencias 1) Correspondencia entre demanda y proceso de
provisión: profundización y luego adecuación a demanda por agregacón
2) Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveerse (elección pública)
3) Participación ciudadana en esas decisiones: • Directa: posible en ámbitos locales • Indirecta: estrecha vinculación entre representantes y
representados • Procesos más democráticos y participativos que los centrales
(“Teorema de la participación”)
• Beneficios superiores a economías de escala por centralización
Ejemplos
• Competencias políticamente descentralizables
– Ordenamiento del territorio
– Provisión de infraestructura básica
– Provisión de servicios básicos
– Apoyo a PYMES
• Son base del desarrollo local!
– Desarrollo económico local
– Mejoramiento del hábitat
Descentralización Operativa
• Descentralización operativa (o meramente
administrativa): para responder mejor por
algunas funciones que les competen, los
gobiernos centrales transfieren la operación de
algunas decisiones sobre provisión a gobiernos
subnacionales
• Concepto diferente a desconcentración
Doble función de los gobiernos locales
• Tipos de funciones de gobiernos locales:
– Desc. Política Cabezas de autonomías
– Desc. Operativa Agentes de gobiernos centrales
• Ejemplo: subsidios sociales
– Asignación para provisión (qué, cuánto, con qué): nivel nacional
– Operación: nivel local
• Implicaciones:
– Financiamiento y rendición de cuentas
Gobierno central
Gobiernos
locales
Decisión:
Desc. Política
Descentralización Política y
Descentralización Operativa
Administración
central
Administraciones
locales
Operación:
Desc. Operativa. Procesos locales
Sistemas de compensación
Transferencias:c
ondicionadas?
Aporte
local?
Uso?
Sí
No
No Sí
1
2 3
4
Desc. Pol. del Gasto Desc. Pol. del Gasto
Desc. Operativa
Desc. Operativa >
Descentr. Política
Descentralización
Política
Sistemas de compensación en la región
Condiciones:
Aporte
local
Uso
Sí
No
No Sí
1
2 3
4
Argentina
Chile
Brasil Bolivia Colombia
Fondos
Concursables
Programas
Nacionales
México
Venezuela
Descentralización política del gasto
Las transferencias de tipo 2 configuran:
• Descentralización política del gasto:
transferencia de competencias de gasto en la
provisión de bienes públicos a procesos
democráticos subnacionales
• No condición de eficiencia
– no hay estímulo económico para participación
– presiones no compensadas sobre déficit fiscal
Compensación eficiente
• El único sistema coherente con la elección pública - eficiencia - es el de tipo 1!
– Ej. México: 45% según esfuerzo fiscal
• Cómo conciliar eficiencia con equidad?
• Cómo conciliar eficiencia con equidad y participación?
Descentralización Económica
• Descentralización Económica: transferencia de decisión sobre cómo producir, desde procesos político-administrativos a la competencia económica
• Proveer es diferente de producir
• Asignación 2: decisión técnica sobre combinación de factores e insumos
• En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse más eficientemente a través de mecanismos de mercado (compras)
Formas • Formas de descentralización económica:
– Transferencia de propiedad de bienes y servicios (Ej. Privatización, Capitalización)
– Concesión: Transferencia temporal de propiedad de servicios
– Apertura (“desregulación”): exposición de producción pública a la competencia
• Implica: descentralización hasta establecimientos
• Lo esencial: no es la propiedad sino Asignación 2 a través de la competencia económica
Subsidios • Para equidad social
• Tipos: – Subsidios a la oferta: se subvenciona la
producción orientada a población pobre (a organizaciones estatales y no estatales)
– Subsidios al consumo (no a la demanda): se subsidia la capacidad de compra de las familias (llegando por esta vía a la producción). Objetivo: mayor eficiencia:
• Mayor adecuación a preferencias, financiamiento!
• Igualdad de condiciones para competir
– Los estímulos a la eficiencia son mayores si los consumidores pueden escoger entre productores
Síntesis:
Tipos de descentralización*
• Descentralización a gobiernos:
– Política: transferencia del proceso completo de
asignación
• Política del Gasto: sólo del gasto
– Operativa: tareas como agentes (Delegación)
• Descentralización económica (a mercados):
– Apertura a la competencia económica
– No es sinónimo de privatización (organizaciones
públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia
* Ver antecedentes en Capítulo II
Gobierno central
Gobiernos
locales
Productores externos
Desc. Política
Decisión
Desc. Económica
Producción
Gestión Descentralizada
Administración
central
Des.Operativa
Operación
Administraciones
locales
3. Reorientación de los procesos:
Descentralización en A. Latina
Tipo:
Función:
Política Política
Gasto
Operati
va
Econó
mica
Infraestruc-tura básica
Territorios
ricos
México
General General
Educación:Infraestruct.
Territorios
ricosGeneral
Educación:Personal
Brasil
ArgentinaLos demás
Chile
Bolivia
Argentina
Salud:Infraestruct.
Territorios
ricosGeneral
Salud:Personal
Brasil
ArgentinaLos demás
Brasil
Colombia
Cumplimiento de condiciones
• La condición de gasto vinculado a aportes
sólo se da en pocos territorios (“ricos”) que
pueden financiar su gasto
• Pero aun en estos casos, los procesos de
asignación no involucran a los ciudadanos
Falta condición de eficiencia: participación
ciudadana en asignaciones
Objetivos Estratégicos 1) Para autonomía, eficiencia, participación y
reducción de la corrupción:
participación ciudadana en decisiones sobre asignación para provisión (gasto y aportes)
2) Equidad y desconcentración:
sistema redistributivo: – que compense:
• Diferenciación inicial
• Diferenciación por la descentralización
– compatible con eficiencia, que estimule: • Participación en asignaciones
• Eficiencia fiscal
Diferenciaciones básicas
• Entre bienes nacionales y bienes locales:
– Son la educación y la salud bienes locales?
• Entre sistemas de redistribución social y
territorial
– Son adecuados los actuales sistemas de
compensación para asegurar equidad territorial?
y social?
• Entre bienes públicos y bienes privados
– Qué bienes de los que son producidos
públicamente podrían serlo privadamente?
Bienes nacionales vs. locales • Salud y educación:
– Centralización política de la asignación para provisión de una Canasta Social de servicios y bienes
– Descentralización operativa de esta provisión
– Pero descentralización política de: • Definición de contenidos
• Organización territorial de la provisión (localización)
• Infraestructura y servicios básicos: profundizar la descentralización política y fiscal de su provisión hasta los niveles más próximos al ciudadano Estrategias autónomas de Desarrollo Territorial
• En ambos casos: tender a descentralizar económicamente la producción (incluso servicios sociales)
Sistemas redistributivos • Concepto de redistribución social (familiar o
personal) diferente de redistribución territorial
Dos sistemas subsidiarios:
1) Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares
2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo territorial: transferencias de libre disponibilidad:
• proporcionales al aporte local relativo (en principio en función de pobreza)
– incluir “cuasi impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (valorizados, por ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala)
• condicionadas a procesos participativos de decisión
Algunas áreas prioritarias • Configurar dos sistemas redistributivos
sostenibles: social y territorial (vinculado a aportes locales)
• Diferenciar competencias subnacionales: – autónomas: infraestructura, servicios básicos,
organización de la provisión local
– operativas: sistema de redistribución social…
• Crear condiciones para concertación público-social-privada de abajo hacia arriba para: – Desarrollo económico territorial
– Mejoramiento del hábitat
Profundización + Asociativismo
Bibliografía • ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D.
• Del autor:
– “Descentralización en América Latina: ¿Cómo conciliar eficiencia con equidad?”. Reforma y Democracia Nº 10,
1998: /clad.org.ve/indices/
– “Elementos para una reorientación de las políticas de descentralización y participación en América Latina”. Reforma y Democracia Nº 15, 1999: /clad.org.ve/indices/
– Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001: /www.cepal.org/ilpes/
• E-mail: [email protected]