Descentralizacion de La Educacion

8/2/2019 Descentralizacion de La Educacion

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Octubre 2009

Implementacin de polticas educativas: Mxico

Descentralizacin educativaen Mxico

UN RECUENTO ANALTICO

Cecilia Fierro Evans, Guillermo Tapia Garca

y Flavio Rojo Pons

Este informe fue elaborado para el Proyecto de Cooperacin entre Mxico y la OCDE para la

Mejora de la Calidad de las Escuelas en Mxico 2008-2010. Las opiniones expresadas en este

trabajo son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la posicin oficial de la

OCDE. Para mayor informacin sobre el Proyecto:www.oecd.org/edu/calidadeducativa.
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NDICE

INTRODUCCIN ........................................................................................................................................... 3

CAPTULO I. LA DESCENTRALIZACIN CENTRALIZADORA (1992-2009) ...................................... 4

Resea de algunos casos estatales en el proceso de descentralizacin educativa ...................................... 12Guanajuato ............................................................................................................................................. 12Aguascalientes ........................................................................................................................................ 13Oaxaca .................................................................................................................................................... 14Baja California ....................................................................................................................................... 15

Nuevo Len ............................................................................................................................................ 15

Tlaxcala .................................................................................................................................................. 16La reforma educativa y la centralidad de la SEP ....................................................................................... 17

CAPTULO II. LA ESCUELA EN EL NUEVO ORDEN POLTICO-INSTITUCIONAL ........................ 19

La reforma de la escuela ............................................................................................................................ 19La relacin vertical descendente de lineamientos e instrucciones ............................................................. 21Planificacin y evaluacin ......................................................................................................................... 23El supervisor escolar como asesor ............................................................................................................. 25La gestin directiva .................................................................................................................................... 26

CAPTULO III. RECAPITULACIN Y BALANCE .................................................................................. 29

REFERENCIAS ............................................................................................................................................ 33

ANEXO. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIN ................................................................ 36

Descentralizacin y centralizacin del sistema educativo mexicano, 1824-1921 ..................................... 36El sistema educativo federal corporativizado, 1921-1946 ......................................................................... 37La expansin centralizada y corporativa, 1946-1972 ................................................................................ 39El proceso de desconcentracin, 1973-1992 .............................................................................................. 40Lo local en el macro proceso de centralizacin ......................................................................................... 42

Tablas

Tabla 2.1 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas .............................................. 7

Tabla 2.2 Estados de la Repblica Mexicana segn secciones sindicales federal o estatal del SNTE,nmero de trabajadores; e identificacin de la pertenencia a la CNTE ....................................................... 9Tabla 2.3 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas en el ao 1999 .................... 11


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INTRODUCCIN

Este documento ofrece un breve panorama de los procesos de centralizacin y descentralizacinocurridos en la estructura organizativa del sistema educativo nacional en lo que se refiere a la educacin

bsica y normal, destacando sus principales mviles, los actores que han jugado un papel relevante, ascomo las consecuencias que diversos analistas atribuyen a las polticas adoptadas. Su propsito es servircomo referencia contextual a un grupo de asesores designados por la Organizacin para la Cooperacin y elDesarrollo Econmicos (OCDE), que colaborarn con las autoridades mexicanas en estas y otras materias.

El captulo I hace el recuento de los esfuerzos de los sucesivos gobiernos federales por revertir latendencia centralizadora que present el sistema educativo de Mxico hasta el segundo tercio del siglo

pasado, el cual mantena el control sobre sus elementos sustantivos, dejando a las entidades a cargosolamente de los aspectos operativos del mismo.

La diversidad caracterstica del pas se manifest en la forma en que cada gobierno estatal se hizocargo de las responsabilidades transferidas. La existencia o no de sistemas educativos estatales, laimportancia atribuida a la educacin, los intereses de las fuerzas polticas as como las capacidades tcnico-

pedaggicas y administrativas locales fueron, entre otras, circunstancias que determinaron la manera en quese afront el proceso de descentralizacin as como su evolucin en los distintos estados del pas.

La descentralizacin tuvo entre sus principales consecuencias la revaloracin del papel de la escuela, ala que se le atribuy, al menos formalmente, un rol protagnico en el proceso de reforma emprendido. Desdelos inspectores escolares hasta los padres de familia y las comunidades en su conjunto, pasando por losdirectores y maestros, fueron convocados a articular su quehacer de otra manera. No obstante, la persistenciadel centralismo, la imbricacin de la burocracia oficial con la sindical, la falta de precisin en el proyecto

mismo y la insistencia en utilizar a los planteles como correa de transmisin de infinidad de programas detoda ndole, ha coartado la posibilidad de que el proyecto de transformacin se materialice. De estos factoresy su interaccin trata el captulo II.

En el Captulo III presentamos un recuento de las ideas que consideramos ms relevantes paracomprender el proceso en su conjunto y el punto en que se encuentra actualmente. Aunque el nfasis est

puesto en los elementos crticos que requieren ser revisados, tambin se reconocen los avances y aciertos deeste proceso, sobre cuyo futuro, en cualquier caso, somos optimistas.

Se ha incluido tambin un anexo que ofrece una sucinta resea histrica del proceso de creacin yorganizacin del sistema educativo mexicano, desde la Independencia hasta el final del procesorevolucionario. Incluye tambin una revisin de las polticas que condujeron progresivamente al gobierno

federal a centralizar los recursos, las decisiones y la operacin de la educacin bsica nacional. Se incluyenelementos de anlisis sobre las consecuencias polticas, administrativas y educativas de esta poltica.

La descentralizacin educativa en Mxico es un proceso en marcha, la alternancia poltica, lascoyunturas econmicas y el debate acadmico inciden constantemente en su derrotero. En este documentose ha procurado asumir una postura crtica y sustentada respecto del rumbo y las polticas adoptadas.


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CAPTULO I. LA DESCENTRALIZACIN CENTRALIZADORA (1992-2009)

En mayo de 1992 se hizo pblico el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica yNormal (ANMEB), firmado por el gobierno federal, los estados y el SNTE. Hemos llegado al agotamientodel sistema educativo trazado hace ya 70 aos, fue el diagnstico.

El Acuerdo representa un pacto entre los poderes reales del sistema educativo la SEP y el Sindicato - para descentralizar los servicios educativos sin que perdieran su integridad ni su carcter nacional. Elgobierno federal se reserv las facultades decisorias que aseguran la uniformidad de los servicios educativosen todo el pas. El SNTE, por su parte, conserv la titularidad de la representacin y de la relacin laboralcon la SEP.

El modelo de descentralizacin seguido en Mxico estuvo condicionado en su diseo e

instrumentacin por un conjunto de factores polticos: un rgimen presidencialista, de partidonico/hegemnico y con una estructura corporativa-clientelar. El caso mexicano se califica como un procesode descentralizacin lineal, que parte del centro hacia la periferia, en el que la autoridad central preservael control sobre los elementos decisivos del sistema educativo, a saber: la responsabilidad por los planes y

programas educativos, la negociacin salarial, los aspectos sustantivos de la carrera docente, as como elcontrol de la mayor parte de los recursos fiscales, mientras que a los gobiernos locales se les delega losaspectos operativos y, acaso, la posibilidad de agregar contenidos propios al currculo. (Messina, 2008:24-25). Por todo esto, el mexicano es un modelo muy peculiar en el contexto de otros procesos dedescentralizacin en Amrica Latina.

Los acuerdos polticos fundamentales registrados en el ANMEB fueron fruto de la negociacin delEjecutivo Federal con el SNTE, ms que con los gobiernos estatales. Los componentes del Acuerdo fueron

parte de la concertacin para sustentar la decisin de fondo: transferir la operacin de los servicioseducativos federales a los gobiernos locales, garantizando el carcter nacional del sistema educativo. ElAcuerdo hizo coincidir este proceso, al que denomin federalizacin, con un amplio programa de reforma

pedaggico-curricular de la educacin bsica y una reforma docente. Esto mezcl la transferencia deresponsabilidades operativas-administrativas federales hacia las entidades, con un acto de reafirmacin de laautoridad federal sobre la direccin tcnica del sistema educativo ante los gobiernos locales. Adems, lostrminos del Acuerdo resolvieron las demandas del SNTE en lo laboral (nuevo escalafn salarial para elmagisterio nacional), en lo legal (titularidad de la representacin de los trabajadores), en lo organizativointerno (su integridad como organizacin gremial nacional) y en lo poltico (su carcter como interlocutor dela SEP en las grandes decisiones sobre el sistema educativo).

El Acuerdo plante cuatro estrategias:

1) Incremento del gasto educativo por parte tanto del gobierno federal como de los estatales;

2) Reorganizacin del sistema educativo, con dos ejes:

Federalismo educativo, que traspasa a los gobiernos estatales los establecimientos escolares, losrecursos materiales y financieros de educacin bsica y normal, quedando al gobierno central laresponsabilidad de la normatividad.

Participacin social, que comprende a maestros, padres de familia y autoridades, para lograr unamayor vinculacin de la comunidad hacia el correcto funcionamiento de las escuelas.


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3) La reformulacin de los contenidos y materiales educativos: reforma de contenidos y mtodos enpreescolar; programas de estudio y libros de texto de primaria, reimplantacin del programa por asignaturasen secundaria, en lugar de reas.

4) La revaloracin de la funcin magisterial: actualizacin, salario profesional, vivienda, carreramagisterial y aprecio social por su trabajo.

En marzo de 1993 se public una reforma al artculo 3 constitucional y en julio del mismo ao fuesancionada la nueva Ley General de Educacin (LGE). En ella se ratific de manera precisa el conjunto dedecisiones pactadas en el ANMEB, adems de que se oficializ una poltica de Estado en materia de equidad

para la educacin bsica, as como definiciones respecto a la evaluacin del sistema educativo. El gobiernofederal conserv un papel preponderante en garanta del carcter uniforme y nacional del sistema educativo,

partiendo de la premisa de que la diversidad que aparece con la autonoma estatal podra convertirse enuna amenaza para el papel homogeneizador de la educacin del Estado (Pardo, 1999). Por ende, lasregulaciones y el papel preponderante del ejecutivo federal pretendieron justificarse en fines ms amplios,

como la equidad e igualdad de oportunidades.

La LGE fortaleci el papel protagnico del ejecutivo federal en el campo de las decisiones sustantivaspara la direccin y conduccin del sistema educativo nacional. Ms an, ampli y diversific el mbito deaccin e intervencin del gobierno federal hasta abarcar atribuciones tcnicas como la planeacin, laevaluacin, el desarrollo de materiales educativos y libros de texto; administrativas, como el calendarioescolar. La LGE no aludi a la descentralizacin como procedimiento jurdico-administrativo, sino que seenmarc en el concepto de federalismo y en la nocin de concurrencia de facultades entre la Federacin ylas entidades federativas. As, la LGE no devolvi ni redistribuy atribuciones a las entidades federativas,slo transfiri la operacinde los servicios educativos federales y asign esa responsabilidad a las entidadesfederativas. En otras palabras, se centraliza el poder y se descentraliza la administracin. Esa es laesencia del modelo formal de la descentralizacin educativa de Mxico. (Ornelas, 1998)

En sentido estricto, ni el ANMEB ni la LGE plantearon una distribucin de competencias federacin -entidades federativas que remontase la diseada en la Nueva Ley Orgnica de Educacin de 1942 o en laLey Federal de Educacin de 1973. Por el contrario, la LGE actualiz e increment la asignacin deatribuciones a la Federacin (la funcin compensatoria o la evaluativa, por ejemplo) as como todas lasnecesarias para garantizar el carcter nacional de la educacin.

Por su parte, las atribuciones asignadas a las entidades federativas slo representan un correlatooperativo-administrativo de las facultades normativas-directivas de la Federacin. A las entidadescorresponden slo funciones accesorias o meramente operativas, casi siempre condicionadas y sujetas ala supervisin del centro. (Latap y Ulloa, 2000)

Con ello se limitaron las posibilidades para que las entidades federativas ejercieran una toma dedecisiones autnoma, pues son escasos los mrgenes en que los estados pueden hacer valer sus propias

prioridades respecto a los niveles y modalidades escolares, adaptaciones curriculares o sistemas deactualizacin del magisterio. (OCE, 24-04-1999)

A travs de la LGE la federacin impuso a los gobiernos locales de manera indirecta pero noambigua la obligacin de respetar ntegramente los derechos de los trabajadores de la educacin yreconocer la titularidad de las relaciones laborales colectivas de su organizacin sindical en los trminos desu registro vigente y de acuerdo con las disposiciones legales correspondientes al expedir esta Ley (artculosexto transitorio). Pero no slo eso, la federacin traslad a los gobiernos estatales algo ms que laadministracin de escuelas y maestros. Transfiri las estructuras administrativas, los modos de operacin,la normatividad tcnica y administrativa, los manuales y las normas administrativas de la supervisin []


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Las entidades federativas recibieron el conjunto de pactos, acuerdos, usos y costumbres de la relacin entreel gobierno federal y el SNTE que implican la co-administracin de facto del sistema, con lo que losdirectores, supervisores y otros miembros del sindicato participan en decisiones sobre infinidad de

cuestiones, como el nombramiento, permanencia o cambio de adscripcin de los docentes; el nombramientode funcionarios de la administracin educativa (Tapia, 2004)

La descentralizacin se plante como modelo que se pretendi universal. Un conjunto de medidas seaplic de manera generalizada y unilateral a todas las entidades federativas, con independencia de susdiferencias. Por su parte, la recepcin local de los servicios federales qued sujeta a una serie de

particularidades, por lo que el resultado fue heterogneo. Las entidades federativas adoptaron formas yestrategias especficas para procesar la transferencia, aunque acotadas por el marco fijado a nivel central.Entre las particularidades de cada entidad federativa destaca su capacidad para realizar innovaciones en lagestin institucional o para crear una renovada poltica educativa local. La diferente magnitud de lasresponsabilidades adquiridas supuso para las autoridades educativas estatales importantes dificultades(Covarrubias, 2000) en muchos casos. Deban procesar la recepcin en lo jurdico e institucional; luego, en

lo laboral, para atender las diferencias en los esquemas de prestaciones laborales entre el personal estatal yel federal transferido.

Los servicios educativos federales se expandieron en el territorio nacional de manera diferencial entre1920 y 1950. Dependi de la postura asumida y sostenida en el tiempo por los gobiernos estatales. Enalgunos casos las entidades entregaron sus servicios a la federacin. En otros, los gobiernos localessostuvieron sus servicios educativos, en competencia con los federales. En tres entidades exista unequilibrio entre la oferta estatal y la federal; en 29 entidades predominaban los servicios educativosfederales, incluidas 11 en los que eran casi exclusivos.

En el proceso de transferencia, slo cinco entidades recibieron los servicios federales a travs de unaSecretara estatal. En este caso, los gobiernos locales asumieron de manera directa responsabilidades para

conducir e integrar al aparato administrativo local los servicios federales transferidos. Esto implic elejercicio de su autoridad directa en materia financiera sobre las transferencias presupuestarias federales. Enlas otras 26 entidades fueron creados organismos descentralizados de la administracin pblica local paraeste propsito. Muchos gobiernos locales slo atendieron los lineamientos establecidos por la federacin enesa materia. Pero otros encontraron ventajas en el manejo financiero y presupuestal de los recursos federalestransferidos, bajo la figura del organismo descentralizado (ODE).


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Tabla 1.1 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas de la Repblica Mexicana

Situacinprevia al ANMEB

(1990)

Entidades federativas % escuelasde EB

Federal 1990

% escuelasde EB Estatal

1990 a/

EntidadReceptora en

1992Con sistema estatal(SE) inexistente o

muy pocodesarrollado

Oaxaca 98.4 0.2 ODEHidalgo 97.4 0 ODE

Tamaulipas 95.1 0.1 ODECampeche 94.8 2.8 ODE

Baja California Sur 93.6 0.4 S EstQuertaro 92.2 0.4 ODE

Quintana Roo 87.9 5.3 ODEAguascalientes 87.1 5.9 ODE

Michoacn 86.7 8.4 S EstMorelos 85.8 2.5 ODE

Colima 85.6 7.6 ODECoexistencia desistemas federal

(SF) y estatal (SE),con predominio

del federal.

Tabasco 80.8 15.4 S EstGuerrero 79.8 18.4 ODE Nayarit 79.7 18.0 ODECoahuila 79.0 12.6 ODEYucatn 77.6 15.6 S EstChiapas 77.1 20.5 ODESinaloa 76.8 19.6 ODE

San Luis Potos 76.5 20.5 ODEGuanajuato 75.1 18.7 ODE

Puebla 72.5 20.6 ODE

Zacatecas 71.0 27.0 ODESonora 70.7 20.7 ODETlaxcala 70.6 24.0 ODE

Chihuahua 69.8 24.3 ODEVeracruz 69.8 27.4 S EstDurango 68.9 27.6 ODEJalisco 67.5 25.1 ODE

Equilibrio entre(SF) y (SE)

Nuevo Len 55.8 34.9 ODEBaja California 53.2 34.3 ODEEstado Mxico 42.8 49.7 ODE

Fuente: EBSEN F-1990. Clculo propio; Arnaut, 1999. a/ La diferencia respecto 100% corresponde al sectorprivado.

La presencia o ausencia de un subsistema estatal de educacin bsica y normal condiciona dediversas formas el proceso de federalizacin en sus dos momentos: el de la transferencia de lasrelaciones laborales y los servicios, y el de la integracin en y al estado de los componentes delnuevo subsistema estatal en formacin. (Arnaut, 1999)

En todos los casos, los gobiernos locales debieron elaborar estrategias para establecer su autoridadformal sobre los servicios educativos federales transferidos. En cada entidad, segn la correlacin de fuerzasentre actores polticos con poderes reales la burocracia y las secciones sindicalesse proces laarticulacin de los servicios federales a la estructura de la administracin pblica local. En ciertos casos seintegraron o fusionaron las estructuras administrativas previas en un plazo breve. En otros

permanecieron varios aos como estructuras paralelas. Incluso en algunos estados permanecen an


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separados los servicios federales transferidos y los de origen local. Las diferencias en el esquema de prestaciones laborales o la presencia de ms de una seccin sindical fueron factores que dificultaron elproceso. La construccin de la autoridad del gobierno estatal se relacion con la posibilidad de formulacin

de una poltica educativa local, manifiesta en un proyecto de desarrollo educativo propio. Sin embargo, ahentraron en juego tanto la disponibilidad de recursos tcnico-profesionales como las capacidades para llegara acuerdos polticos que llevaran a la construccin de una nueva gobernabilidad.

El SNTE no es una estructura monoltica. A su interior existen movimientos ms o menos dominantes,ms o menos hegemnicos, segn la regin y las diversas coyunturas locales, as como las relaciones yestructuras de poder al interior de las entidades federativas. Uno de los movimientos ms extendidos es elagrupado en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE). Movimiento crtico de ladirigencia nacional y las posturas institucionales del SNTE. La Coordinadora es, adems, un movimientocon estrategias de lucha radicales para expresar diversas demandas de los trabajadores de la educacin, connfasis en las salariales.


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Tabla 1.2 Estados de la Repblica Mexicana segn secciones sindicales federal o estatal del SNTE, nmero detrabajadores; e identificacin de la pertenencia a la CNTE (con *)

Estado Secciones

federales

Trabajadores Seccin

Estatal

Trabajadores

Aguascalientes 1 12 589Baja CaliforniaSur

3 6 588

Campeche 4 8 785Guerrero 14* 36 286Hidalgo 15* 37 034Michoacn 18* 45 070Morelos 19* 17 694Oaxaca 22* 45 713 59Quertaro 24* 12 563

Tabasco 29 20 147Tamaulipas 30 36 115Distrito Federal 9*, 10*, 11 y

43167 560

Chiapas 7* 35 131 40* 11 153Chihuahua 8* 27 005 42 13 916Coahuila 5 y 35 31 112 38 10 668Colima 6 6 921 39 1 204Durango 12 13 842 44 5 498Guanajuato 13 31 755 45 12 958

Nayarit 20 13 228 49 2 180Puebla 23 37 531 51 13 257San Luis Potos 26 30 194 52 3 170Sonora 28 19 421 54 8 606Tlaxcala 31* 12 111 55 2 122Yucatn 33 15 031 57 7 544Zacatecas 34* 14 583 58 2 855Baja California 2 16 815 37 12 362Edo. de Mxico 17 15 178 36* 45 778Jalisco 16 38 339 47 m

Nuevo Len 21* 23 447 50 21 478Sinaloa 27 7 564 53 12 953Veracruz 32 12 577 56 m

Fuente: Espinoza, 2008: 108-109.

La CNTE se opuso a la descentralizacin de los servicios federales, as como a la implantacin de lareforma docente (programas de actualizacin y el programa de Carrera Magisterial; luego a las reformas alos planes de estudio; luego a la evaluacin externa de los alumnos, as como a la evaluacin de losdocentes). La descentralizacin provoc conflictos en varias entidades federativas en el inicio y en aossiguientes. Para resolverlos algunas entidades solicitaron el arbitraje del gobierno federal en variasocasiones, por lo que ste se constituy en garante de la solucin de conflictos locales. La CNTE tenamayor presencia en entidades que carecan de sistema educativo local, las cuales tenan ahora como unnuevo interlocutor al gobierno de la entidad.


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cuyas lealtades tambin se orientaban hacia el centro. Tales organismos heredaban una cultura institucionaldiseada para obedecer los lineamientos del centro en la operacin de polticas, programas y presupuestos.En tales instituciones no se haba acumulado una capacidad tcnica autnoma para planear, disear

programas propios, o para formular innovaciones.Tabla 1.3 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas en el ao 1999

Situacinprevia alANMEB(1990)

Entidadesfederativas

FusinjurdicaSF y SE

Con mandounificadoSF y SE

reaunificada enPlaneacin y

Administracin

Fusinoperativade SF y

SE en EBCon sistemaestatal (SE)inexistente o

muy poco

desarrollado

Oaxaca Si Si Si SiHidalgo Si Si Si Si

Tamaulipas Si Si Si SiCampeche Si Si Si Si

Baja CaliforniaSur Si Si Si Si

Quertaro Si Si Si SiQuintana Roo Si Si Si SiAguascalientes Si Si Si Si

Michoacn No Si Si NoMorelos No Si Si SiColima Si Si Si Si

Coexistenciade sistema

federal (SF)y estatal (SE)

conpredominiodel federal

Tabasco Si Si Si SiGuerrero Si Si Si No Nayarit No No No NoCoahuila Si Si Si NoYucatn Si Si Si SiChiapas No No No NoSinaloa No Si Si No

San Luis Potos Si Si No NoGuanajuato Si Si Si Si

Puebla Si Si Si SiZacatecas Si Si Si Si

Sonora Si Si Si SiTlaxcala No Si No No

Chihuahua No Si No NoVeracruz Si Si Si No

Durango Si Si Si NoJalisco S Si No No

Equilibrioentre (SF) y

(SE)

Nuevo Len No Si Si SiBaja California No No No NoEstado Mxico No No No No

Fuente: Barba (2000).

En la elaboracin de poltica educativa, a los gobiernos locales se les present una disyuntiva: asumirlas polticas, programas, proyectos, estructuras de poder y autoridad gestadas al interior de la SEP, enacuerdo con el SNTE, o construir las propias, particulares y pertinentes a sus condiciones locales, entensin, lucha y finalmente, acuerdo con el SNTE.


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Para el ao 2009, en 28 entidades se dispone de una secretara de educacin, dentro del sector centralde la administracin pblica local, como instancia responsable de los servicios educativos en su territorio.En tres entidades esa funcin fue asignada de manera exclusiva a un instituto descentralizado del gobierno

local (Aguascalientes, Oaxaca y Quintana Roo).De las primeras 28 entidades, slo en 18 opera en forma exclusiva una Secretara de educacin estatal,

a cargo tanto de los servicios federales transferidos, como los estatales. En 10 entidades coexisten laSecretara de educacin y un Instituto descentralizado, a cargo de los servicios federales transferidos. Enesas diez entidades prevalecen tres situaciones diferentes: a) en 6 entidades el instituto opera bajo el mandounificado de la secretara, con un mismo titular; b) en 2 entidades la secretara coordina tambin al institutodescentralizado, con un mismo titular pero en ellas no haba un sector educativo local previo al ANMEB(Morelos y Quertaro); 3) en 2 entidades los institutos son independientes de la secretara de educacin de laentidad, con un titular distinto al secretario (Estado de Mxico y Nayarit).

Para hacer frente a las transformaciones operadas por efecto de la federalizacin, el SNTE mismo

gener un proceso de reorganizacin adaptativo que le permitiera seguir cumpliendo los roles tradicionalesen la gestin laboral del magisterio, a la vez que asegurar su permanencia como la organizacin sindicaltitular de la representacin de los trabajadores del sector (Arnaut, en Pardo, 1999).

Resea de algunos casos estatales en el proceso de descentralizacin educativa

Para ilustrar las diferentes circunstancias tanto estructurales como coyunturales- en que lasadministraciones locales se encontraban al momento en que se llev a cabo el proceso de descentralizacin,la manera en que le dieron curso a este proceso y la situacin que presentaban los sistemas educativosestatales varios aos despus, se incluye una breve resea del algunos casos. En ellos se podrn apreciar lasdiferencias, sustantivas y/o circunstanciales, que se presentaron en las diversas entidades. Cabe aclarar queson sumamente escasas las referencias recientes sobre esta materia y que trabajamos con las fuentes

disponibles, por lo que la estructura y contenidos referidos en los distintos casos no son uniformes.

Guanajuato1

Guanajuato se resisti al proceso de centralizacin nacional operado por la Secretara de EducacinPblica (SEP) y mantuvo su sistema educativo local.La federalizacin sucede en Guanajuato cuando stevive una aguda crisis poltica, derivada de un conflicto electoral de 1991. Los servicios federalestransferidos en 1992 fueron recibidos a travs de la creacin de un instituto descentralizado del gobierno delestado. El primero representaba un tercio de los servicios, el segundo a dos tercios. Durante ao y mediocoexistieron ambas dependencias, bajo un esquema de competencia sin cooperacin. Convivan tambin dossecciones sindicales, de maestros estatales y federalizados.

La competencia por dominar el sistema educativo entre ambas dependencias, gener las condiciones para la fusin institucional, decretada en enero de 1994. Por razones polticas y jurdicas, el institutofederalizado fue subordinado a la Secretara de Educacin estatal. Con un slo titular, se construyeron lascondiciones mnimas de gobernabilidad del nuevo sistema educativo, en un entorno conflictivo por lasdemandas de elecciones extraordinarias y las filiaciones polticas de la burocracia tradicional y sindicales-gremiales. Fue diseado el programa de reforma Reorganizacin del sistema educativo de Guanajuato.Diseo construido al margen de los actores locales, de la burocracia tradicional, as como del sindicato.

1Para mayor referencia del caso puede verse: Fierro Cecilia y Guillermo Tapia (1999) Federalizacin Educativa e

Innovacin. Una mirada desde Guanajuato En: Carmen Pardo, (coord.) op. cit. y Claudia Santizo.


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El programa de reforma se basaba en cuatro modelos de cambio: modelo escuela, modelo supervisin,modelo unidades municipales de educacin (UMES), modelo oficinas centrales. La articulacin de losmodelos constitua un cambio global estructural de gran envergadura, con un planteamiento de ruptura. En

1995 entr en operacin la nueva organizacin de la secretara estatal de educacin, plenamente integrada enuna matriz funcional original.

Con la instrumentacin simultnea de todos los modelos y programas de la reforma, en pleno procesode campaas polticas y las elecciones en puerta, los actores con poderes reales en el sistema educativoreaccionaron contra la reorganizacin del sistema educativo. Encabezados por los supervisores y jefes desector, los maestros del estado se movilizaron contra la implantacin de las UMES y de los Centros deDesarrollo Educativo. Las dos secciones sindicales, articulando los intereses de los jefes de sector ysupervisores, a su vez, se posicionaron contra el modelo de supervisin y la reorganizacin de las oficinascentrales. Tales movilizaciones se articularon, a la vez, con un movimiento de bases magisteriales quedemandaba pagos de incrementos salariales no hechos efectivos y, por supuesto, con las campaas polticas,desde donde los candidatos vieron a la reforma como un problema a resolver.

El proyecto de reforma definido en tales trminos no se llev adelante; el equipo responsable de dichapropuesta fue removido en su conjunto por un nuevo titular de la secretara de educacin. Aos despus, en1996, como parte de las negociaciones para la restauracin, el gobierno del estado concert lo necesario para

publicar una nueva ley de educacin local. La que en ese momento estaba vigente haba sido publicada en1976.

Aguascalientes2

Aguascalientes cedi sus escuelas al control federal de la SEP a partir de 1943. La federalizacin de laeducacin bsica y normal coincide con el proceso electoral local para elegir gobernador. Tanto en la

plataforma poltica del partido poltico ganador como en el plan de gobierno se disearon polticas

educativas con la participacin social coordinada por acadmicos locales y basadas en un diagnstico de laequidad y eficiencia del sistema educativo, elaborado por un equipo procedente de la UniversidadAutnoma de Aguascalientes (UAA).

Al llevarse a cabo la firma del ANMEB, estaba por concluir el periodo del gobernador en turno y elestado careca de un marco jurdico apropiado para hacerse cargo de los servicios educativos, por lo que seexpidi un decreto para la creacin del Instituto de Educacin Bsica y Normal en el Estado, organismo

pblico descentralizado que tendra la misin de asumir la direccin de los servicios de educacin bsica, deeducacin normal y los que se decida sean incorporados posteriormente, as como constituirse en autoridaden materia educativa. A partir de 1993 se llama Instituto de Educacin de Aguascalientes.

El sindicato manifest su desacuerdo con los nombramientos del titular y otros directivos del Instituto.

El nuevo gobernador promovi que un grupo plural formulara el Programa Estatal de Educacin, que formparte del Plan Estatal de Desarrollo 19921998. Este programa tom en consideracin los resultados delDiagnstico de indicadores de eficiencia y equidad de la educacin bsica, elaborado expresamente. Se

propuso estimular la participacin social con la idea de profundizar la federalizacin reconociendo yfortaleciendo al municipio como entidad soberana que puede hacerse cargo de su propio sistema educativo.

La formulacin de una Ley Estatal de Educacin se prolong hasta enero de 1997, siguiendo un proceso ampliamente participativo a travs de foros con padres de familia, acadmicos, funcionarios ydocentes y bajo la coordinacin de la Seccin 1 del SNTE. Una vez en el Congreso estatal la propuesta

2 Para profundizar en el estudio del caso Aguascalientes, puede referirse a: Zorrilla Fierro, Margarita (1999).Descentralizacin e innovacin educativa en Aguascalientes, 1992-1998. De un modelo armado a un modelo porarmar. En: Carmen Pardo, (coord.) op. cit.


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consensuada, sta fue cuestionada tanto por la seccin sindical local como por el Comit Ejecutivo Nacionaldel SNTE, que entre otras cosas cuestionaban la propuesta de municipalizacin y las tareas del sistema deevaluacin, as como algunos artculos sobre la participacin de los padres de familia y la separacin de los

sistemas de formacin y actualizacin de docentes. Con la mediacin del Instituto de Educacin se lleg aun acuerdo y la Ley fue promulgada en marzo de ese ao.

En ese primer periodo de reforma educativa se busc innovar en varios campos: lo normativo ylegislativo; la reorganizacin del servicio de educacin bsica a partir de la supervisin escolar, el sistemade informacin educativa y el de actualizacin de maestros, la escuela para padres de familia y el sistema deevaluacin, entre otros.

Uno de los proyectos clave fue la renovacin de la supervisin escolar, con miras al cambio de unagestin burocrtica hacia una administracin enfocada en la escuela y el aprendizaje de los estudiantes. Paraello se reconfiguraron las zonas escolares en zonas de educacin bsica (ZEB) y se regionalizaron susservicios, con el propsito de acercar a la autoridad educativa a las escuelas, maestros, alumnos y padres de

familia.

Oaxaca

El sistema educativo estuvo bajo control federal desde 1937. Cuando se instal la Delegacin Generalde la SEP en el estado, en 1978, su primer delegado fue un funcionario del Programa Federal deConstruccin de Escuelas, dada la carencia de cuadros tcnicos en la entidad. Su nombramiento fuecuestionado por la Seccin 22 del SNTE y, con apoyo del CEN de la organizacin se logr su destitucin. A

partir de ese momento la Seccin sindical pele por colocar en los puestos directivos a maestros y no agente ajena al sector.

En 1980 la Seccin inicia una nueva embestida con demandas de mejoras salariales y la renuncia del

titular de la SEP en el estado. La situacin fue aprovechada por maestros simpatizantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE), organizacin opositora nacida dentro del propiosindicato un ao antes en Chiapas, quienes avanzaron en sus posiciones hasta alcanzar la direccin sindicaloaxaquea en febrero de 1982. La Seccin se afili formalmente a la Coordinadora al ao siguiente.

Desde el principio del proceso de descentralizacin iniciado por Miguel de la Madrid, la Seccinmanifest su oposicin, por considerarlo una medida de austeridad impuesta a Mxico por el FMI y quellevara a una mayor desigualdad entre los sistemas educativos estatales.

A pesar de que experiment un importante crecimiento entre 1970 y 1980, Oaxaca presentaba en 1990una cobertura de 76% en educacin primaria, muy inferior al 87% del promedio nacional.

La firma del ANMEB ocurri, como en otras entidades, en tiempos de transicin en el gobierno estatal.Pocos das despus de ese evento el gobernador del estado autoriz a la Seccin 22 un crdito por 2 500millones de pesos para la constitucin de un fideicomiso que otorgara a los empleados del sector crditos a

la palabra.

El nuevo gobernador estableci como ejes de su gobierno en la materia modernizacin educativa y elfortalecimiento de las identidades culturales, conciliando de alguna manera los fines de la descentralizaciny la realidad predominantemente indgena del estado de Oaxaca. Por lo que toca al programa estatal deEducacin, extraoficialmente se dijo que en la elaboracin del plan detallado particip un equipo detrabajo especializado, coordinado desde la Unidad Ajusco de la Universidad Pedaggica Nacional, bajo laresponsabilidad del entonces rector, maestro Olac Fuentes Molinar. (Ruz, 1999)


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Como lo hicieran otros estados, en Oaxaca se cre un Instituto encargado de recibir los servicioseducativos de parte del gobierno federal: el Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca, cuyoreglamento interno, expedido hasta enero de 1998, estableci una estructura orgnica muy similar a la

transferida en 1992. La Seccin 22 busc influir en los nombramientos de algunas jefaturas de rea, ascomo diversas acciones orientadas a la construccin de una propuesta de educacin alternativa, entre loscuales sobresale la fundacin del Centro de Estudios y Desarrollo Educativo (CEDE-22). Estas iniciativasno prosperaron.

Baja California

A partir de la firma del ANMEB, la Secretara de Educacin y Bienestar Social (SEBS) fue sometida acambios profundos en su estructura organizativa: desaparecieron las dependencias encargadas dePlaneacin, Infraestructura Educativa y la coordinacin Administrativa, que operaban como staff delsecretario, y cuyas funciones pasaron a otras reas.

El gobernador panista, primer gobernador procedente de un partido de oposicin en Mxico, electo en1989, demor la firma del ANMEB hasta diciembre de 1992, pues quera asegurarse de que cada elementodescentralizado fuera acompaado de los recursos financieros correspondientes. Insisti tambin en que loslderes sindicales locales participaran en las negociaciones, a pesar de la resistencia del gobierno federal.Ello a pesar de que los conflictos entre el gobierno del estado y la seccin local del sindicato habanconducido a la renuncia del primer secretario de Educacin designado por el gobernador.

En diciembre de 1992 se cre el Instituto de Servicios Educativos y Pedaggicos, ISEP, comoorganismo descentralizado para asumir el control de los servicios educativos transferidos al estado.Simultneamente se modific de manera sustancial la estructura orgnica de la SEBS, que pas de tener 23componentesentre direcciones, coordinaciones, etc.- en 1990 a 43 en 1995.

Al crecimiento que al sistema educativo estatal signific la reestructuracin de la SEBS, se sum el queimplic la creacin de ISEP, cuyo aparato administrativo comprendi 83 reas derivadas de los servicioseducativos transferidos (Reyes, 2003). A la fecha an prevalecen ambas instituciones.

Nuevo Len

Este estado, localizado al norte de Mxico, contaba con un sistema educativo estatal y uno federal antesde la firma del ANMEB. Los indicadores de ambos sistemas colocaban a Nuevo Len entre los primeroslugares en trminos de gasto por alumno, promedio de escolaridad, atencin a la demanda, eficienciaterminal, etc. (Meja en Pardo, 1999). Los buenos resultados educativos de la entidad son atribuidos a losrelativamente altos salarios de los docentes, a la estabilidad laboral garantizada por las respectivas seccionesdel SNTE, alineadas al partido en el poder y a cierta desvinculacin entre ambos sistemas y de sus

responsables respecto de sus respectivas autoridades: la SEP y el gobernador del estado.

La firma del Acuerdo coincidi con la llegada de un nuevo gobernador, familiarizado con el sector ycuyo proyecto de gobierno se basa en la perspectiva de la calidad total, con base en la cual, reorganiz eintegr aceleradamente ambos sistemas en uno. Se promovi la incorporacin de las escuelas a este enfoque,con relativo xito. Las autoridades federales dieron importantes apoyos al equipo encargado del proyectoeducativo.

El sindicato logr la homologacin de los docentes transferidos al estado, pero la quiebra del Institutode Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado provoc la protesta de los docentesestatales, lo que aparentemente influy en la victoria de la oposicin en las siguientes elecciones paragobernador.


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En junio de 2008 el gobernador del estado y los titulares de las dos secciones del SNTE firmaron elAcuerdo de Creacin del Instituto de Investigacin, Innovacin, y Estudios de Posgrado para la Educacinconcebido como una plataforma institucional para desarrollar iniciativas, metodologas y servicios de

apoyo que permitan fortalecer, de manera directa, los recursos educativos al alcance de los maestros, lospadres de familia, las autoridades educativas y los dems actores sociales comprometidos en el quehacereducativo, dentro del mbito concreto de las escuela y que entr en operacin en septiembre de ese ao.

Tlaxcala

La Direccin de Servicios Coordinados de Educacin Pblica (SCEP) se transform en Unidad deServicios Educativos del Estado de Tlaxcala (USET). Este rgano descentralizado del gobierno estatal, seencarg de la recepcin de los servicios transferidos.

Poco despus, el nuevo gobernador se propuso reorganizar el sistema educativo estatal, unificar elmando, evitar duplicidades y propiciar la desconcentracin educativa a travs de unidades regionales. En

consecuencia, design como a un mismo funcionario como director de la USEP y titular de la SEPE, aunquesin alternar las lneas de mando ni modificar mayormente las estructuras de cada dependencia, lo que generuna serie de duplicidades en el sistema educativo estatal. No se consider la posibilidad de fusionar en una

sola estructura administrativa a los organismos encargados de la operacin de los dos subsistemasestatales, ni an una integracin parcial que, unificando los mandos altos, conservara la divisin a nivelesorganizativos inferiores. Creemos que esto se debi la resistencia de ambos cuerpos burocrticos a cederterreno en el control de sus respectivos mbitos de responsabilidad. (Veloz, 2003)

En el mbito laboral tampoco hubo cambios sustantivos: se homolog el sueldo base de lostrabajadores de la educacin de ambos subsistemas, aunque se mantuvieron diferenciadas las prestaciones deseguridad social. Los trmites escalafonarios, por su parte, siguieron regidos por sus respectivosreglamentos. No obstante lo anterior, la secciones sindicales se unieron para presentar una serie de

demandas que, al no encontrar respuesta por parte de las autoridades, llevaron al descontento magisterial, elque a su vez dio lugar al surgimiento de dos corrientes dentro del sindicato: Nuevo Sindicalismo y elFrente por la Unidad del Movimiento Tlaxcalteca y, ms tarde, el Movimiento de Bases Magisteriales, que seadscribi a la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE). Este Movimiento tuvoimportantes logros.

El conflicto sindical se desarroll paralelo a un intento del gobierno del estado por descentralizar losservicios educativos mediante la creacin de Coordinaciones Educativas en cada municipio; seresponsabiliz a los ayuntamientos de los servicios educativos que en su municipio se prestaran.

La idea no prosper y se emprendi en su lugar un programa de desconcentracin gradual de losservicios de educacin bsica. Para ello se crean las coordinaciones educativas municipales, a las que en

principio se transfieren servicios relacionados con la planeacin, recursos humanos, pago de remuneracionesy recursos materiales, pero que se prev asumirn tambin las atribuciones sealadas a los municipios en elANMEB,

pero tambin otras no consideradas en l: dirigir y operar los servicios antes mencionados,operar el sistema de informacin para la planeacin y el de estadsticas, adems de administrarlos recurso humanos, materiales y financieros destinados a los servicios educativosdesconcentrados. De manera particular, en el Acuerdo de la Junta de Gobierno [de la USET] sesealaba que las coordinaciones educativas deberan contribuir a mejorar los procedimientos decontrol, verificacin y seguimiento que permitan conocer con objetividad, precisin y regularidadel desarrollo del servicio educativo a nivel municipal, lo que implicaba un ajuste en la funcin de

supervisin, desempeada tradicionalmente por personal sindicalizado con mayor lealtad a la


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organizacin sindical, de la que podra depender su carrera laboral, profesional, sindical eincluso poltica, que a la dependencia gubernamental. (Veloz, 2003)

La resistencia sindical contra esta iniciativa sum a las fuerzas de las secciones institucionales y a lasdisidentes, estatales y federalizadas, que vean afectada su capacidad de gestin si se acercaban las oficinasadministrativas a los maestros de cada municipio, al tiempo que se multiplicaban sus interlocutores alagregarse a estos los coordinadores municipales, pero sobre todo temerosas de que las tareas como latramitacin de incidencias y el ausentismo del personal fueran realizadas por personal de confianza enlugar de los supervisores y jefes de sector. Los acuerdos nunca entraron en vigor.

En el caso de Tlaxcala, el desarrollo de la federalizacin de la educacin bsica a que dio lugarel ANMEB sigui las pautas bsicas delineadas por la burocracia educativa federal, que ya desdela puesta en marcha de las polticas de desconcentracin y descentralizacin de sexeniosanteriores haba logrado tomar el control del sistema educativo estatal a travs de las funcionesde planeacin y programacin. Esto es, la recepcin de los servicios educativos se realiz por

parte de un organismo descentralizado que funcion de manera paralela a la dependencia estatalresponsable del sector educativo. As pues, el cambio ms importante en lo que se refiere a lareorganizacin del sistema en el estado fue el cambio de estatus jurdico de la dependencia antes

federalcon implicaciones por dems importantes, sin dudapero que no ha dado lugar a unareestructuracin mayor del sistema. (Veloz, 2003)

La reforma educativa y la centralidad de la SEP

La breve exposicin del proceso seguido en algunas entidades de la repblica nos permite, con Ezpeletareconocer que en el futuro, las estrategias de implantacin que se piensen, sern definitorias para resolverla integracin sustantiva de nuevas prcticas o su superposicin formal, sin engarc es con lo existente.(Ezpeleta, 1997)

El gobierno federal formul un conjunto de polticas educativas para la mejora de la calidad de laeducacin bsica. Tal como se seal al inicio, adems de la descentralizacin y de manera simultnea, sehan desarrollado tres procesos de reforma educativa, cada uno con su lgica, sus procedimientos y sustiempos: a) La reforma pedaggica curricular que afect a la educacin preescolar, primaria y secundaria (endos momentos, las reformas de 1993 y las reformas posteriores a 2004 en preescolar, de 2006 en secundaria;y de 2009 en primaria); b) La reforma docente - Carrera Magisterial y programas de actualizacin docente-;y c) La reforma de la escuela, de su organizacin y funcionamiento.

En general, la reforma educativa mexicana privilegi dos grandes rdenes del funcionamiento delsistema educativo. La reforma pedaggica (currculo, planes y programas de estudio, materiales de estudio,evaluacin del aprendizaje) y la reforma docente (formacin y actualizacin docente; evaluacin docente

asociada a un nuevo tabulador salarial). En un segundo momento, de manera paulatina y progresiva fuerondesarrollados planteamientos para la reforma de la escuela (la gestin de la escuela, la funcin directiva, eltrabajo en equipo, el proyecto educativo escolar, la participacin social en la escuela).

Al mismo tiempo fueron desarrollados programas de intervencin que buscaron incidir en el currculo yen el funcionamiento regular organizativo curricular de las escuelas de educacin bsica. En el primer casose ubicaron, por ejemplo, el Programa Nacional de Lectura, las Bibliotecas de Aula, los programascurriculares de Formacin Cvica y tica. En el segundo caso, el Programa de Integracin Educativa y lareforma de la organizacin de las escuelas de educacin especial, a partir de la creacin de las Unidades deServicios de Apoyo a la Educacin regular (USAER) y el establecimiento de los Centros de AtencinMltiple (CAM). A partir de 2002 se implement el Programa de Escuelas de Calidad (PEC).


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Ms recientemente se impulsaron programas como Enciclomediaconjunto de recursos tecnolgicospara el trabajo docente en el aula;Escuela Segura; o lasEscuelas de TiempoCompleto.

Aunque tambin hubo indicios de la construccin de una reforma sistmica, al afectar a un conjuntoamplio de insumos del sistema tales como planes y programas, materiales educativos, docentes, as como aalgunos de sus procesos: organizacin y gestin institucional y gestin escolar, si se observan de maneraanaltica tales indicios, lo que se desarroll fue una yuxtaposicin de mltiples procesos de reforma, en laque cada uno tuvo premisas, estrategias y tiempos diferentes. Es decir, cada proceso de reforma tuvo unalgica de diseo e implementacin distinta, misma que refiere las diversas racionalidades de los grupos de

poder burocrticos al interior de la SEP, con frecuencia en pugna entre s.

En contraste, tanto la administracin educativa federal como las locales, en la mayor parte de los casos,buscaron que los docentes cambiaran sus maneras de ensear y que las escuelas modificaran su organizaciny funcionamiento, pero las burocracias educativas slo se ocuparon de la implantacin de los programas deintervencin, sin el tiempo y las condiciones para transformar su propias lgicas de accin, aunque muchas

de ellas hubieran reestructurado su organizacin por efecto de la descentralizacin.

En sntesis, se puede caracterizar a la reforma educativa mexicana de los noventa -y sus continuacionesen la dcada actual- como un complejo dispositivo de intervencin que ha supuesto un activismo, mltiple ydiverso, en un marco de rigidez operativa burocrtica, al no transformarse la normatividad ni las estructurasque dan soporte a los procesos bsicos. Esto es, se trata de una reforma que introduce, suma y agregacomponentes, pero que no ha modificado las normasbsicas de operacin del sistema educativo ni, muchomenos, de las escuelas. Se trata de una reforma que hizo ms compleja la organizacin, operacin yfuncionamiento del sistema educativo pero que no logr perpetrar cambios significativos en las prcticasdocentes y de gestin de las escuelas. (Tapia, 2004)


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CAPTULO II. LA ESCUELA EN EL NUEVO ORDEN POLTICO-INSTITUCIONAL

La reforma de la escuela

A partir de 1994 la SEP y varios gobiernos estatales formularon planteamientos sobre la centralidad dela escuela en la definicin de polticas educativas. Sin embargo, dicha centralidad se concret en enfoquesdiferentes, contradictorios incluso en algunos aspectos. En el marco de un currculum nacional, con libros detexto y evaluaciones nacionales, ninguno de estos enfoques dio cabida a la posibilidad de que cada centroformulara y gestionara una poltica curricular propia.

A diferencia de otros pases, en Mxico se hizo referencia a la autonoma escolar al tiempo que semantuvo el rgido planteamiento sobre el carcter nacional del currculum y sin asumirla como unamodalidad de descentralizacin institucional. Se enfatiz su carcter necesario e indispensable como medio

para la mejora de la calidad de la educacin sin adoptar una definicin precisa de autonoma en trminostcnicos, administrativos, polticos e incluso jurdicos. Un elemento clave en la definicin operativa de laautonoma escolar fue el llamado proyecto escolar o proyecto educativo escolar, como instrumento con baseen el cual las escuelas podan tomar decisiones sobre los cursos de accin a partir del reconocimiento de sus

problemtica especfica.

Hasta el presente no existe una definicin, con carcter oficial en el orden federal o local, de lo que seha de entender por autonoma escolar3, pero de manera general en Mxico se acepta que refiere a la

capacidad de las escuelas para tomar decisiones sobre su proyecto educativo, as como sobre suorganizacin y funcionamiento, dos de los siete mbitos en los que se ha reconocido que la autonomaescolar puede concretarse. (Marchesi, 2003)

A partir de 1996 la SEP dise e implant un programa dirigido a la transformacin de la gestin de laescuela primaria. Oper primero en cuatro entidades federativas. Luego expandi su cobertura en variasetapas a las 32. Desarroll un planteamiento de Proyecto Escolar que fue difundido a un universo crecientede escuelas de educacin bsica hasta el ao 2003 incluso. Al mismo tiempo, el Consejo Nacional deFomento Educativo (CONAFE) desarroll otro planteamiento de Proyecto Escolar, introducido en eluniverso de las escuelas participantes en una serie de programas compensatorios. De manera simultnea, envarias entidades fueron desarrollados planteamientos metodolgicos para el proyecto escolar (Guanajuato,Colima, Coahuila, Nuevo Len) e incluso en otras entidades se adoptaron modelos deproyecto educativo de

centro o dePlan educativo institucionalafines a planteamientos metodolgicos desarrollados en Espaa, enColombia o en Argentina.

En la administracin federal 2000-2006, el Programa Nacional de Educacin plante que las escuelashaban de mejorar como organizaciones, que eran los espacios en donde actuaban los agentes y sedesarrollaban los procesos educativos dentro de una historia y cultura institucionales que mediaba cualquierdisposicin normativa o poltica. Se formul el Programa Escuelas de Calidad(2002), que implic un

3 Cfr. SEP (2006) Orientaciones generales para la elaboracin de la normatividad en las entidades federativas. Delgobierno y funcionamiento de las escuelas de Educacin Bsica. Mxico. Este documento representa el avance mssignificativo en las definiciones normativas y polticas institucionales sobre las escuelas de educacin bsica. No utilizay por tanto no define lo relativo a la expresin autonoma escolar por sus diversas implicaciones. Sin embargo,

contiene un planteamiento claro sobre lo esencial. (SEP, 2006)


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cambio cualitativo y una fuente de tensiones al interior de la administracin educativa federal y de losestados. El programa recuper y puso a prueba elementos asociados a la autogestin al dotarlas de unacantidad de dinero y exigirles un proyecto escolar, as como rendicin de cuentas. Plante como propsito y

exigencia, la mejora de la organizacin y funcionamiento de las escuelas, el trabajo en equipo de los profesores, el liderazgo directivo y la colaboracin con los padres de familia, como condiciones paramejorar las prcticas de enseanza. Antes de este programa, la administracin educativa federal habaconsiderado a las escuelas como simples operadoras de los dictados federales, ahora empez a considerarlascomo sujetos de cambio.

El planteamiento de la centralidad de la escuela para el proceso de formulacin de polticas, seexpres en el diseo e implantacin de programas y proyectos dirigidos a las escuelas, para ser operados porellas. Se trata de programas formulados tanto por la SEP en el orden federal, como por los gobiernos y lasautoridades educativas locales.

La Ley General de Educacin (1993), estableci que el gobierno federal cumpliera funciones

compensatorias. As surgieron los programas compensatorios destinados a zonas de mayor pobreza y acargo de CONAFE). Otros programas se sucedieron desde entonces, a partir de los objetivos y metas de losprogramas sectoriales (1994, 2000 y 2006) derivados del Plan Nacional de Desarrollo: Programa Nacionalde Lectura; Programa de Educacin Cvica y tica, (que culmin como asignatura del plan de estudios);Programa Nacional de Actualizacin de Profesores (Pronap); Programa de Integracin Educativa, Programade preescolar y primaria para nias y nios jornaleros agrcolas migrantes (PRONIM); Programa deEducacin Binacional; Propuesta Educativa Multigrado (PEM); Enciclomedia; Programa FormacinCiudadana hacia una Cultura de la Legalidad; Programa de Escuela Segura; Programa de Escuelas deTiempo Completo4. Todos ellos diseados y dirigidos por la SEP federal, para ser operados por losgobiernos locales a travs de las escuelas. Algunos programas han estado dirigidos especialmente a laeducacin primaria, otros a la telesecundaria.

Luego de varios aos de implantacin de las polticas y programas federales se cuestionaron susresultados. Entre los elementos ms focalizados por la crtica de fondo estn los procesos de implantacin,as como la subsistencia del entramado poltico, institucional y sindical, que no ha sido modificado ni en lasescuelas ni en su mbito ms cercano, la supervisin escolar.

La reforma educativa mexicana, especialmente a partir del ao 2000, se propuso reformar la escuela.Para ello ech mano del enfoque de escuelas efectivas como marco para entender los factores que inciden enlas buenas escuelas y adopt algunos de sus principios. El nuevo paradigma ofreci un modo de entender elcambio educativo basado en la escuela, que se complement con una manera de abordar la actualizacin

permanente y la formacin en servicio del profesorado, tambin basada en la escuela. Ambos modelos seinsertaron, sin embargo, en el marco de un currculo nacional determinado hasta en sus mnimos detalles5.

Todos esos cambios permiten observar que la reforma de la escuela y de la enseanza se ha encontradoatrapada entre dos lgicas en pugna. Una lgica, la tradicional de operar de la administracin educativa(centralizada, burocrtica, vertical a travs de programas), que pretende que las escuelas lleven a cabo lo

4 En algunos momentos, junto con los programas interinstitucionales (relacionados con otras secretaras, como la deSalud, la de Desarrollo Social Progresa, despus, Oportunidades, la de Marina o de Ecologa y Medio Ambiente),han llegado a representar ms de 35 programas simultneos dirigidos a las escuelas de educacin bsica. Vase SEPInforme de Labores varios aos; e Informe de Rendicin de Cuentas, 2006. (Otras fuentes consideran que puedenllegar hasta a 86 los programas que se operan con apoyo en los planteles).5 Por medio de los planes y programas, los libros para el maestro, los libros de texto para los alumnos y un instrumentode control llamado Avance programtico , mismo que deben llevar los profesores con supervisin del director escolary, con frecuencia, del supervisor de zona. El nico currculo flexible es el de la educacin preescolar.


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que aqulla establece por las vas normativa y administrativa. As, se cosifica a las escuelas al considerarlascomo depsitos de la reforma, en los que se sitan los programas federales a ejecutar. La otra lgica, la que

procura constituir a las escuelas como agentes de su propio aprendizaje y transformacin, capaces de

dialogar con las iniciativas externas y producir las adecuaciones pertinentes a su realidad y necesidadesconcretas, lo que supone que la administracin deber transformar sus modos de actuacin y de relacinpara con los planteles. Esto ltimo, si bien representa el discurso principal de la reforma y se asienta en laliteratura internacional sobre la autonoma de los centros escolares, no slo no ha ocurrido sino que nocontamos con propuestas ni proyectos encaminados a este propsito desde la administracin central o de losestados.

La relacin vertical descendente de lineamientos e instrucciones

Los programas federales detallan los objetivos, contenidos y procesos por los cuales se han de ejecutarpor parte de las autoridades educativas estatales. Es frecuente que estos elementos se expresen mediante lasreglas de operacin de los programas6.

Cada programa federal integra un equipo tcnico nacional y exige que cada entidad integre unequipo tcnico estatal (ETE) responsable de su implantacin y operacin. Este equipo suele integrarse por

profesores en activo que son comisionados al programa. Sea por su perfil y experiencia acadmica, sea porque simplemente estn disponibles para ello. Los equipos tienen que interactuar con la estructura dedirecciones y departamentos de cada nivel educativo y con sus respectivos equipos de trabajo; lossupervisores y su personal y, en ocasiones, con los directores de las escuelas del universo que ha de cubrircada programa. Ha habido programas cuyos responsables no interactuaron con la estructura, sino que hanllegado de forma directa a las escuelas, en una etapa de su desarrollo. Ese fue el caso del programa Lagestin de la escuela primaria entre 1996 y 1998 y del Programa de Escuelas de Calidad, entre 2002 y2003. El resultado de tal modo de proceder fue el progresivo aislamiento de escuelas, docentes y directivos,respecto de los apoyos que supervisores, auxiliares tcnicos o jefes de sector pudieran procurarles para el

desarrollo de sus proyectos escolares. Se identific, en consecuencia, el peso de la estructura en lasposibilidades de innovacin en la gestin escolar.

Aunque con frecuencia se plantearon como programas con altos grados de innovacin, la mayora hansido implantados con estrategias del tipo arriba-abajo y, ms an, de carcter cerrado, esto es, no sonsusceptibles de modificacin por parte de los equipos tcnicos ni mucho menos por los supervisores odirectores escolares. Este carcter cerrado de los programas ha llevado a establecer una relacin jerrquica yde tipo burocrtico con las escuelas y su personal. Ms de un programa ha sostenido que la misin delequipo tcnico estatal es instalar el programa en las escuelas y ver que sea asumido y utilizado por el

personal docente y directivo, tal y como fue previsto.

Los puntos de contacto entre los equipos tcnicos, el personal de la supervisin escolar y los directores

son espordicos. Ms intensos al arranque del programa, menos frecuentes conforme avanza laimplantacin. Generalmente se caracterizan por una comunicacin asimtrica de los objetivos a cumplir, unalista de actividades a ejecutar y una descripcin de informes a rendir cada cierto tiempo. En la medida enque cada uno cumple con su parte, particularmente en lo relativo a rendir informes, el proceso se califica deexitoso.

6 Por ejemplo: Programa Escuelas de Calidad; Programa Nacional de Actualizacin de Profesores; Programa Nacionalde Lectura, Programa de Integracin Educativa. Las reglas de operacin se establecen en aquellos programas federalesque transfieren recursos fiscales federales a las entidades federativas, evaluables y auditables con base en los

lineamientos del Congreso de la Unin.


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La falta de una relacin ms acadmica entre los actores, de dilogo entre ellos, no slo se puedeexplicar por la naturaleza cerrada de los programas en implantacin; tiene que ver tambin con la ausenciade un actor con las funciones y los conocimientos, habilidades y actitudes para realizar una tarea de

asesoramiento a las escuelas.En el caso mexicano son cinco los agentes externos de distinto origen y estatus administrativo y con

diversa cobertura territorial- que realizan labores de asesoramiento. 1. Los Equipos Tcnicos Estatales deprograma (cobertura estatal); 2. Las Mesas tcnicas de las direcciones de nivel educativo (cobertura estatal);3. El servicio de Supervisin escolar y su personal (cobertura por zona escolar); 4. Los Centros de Maestros(cobertura por regin o municipio) y 5. Los Servicios de Educacin Especial e Integracin Educativa(cobertura por zona de educacin especial).

Slo dos de estos agentes tienen delimitado su campo de actuacin, los asesores de formacin y losasesores psicopedaggicos. En ambos casos su experiencia, en algn grado, les ha permitido definir yconsolidar modelos y estrategias de asesoramiento. El desafo es precisar los modelos y estrategias de

actuacin en el caso de los otros tres agentes restantes: equipos tcnicos estatales, mesas tcnicas de nivel ypersonal de supervisin escolar, ya que su proximidad a las escuelas y su capacidad de interaccin con lasmismas suele diferir entre ellos. As, por ejemplo, la supervisin requiere de un modelo de actuacindiferente al de los equipos tcnicos de nivel, dependiendo de la materia que traten en su relacin con lasescuelas.

Son muchos los factores que intervienen para que un profesor sea comisionado a la labor tcnica, nosolo el ser un destacado y experimentado profesor frente a grupo y reconocido por sus logros en laenseanza. Tambin cuenta el que tenga buenas relaciones con personal de la administracin o del sindicato,mritos polticos o sindicales, conflictos disciplinarios o problemas de salud. Los miembros de los equipostcnicos de programa o proyecto han sido comisionados a partir de su plaza original como profesores, pararealizar actividades tcnicas de apoyo. No tuvieron una formacin inicial o formal en el servicio para la

labor de asesoramiento. Slo cuentan con su experiencia y capacidad para superar los obstculos que se lespresentan al momento de interactuar con miembros de la supervisin escolar y de las escuelas.

En el mbito de la administracin educativa federal se estableci en los aos ochenta la figura delAuxiliar Tcnico Pedaggico (ATP), como parte de la estructura organizativa de la supervisin escolar. Sinembargo, nunca fue creado como puesto en trminos laborales administrativos, con descripcin de su perfil,de sus funciones o de las evaluaciones requeridas para acceso o permanencia en l. A pesar de ello, senombr as al personal docente comisionado a la supervisin escolar y a los equipos tcnicos estatales,responsables de la implantacin de programas federales. Los ATP son profesores que por distintas razoneshan sido comisionados de su labor de enseanza frente a grupo a tareas de auxilio al supervisor de zonaescolar. Las funciones nunca fueron bien definidas para este nombramiento, por lo que las tareas quedesempean estn sometidas a la discrecionalidad de su jefe inmediato. Por lo general, muy pocas estn

relacionadas con la tarea profesional de asesoramiento.

Durante 2004 y 2005, la administracin federal estableci los Exmenes Nacionales para Maestros enServicio (ENAMS), para valorar los logros alcanzados por cada profesor dentro del programa nacional deactualizacin y, con base en ellos, ofrecer certificaciones y algunos estmulos al personal destacado. Entreesos exmenes se aplic uno destinado a los ATP, denominado Asesora Tcnico Pedaggica en lasescuelas de educacin bsica, que si bien tuvo un carcter diagnstico, da cuenta de que la administracinadopt una decisin sobre la clase de asesoramiento que busca desarrollar7.

7 Este examen se basa, en lo referente al asesoramiento, en varios captulos del libro coordinado por Jess DomingoSegovia Asesoramiento al Centro Educativo. Colaboracin y cambio en la institucin (Octaedro, 2001). Tambin

editado por la SEP en 2004, y distribuido a los Centros de Maestros.


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Durante 2005 la administracin federal coordin una comisin para definir las Orientaciones generales para construir y operar el servicio de asesora acadmica a la escuela (SAAE). Este es un documentoindicativo para que las autoridades locales precisaran la normatividad laboral, tcnica y administrativa que

permita establecer de manera formal este servicio de asesoramiento como un quehacer especializado. Luegode ese documento la administracin federal dej de aludir al ATP como asesor. Les llama ahora personalcomisionado a labores tcnicas. Esto es as porque la estructura laboral, administrativa y normativa no dabael sustento formallegal y acadmico- para hablar de la figura del asesor.

Planificacin y evaluacin

Desde el inicio de la dcada de 1970 se introdujo en la SEP la planificacin educativa en el sentidomoderno, en distintos niveles de agregacin territorial: nacional, estatal y micro-regional. Se desarrollentonces un sistema de informacin continua, basado en un conjunto de indicadores de cobertura yeficiencia interna del sistema educativo. Para la recuperacin sistemtica de la informacin fue desarrolladoun cuestionario conocido por su clave: F-911, mismo que se aplica al inicio y fin de cursos de cada ciclo

escolar en todas las escuelas. En su elaboracin y sistematizacin participan el Instituto Nacional deEstadstica (INEGI) y la SEP federal. Junto a esa encuesta continua se desarroll otro sistema deinformacin: el de Programacin Detallada (PRODET), que rene informacin del crecimiento de lamatrcula y las necesidades de nuevas plazas docentes, grupos y escuelas.

Con base en el formato 911 se produce el contenido de la estadstica bsica del sistema educativonacional (EBSEN) y se alimentan los sistemas para el anlisis de la estadstica educativa (SISTESEP) y en

particular el Sistema de Informacin de Estadstica de la Educacin Bsica (SIEEB, verhttp://sieeb.basica.sep.gob.mx). Tales sistemas desagregan informacin de indicadores generales sobre lamatrcula, los docentes y las escuelas. Asimismo, indicadores de eficiencia (reprobacin, repeticin,abandono intra-ciclo e inter-ciclo), en el nivel nacional y por entidad federativa.

Anteriormente la informacin de la F-911 se utilizaba para integrar la informacin requerida porPRODET, base para la estimacin de nuevas plazas docentes, administrativas y de servicios. Dados losdiversos intereses involucrados en el nivel de direccin y supervisin escolar - en el gremio y en el SNTE -los datos registrados en F-911 y en PRODET no resultaban confiables en todos los casos. Tales datos enalgunos casos eran manipulados para justificar plazas docentes en donde no haba alumnos inscritos, porejemplo. La contrastacin entre la EBSEN y el Censo de poblacin de 1990 dio cuenta de una correlacinentre mayor marginacin y ruralidad de la poblacin y menor confiabilidad de los datos del F-911, dado elsobreregistro de matricula (CEE, 1992).

Despus del ao 2000 han sido desarrollados sistemas de captura de la informacin en lnea, de maneradirecta por parte de las escuelas, tratando de mejorar la oportunidad y la calidad de los datos. Una lnea demejoramiento de la informacin ha sido la disposicin de datos e indicadores desagregados segn la

aplicacin de la perspectiva de gnero. A partir de 1995, se dispone de algunos datos segn el sexo de la poblacin: matrcula por grado, matrcula de nuevo ingreso, repetidores, edad, alumnos con necesidadeseducativas especiales, personal directivo, docente y administrativo por nivel educativo con o sin grupo.

Los problemas de los sistemas de informacin basados en la F-911 no han desaparecido. Unaauditora externa practicada a los recursos del Fondo de Aportaciones a la Educacin Bsica del PresupuestoFederal de Egresos de 2008, encontr una serie de deficiencias tales como diferentes criterios deinterpretacin de los conceptos; de control y resguardo de los formatos F-911; de integracin de los reportes;falta de reporte de algunos centros de trabajo, etc., en relacin con la confiabilidad y consistencia de lascifras de matrcula del F-911 de 2007-2008.
http://sieeb.basica.sep.gob.mx/http://sieeb.basica.sep.gob.mx/http://sieeb.basica.sep.gob.mx/


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En septiembre de 2008 se concluy que:

La Auditora evidencia que no existen controles adecuados para conocer con certeza el nmero

de planteles, as como la matrcula de educacin bsica que existe en las entidades federativas. Apesar de existir el Formato 911 de la SEP, la Auditora refleja que no en todas las entidades seutiliza de manera adecuada y no existen los mecanismos para su manejo y resguardo (Cmara deDiputados, 2008).

Otro problema de la F-911 y de los sistemas de informacin ha sido su utilizacin. Slo hasta los aosnoventa se realizaron algunos estudios y diagnsticos que correlacionaron los datos de la EBSEN con losdatos censales, dando lugar al uso crtico de indicadores de cobertura, eficiencia y eficacia interna delsistema educativo. Tambin se ha extendido el uso de los datos oficiales por un creciente y dinmico sectoracadmico dedicado a la investigacin educativa y a la operacin de algunos programas federales (como loscompensatorios). Se trata de datos muy poco empleados por el personal de la estructura operativa delsistema educativo para la planeacin de su trabajo cotidiano o la atencin a los problemas y rezagos

existentes. Slo despus de 2003 el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ha desplegado unuso intensivo, creativo e innovador de datos producidos a travs de la F-911, al ir gestando un sistemaampliado de indicadores sobre el sistema educativo nacional (INEE, 2004).

La evaluacin en el sistema educativo nacional tiene al menos tres vertientes, cada una en distinto nivelde desarrollo y articulacin a las prcticas de los actores involucrados:

a) La evaluacin docente del aprendizaje escolar de los alumnos, que es una prctica que confrecuencia se limita al proceso de medicin con efectos de acreditacin del grado o promocin de nivel.Suele ser realizada con base en el criterio del profesor, sin referencia a procedimientos, criterios o

parmetros estandarizados.

b) La evaluacin de polticas y programas de la reforma educativa. Uno de los dispositivos ms visiblesde una relacin distinta del poder legislativo con el ejecutivo federal ha sido la responsabilidad de sujetar los programas federales a Reglas de Operacin, sobre todo cuando contemplan la transferencia de recursosfiscales a las entidades federativas y su evaluacin por agencias externas. Los informes de evaluacin,aunque son pblicos, tienen escasa difusin, divulgacin y anlisis entre el personal tcnico de lassecretaras de educacin de las entidades federativas.

c) La evaluacin de los niveles de logro o rendimiento de los estudiantes ha debido, primero, superarlas resistencias ante las evaluaciones internacionales aplicadas en la dcada de 1990 y a la divulgacin desus resultados (por ejemplo, TIMSS, Orealc-Unesco). Luego hubo de superar el uso restringido deevaluaciones del aprendizaje con pruebas estandarizadas, como es el caso de la evaluacin del componenteresultados de aprendizaje del programa de Carrera Magisterial.

Uno de los compromisos del gobierno de la alternancia (2000 2006) fue la evaluacin de resultadosdel sistema educativo nacional. Se identifican tres lneas de desarrollo: 1) la fundacin del Instituto Nacionalde Evaluacin Educativa (INEE) y con el planteamiento de exmenes conocido como EXCALE (exmenesde calidad y logro educativo, a partir de 2003-2004); 2) la aplicacin universal de exmenes a los nios de3 a 6 de primaria y 1 a 3 de secundaria por parte de la SEP, por medio de la prueba conocida comoENLACE (Examen Nacional de Logro Acadmico y Calidad Educativa, a partir de 2007); 3) la

participacin de Mxico en evaluaciones internacionales de logro acadmico o en las medicionespatrocinadas por OECD (PISA).


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El supervisor escolar como asesor

Dentro de la implantacin de programas de la reforma, no abundan las prcticas que puedan ser

llamadas propiamente como asesoramiento. Ahora se est en la fase de anlisis de lo que implica elasesoramiento como relacin e interaccin continuada de actores externos con las escuelas. Se valora que no puede agotarse en la simple transmisin de informacin sino que ha de ser una relacin formativa ytransformacional.

La crtica a los modos de actuacin tradicionales, en el terreno de la implantacin de los programas yproyectos de la reforma est en una etapa inicial y no alcanza a la supervisin escolar. Muchos programas oproyectos de la reforma no intervinieron de manera directa en las prcticas de la supervisin escolar, sinoagregndole tareas y responsabilidades administrativas y operativas. Hace relativamente pocos aos quevarios gobiernos locales han formulado programas de profesionalizacin para los supervisores y su personal,enfatizando que uno de sus deberes es acompaar y asesorar a las escuelas en el proceso de implantacin dela reforma educativa, por va de la operacin de sus mltiples programas.

Aunque se trata del agente ms prximo a las escuelas, es poco frecuente que el supervisor dispongadel perfil acadmico necesario y sus prcticas refieren ms a procesos de carcter administrativo y laboral8 yse da cierta incompatibilidad de roles y de prcticas con relacin a los procesos de asesoramiento requeridos

por varios de los programas de la reforma. Especialmente aquellos dirigidos a la transformacin de lagestin escolar y de las prcticas de enseanza. Ms an, carecen de las condiciones de trabajo en cuanto atiempos, recursos, mtodos y estrategias, para el desarrollo de prcticas de asesoramiento basadas enmodelos colaborativos o de proceso.

Las condiciones descritas sealan la necesidad de reconocer el trabajo pendiente en la definicin de lastareas de asesoramiento a las escuelas, quines y cmo las han de desarrollar, con base en qu modelos oestrategias de actuacin, con qu grados de especializacin y cul es el peso especfico que tienen en el xito

de la reforma educativa, y lo que ella implica: el mejoramiento efectivo de la calidad de las escuelas, de laenseanza y del aprendizaje de los alumnos.

A partir de 1992 la figura del supervisor adquiri, sobre todo en el mbito local de las entidadesfederativas, una visibilidad que propici su incorporacin a las distintas acciones o programas de origenfederal o estatal cuyo propsito declarado ha sido el mejoramiento de la calidad de la educacin. Noobstante, a pesar de la diversidad de acciones de capacitacin y atencin a los supervisores, variascuestiones estructurales fundamentales no han sido tocadas. Primera. El carcter ambiguo del cargo, que es

parte del funcionariado del Estado a la vez que el personal es miembro activo del Sindicato. Segunda, no hasucedido la indispensable recuperacin del ejercicio pleno de las funciones de la inspeccin como control-regulacin-desarrollo de la enseanza, del trabajo docente y directivo, a travs de la visita a la escuela, laevaluacin, la retroalimentacin y el apoyo tcnico-asesora para asegurar el desarrollo curricular, el uso

crtico de los enfoques pedaggicos y los nuevos materiales y tecnologas educativas, as como las prcticasde evaluacin de los profesores. Tercera, la solucin de los asuntos relativos al acceso y permanencia en el

puesto, as como la evaluacin del desempeo de los supervisores. Cuarta, salvo en excepciones estatalescomo Aguascalientes o el singular caso de la Delegacin Iztapalapa en el Distrito Federal, no se ha

8 Los supervisores acceden al cargo por la va del concurso escalafonario, formal o informal. En aqul tiene muchovalor la antigedad en el servicio. En ste, los mritos o servicios prestados a la administracin o al sindicato. Lamayora tienen una formacin inicial bsica de 3 o 4 aos y una edad promedio de 50 aos. Sus funciones enfatizan laadministracin y el control laboral del personal de la zona escolar, el control escolar y la gestin administrativa para laoperacin del servicio. Lo que ms ocupa su tiempo es la gestin laboral y la solucin de conflictos. (Vase Garca y

Zendejas, 2009).


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transformado la estructura organizativa de la supervisin escolar, los apoyos administrativos y pedaggicosque se requieren para ejercerla, tanto de infraestructura y equipamiento como de personal.

Por su parte, el punto de partida histrico del asesoramiento a las escuelas en Mxico es muy bsico yelemental, digamos que est en una etapa de nacimiento, de germinacin. Pero se enfrenta a los postuladosde un discurso terico y estratgico procedente de sistemas educativos que ya han tenido oportunidad deaprender de su experiencia prctica, de transitar de una a otra etapa de desarrollo en la evolucin de los

procesos de asesoramiento, gracias a su investigacin y evaluacin constante sobre las prcticas, susimplicaciones y sus resultados.

La gestin directiva

Como corolario del complejo panorama expuesto hasta aqu, tenemos en la figura del directivo escolarla ms clara expresin de las contradicciones del sistema y sus implicaciones en la vida diaria de lasescuelas, fin ltimo de la gestin de la educacin.

Hemos sostenido que debido a los procesos histricos de desarrollo de la profesin magisterial enMxico, sta se consolida como una profesin de Estado, pasa a ser un grupo profesional

predominantemente al servicio del gobierno federal y, lo que es ms, permeado por el sindicalismomagisterial. En adelante la suerte laboral, econmica y profesional del magisterio quedar estrechamenteligada a la del sindicalismo magisterial. (Arnaut, 1998)

A partir de ese momento, cerca de medio siglo atrs, un cambio de prioridades se impone en la formade hacer carrera y se inicia lo que ser la doble carrera en la burocracia administrativa y en el sindicato,desplazando el elemento de la enseanza como asunto central en la profesin. Esto se observa claramente enel puesto directivo, as como en el propio quehacer docente.

En este orden de cosas, el cargo directivo representa desde entonces un engrane fundamental de laaccin poltico-sindical, dado su ascendiente con los docentes de su escuela y en funcin de las formas deacceso al cargo. As, la influencia poltica que los directores pueden ejercer sobre los maestros de su escuelalos convierte en personajes clave para la poltica sindical. Esta es una de las razones por las que la dirigenciasindical maneja su intervencin en la designacin de directores como un favor o concesin, en lugar de underecho laboral. Con esto pretende comprometer a los que han ascendido. (Sandoval, 1985)

Algunos autores como Arnaut (1998), al hacer un balance crtico de este proceso histrico-sindical dela profesin magisterial, llegan a afirmar que una de sus consecuencias ha sido la virtual expropiacin de losderechos profesionales de los maestros, por parte del sindicato: con el paso del tiempo y el crecimientode la SEP y el SNTE, los derechos profesionales del magisterio comenzaron a ser expropiados, anulados ycontradichos por la lejana y la complejidad de las direcciones centrales del ramo y del sindicato,

especialmente de los organismos encargados de hacerlos efectivos. (Arnaut, 1998)

Aqu encontramos la raz de uno de los fenmenos ms significativos que enfrenta el sistema educativomexicano: la desprofesionalizacin de sus cuadros, en este caso de los directivos escolares.

Ser responsable de un plantel escolar coloca al directivo en una posicin de bisagra entre la escuela yun complejo aparato burocrtico, el cual demanda a las escuelas la elaboracin de informes, actas,estadsticas, oficios y todo otro conjunto de documentos a lo largo del ciclo escolar. A ello se agregan losderivados de programas especiales, innovaciones educativas, as como de la atencin y manejo de estadsticade proyectos que provienen de las ms diversas dependencias y que se operan a travs de las escuelas. Lalgica as impuesta por la administracin central tendr como consecuencia que el quehacer educativoaparezca como un enunciado genrico, vaco de contenido, que cada directivo habr de precisara criterio


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y en funcin de los elementos de que disponga, tarea que compite en franca desventaja con la orientacinhacia lo administrativo, que predomina.

De alguna manera podemos establecer un paralelismo entre el fenmeno macro de la federalizacincomo transferencia de responsabilidades operativas a los estados, los cuales como se seal, estarn enposibilidades de generar propuestas innovadoras dirigidas a las escuelas no slo en funcin del reducidomargen de maniobra que la normatividad dispone, sino de acuerdo con sus circunstancias particulares ysobre todo, sus competencias tcnicas para la innovacin. As tambin, los directivos tendrn pautas precisasy rigurosamente monitoreadas de parte del sistema educativo por lo que toca a su tarea como responsablesde la administracin del plantel escolar a su cargo; gestionar todo ello asumiendo una perspectiva educativa,ser la tarea que, no obstante aludir al quehacer sustantivo de la escuela, podr ser o no atendida de acuerdocon las condiciones de su equipo docente, de sus propios objetivos e intereses, as como de los elementos

profesionales de que disponga.

En este orden de cosas, uno de los rasgos que ser recurrente motivo de tensin para los directivos es el

relativo tanto a la carga de trabajo administrativo y su sobreposicin con los tiempos de funcionamiento dela escuela. La supervisin llama a los directivos para entrega de papeles, asuntos o problemas especficos,reuniones de Consejo de Zona, capacitaciones, planeacin, desarrollo y an evaluacin de concursos,reuniones sindicales, celebraciones, congresos magisterialeshay gran cantidad de motivos para que losdirectivos y docentes se ausenten de la escuela con autorizacin, a lo que se suma das econmicos,

permisos con justificacin mdica, das de cobro. En la misma medida en que la escuela es sistemticamenteinterrumpida por actividades de la administracin, el saln de clases lo es por asuntos de la escuela. Elmensaje para los docentes es muy consistente: lo importante est afuera. Las escuelas ms alejadas y deorganizacin incompleta vern afectada en mayor grado su operacin cotidiana, ya que atender un llamadode la supervisin supondr cerrar la escuela por un da completo.

El estilo directivo se construye como resultado de la interaccin entre el director, el personal y los otros

actores como padres de familia, inspeccin, sindicato. El control y la adhesin se obtienen de diversasmaneras; entre ellas dando a los maestros autonoma dentro del aula, lo que supone en ocasiones, abandonaruna tarea de acompaamiento pedaggico y de control por parte del directivo.

La manera en que se configura el puesto de director va debilitando progresivamente su autoridad pedaggica, tanto por la red de compromisos que el propio director ha de salvaguardar, como por lainsuficiencia que experimenta para erigirse como lder acadmico de su escuela. La estructura de mandosintermedios ser un elemento adicional que ahonde este fenmeno, ya que las decisiones sern tomadas eninstancias superiores en funcin de intereses poltico-laborales ajenos a lo educativo.

Un anlisis de narrativas de situaciones crticas enfrentadas por directivos del nivel bsico (Fierro, 2006)reporta tres grandes dilemas genricos que directivos mexicanos enfrentan en el ejercicio cotidiano del

pues

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