Descentralización municipal en Uruguay: El estreno de … · Describimos en un primer capítulo el proceso y las características que lle- ... quince versiones del proyecto original

Descentralización municipal en Uruguay: El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.

Altair Jesica Magri. pp 83 - 110

83

Descentralización municipal en Uruguay: El estreno de un nivel de gobierno que

no entusiasmó a la ciudadanía1.

Municipal decentralization in Uruguay: Premier of a government level that

was not delightful for citizens.

Descentralização municipal em Uruguai: O estréio de um nível de governo que

não entusiasmou à cidadania.

Altair Jesica Magri*

Universidad de la República Oriental del Uruguay.Uruguay

Resumen

En este artículo analizamos el proceso político de la descentralización municipal en Uruguay. Describimos en un primer capítulo el proceso y las características que lle-varon a la aprobación final del nuevo marco legal con la designación de Municipios y la impronta legal que los habilita a constituirse como el tercer nivel de gobierno en cuanto a cometidos y atribuciones, así como marcar los alcances y los límites de los futuros gobiernos. En un segundo capítulo intentamos demostrar que los resul-tados obtenidos en el acto electoral son producto del complejo proceso político donde se debatieron dos tendencias contrapuestas de impulso y freno a la iniciativa que atravesó lemas y sectores partidarios y del cual la ciudadanía estuvo ajena.

Palabras Claves: Descentralización municipal - gestión, elecciones - participación electoral.

1 Este artículo presenta algunas conclusiones de sucesivas investigaciones y actividades de extensión universitaria sobre el proceso de conformación de Municipios en Uruguay realizado a través de diferentes proyectos del ICP llevados a cabo por la autora entre mayo de 2009 y mayo de 2010.

* Licenciada en Ciencia Política, Magíster y Candidata a Doctor en Ciencias Sociales, Universidad de la RepúblicaOriental del Uruguay. [email protected]@gmail.com

REVISTA IBEROAMERICANA DE ESTUDIOS MUNICIPALESAño I, N°2. Segundo Semestre. Septiembre de 201084

Abstract

This article analyzes the political process of municipal decentralization in Uruguay. In a first chapter it describes the process and characteristics that led to final approval of the new legal framework, along with Municipalities appointment and the legal mark that enables them to establish themselves as the third level of government regarding powers and duties, as to mark the scope and limits of future governments. In a second chapter we try to show that the results obtained in the electoral act are the result of a complex political process where two initiative opposing trends (impulse and break) were discussed; initiative that went through slogans and supporters, where citizens were excluded.

Key words: Municipal decentralization - Management - Choices - Electoral participation.

Resumo

Neste artigo analisamos o processo político da descentralização municipal em Uruguai. Descrevemos num primeiro capítulo o processo e as características que levaram à aprovação final do novo marco legal com a designação de Municípios e a postura legal que os habilita a constituirse como o terceiro nível de governo em quanto a cometidos e atribuições, assim como marcar os alcances e os limites dos futuros governos. Num segundo capítulo intentamos demonstrar que os resultados obtidos no ato eleitoral são produto do complexo processo político onde se deba-teram duas tendências contrapostas de impulso e freio à iniciativa que atravessou lemas e setores partidários e do qual a cidadania esteve alheia.

Palavras chave: Descentralização municipal - gestão - eleições - participação eleitoral

Introducción

El 9 de mayo de 2010 se realizaron por primera vez en Uruguay las elecciones para designar autoridades en 89 Municipios. La puesta en marcha del tercer nivel de gobierno instaurado a partir de la Ley nº 18.567 y 18.644 de Descentralización Mu-nicipal y Participación Ciudadana2 se implementó en un marco político particular,

2 Ley modificatoria de tres artículos.



85

devenido del apresuramiento con que se terminó de aprobar la Ley y su reglamen-tación en cuanto al procedimiento electoral, la asignación de cargos y funciones de gobierno y los propios cometidos del mismo. Esta presteza final –entre agosto de 2009 y febrero de 2010- tiene explicación en el impulso que el entonces Presi-dente de la República, Dr. Tabaré Vázquez dedicó al tema descentralización, aún con devaneos dentro de su propia fuerza política sobre la pertinencia de tal decisión. La clase política no acompañó con entusiasmo esta iniciativa, así como la población, que se mostró indiferente a la propuesta. El nacimiento de esta institucionalidad, necesaria pero insuficientemente gestada y imperfectamente nacida, concita a un debate intenso que involucre no sólo a los actores partidarios, también a la socie-dad, porque en consonancia con la ley, obtiene un espacio de participación efectiva en los asuntos de su comunidad.

En general los estudios académicos tienden a especificarse en una materia, política y gestión no siempre se conjuntan con el análisis del proceso electoral porque suponen diferentes enfoques teórico metodológicos de interpretación. En este artículo nos atrevemos a generar una visión de proceso que involucre ambos campos de estudio porque, a los efectos de explicar los sucesos que acaecieron en las elecciones locales, acontecimientos que conmovieron por el escaso interés de la ciudadanía que acudió a las urnas y que en algunos casos pone en tela de juicio su legitimación, necesitamos hacer un raconto de los hechos que precedieron y encaminaron este proceso electoral, porque en ellos se encuentran muchos de los factores que condujeron a los resultados. Como el Uruguay está estrenando el ter-cer nivel de gobierno, uniéndose al resto de América Latina, también es importante ilustrar acerca de un transcurso sobre el cual relativamente poco se ha escrito hasta ahora por la cercanía del mismo en el tiempo3.

En este artículo describimos en un primer capítulo el proceso y las caracte-rísticas que llevaron a la aprobación final del nuevo marco legal con la designación de Municipios, la impronta legal que los habilita a constituirse como el tercer nivel de gobierno en cuanto a cometidos y atribuciones, así como marcar los alcances y los límites de los futuros gobiernos, considerando que estamos ante una institución gubernamental de segundo nivel, a través de enfoques sobre modelos de gobierno local basados en trabajos de Nickson (1998) y en la clasificación de distintos auto-res como Navarro-Ramírez y Rull (2003) y Tarrow (1997) entre otros autores.

En un segundo capítulo abordamos el proceso electoral, tratando de inter-pretar el porqué de unos resultados que sorprendieron a la opinión pública, a la clase política y a expertos por el alto porcentaje de votos en blanco, en especial en la capital del país y en grandes ciudades contradiciendo la tendencia histórica de alta participación ciudadana. También aquí la hipótesis que manejamos en las acti-

3 Este artículo se escribe a principios de junio de 2010, a un mes del acto electoral local y departamental.


vidades de investigación y extensión condujo a suponer que nos hallábamos ante un proceso político electoral de los denominados de segundo orden y para ello nos basamos en la literatura sobre la materia elaborada por Karlheinz Reif y Hermann Schmitt en 1980. La performance política y el comportamiento ciudadano abonan en esta primera instancia de elecciones locales esta percepción.

Intentamos demostrar que los resultados obtenidos en el acto electoral son producto del complejo proceso político donde se debatieron dos tendencias con-trapuestas de impulso y freno a la iniciativa que atravesó lemas y sectores partida-rios y del cual la ciudadanía estuvo ajena. Concluimos que todo el proceso institu-cional (instauración legal-procedimental y electoral) está viciado de imperfecciones técnicas y políticas que desmerecen la oportunidad de generar más y mejor curso democrático en un país que se ha enorgullecido por la defensa y valorización de su institucionalidad.

I. El tercer nivel: Alcances y límites del gobierno local

I.I Una larga historia para la descentralización local en Uruguay

La descentralización política local está en la historia de dos de los tres grandes partidos uruguayos. Desde el siglo XIX el partido Nacional la coloca como reivin-dicación política a fines de la última guerra civil que terminó en 1904. La izquierda representada en el Frente Amplio, la incorpora a sus programas desde su fundación y pone en práctica desde 1990 cuando gana las elecciones departamentales de Montevideo.

Con la reforma constitucional puesta en vigencia en 19974, se introduce por primera vez la facultad para incorporar el concepto descentralización en la norma-tiva nacional, aunque tuvieron que pasar trece años para que la clase política deci-diera implementarla. En la época se incorpora un aspecto fundamental que implica crear la materia municipal –local- a los efectos de diferenciarla de la materia jurídica departamental (art. 262), equivalente al nivel regional o provincial en otros países latinoamericanos. La Constitución facultó el establecimiento de Gobiernos locales en sus artículos 287 y 2885 confiriendo potestades descentralizadoras al ejecutivo departamental con amplios márgenes de decisión política en lo referente a la con-formación y funcionalidad de los órganos descentralizados -Alcaldes o Juntas con representación proporcional-. Sin embargo, nada de esto se formalizó más allá del caso de Montevideo precedente a esta reforma.

4 El art. nº 50 inc.3 dice: “Asimismo, el Estado impulsará políticas de descentralización de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general.”

5 Artículo nº 50, inc.3



87

En el año 2005 asume el gobierno nacional la izquierda con el partido Fren-te Amplio. Su presidente intenta replicar a nivel país la misma experiencia que implementó cuando fue jefe departamental de la capital del país. Es así que en 2007 presenta un proyecto de Ley de Descentralización Municipal y Participación Ciu-dadana a los efectos de generar el tercer nivel de gobierno con una impronta de democracia participativa. Aquí comenzó un largo periplo donde a nivel de la fuerza política frenteamplista y sus parlamentarios nacionales se reelaboraron cerca de quince versiones del proyecto original de descentralización del Dr. Vázquez. A fines del mandato, en febrero de 2009, el Presidente ejerce presión política para generar un ámbito de aprobación parlamentaria del tema, cuestión que recién a principios de febrero de 2010 y a tres meses del período electoral departamental se decide y reglamenta el marco normativo gubernamental y electoral. Posteriormente, en marzo se determina el número de Municipios a crear (89 en los 19 Departamentos del país).6

1.2 Los fundamentos y las principales objeciones a la iniciativa descentralizadora

Los fundamentos originales de la ley apuntan a: la prestación eficiente de servicios, acercar el Estado al ciudadano, propiciar la participación ciudadana y preservar la unidad departamental territorial y política. Como dijimos esta iniciativa no satisfacía sin distinción de partidos y esto puede interpretarse desde una lógica política y una lógica institucional. En primer término, si bien la descentralización estuvo presente como principio en los programas partidarios escasamente llegaron a plasmarse en iniciativas y prácticas políticas cuando estos accedían al gobierno7.

Los partidos están diseñados con una estructura nacional y centralista, donde el ámbito político local y aún el departamental son dependientes de las dirigencias sectoriales nacionales. No existen partidos locales, más allá de experiencias frus-tradas a mitad del siglo XX8 y si bien existen caudillos locales estos actúan discipli-nadamente en función de las directivas sectoriales9 insertas en el plano nacional y

6 Aunque se incluyeron localidades que no tenían esta condición para no dejar fuera de la municipalización a algún Departamento.

7 A partir de 2005 en algunos Departamentos (Maldonado, Canelones, Florida, Salto, Paysandú, Rivera, Cerro Largo). Los Intendentes generaron políticas de participación ciudadana a través de presupuestos participativos, centros cívicos, asambleas ciudadanas pero no descentralizaron el poder departamental al local.

8 En la primera mitad del siglo en el Departamento de Cerro Largo.

9 Los partidos tienen a su vez corrientes llamadas sectores que disputan entre si el control de los mismos. El partido Nacional tiene dos, el partido Colorado dos sectores y el Frente Amplio doce. Cada cierto tiempo se observan rebeliones de líderes territoriales contra el centro, como fue el caso de la disidencia de doce Intendentes departamentales contra el sector mayoritario del partido Nacional que derivó en la constitución de un nuevo sector –Alianza Nacional-.


departamental. Por ende no existe en la cabeza de los dirigentes la aptitud para generar mayor dispersión del poder político en un país con escasa población a nivel nacional y más escaso aún en la consideración legal que constituye Municipios (5000 habitantes en la primera instancia y 2000 habitantes para el período que se inicia en 2015).

En el plano institucional el centro territorial es el Gobierno Departamental (GD) constituido por el Intendente (ejecutivo) y la Junta Departamental (legisla-ción y control). La implementación del tercer nivel dispersa un poder territorial unificado en torno al GD, reconstituyéndose en un descentramiento múltiple que contradice la lógica centralizadora departamental.

Un aspecto relevante de este marco es que la ley incorpora la descentrali-zación municipal sin aumentar las competencias y atribuciones de los Gobiernos Departamentales. No se produce simultáneamente algún grado de descentraliza-ción desde el Estado central al ámbito departamental. Esto se percibió desde el nivel intermedio como un menoscabo a sus competencias y un problema en la administración de los recursos departamentales. En especial en localidades que por sus características de desarrollo económico producen la mayor parte del producto bruto interno (PBI) departamental y sostienen el presupuesto del gobierno10.

La nueva institucionalidad comete a los GD a transferir recursos financieros que financian los presupuestos locales. Estos deben ser elaborados por los gobier-nos locales y aprobados por el GD. Esto supone una primera tensión en el relacio-namiento intergubernamental para GD acostumbrados a disponer arbitrariamente de los recursos locales. A esto se suma que el gobierno central destinará fondos especiales para los Municipios (Fondo Inversión Desarrollo Municipal) habilitando una válvula de escape en el vínculo directo con el gobierno nacional que amortigua la dependencia del nivel departamental y genera un by pass al gobierno departa-mental que queda por fuera de estas transacciones.

Otras objeciones argumentaban que crear estructuras municipales gene-raría mayor burocracia contradiciendo el espíritu de reforma del Estado en curso, replicando oficinas y actores gubernamentales y burocracia para servicios que es-taban contemplados en mecanismos de desconcentración de la propia Intendencia a través de las Juntas Locales que tenían mayor alcance territorial que los Munici-pios11. Esto es verdad, los actuales Municipios remiten a una circunscripción urbana y suburbana, quedando en el medio espacios de producción y cultura rural u otras localidades que no tienen ya vínculos con lo local sino que pasan a la órbita del GD por lo que se replican funciones que antes estaban centralizadas en un solo organismo.

10 Son los casos de las localidades de Young en Río Negro o Punta del Este en Maldonado o Ciudad de la Costa en Canelones.

11 Existían JL de tres tipos: centralizadas y autónomas con autoridades designadas por el Intendente, y JL

autónomas electivas. Las centralizadas y autónomas eran 138 y las electivas solo 3 en todo el país.



89

En base a esto, casi la mayoría de los Intendentes de todos los partidos hicieron desestimaron el tema de la descentralización durante los años que duró el proceso desde la reforma constitucional. El poder de los Intendentes Departa-mentales en su territorio es muy fuerte a pesar de contar con escasas atribuciones en materia de políticas fiscales, distributivas y regulatorias. La pobreza institucional contrasta con la riqueza del capital político-social de los Intendentes, habituados a generar lazos extra-institucionales para resolver temas que quedan fuera de sus competencias (lazos clientelares) y en este sentido la ley de descentralización gene-raba competidores inconvenientes a los intereses de los Intendentes.

1.3 Lo que finalmente se acordó aprobar

En febrero de 2010 se aprobaron las últimas modificaciones a la ley de DM y PC. Las mismas recortaron la posibilidad de constituir en el año electoral inmediato Municipios que no contaran con: a. la población requerida, b. fueran capitales depar-tamentales (siguiendo la vieja disposición de la Ley Orgánica Municipal de 1935); y c. la posibilidad de serlo a todas las Juntas Locales existentes hasta la fecha integra-das por Ediles locales designados por el Intendente. De los recortes quedaron en condiciones 86 localidades y 3 capitales departamentales que fueron aprobadas a disposición del gobierno departamental respectivo (Montevideo, Canelones y Mal-donado).

Sin embargo dadas las características poblacionales del país, en algunos De-partamentos no se cumplía con el número de población requerido a tales fines, por lo que se decidió conformar Municipios en las localidades más pobladas (el caso del Departamento de Flores que instauró un gobierno local en Ismael Cortinas con apenas 1.073 habitantes). El mapa municipal resultante fue asimétrico si se observa por Departamentos porque respondió a la voluntad política de cada GD. Con un máximo de 29 Municipios el Departamento de Canelones lidera la descentraliza-ción, seguido de Montevideo y Maldonado con 8, Salto y Colonia con 6, Rocha con 4 y el resto entre 3, 2 y 1 Municipios. En tres Departamentos los Intendentes respectivos no cumplieron con la disposición de designar territorios en aptitud de municipalización, decisión que quedo a criterio del poder ejecutivo nacional (Colo-nia, Lavalleja, y Soriano).

1.4 Qué dice la nueva ley de descentralización municipal y participación ciudadana

La Ley se compone de sieet capítulos que determinan su marco legal y operativo. El primero refiere en términos generales a los principios que prescriben las con-diciones para establecer un tercer nivel de gobierno donde destaca que el mismo debe de “componer una unidad con personalidad social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana” (art. nº 1, inc. 2). Este destaque de la importancia


de las condiciones sociales se expresa posteriormente en los motivos de la formación institucional municipal en los siguientes artículos: prestación eficiente de servicios, gra-dualidad de transferencia de atribuciones y poderes jurídicos, electividad y representación proporcional y participación de la ciudadanía dependiendo de la temática y niveles de organización de la misma, y la cooperación intermunicipal para la prestación de servicios públicos.

El capítulo dos, distingue la materia departamental de la municipal, otorgando los cometidos esenciales al plano municipal, los cuales en esta primera instancia sujetan a los gobiernos locales al gobierno intermedio (departamental) pues requieren para imple-mentar acciones propias o en coordinación con otros Municipios de la autorización del Intendente departamental o el gobierno nacional a través de los respectivos Ministerios sectoriales.

La integración política es definida en el capítulo tres, donde el órgano de gobierno está constituido por un Concejo Municipal de cinco miembros de los cuales el candidato más votado del lema más votado se denominará Alcalde y tendrá responsabilidades es-pecíficas de ordenamiento del gasto e inversiones. En esta composición, los Concejales son honorarios, atribuyéndose remuneración sólo al Alcalde, situación que ya comienza a generar renuncias anticipadas porque en un descuido legislativo se equiparó la condición de concejal a la de funcionarios electos de otros órganos, donde estos de acuerdo al artí-culo 289 y 294 de la Constitución de la República no pueden ejercer otro cargo público ni gozar de licencia en el caso de ser funcionarios, lo que los deja desamparados en materia de ingresos personales y carrera administrativa.12

Los cometidos asignados al Concejo Municipal no difieren demasiado de los otor-gados a los Ediles locales en el anterior modelo. Estos no tienen capacidad para fijación y extracción de impuestos, cuyos montos son decididos por el GD. La distribución de bie-nes públicos a través de políticas de equipamiento urbano o bienes sociales, están sujetas a la decisión final del Gobierno Departamental que les proveerá los recursos financieros, materiales y humanos. En general la ley designa funciones de promoción y control en asuntos de interés local y participación en planes y proyectos que les sean otorgados por los GD o el GN.

Un aspecto innovador se introduce en el cuarto capítulo y refiere a la capaci-dad de los Municipios de generar participación ciudadana, siendo el encargado de crear mecanismos que aseguren la integración de esta en asuntos locales. Es una de las únicas prescripciones que establecen real autonomía a los gobiernos locales para decidir cómo y cuanto implementan de participación ciudadana. En consonancia con esta medida, aparece el control ciudadano donde se obliga al gobierno local a presentar anualmente una evalua-ción de sus actividades a través de la figura de la audiencia pública.

12 Artículo 289.- Es incompatible, el cargo de Intendente con todo otro cargo o empleo público, excepción hecha de los docentes, o con cualquier situación personal que importe recibir sueldo o retribución por servicios de empresas que contraten con el Gobierno Departamental. El Intendente no podrá contratar con el Gobierno Departamental. Artículo294: “Los cargos de Intendente y de miembros de Junta Departamental, son incompa- tibles con el ejercicio de otra función pública electiva, cualquiera sea su naturaleza”. En otros cargos electivos la persona recibe remuneración, por lo cual solo opta por el primero siendo remu-

nerado por la nueva función.



91

El quinto capítulo elabora los mecanismos de control e iniciativa, donde también continua vigente la apelación ante el GD por los actos del Municipio por un 15% de los habilitados para votar en el mismo. Toda acción de los GL está bajo el directo control de la Junta Departamental y el Intendente, del Parlamento nacional y del Tribunal de Cuentas de la Nación.

Respecto de los recursos (capítulo seis), esfera que incide determinando el grado de autonomía local financiera y afecta las capacidades de gobernabilidad del órgano, estos Municipios son dependientes de las transferencias realizadas por el gobierno departamental y el nacional a través del presupuesto quinquenal y fondos especiales de acuerdo al art. 214 de la Constitución de la República. El gasto o inversión de sus propios recursos debe ser autorizado previamente por el GD. El capítulo siete dispone resoluciones transitorias para la implementación legal.

Compendiando, el marco legal que habilita la gestión política local, se aborda en forma prudencial los derechos políticos del tercer nivel de gobierno. Esto está en consonancia con el largo proceso de dilaciones y vueltas atrás que sufrió esta cons-trucción legal, en especial desde la óptica político partidaria donde los Intendentes encabezaban la oposición a la Ley.

Los Municipios en Uruguay, al menos mientras no se realicen modificaciones que otorguen mayores cometidos, tienen un perfil de gobiernos de segundo orden13, definido este concepto como gobiernos que no tienen responsabilidad de decisión sobre asuntos que componen las funciones del Estado (fiscalización, redistribución y regulación), sino que tienen cometidos de supervisión y administración de fun-ciones que son decididas en organismos superiores. Los noveles gobiernos locales uruguayos carecen de autonomía financiera fiscal y distributiva, los recursos se pro-veen por transferencia de niveles superiores y de cooperación internacional con la anuencia departamental y nacional. También ven recortado el campo de autonomía política en materia de competencias para decidir cursos de acción local. Respecto a su manejo interno, los en adelante funcionarios municipales están bajo la égida del gobierno departamental en cuando a retribuciones como a control administrativo, lo cual constriñe la capacidad de manejo administrativo del Concejo municipal.

La diferencia principal con las antiguas Juntas Locales existentes desde el pasado siglo, es que se introduce la electividad directa de sus autoridades, cuestión que hasta ahora estaba restringida a solo tres Juntas (Bella Unión, San Carlos de Mal-donado y Río Branco). Este aspecto también es medular porque los GD no tenían hasta hoy la facultad de declarar electivas a estos órganos locales, competencia que estaba en manos del Senado de la República.

Esta ley lleva a realizar algunas reflexiones sobre qué se entiende por des-centralización en Uruguay y como esta modifica o no la distribución del poder y las competencias en el régimen del Estado nación. Si entendemos el concepto

13 Gobiernos two tier y gobiernos one tier son conceptos utilizados en la economía (OCDE: Principles of corporate governance, 1999 y en Tomas M, Gobernabilidad metropolitana, democracia y eficiencia en IX Congreso AECPA 2009.


descentralización como la transferencia de poder político e institucional al interior del Estado, donde el órgano superior se desprende de funciones que le son propias confiriéndolas a otros órganos a los que empodera a tales fines, esto supone una reforma profunda que hace a la distribución del poder en el territorio y a una nueva estructura institucional. Aún con la introducción del instituto descentralización el Uruguay sigue siendo un país unitario y centralizado14 y continuará siéndolo porque los noveles Municipios no gozan plenamente de dos de los principios que definen al gobierno: autoridad y autonomía15 para decidir los rumbos de su comunidad.

La distribución del poder implica que nuevos órganos estatales tendrán res-ponsabilidad para decidir acciones donde seguramente tendrá un lugar la orienta-ción ideológico política que gobierna y por la cual la ciudadanía entendió otorgarles el cargo de autoridad. En este sentido, la nueva municipalidad uruguaya producto de un proceso de descentralización tardío si se compara con la trayectoria latinoa-mericana, habilita mayor amplitud al ejercicio democrático desde la perspectiva de abrir el juego político centralista, dando oportunidad de forjar instancias de política local a través de la regeneración de las redes partidarias y sociales y la creación de nuevos referentes para una visión de la política desde lo local –en contrario de la tendencia histórica de ver la política desde el centro-. La crisis de legitimidad de los partidos políticos también afecta a nuestro país y en este sentido la represen-tatividad de los tres grandes partidos tradicionales ha sido puesta en tela de juicio en expresiones electorales sucesivas de una ciudadanía que está más dispuesta a “probar” otras ofertas aunque de un mismo menú (de Armas 2005, Chasquetti y Garcé:2005). Habrá que esperar para evaluar que capacidad de generar canales de política local otorga la nueva institucionalidad para romper el “círculo virtuoso” del centralismo, y para esto dependerá del sistema de vínculos que se genere entre gobierno local y sociedad para presionar al sistema.

Respecto a los nuevos sistemas de vínculos entre gobiernos y entre gobier-no-sociedad, la descentralización no presenta mecanismos claros respecto de estos. En el vínculo GD-GL, estos últimos siguen arrastrando la dependencia del modelo anterior. Cabe preguntarse qué capacidad de incidencia en su propio ámbito ten-drán gobiernos locales que estén en una situación de cohabitación con el gobierno departamental (distintos partidos de gobierno) para determinar el curso de políti-cas de acuerdo a su orientación ideológico-política en el marco de recursos legales y operativos muy escasos.

La nueva institucionalidad, entendida como la generación de nuevas reglas de juego y procedimientos de la esfera pública, retrotrae a Stuart Mills cuando se preguntaba en 1865 sobre cuales debían ser las funciones de los Gobiernos locales,

Unitario porque sus Poderes tienen una única jurisdicción y centralizado porque las funciones clásicas del Estado –distribución, fiscalización y regulación- están a cargo del gobierno nacional.

El tercer principio es la legitimidad y esta si se realiza por los mecanismos electorales. Esta definición fue dada por Stuart Mills “[…] las tres condiciones fundamentales mediante las cuales las formas de gobierno se adaptan a un pueblo”. en Del Gobierno Representativo, 1865. Ed. Tecnos, Madrid, 1994.

14

15



93

la cuestión más importante giraba en torno a la autonomía respecto del sistema central para desarrollar sus atribuciones. La pregunta que Mills se hizo fue: “¿Deben tener plena y completa autoridad en su esfera, o bien puede intervenir sus actos el Gobierno central y en qué forma? A 145 años, la pregunta sigue vigente para explicar las relaciones de subordinación dentro del Estado.

En el caso uruguayo la descentralización emprendida puede ser observada en la literatura que identifica el propósito del gobierno local caracterizando mo-delos. En Nikson (Nikson 1998:11) se identifica el propósito del GL en base a los principios que los enmarcan. El autor diferencia entre el modelo económico, donde “existe una subordinación política implícita a los deseos del gobierno central…y la participación ciudadana está vista de forma instrumental como mecanismo que po-dría contribuir a la mejora del suministro de servicios” y el modelo político donde, “la función es esencialmente política del gobierno local y se deriva de una fuerte identificación ciudadana hacia las comunidades locales”. A los efectos elabora trece características que identifican de los recursos que maneja la administración local, y como éstos recursos son regulados y controlados desde la esfera interna –comu-nidad-y el ambiente externo –Estado y Gobierno central-.

Cuadro N°3: Modelos de desempeño de los Gobiernos locales de A. Nickson y Municipios UY.

Características Modelo anglosajón (económico)

Modelo europeo(político)

Modelo uruguayo

Estatuto legal de los órganos locales

Vía parlamento Constitución nacional Ambos

Tamaño de la población Extensa Pequeña Pequeña

Competencia municipal Determinados por estatuto

Competencia general Por estatutos

Control financiero Regulación estricta Regulación laxa Regulación estricta

Transferencias financieras Determinadas por el gobierno central

Ingresos nacionales com-partidos (alícuotas)

Ambas

Uso de las transferencias fiscales

Limitada porasignación

Libertad para el gasto público local

Limitada

Control central delos estándares deprestación de servicios

Estricto Débil Estricto

Función de auditoría del G. Central/Dptal

Auditorías de eficiencia

Auditorías de legalidad de procedimientos

Ambas

Coeficiente de RR.PP Alto Bajo Alto

Sistema electoral local Mayoritario Proporcional Proporcional

Participación electoral Baja Alta Baja en 1º instancia 2010

Participación ciudadana en control y cogestión local

Limitada Amplia Limitada según ley. Puede llegar a ser mixta

Descentralización Municipal

Administrativa Política Mixta

Fuente: “¿Hacia dónde se dirige el gobierno local en América Latina? Una perspectiva Comparativa” Andrew Nickson CLAD.1998.


En Uruguay los principios de la ley y su posterior instrumentación inclinan la balanza a pensar en una aproximación al primer modelo –económico- porque el principio declarado en el art. 3, inc.2 enfatiza que la descentralización debe apuntar a “la prestación eficiente de servicios tendientes a acercar la gestión del Estado a todos los habitantes” (art.3, inc.2) y deja en sombras la participación ciudadana en intereses que hacen a la gestión local resumiéndola a la capacidad de organización y de temas convocantes (art.5). A la vez el gobierno local al carecer de atribuciones esenciales sobre las finanzas -gasto e inversión- queda atrapado en lógicas derivadas de la posición política de los gobiernos departamental y central.

No se explica en el modelo político porque al igual que en muchos países latinoamericanos los gobiernos subnacionales en Uruguay no se han desarrollado históricamente como agentes promotores de la inclusión y el desarrollo de sus sociedades locales. En esas sociedades, el formato socio-político impuesto desde los comienzos de la Nación, debilitó las posibilidades de formar una identidad co-munal que propiciara y sustentara el desarrollo humano y económico desde las potencialidades endógenas. Estos dos factores juntos, contribuyen a que ante el cambio estructural en el modelo de relaciones socio-políticas, el ámbito local se vea profundamente afectado ya que no dispone de estructuras aptas para iniciar el proceso del cambio. Sus gobiernos tan débiles como sus sociedades pueden pasar mucho tiempo en un letargo si no se refuerzan los mecanismos institucionales, para que logren asumir con éxito las responsabilidades que se les exigen en el difícil trámite del gobierno local.

También puede ubicarse en la clasificación de “gobierno local limitado” de Navarro, Ramírez y Rull (2003) donde aunque se reconocen grados de autonomía para la función política (elecciones directas y modelo representativo proporcional), su gestión está limitada por la dependencia en la decisión de políticas y en la gene-ración de recursos propios, marcando una senda de dependencia de las transferen-cias de órganos superiores (Tarrow: 1997).

1.5 Concluyendo…

La habilitación del tercer nivel de gobierno en Uruguay deja claro-oscuros para el análisis de la redistribución del poder a través de la descentralización. En primer lugar, si la descentralización supone mayor democratización de las relaciones socio-políticas esta no garantiza que esto se cumpla16; por otro lado apunta a una con-

En la investigación desarrollada, la opinión de muchos de los candidatos a Intendentes y Alcaldes no demostraba mayor voluntad a otorgar un rol participativo sustantivo a la ciudadanía local a través de modelos participativos como Concejos Vecinales o Presupuestos Participativos, sino más bien de consulta de opinión e intereses.

16



95

solidación de prácticas democráticas pero no dice de su calidad17. Se necesita vo-luntad política para armar modelos de participación ciudadana, pero también de voluntad política ciudadana para participar en la hechura y control de la acción gubernativa y en este sentido como veremos a continuación la ciudadanía local no asumió esta instancia con responsabilidad porque no se dieron canales de comuni-cación-información entre política y sociedad.

II. El sistema electoral municipal: Un estreno sin ensayo

2. La elección municipal: ¿Entidad de segundo orden?

Como dijimos, las últimas decisiones legales reglamentarias para habilitar el acto electoral local se tomaron en marzo de 2010, a solo dos meses del acto electoral. Esto dejó sin tiempo para informar y generar responsabilidad ciudadana a la po-blación sobre la decisión de participar y elegir autoridades. La previa a la elección municipal comenzó a transcurrir en un clima de escaso interés por parte de los partidos y de la sociedad.

Varios factores contribuían a esta opacidad. Uno de ellos fue por la simulta-neidad entre elecciones locales y la elección para elegir autoridades departamen-tales, porque la reglamentación estableció que se produjeran el mismo día, en el mismo acto, un mismo sobre de votación y convergencia de ambos votos en un mismo lema, reproduciendo el sistema de simultaneidad que prevaleció entre las nacionales y departamentales hasta la reforma de 1997. En este sentido, el voto municipal perdió relevancia porque quedo inmerso en una competencia de mayor rango. Esta decisión “candado”18 tuvo una larga discusión parlamentaria arribando a una decisión que refuta la naturaleza de la descentralización territorial y la par-ticipación ciudadana, en el sentido de que no deja margen para que los ciudada-nos considerados aptos para desenvolverse como gobernantes de su comunidad tengan un espacio propio por fuera de las estructuras partidarias centrales que dominan el escenario del sistema político en Uruguay.

También aquí el relevamiento demostró la poca información y formación de los futuros Alcaldes en el manejo del gobierno. (Magri: Cursos de capacitación en gobierno local, OPP/PNUD-ART, abril de 2010).

Esta expresión es el ex –legislador Santoro (p. Nacional) respecto a la restricción a cambiar de lema una vez co-menzado el proceso electoral con las elecciones internas. Lo aplicamos en este caso pues restringe la posibilidad del ciudadano de optar libremente en distintas instancias de gobierno.

17

18


Otro factor de desinterés promovido por el sistema electoral es que en las municipales no vota toda la ciudadanía, sino un porcentaje pequeño, aquella resi-dente en las jurisdicciones habilitadas para el tercer nivel de gobierno. El cálculo para establecer Municipios se realiza sobre población local, no sobre habilitados. En Uruguay la población se concentra en las capitales departamentales en un por-centaje del 90% sobre el total departamental, esto significa que con excepción de las capitales Montevideo, Canelones y Maldonado, donde por iniciativa de los Gobiernos Departamentales respectivos se habilitó el tercer nivel de gobierno, en el resto de las demás capitales y pequeñas localidades que no llegan al número establecido de 5.000 habitantes la ciudadanía no tiene representación política local. Sin contar las tres capitales habilitadas, el resto de los Departamentos concentran población alojada en localidades y ciudades intermedias que representan menos del 10% del total departamental. El cuadro nº1 a continuación muestra la relación entre población y habilitados para votar en localidades revelando el escaso porcentaje de población involucrada con el tercer nivel de gobierno por Departamentos. El cua-dro nº2 muestra el porcentaje habilitado en los tres Departamentos más poblados donde se habilitaron localidades, ciudades capital e intermedias.

Cuadro Nº1: Población departamental total, habilitados para votar en Municipios y porcentaje sobre total.

Departamentos Población Habilitados p/Munp. % s/pob Cantidad Municipios

Artigas 78.019 17.659 22.6 3

Cerro Largo 86.564 15.653 18.08 2

Colonia 119.266 60.089 50.38 6

Durazno 58.589 8.417 14.36 2

Flores 25.104 954 3.80 1

Florida 68.181 8.405 12.32 2

Lavalleja 60.925 6.827 11.20 2

Paysandú 113.244 12.434 10.97 3

Río Negro 53.989 15.764 29.19 2

Rivera 104.921 11.549 11.00 3

Rocha 69.937 26.163 37.40 4

Salto 123.120 10.991 8.92 6

San José 103.104 25.568 24.79 2

Soriano 84.163 21.300 25.30 2

Tacuarembó 90.489 14.335 15.84 2

Treinta y Tres 48.318 5.235 10.83 2



97

Cuadro Nº2: Población departamental total, habilitados para votar en municipios, capital y grandes ciudades (porcentaje sobre total)

Departamento Población Habilitados p/Munp. % s/pob Cantidad Municipios

Canelones 485.240 358.255 73.83 29

Maldonado 140.192 120.436 85.90 8

Montevideo 1.342.474 1.062.256 79.12 8

Total 1.967.906 1.540.947 78.30 45

Fuente: Elaboración propia con datos de la corte electoral.

Esto situación implica una discriminación grande que genera preguntas19: ¿La des-centralización produce diferencia de derechos y obligaciones a la ciudadanía? ¿Se conforman categorías ciudadanas de acuerdo a los niveles de representación y participación al cual acceden? Esto es: ¿estamos conformando ciudadanos de se-gunda clase?

Un tercer factor es que por única vez se autorizó la no obligatoriedad del voto municipal20. Esta fue una medida adoptada en virtud del escaso tiempo otorga-do para información del plan circuital, sumado a que se inhabilitó la votación fuera del circuito correspondiente, lo cual obligaba a los votantes a trasladarse fuera de su lugar de residencia.

Un cuarto factor no menos importante es que el diseño del territorio mu-nicipal salteó la lógica socio-territorial, confrontando a los electores con circuns-cripciones con las cuales podían o no tener intereses y expectativas. La impronta con que se establecieron los territorios municipalizados es ambigua y confusa. El texto hace referencia a establecer nóminas de localidades probables, de carácter urbano y suburbano sin conceptualizar su significado y excluyendo áreas contiguas de carácter rural que sí están incluidas en el antiguo sistema de Juntas Locales. También en el art. 1 expresa la unidad socio cultural que amerite la presencia del Estado, y esto no se verificó en el diseño resultante que se construyó sobre cir-cunscripciones electorales vigentes21. En este periplo, tampoco existieron criterios

Esta pregunta fue realizada sistemáticamente a actores partidarios candidatos y a funcionarios estatales involu-crados en el proceso sin tener respuestas consistentes. Estas eran evasivas apuntando a que el tiempo superará esta desigualdad. En Seminario “Luces y Sombras de la Ley de DM y PC” y en debates entre candidatos en Rivera, Colonia y Rocha.

En Uruguay desde la reforma constitucional de 1967 el voto es obligatorio e incluye multas en dinero, retenciones de sueldo a los funcionarios públicos, imposibilidad de rendir exámenes, realizar trámites públicos etcétera.

Por ejemplo, el Municipio de Nueva Helvecia en Colonia está separado de la ciudad de Colonia Valdense por una carretera, pero constituyen una unidad cultural (migración europea) y económica (lechería). Sin embargo esta úl-tima no tiene categoría municipal ni está integrada a la primera, de hecho, depende del gobierno departamental.

19

20

21


comunes –más allá de los que brinda la ley- para decidir “que” localidades reunían las condiciones de tener gobierno local aún llenado las condiciones legales. La res-ponsabilidad recayó en los Intendentes departamentales que a su criterio dibujaron las circunscripciones acercándose en algunos casos a un estilo Gerrymandering22; y en tres casos de desentendimiento de la responsabilidad actuó el poder ejecutivo nacional.

Por su parte los partidos tampoco demostraron expectativas consistentes en esta instancia. Desgastados por un largo periplo electoral desde junio de 2009 (internas, nacionales, balotage), el ciclo de elecciones subnacionales desdoblado en dos niveles –departamental y local- implicó un esfuerzo muy grande en materia de inversión en recursos materiales y humanos, por lo que en su gran mayoría deci-dieron apostar al plano conocido de las elecciones departamentales. Un problema que se les presentó fue la selección de candidatos en cada localidad. La lógica local es distinta a la nacional y departamental. El Uruguay es un país de cercanía por su tamaño físico y su escasa población y esto en el plano local se reproduce con más fuerza. En este sentido a los partidos les convenía más colocar a la cabeza de los Concejos, individuos con más capital social que político, por lo que se abocaron a generar candidaturas de notables locales con reconocimiento social y esta tarea no fue fácil porque los mismos recibieron ofertas de todos los partidos23 y no estaban dispuestos a ejercer cargos en forma honoraria. Estos hechos destacan que los actores partidarios aprehendieron el espíritu de la descentralización, convocando candidateables más allá de la pertenencia partidaria y afincados en el acervo social.

2.1 El desordenado proceso de reconocimiento de una nueva arena de competencia

En base a estas reflexiones: ¿podemos considerar estas elecciones como de se-gundo orden? Tomando las definiciones que construyen Karlheinz Reif y Hermann Schmitt (1980) podemos conjeturar que en este proceso antecedente del acto electoral se divisaba ya una tendencia a reducir el ámbito de importancia política del plano local porque no se tomaron en cuenta factores constitutivos del plano social, cultural y económico de las localidades.

El gerrymandering es el arreglo intencional de los límites de las circunscripciones electorales según la dispersión geográfica del electorado de un candidato o de un partido, sin tener que manipular necesariamente la clave de representación. En Nohlen, D.: Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, 2a. ed., México, 1998, y Rae; D.W.: The Political Consequences of Electoral Laws, YALE University Press, Boston 1971.

Un caso paradigmático se vio en la ciudad turística de Punta del Este donde un empresario promotor de espec-táculos fue solicitado por tres partidos. En otros casos verificamos que se seleccionaron médicos, enfermeras, directores de escuela, dirigentes deportivos con escaso perfil partidario pero acendrados en su localidad.

22

23



99

2.1.1 La importancia de la arena de competencia en la percepción y cálculos de los actores

De acuerdo con los autores, la variable dependiente del análisis es la baja par-ticipación ciudadana en elecciones de tipo supra o subnacional. Para explicar el fenómeno elaboran canales de conexión política entre las elecciones nacionales y la configuración política nacional, en especial como los partidos conciben esta relación. En las elecciones de segundo orden la lógica explicativa de la baja partici-pación reside en las características de la arena donde se realiza el enfrentamiento, sus particularidades y el grado de relación que las vincula con escenarios naciona-les y departamentales (primer y segundo nivel de gobierno). En la percepción del peso de cada nivel se ubican y confluyen los cálculos de los electores porque estos pesan para su decisión elementos del nivel local pero también sucesos del nacional y departamental, y si estos últimos proporcionan mayor grado de expectativas para maximizar los intereses de los individuos-ciudadanos, menor podrá ser el interés por lo local conduciendo a la posibilidad de abstencionismo real o implícito (voto en blanco o anulado).

Por último, las estrategias que adoptan los partidos también se verán in-fluenciadas por los escenarios nacionales y departamentales. El lugar (posición) que estos tienen en los mismos y cuál es su performance en tanto lugares obtenidos o a obtener en la competencia. Desde esta perspectiva, los partidos podrán elaborar estrategias de mayor o menor riesgo para apoyar y sustentar el proceso electoral local (selección y apoyo a los candidatos) las que a menudo están influidas por cálculos que refieren a su posición en el terreno de enfrentamiento principal (na-cional-departamental) y los resultados que puedan obtener de éstos.

Las elecciones locales como hemos relatado se desarrollaron insertas en un contexto dependiente de todo el proceso electoral –elecciones internas, nacio-nales, balotage y departamentales- con escasa distancia temporal entre ellas y con un escaso conocimiento de su alcance –la competencia por el gobierno local y la posición de los partidos en las comunidades-.

Cuadro Nº 3: Secuencia electoral del período 2009-2010.

Elecciones Internas partidos Nacionales Balotage Departa-mental

Local

Mes/año 28 Junio 2009

25 Octubre 2009

29 Noviembre 2009

9 Mayo 2010

9 Mayo 2010


2.1.2 La selección de candidatos: ¿A quién le importa?

La selección de figuras que conciten el interés por el potencial propio de repre-sentar los intereses ciudadanos concita en general una dura disputa dentro de los partidos entre sectores y entre individuos. En este sentido, las internas, paso previo a los actos electorales del plano nacional ponen a prueba a las máquinas partida-rias generando incluso nuevas particiones dentro del lema24. En el nivel intermedio departamental, la reglamentación establece hasta tres candidatos por un mismo partido25. En las locales no existieron restricciones en cuanto al número y los votos se acumulaban al lema, siendo elegido el candidato del lema más votado del sector más votado26. Esta flexibilidad impulsó a que se abriera la cancha a múltiples can-didaturas dentro de una misma localidad, generando en algunos casos una sobre-exposición partidaria que tuvo dos efectos distintos: a efectos de la competencia convenía la sumatoria para las chances de los partidos, pero en la ciudadanía generó confusión porque contradecía un aprendizaje impuesto de elegir con candidatos limitados. Si a esto se suma que los partidos no apoyaron con su maquinaria las candidaturas se observaba una profusión de nombres que muchas veces no con-taban con los distintivos característicos del lema que pretendían representar.27 En las localidades pequeñas, la cercanía amortiguó estos efectos de desamparo de los candidatos locales porque eran conocidos por otros roles sociales –profesionales, empresarios-, pero en las grandes ciudades fue un factor de peso para la ajenidad y el desentendimiento ciudadano. Se pudo constatar en las grandes ciudades que la selección de candidatos locales en su mayoría fue impuesta por los sectores y sus redes en el nivel departamental y en general se trató de adherentes partidarios sin mayor trayectoria partidaria –médicos, enfermeras, dirigentes deportivos, líderes confesionales-. Algunos fueron elegidos por las bases locales, otros por dirigentes nacionales o regionales, pero todo esto rodeado de un halo de opacidad considera-ble si se compara con el proceso que rodea los actos electorales en el país.

No obstante la prescindencia partidaria se presentaron 1065 listas para Concejos Municipales (Alcaldes-Concejales) en todo el país, de los que 276 corres-ponden al Frente Amplio, 400 al partido Nacional y 313 al partido Colorado y el

En Uruguay las candidaturas nacionales limitan a un candidato por partido desde la reforma constitucional de 1997.

Esto evitó la acumulación al lema en las presidenciales y limitó el número de acumulación en las departamentales.

Porque fue condición que los candidatos estuvieran dentro de un partido registrado y habilitado por la Corte Electoral.

En actividades programadas de debate entre candidatos a Intendente, en dos ocasiones varios candidatos nos presentaron públicamente quejas de que no habíamos invitado a “sus” candidatos a Alcalde de las localidades del Departamento, sin saber que estaban sentados delante de ellos, situación que apuntalo la convicción de que nos encontrábamos ante unas elecciones muy atípicas para lo habitual en el proceso electoral uruguayo.

24

25

26

27



101

resto (76) pertenecían a lemas secundarios (Asamblea Popular y partido Inde-pendiente). Las estrategias partidarias fueron disímiles. Los partidos Nacional y Colorado generaron mayor actividad local abriendo oportunidad a todos aquellos que consideraran viable su postulación. El Frente Amplio, en algunos casos presen-tó candidatos únicos por Municipio (Montevideo, Rocha) seleccionados mediante arreglos en su interna sectorial, o hasta tres en el resto de las circunscripciones realizando en oportunidades elecciones entre sus militantes de base.

2.1.3 Los electores en una disyuntiva poco clara

El desempeño del armado del proceso electoral y la oferta de candidatos pudo generar a los electores una percepción del proceso que pudo dar lugar a distintas estrategias que pueden ser observadas desde la construcción explicativa de Reif y Schmitt. El ambiente suscitado para la ocasión pudo dar a considerar que no se competía por razones importantes para la localidad, si se sumaba el desconoci-miento sobre el alcance político del Municipio en el contexto del Estado con la actitud poco proactiva de los partidos y sus líderes y la normativa que en esta primera vez no penalizaba la no participación, los ciudadanos podían discernir que no estaban conjurando contra la democracia.

Por otro lado, el ciudadano debía asumir una posición sin certeza de obte-ner algún beneficio concreto del acto. Las circunscripciones diseñadas en muchos casos arbitrariamente y desconocidas para el elector, perdían significado político para los mismos. Los individuos tuvieron dificultad para identificarse con el proce-dimiento pero también con el objeto de la elección, porque el Municipio en cues-tión fue percibido como artificial en relación a su residencia y actividad laboral y por lo tanto se deslegitimó como institución representativa de la comunidad28.

3. Los resultados en el espectro local, departamental y nacional

3.1 Para los electores: indiferencia, escepticismo, el voto en blanco y anulado

El confuso proceso político en la arena de competencia y la no obligatoriedad del voto municipal propiciaron un primer desentendimiento de la ciudadanía. Vale la pena recalcar una vez más que el elector no fue consultado ni participó en el dibujo municipal. Diferentes encuestas realizadas reflejaron el desconocimiento no solo

Ya hablamos del Gerrymandering, en el caso de Montevideo se dividieron barrios con trayectoria histórica en materia social y económica, descalificando para los vecinos la legitimidad de la institución gobierno y por ende del instrumento elección.

28


del acto sino del nuevo marco institucional. La participación con voto válido sobre total de votos emitidos muestra a nivel país tres escalones. Uno donde la participa-ción fue más alta, con una abstención entre el 7% al 17%, un segundo escalón donde la no participación aumenta entre el 20% al 30% y un tercero donde trepa del 30% al 50%. Los siguientes cuadros muestran los porcentajes de votos válidos sobre el total de habilitados por Municipios de cada Departamento del país.

Cuadro Nº4: Participación alta con más del 70% voto municipal válidos.

Elaboración propia con datos de la C.E.

Cuadro Nº 5: Participación media con más del 60% votos válidos en %.

Elaboración propia con datos de la C.E.

¿Qué factores incidieron en estas diferencias sustantivas? En principio se puede conjeturar que el grado de competencia entre partidos generó disposición a participar o no en las municipales, pero esta hipótesis no es aplicable a todos los



103

casos. En algunos Municipios que pertenecen a Departamentos donde la compe-tencia electoral es baja, la participación muestra los niveles más altos pero también los más bajos. En el primer caso se encuentran con alta participación los Munici-pios ubicados en la zona de predominancia del partido Nacional (Departamen-tos donde este partido está ganando todos los períodos desde la restauración democrática de 1984 y aún desde antes del quiebre): Flores (83.6%), Tacuarembó (79.5%), Cerro Largo (77.1%), Soriano (72.2%) y Durazno (72.2%), San José (62.4%) y Rivera (76.6%) este último bastión histórico del partido Colorado, o el caso de un Departamento donde el FA ganó la departamental y cuatro Municipios, Rocha con el 66.7%.

En el segundo caso, la baja participación se encuentra Montevideo (30%), Maldonado (55.1%) y Canelones (55.7%) donde la elección estaba asegurada en todos para el Frente Amplio.

Otro factor que refuta esta hipótesis es que también se dieron alta y baja participación en Municipios ubicados en Departamentos con escenarios muy com-petitivos. Los casos de los Municipios de Florida (74.4%) donde el partido Nacional disputó y gano al Frente Amplio, o Artigas (72.9%) con una competencia a la inversa entre ambos partidos o Salto (67.1%) con una competencia entre el FA y el partido Colorado, con la victoria de este último en la departamental pero perdiendo 4 Municipios con el FA.

Una segunda hipótesis nos lleva a pensar que pesaron factores que se diri-mían al interior de las fuerzas partidarias, ajenas a la competencia entre partidos. Esta puede observarse en el FA en los Departamentos que están bajo su égida (con excepción de Rocha) que presentaron los valores más bajos de participación y que concuerdan con una baja en los porcentajes del partido en elecciones de-partamentales.

¿Puede suponerse que la baja en la votación a Municipios esté localizada en un partido en especial en las circunscripciones con menor participación? ¿Qué propició que el votante se abstuviera? Todavía no tenemos respuestas consisten-temente válidas, pero el proceso que antecedió al acto electoral en el partido FA estuvo viciado de incongruencias en la selección de candidatos tanto a la departa-mental como a la municipal. Si bien el proceso se condujo dentro de la reglamen-tación, los arreglos sectoriales al interior del partido fueron visibles para las bases adherentes del mismo, generando una percepción de disconformidad. Las candida-turas departamentales como las municipales tuvieron una selección cerrada a nivel de cúpulas y no permitieron más de un candidato, dejando fuera aspirantes con gran aceptación popular29.

Los casos de Daniel Martínez (FA-PS) y Carlos Varela (FA-AU).29


Una tercera hipótesis complementaria puede decirnos que en una elección ganada de antemano los electores con algún grado de disconformidad podían abs-tenerse sin generar pérdidas consistentes que pusieran en peligro la ganancia del partido. Sin embargo, si se comparan los datos entre partidos, también los partidos desafiantes en Montevideo y Canelones registraron en el conteo votos parciales (en blanco y anulado)30.

Quedan muchas preguntas sin respuesta aún acerca de la percepción del votante sobre la importancia del acto electoral municipal31 pero existió una señal clara que habla de la escasa importancia que se le otorgó al proceso de competen-cia electoral en esta primera instancia.

3.2 Para los partidos: Relación local-departamental, la cohabitación y el espejo

La nueva configuración de Municipios distribuye las fuerzas en el territorio. Si bien en el anterior modelo de Juntas Locales los partidos podían tener el control de-partamental y no tenerlo en algunas localidades, la centralidad departamental que explicaba el modelo no era fuente de preocupación para los partidos. En este nuevo sistema entramos a una dinámica de cohabitación y espejo en la relación de fuerzas. El siguiente cuadro muestra como se distribuye el control partidario al interior de los Departamentos (Gobierno Departamental y Municipios), revelando que solo en la llamada “diagonal blanca”, consistente en el dominio predominante (Sartori:1999) del partido Nacional hay escenarios espejo entre ambos niveles, con la excepción del Departamento de San José que entra en una situación de cohabitación con el Municipio de Ciudad del Plata, explicándose como fenómeno producto del Área Metropolitana de Montevideo.

La Corte Electoral designó voto parcial a aquel sobre que solo contuviera en su interior un voto a la departamen-tal. Por lo que se podía calcular cuánto habían votado los electores al Municipio dentro del lema.

Lo cierto es que estos resultados han removido a la clase política que sigue movilizada en el tema. Cuando esta-mos escribiendo este artículo en el Parlamento Nacional se está discutiendo una reforma a la ley de DM y PC, que modificaría el voto conjunto (dentro del mismo sobre), habilitando el voto cruzado y separando más en el tiempo las elecciones subnacionales (departamentales y municipales) de las nacionales.

30

31



105

Cuadro Nº 7: Resultado por partidos en Departamentos y Municipios respectivos


Fuente: Elaboración propia con datos de la corte electoral.

En el total, los partidos quedan posicionados en el control de los 89 Munici-pios de la siguiente forma: FA: 42; PN: 42 y PC: 5. No obstante, importa la distribución de los mismos respecto del gobierno departamental en el cual se hayan posicionados. Sólo se dan situaciones de espejo para el FA en Rocha y Montevideo. Para el partido Nacional en Durazno, Flores, Paysandú, Soriano, Tacuarembó y Treinta y Tres. Ningún caso de espejo se da para el partido Colorado.

3.2.1 La baja participación en las grandes ciudades

Ocho Municipios de Montevideo, el Municipio de Ciudad de la Costa en Canelones y Ciudad de Maldonado en el Departamento de Maldonado presentan la participación más baja a nivel país.

Cuadro nº 8: Porcentaje participación en grandes ciudades

Fuente: Elaboración propia con datos de la C.E.



107

En Montevideo, casi la mitad de los ciudadanos habilitados prefirieron no emitir opinión respecto a la autoridad municipal. Desde una perspectiva que com-para con la situación anterior donde el proceso de descentralización contaba con 18 Centros Comunales Zonales, la actual distribución que configura autoridades locales desconoce completamente el primer artículo de la ley que prescribe como principio la unidad social y cultural de las comunidades. En este caso se dividieron barrios tradicionales como Buceo o Belvedere sin justificación consistente que argumentara el procedimiento, pues las nuevas jurisdicciones tampoco compatibi-lizan con las series electorales vigentes. A esta situación se suma que los electores que habitan en grandes ciudades pueden mudar su hábitat sin considerar el trasla-do de su credencial cívica porque imaginan la ciudad como un todo donde realizan sus diferentes roles.

El caso de Ciudad de la Costa, también refleja particularidades que no fue-ron tomadas en cuenta por el gobierno departamental de Canelones. La misma tiene la característica principal de ciudad dormitorio y es una sumatoria de tradi-cionales balnearios turísticos costeros que bajo la influencia del área metropolitana de Montevideo se convirtió en residencia permanente en un formato de cinta urbana de gran longitud siendo la segunda ciudad más poblada después de la capital Montevideo. En condiciones similares se encuentra la ciudad de Maldonado que creció a expensas del auge económico y social de Punta del Este. El problema de estas dos grandes ciudades es que la mayoría de su población no vota en el Depar-tamento/Municipio porque se afincó en el transcurso de las dos últimas décadas como parte de la metropolización. La relación gobierno municipal-comunidad polí-tica local deberá transcurrir por coordenadas no tradicionales porque la condición metropolitana exige nuevos sistemas de vínculos.

4. A modo de reflexiones finales

La baja participación electoral tiene elementos multicausales que como hemos descrito subyacen en el marco legal, en los procedimientos, en la visión y las estra-tegias de los partidos y en la percepción de los ciudadanos acerca de esta nueva institución. Cada uno de estos aspectos es una dimensión de análisis y merece perspectivas interpretativas específicas. En este artículo intentamos lanzar el “con-cepto de segundo orden” aplicado tanto al grado de institucionalidad otorgado a la municipalización como al sistema de reglas que organizan y distribuyen la com-petencia electoral. A modo de conclusión lanzamos preguntas que aún no tienen respuesta:

La primera elección de Municipios dejó resultados solo para los tres grandes partidos a nivel nacional (partidos FA, Nacional y Colorado) mostrando una tendencia continuada a la centralización partidaria en los diferentes niveles

a.


de competencia. Otros partidos menores como el partido Independiente o Asamblea Popular no se acercaron al nivel de votación promedio de los partidos mayores reflejando la tendencia del acto electoral nacional. Esto deja una pregunta pendiente: ¿Qué perspectivas podrá tener a futuro la formación de partidos locales? ¿Quedará un espacio para reflejar lo local en la competencia electoral?El voto a lo departamental y local implica la posibilidad de distintas deci-siones para el elector, sustentadas en la valoración política de la oferta y sus actores, en la consideración que tenga respecto a la satisfacción de sus intereses y de sus valores. El sistema simultaneo y cerrado quita la opción de decisiones estratégicas en las cuales el electorado tiene la capacidad de ponderar la importancia de cada uno de los niveles. El miedo a la escisión del voto por parte del sistema político tiene efectos profundos en la viabilidad de una efectiva descentralización política a nivel local. Un punto que alerta de todo este novel proceso de constitución municipal refiere al grado de legitimación ciudadana con que contará un gobierno local que no concitó el apoyo ciudadano en el acto electoral. ¿Qué capacidad de convocatoria podrá tener el Municipio para la elaboración de mecanismos de participación? La municipalización se realizó sobre un escaso mapa local de carácter urba-no e integra sólo al 69.5% de los ciudadanos a nivel país (1.785.904 habilita-dos sobre un total de 2.569.851). En cinco años un nuevo proceso electoral incorporará a las localidades con 2000 habitantes. Sin embargo, el mapa de la descentralización no contempla un aspecto demográfico importante que es la sub-urbanización del espacio rural que deja fuera contingentes de población sin representación política de tercer nivel. En estos casos es po-blación expulsada de las ciudades y de sus sistemas productivos y sociales, pero también de una transformación profunda del medio rural como modo de vida socio-productiva. Nos preguntamos cómo asume esta realidad de recomposición del entramado socio-territorial el sistema político, porque estamos ante una realidad de ciudadanos afectados por factores de recom-posición del Estado nación y del mercado, que no tienen capacidad para elegir las mejores opciones ni tienen acceso a las mejores políticas públicas de infraestructura y servicios sociales. En la dimensión de la representación política y la participación ciudadana: ¿También son ciudadanos de segunda?

b.

c.

b.



109

Bibliografía

Cardarello A. (2001): “Entre la continuidad y la disidencia: perfiles de campa-ña en Maldonado, Paysandú, Salto y Colonia”, en María Elena Laurnaga (coord.) La geografía de un cambio. Política, gobierno y gestión municipalen Uruguay, Págs. 73-88, Colección Política Viva, Ediciones de la Banda Oriental – Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales.Universidad de la República, Montevideo.

Cardarello A. (2005): “Los Intendentes y la reelección inmediata. Probablesefectos y efectos apreciados en 2005.”, en Daniel Buquet (coord.): Las Claves del Cambio: ciclo electoral y nuevo gobierno. Págs. 149-162. Ediciones de la Banda Oriental – Instituto de Ciencia Política de la Facul-tad de Ciencias Sociales. Universidad de la República, Montevideo.

Chasquetti, D y Garce, A.(2005): Unidos por la historia: desempeño electoral y perspectivas de blancos y colorados como bloque político. En lasclaves del cambio. Ciclo electoral y nuevo gobierno 2004/2005.ICP-EBO,Montevideo.

De Armas, G. (2005): Autopsia de votantes: Los efectos de la campaña en la decisión electoral. En Las claves del cambio. Ciclo electoral y nuevogobierno 2004/2005.ICP-EBO, Montevideo.

Huete, Mª.A. (2010) Nueva Gobernanza y servicios municipales. Ed. Miño y Dávila, Buenos Aires.

Magri, A. (2001). “Un vacío legal: cinco años de parálisis en la construcción del marco legal de la descentralización en materia municipal. En María Elena Laurnaga (coord.) La geografía de un cambio. Política, gobierno y gestión municipal en Uruguay, Págs. 101-119, Colección Política Viva, Ediciones de la Banda Oriental – Instituto de Ciencia Política de la Facul-tad de Ciencias Sociales. Universidad de la República, Montevideo.

Magri, A. (2003).“Entre la oposición y la competencia: Remolinos sociales y polí-ticos en los escenarios departamentales” en libro: Entre la cooperación y la competencia, Informe de Coyuntura nº 4 ICP/TRILCE.

Magri A. (2005).“Las intendencias progresistas del interior: de la competenciaelectoral a las competencias para gobernar” en libro Las claves del cam-bio: Ciclo electoral y nuevo gobierno 2004-2005, ICP/EBO, 2005.

Navarro, C, Ramirez, M. A y Rull (2003): The structures of opportunities to New Localism and Glocalization: Meso nivel political and cultural factors. En Local reaction to Globalization Processes. Ed. F. Entrena, N. York.

Nickson A. (1998). “¿Hacia dónde se dirige el gobierno local en América Latina? Una perspectiva Comparativa” CLAD, Caracas.

Nohlen, D. (1998). Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, 2a. ed., ciudad de México OCDE: Principles of corporate governance, 1999. En www.oecd.org/dataoecd/32/18/31557724.pdf


Rae; D.W. (1971): The Political Consequences of Electoral Laws, YALE University Press, Boston

Reif, K y Schmitt, H.: Nueve elecciones nacionales de rango secundario: un marco conceptual para el análisis de los resultados de las elecciones para el parlamento europeo. En Revista de Estudios políticos (Nueva Época) nº 16. En www.dialnet.unirioja.es

Stuart Mills, J. (1865) Del Gobierno Representativo, Ed. Tecnos, Madrid, 1994.Tarrow, S. (1977): Entre el centro y la periferia. Yale University Press. New

Haven.Tomas, M. (2009) Gobernabilidad metropolitana, democracia y eficiencia en

IX Congreso AECPA, Madrid.

Datos:

Corte Electoral de la República Oriental del Uruguay 2010. En www.corteelectoral.gub.uy

Ley de Descentralización Municipal y Participación Ciudadana. En www.parlamento.gub.uy

Constitución de la República. En www.parlamento.gub.uy

Documents

Descentralización municipal en Uruguay: El estreno de … · Describimos en un primer capítulo el proceso y las características que lle- ... quince versiones del proyecto original