tercero porte

DESCEnTRnuzncion Y DESfIRROUO DE IOS SERVICIOS PUBUCOS

Jean-Michel BLANQUER

111

eopítulo cinco

IOS SERVICIOS PUBUCOS fl PARTIR DE lf l DESCEATRfUIZfiCIOn.

Los servicios públicos son, sin duda, el aspecto más concreto de todos los aspectos de la descentralización en la medida en que tocan a la gente en su vida cotidiana. Con la descentralización, la gestión de los servicios públicos ha cambiado mucho en teoría.

Se trata de ver si estos cambios se hicieron sentir de verdad en los pueblos de Colombia. Por esto, estudiaremos la situación general de los servicios a nivel municipal y, luego, nos interesaremos particularmente en el problema del agua.

SECCIOn I: IOS SERVICIOS PUBUCOS

En ios municipios DE coiomum. En qué medida la descentralización ha cambiado algo en los servicios públicos ? El aspecto jurídico de la Reforma nos da solamente principios de respuesta. Se debe también analizar si el cambio de los responsables ha modificado los conceptos del servicio público, las inversiones para desarrollar las instalaciones, y la gestión de los servicios existentes. Los primeros resultados conocidos después de un poco más de dos años de gestión municipal nos da un enfoque interesante.

I. El morco jurídico.

El marco jurídico de la descentralización de los servicios públicos es esen­cialmente el Decreto-Ley 77 de 1.987 y también los Decretos-Ley 78, 79, 80 y 81 expedidos con fundamento en la Ley 12 de 1.986. Con estas medidas, el municipio ya no es más una estructura de ejecución de políticas nacionales sino más bien una célula que puede impulsar su propia política.

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El Artículo 1 dei Decreto 77 de 1.987 es el principio del aumento de las competencias del municipio: "Corresponde a los Municipios y al Distrito Especial de Bogotá la prestación de los servicios de agua potable, sanea­miento básico, matadero público, aseo público y plazas de mercado. Los Departamentos, Intendencias y Comisarías podrán concurrir a la presta­ción de estos servicios".

Así mismo, el municipio hereda competencias iguales en áreas tan importantes como las" instituciones de primera atención de salud, las construcciones escolares, la asistencia agropecuaria, los transportes, las carreteras, la cultura etc...1,

Al reglamentar la Ley 11 de 1.986, el Decreto 700 de 1.987 precisa que " son servicios municipales los de energía, acueducto, alcantarillado, teléfonos y aseo, prestados por establecimientos públicos, empresas indus­triales o comerciales, sociedades de economía mixta y entidades descen­tralizadas indirectas o de segundo grado, del orden municipal "Las funcio­nes expresamente del orden municipal son las siguientes:

Servicio/ púb l i co / e in f roe/ t ructura f í / í co .

— Vías y transporte, incluidas la construcción, pavimentación y remo­delación de calles; la construcción y conservación de carreteras veredales, caminos vecinales y puentes; la construcción, conserva­ción, operación, dirección y control de la administración de puertos y muelles fluviales; la construcción y conservación de terminales de transporte, así como el transporte masivo de pasajeros, incluidas las estaciones terminales e intermedias del sistema,

— Servicios de aseo público, tratamiento y la disposición técnica final de basuras, así como el saneamiento básico.

— Servicios de suministro de energía, gas y teléfonos,

Servicio/ / o c i ó l e / y equipornento comuni tar io .

— Instituciones del primer nivel de atención básica (puestos y centros de salud y hospitales locales),

— La construcción, dotación básica y mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano y de los menesterosos; la nutrición y complementación alimentaria para los ancianos y menesterosos; los edificios, construcciones y espacios dedicados a la protección de la niñez, y la inhumación de cadáveres de pobres.

1. Veáse cuadro-resumen de las normas de descentralización. Primera parte. Capítulo 1. secdón 2. 2. Clasificación tomada de la intervención de ALVARADO Osear, en el "Foro Nacional sobre sen/icios públicos". Actas publicadas porta Contraloría General de la República y la Asocia­ción Colombiana para la Modernización del Estado, Bogotá: Ediciones Especiales, 517p. Véase p 393.

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— La construcción, dotación y mantenimiento de la planta física de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria.

— La construcción, dotación, remodelación y mantenimiento de campos e instalaciones deportivas, de educación física, de recrea­ción y de parques urbanos que hubiesen sido declarados monu­mentos nacionales.

— La construcción, remodelación y mantenimiento de plazas de mer­cado y plazas de ferias, matadero público, programas de seguridad alimentaria y proveeduría de alimentos básicos.

Viviendo medie amb ien te y u rban i /mo.

— La adecuación de terrenos con infraestructura vial y de servicios públicos comunales.

— La adquisición de terrenos para conformar zonas de reserva desti­nadas a proyectos de vivienda y la definición de la estructura municipal de usos dei suelo, incluidos los planes de renovación urbana,

— Los programas de vivienda de interés social, reubicación de asen­tamientos humanos de alto riesgo, rehabilitación de inquilinatos, saneamiento de edificaciones y los proyectos de integración inmo­biliaria y de reajuste de tierras, así como el establecimiento de centros de acopio de materiales básicos de construcción, para coadyuvar programas de vivienda.

— La construcción de sedes administrativas de las entidades públicas locales.

— El ornato, amoblamiento urbano y arborización ornamental y, en general, la conformación, incorporación, regulación, conserva­ción, administración, desarrollo y mantenimiento de los inmuebles constitutivos del espacio público.

— La conservación de edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, así como la preservación de dicho patrimonio,

— Los programas de reforestación vinculados a la defensa de cuen­cas y hoyas hidrográficas.

En estos servicios citados, la Reforma municipal debe aplicarse plena­mente en particular en cuanto a la participación de la comunidad.

Con la Ley 11 de 1.986 se establecen las grandes líneas de la partici­pación ciudadana: participación en la gestión municipal por contrato de entidades tales como las JAC o las sociedades de mejora y ornato. Esto depende del ánimo participativo del Alcalde. Lo que es obligatorio es la composición siguiente de las Juntas o Concejos directivos de los estable­cimientos públicos y de las empresas municipales:

— una tercera parte de funcionarios de la administración municipal. — una tercera parte de representantes de los Concejos. — una tercera parte de delegados de entidades cívicas o usuarios del

servicio,

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El Decreto 700 de 1,987 determina las condiciones de tai participa­ción. 3

Como el Consejo de Estado canceló la parte más controvertida rela­tiva al nombramiento de representantes por el Alcalde, hay, que sepamos, un vacío jurídico en cuanto a la manera de acceder a la Junta directiva para los representantes cívicos,

La Reforma hace del municipio la estructura básica de gestión de los servicios públicos. El municipio se considera como la entidad más cercana de la población sin que se hagan diferencias entre los tamaños de los pueblos de tal manera que la Reforma concierne casi igualmente all Distrito Especial de Bogotá y al más pequeño municipio de Colombia, Esta homogeneidad jurídica oculta una heterogeneidad de hecho. Con las mismas competencias, los municipios colombianos que conocían situacio­nes diferentes han tenido evoluciones diferentes. El peso del pasado y el flujo de los pesos son los factores más importantes que influyen sobre la inversión y la gestión de los servicios públicos.

2. Batanee/ocio-económico.

La escasez de equipos en servicios públicos es uno de los mayores proble­mas del país que afecta en primer rango al municipio. Aunque se puede comprobar un progreso a medida que pasan los años, la tasa de cober­tura en servicios públicos sigue siendo baja. En 1.973, 30.8 % de los colom­bianos vivían en vivienda sin servicios básicos. En 1,985, son 21.8 %.

Estas cifras traducen un progreso pero deben mucho a la urbanización, a las inversiones que se hicieron en las ciudades grandes paralelamente al traslado de pobladores del campo hacia la ciudad. Para satisfacer la necesidades básicas de la población colombiana y seguir así con el progreso de los últimos años, se debería gastar alrededor de 18.000 millones de dólares, el doble del esfuerzo de la última década,

Un análisis preciso deja aparecer grandes diferencias según:

— Los servicios, que plantean problemas diferentes debido a sus características diferentes,

— Las regiones, que conocen grandes discrepencias entre sus niveles de desarroiio.

— Los tamaños de los municipios, ya que, como lo veremos, los peque­ños municipios tienen mucho retraso lo que implica problemas y soluciones específicos.

Todas estas disparidades necesitan respuestas adecuadas para en­contrar un equilibrio que permitiría compensar las desigualdades. Tales respuestas van en el sentido de una redistribución que se puede pensar desde el nivel nacional.

3. Véase cuadro resumen. Primera parte. Capítulo 1. sección 2.

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Por esto, se debe precisar los mecanismos de descentralización para hacer corresponder los marcos jurídicos con las diferencias de hecho.

La Reforma de descentralización ya ha tenido efectos positivos sobre ia gestión de los servicios públicos.

Primero, tuvo impacto sicológico. El simple hecho de dar prelación al tema de las responsabilidades locales hizo nacer el interés de la participa­ción. Las comunidades, los Alcaldes han aprovechado en buena parte este contexto para elaborar proyectos e implementarlos. La cercanía de los responsables ha sido una novedad con consecuencias importantes.

Segundo, tuvo impacto financiero. Aunque los medios para la inversión no hayan incrementado mucho de manera global, el cambio de los beneficiarios influye mucho sobre el monto y la naturaleza de los gastos,

Las modificaciones de las condiciones de gestión de los servicios públicos pueden estudiarse a través de tres preguntas:

— Quién presta los servicios ?

— A quién benefician ?

— Quién paga ?

La identificación de los actores permitirá la identificación de los dese­quilibrios y desigualdades según las regiones, las estructuras y los tamaños.

o . R quién benef ic ian ?

La cobertura de los servicios públicos varía mucho con la ubicación de los habitantes.

El primer factor es el factor regional. El análisis de la repartición nacional de los servicios públicos de agua,

alcantarillado, energía eléctrica y salud (mapas 1, 2, 3, y 4) nos muestra cierta permanencia en las diferencias.

Sin sorpresa, nos damos cuenta de que las regiones más ricas son más favorecidas. Los departamentos rurales son más desprovistos.

Se pueden distinguir tres causas explicativas para la escasa dotación de una región.

— Su carácter rural. — La pobreza de sus habitantes. — Las características geográficas de su localización.

Estas tres causas se vinculan estrechamente la una con otra y varían según la índole de los servicios públicos.

Así, de manera relativa, el sistema de salud se desarrolla bien, en términos cuantitativos, en zonas alejadas tales como el Guainía y el Vichada. En este caso, las cifras ocultan un poco la realidad pero muestran que cuando se trata de instalaciones que no necesitan redes, como las instalaciones hospitalarias, puede haber inversiones y equipos,

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MAPA 1 TASA DE COBERTURA EN AGUA

LEVENDA

DE 74 A. 94 *

M U D E 52 A 74 %

DE 25 A 52 ÍT

DE 10 A 25 %

MAPA 2

TASA DE COBERTURA EN ALCANTARILLADO (por departamentos en 1987)

118

LEVENDA

I DE 68 A 87 IT

« " . I J D E 46 A 60 ST

DE 29 A 40 ST DE 10 A 24 ST

APA:3

^SA DE COBERTURA EN EMERGÍA ELÉCTRICA

[POR DEPARTAMENTOS EN 1 9 8 5 )

LEVENDA

DE 76 A 96 Sr

DE 60 A 76 ST

^ ] DE 36 A 60 ST

m~\ DE 9 A 36 Sí MAPA:4

SALUD

(numero de camas por 1000 habitantes)

LEVENDA*

|DE 3 A 5

I DE 2 A 3

£ ¿ 3 D E 1 A 2 [X~]DE 0 A 1

cartografía: O .BERNARD (I.F.E.A.)

119

MAPA5 ÍNDICE DE LOS SERVICIOS PUBUCOS EN LOS MUNICIPIOS MENORES

í l txxxxxi /Vxxxxxxi

-*o< X X X X X x y _¿c*P*. X X X )JJ(J***^'

LEVENDA

DE 64 A 80 ST

[¡¡¡¡¡I DE 45 A 64 ST

DE 33 A 45 ST

DE 17 A 33 ST

SIN DATOS

(EN CADA DEPARTAMENTO LAS CIFRAS INDICAN EL NUMERO DE MUNICIPIOS DE MENOS DE 30 000 HABITANTES CON DATOS DISPONIBLES)

fuente: ESAPMUN cartografía: O.BERNARD (I.F.E.A.)

120

MAPA:6

NOMENCLATURA OFICIAL LAS 5 REGIONES (CORPES)

LEVENDA

•¡AMAZONIA ES3 OEINOQUIA ENCENTRO OMEHT HHUOCCIDENTE [ ~ ] COSTA ATLÁNTICA

Por el contrario, servicios públicos como agua, alcantarillado o energía eléctrica se desarrollan de manera mucho más limitada en las zonas de difícil acceso y de escasos recursos,

El segundo factor de variación, dentro de cada región, es el tamaño del municipio,1.

Mientras que las grandes ciudades y las ciudades intermedias tienen un buen nivel de desarrollo de los servicios públicos, las cifras caen cuando se trata de pequeños municipios. Por esto, se puede decir que la expan­sión de los servicios públicos en los últimos años se debe mucho a las inversiones en ciudades grandes y medias y que lo más difícil queda por hacer: equipar los pueblos pequeños.

Los municipios de menos de 30.000 habitantes que representan el 92 % de los municipios y el 23 % de la población tienen un índice promedio de 42 % de cobertura en servicios públicos contra índices de más de 70 % para las otras categorías de ciudades. •

Tal situación se debe esencialmente a las dificultades técnicas, a los costos que estas implican y a las deseconomías de escala inevitables cuando hay una baja densidad poblacional.

1. Véase " Foro Nacional sobre servicios públicos", op.cit, la parte intitulada "Organización de Servicios Públicos en pequeños municipios", p 357-436. 2. Datos calculados a partir del sistema de información municipal desarrollado por la ESAP (Esapmun).

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Los pequeños municipios necesitan entonces asistencia técnica y apoyo financiero,

El reto de desarrollo de los pequeños municipios dio lugar a planes y medidas diversas, que combinadas con el problema de las desigualdades regionales, hace necesaria una planificación regional que tome en cuen­ta estas desigualdades.

El mapa 5 (cobertura de los servicios públicos en los pequeños munici­pios) nos muestra que la suerte de los pequeños municipios depende también de su ubicación en una u otra región.

Cualquier programa de ayuda a los pequeños municipios debe tener en cuenta esta repartición. Esto plantea el problema del dibujo de las regiones de planificación,

El mapa 5 nos muestra cierta homogeneidad entre departamentos vecinos. Si se compara este mapa con el mapa 6 (nomenclatura oficial de las 5 regiones), se ve que la división administrativa ha dejado un poco aparte algunas realidades,

Por ejemplo, se nota que si el Nariño y el Cauca tienen muchos que ver, sus niveles de desarrollo de los servicios públicos en los municipios menores son muy lejos de los del Viejo Caldas.

No puede existir ninguna división totalmente racional, Sin embargo, en materia de ayuda a los pueblos más desfavorecidos

se pueden distinguir conjuntos coherentes que beneficiarían de las redis­tribuciones a nivel nacional.

Con respecto a esto, el Corpes que conoce el mejor destino hasta ahora es el de la Costa Atlántica que es el más coherente y homogéneo. Es sin duda un ejemplo por seguir.

b . Qu ién p re / lo l e / /e rv ic ie / ?

Si el Decreto 77 plantea el principio de una gestión local de los servicios, la estructuración de las responsabilidades se encuentra sin embargo caracterizada por una gran heterogeneidad.

En el sector del agua por ejemplo, la Nación se queda con la cuarta parte de las prestaciones. El municipio está por encima de los responsables (36,4 %) pero hay también una participación del departamento (16,4 %) que heredó algunas plantas y redes con la liquidación del Insfopal. La mayor parte de los municipios que tienen sus propios servicios públicos están en este caso por haberlos desarrollado ellos mismos más que por haber heredado instalaciones del Estado.

La prestación del servicio depende también obviamente del tamaño del municipio. Un servicio como la producción y la distribución de energía eléctrica requiere grandes dimensiones. Por esto, el nivel estatal parece más adaptado. El nivel regional también puede ser eficiente. Es en el sentido del desarrollo de este nivel que acabaron en 1.991, después de años de crisis, el monopolio estatal.

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Gráfica 1

nnonnnoí n ACUEDUCTOS ymeronoí En mi as CIUDADES mm GIMÍIDES

2200

~i i i i i i i i r 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

FUENTE: DAÑE ANOS

ACUEDUCTO

-A TELEFONO

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Ai con i rano, ei saneamiento oasico es por excelencia un servicio adap tado al nivel municipal. Así, 73.1 % de los municipios lo prestan.

La estructuración de la prestación de los servicios debe entonces tomar en cuenta la naturaleza de cada servicio y el tamaño de las entidades beneficiarios.

Los municipios pueden escoger por sí mismos la forma más racional de organización a través de contratos con:

— Otros municipios ' — Entidades públicas superiores tales como el departamento. — Empresas privadas.

Tienen ya el marco jurídico para tal elección. Algunos aprovecharon tal oportunidad de manera espectacular al contratar empresas privadas. Es cierto que esta opción, que plantea problemas ideológicos, tuvo mu­cho más éxito que la opción de la asociación de municipios que es sin embargo muy atractiva desde un punto de vista financiero.

En muchos casos, la empresa privada se concibe como una solución milagrosa para acabar con una gestión burocrática e ineficiente. Si bien la idea tiene raíces fuertes, hay que destacar sin embargo que, como en el caso del aseo en Bogotá, el nuevo sistema no reemplazó al antiguo sino que se agregó a él.

Las nuevas competencias del municipio exigen ánimo político y cohe­rencia de parte de los Alcaldes. No fue siempre el caso y así se explica en parte la heterogeneidad en la prestación de servicios públicos en el país. La elección popular de Alcaldes permite normalmente un control de parte de los ciudadanos y, por esto, a largo plazo, es la mejor garantía de un mejor manejo.

o . Qu ién pago ?

La transferencia de responsabilidades hacia los municipios se acompañó de transferencias financieras que beneficiaron de manera desigual a las entidades locales.

La Reforma quiso compensar el retraso en equipos de los municipios menores. La Ley 12 de 1.986 incrementó progresivamente la cesión del IVA para los municipios hasta 1,992, año en el cual todos los municipios recibirán el 28.5 % del IVA. Adicionalmente, los municipios de menos de 100.000 habitantes se beneficiarán con el 16.8 % del IVA.

Para asegurar el buen empleo de la nueva fuente financiera, la Ley precisa que la parte que supera el 25 % del IVA debe dedicarse a la inversión según un plan anual de inversión aprobado por el Concejo municipal.

1. Las Leyes 3 y 11 de 1.986 establecen un sistema de apoyo a los proyectos de inversión común de municipios asociados.

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Los municipios menores deben así asignar a ias inversiones más del 44 % de lo que reciben como IVA. Tal medida ya tuvo sus primeros efectos, Por ejemplo, en el sector de agua potable y alcantarillado, aumentó la inversión de los pequeños municipios al ritmo del incremento de la trans­ferencia del IVA (Véase gráfica2).

Esta recuperación de los municipios debe ser obviamente temporal para que, a largo plazo, el desequilibrio no sea en el otro sentido.

Algunos sectores subrayaron este problema y el hecho de que, al seguirse la evolución actual, en el año 2.000, 32 % de la población recibirá el 68 % de la transferencia. Es demasiado temprano sin embargo para determinar cuando la recuperación será suficiente para acabar con el régimen favorable a los municipios menores.

Hoy en día, se puede comprobar según dos enfoques el incremento de la inversión gracias a las medidas de descentralización.

Primero, todos los niveles gubernamentales han aumentado la parte de sus gastos dedicada a la formación de capital y de manera mucho más significativa en el municipio y departamento. (Véase gráfica 3).

Los niveles locales, por sus posiciones, sus recuperaciones y sus estruc­turas financieras se dedican, relativamente, mucho más a la inversión que el Estado.

El segundo impacto muy patente de la descentralización sobre la inversión es la evolución de la participación relativa de las entidades públicas en la formación bruta de capital fijo. El municipio se impone como un actor esencial a expensas de la Nación que sigue siendo sin embargo la primera fuente de inversión. El departamento se debilita un poco. (Véase gráfica 4).

En resumen, la evolución general muestra un balance bastante positi­vo en tendencias centrífugas que corresponden al esquema normativo de la descentralización.

Como siempre, sigue existiendo una falta de recursos a todos los niveles que pudo ser compensada en el pasado por el endeudamiento. Tal situación no es inquietante si los servicios públicos se mejoran paralelamen­te y contribuyen al crecimiento y enriquecimiento de las comunidades.

En algunos casos, este endeudamiento alcanzó niveles inquietantes como en el caso particular de la energía eléctrica,

Además, los municipios tienen la oportunidad de aprovechar nuevos instrumentos financieros.

Con la Reforma urbana, además de las medidas administrativas y de un apoyo financiero de parte de entidades tales como ei Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, el municipio puede gozar de algunas atribuciones financieras.

Primero, tiene instrumentos de pago con la institución de los "pagarés de Reforma urbana" que son títulos de deuda pública con los cuales el municipio puede indemnizar los que expropia.

Es una manera muy positiva de ampliar la capac idad de endeuda­miento de los municipios.

125

Gráfica 2

mVÉRJIOfUÍ En El SECTOR DE ncun POT n me Y nicnnrnRiunDO

fu w H

§ O u

LO W

o d a

50000

45000

4-0000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0 1986

TOTAL PAÍS

CUATRO CIUDADES

CIUDAD INTERMEDIA

ÁREA RURAL

FUENTE: DNP

1987

AÑOS 1988

126

Gráfico 3

PARTE DE IOS GASTOS PUBUCOS CCASAGRADA n in

fORmncion DE CAPITAI

%

3 5 -

30

25

20

15

10

Nación

1 l -T t

m

Departamento

f$Mi3fá$&i

m m I I I

Municipio

1.980

1.988

127

trófica 4

%

PARTICIPACIOA DE IOS AIYEIES DE GOBIERAO EA IA fORAIAClOA

DE CAPITAI

Nación Departamento Municipio

1.985

1.988

128

También, "los bonos de Reforma urbana" pueden ser emitidos de la misma manera por los municipios para proyectos de reordenamiento urbano en un sentido muy amplio.1.

Segundo, nuevos impuestos están a la disposición de los municipios. La Contribución de Desarrollo Municipal es "a cargo de los propietarios o poseedores de aquellos predios o inmuebles (...) cuyo terreno adquiera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal", contribu­ción obligatoria para todos los municipios con más de 100.000 habitantes.

Gracias a este impuesto, la valorización de un barrio por la implanta­ción de nuevos servicios públicos tiene consecuencias financieras directas para el municipio.

Es una manera inteligente de rentabilizar las obras distintas del incre­mento de ias tarifas,

Otro impuesto que va en el mismo sentido es el impuesto de estratifi­cación socio-económica "a cargo de los propietarios y poseedores de las viviendas clasificadas en los estratos alto y medio alto en todos los muni­cipios de más de cien mil habitantes". La mitad del producto de este impuesto es para un fondo de rehabilitación de viviendas de estrato bajo que carecen de servicios de acueducto y alcantarillado. La otra mitad es para la adquisición de tierras con destino a la construcción de viviendas de interés social.

Todas estas medidas se adaptan más al municipio grande que al municipio menor. Constituyen sin embargo un paso importante hacia una mejor capac idad financiera del municipio para encargarse de los servicios públicos.

Sin embargo, que sepamos, no entraron en aplicación ya que se encuentra un vacío jurídico desde que la Corte canceló la parte de la Ley relativa a los dos impuestos sobre la propiedad de inmueble.

La última fuente de financiación para los servicios públicos municipales la constituyen las tarifas.

Hasta ahora, conforme a la Constitución2, y a la voluntad de raciona­lización, el sistema de fijación de las tarifas ha sido fuertemente centraliza­do por medio de la Junta Nacional de Tarifas de los servicios públicos.

Algunos municipios escapan al principio de la fijación nacional de las tarifas y algunas personas piensan que una descentralización generaliza­da de las tarifas serta el complemento normal de la descentralización de los servicios públicos.

1. Según el Artículo 104 de la Ley 09 de 1.989, se trata de "proyectos de remodelación urbana, reintegro y reajuste de fierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación de viviendas de Interés sodal, construcdón, ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instaladones recreativas y deportivas, tratamiento de basuras y saneamiento ambiental". 2. Articulo 32 de la Constitución Nacional: (...) "Este (el Estado) intervendrá, por mandato de la Ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servidos públicos y privados, para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral"(...).

129

Esto propuesta encontró muchas dudas: "Quienes impulsan la descen­tralización de las tarifas no lo hacen con el deseo de asumir la responsa­bilidad de desarrollar una política tarifaria coherente sino por la posibilidad de cristalizar promesas de disminución de tarifas convencidos, tal vez, de que ellas son excesivas, sin comprender que el problema puede tener otros orígenes", '

Es cierto que el sistema actual garantiza un mínimo de racionalidad y que se puede temer demagogia o incompetencia de parte de algunos municipios,

Sin embargo, ia lógica de descentralización no puede pararse a la mitad del camino y dejar aparte la cuestión de las tarifas,

Una descentralización total no es posible ni deseable ya que los municipios, especialmente los pequeños, no pueden autofinanciar sus servicios públicos.

Ellos necesitan entonces una asociación con la Nación para planificar el desarrollo y la gestión de los servicios públicos y esto requiere una coherencia tarifaria en el país.

El Decreto 394 de 1.987 plantea un nuevo marco en esta materia con nuevas referencias para el cobro de las tarifas tomando en cuenta la solvencia de los usuarios y municipios (definición de seis estratos socio-eco­nómicos...). Gracias a esto se revisaron las tarifas de las empresas que trabajan en más de la mitad de los municipios del país.

Parece que hay una evolución en el buen sentido. Por esto, la descen­tralización de las tarifas sigue siendo una alternativa a largo plazo. Mientras tanto, se debe esperar un reordenamiento que facilitaría, en esta materia como en otras, el ejercicio de la libertad por parte de los municipios,

5. Balance /oc ie -po l í t i co .

El balance socio-político en materia de servicios públicos se asemeja mucho a lo que ya hemos escrito acerca de la participación ciudadana en el proceso de descentralización, • Los primeros resultados no han dado satisfacción y se puede pensar que el marco jurídico -el Decreto 3446 de 1.986, modificado por el Decreto 700 de 1.987- no favoreció ningún desarroiio.

De la misma manera que se nota cierto entusiasmo para la elección popular de Alcaldes y mucho desinterés cuando se trata de participar en la vida comunitaria por medio de las JAL por ejemplo, se nota en materia de servicios públicos cierta capacidad de movilización para protestar

1. Foro Nacional sobre Servicios públicos, op.cit, p137, OCHOA F.F. "tarifas y falsas alternati­vas. " 2. Véase Primera parte. Capitulo 1

130

contra el mal funcionamiento de los servicios públicos • y el inmovilismo cuando se trata de interesarse por su funcionamiento cotidiano,

El balance actual deja pensar que Montesquieu tenía toda la razón cuando decía que el pueblo es bueno para escoger a sus representantes, pero malo para ocuparse directamente de los asuntos públicos.

En realidad, la participación ciudadana en los servicios públicos que se había pensado como una manera de acabar con el inmovilismo político y administrativo, ha sido bloqueada en muchos casos por los mismos dirigentes locales, fortalecidos por la descentralización,

De otro lado, la tecnicidad de los problemas y el bajo nivel educativo de los ciudadanos han sido un obstáculo mayor para que se haga una presión suficiente.

La gente quiere un servicio que funcione bien con tarifas razonables y no pide más.

Frente a esta situación, el marco jurídico de la descentralización de los servicios públicos no puede quedarse así. Ya se abandona sencillamente la idea de participación ciudadana en los servicios públicos considerando que no se trata de un asunto político y que muchos países tienen servicios públicos excelentes sin participación de los usuarios, ya se fortalece el sistema de participación con medidas de real alcance. Tal reforzamiento podría pasar por una institucionalización de los procesos de participación, En este caso, la participación no descansaría sobre ligas de usuarios, sino sobre los usuarios mismos llamados a votar directamente para las Juntas de las empresas en periodos fijos. Esto podría concretizarse con un tarjetón enviado con las facturas.

Sería, que se sepa, la primera vez que se adoptaría tal sistema en el mundo.

Algunos podrían objetar que éste tendría efectos perversos (demago­gia, politización de las empresas...) pero en este caso se debe discutir el principio mismo de la participación ciudadana y acabar con una media participación que es hasta ahora una total hipocresía.

Esto necesita coordinación y voluntad a nivel nacional sin que se confisquen las nuevas responsabilidades del municipio ni los derechos de los ciudadanos y usuarios,

1. Muchos autores han subrayado que la mayoría de los paros cívicos tienen que ver con la ausenda de servicios públicos. Véase por ejemplo CUERVO.LM, "Prestación de servicios públicos en Colombia, una visión a largo plazo. 1.938-1.985", Cinep, 1.988.

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Cuadro 9

siTuncion Y OBJETIVOS ncruniEf DE IOÍ Í ERYICICS PUBUCOS

SERVICIOS

PÚBLICOS

A G U A

ALCANTARI­LLADO

SANEAMIEN TO BÁSICO

ELECTRICI­

DAD

TELECOMU­NICACIONES

SITUACIÓN

ACTUAL

-Reordenamiento ins t i tuc iona l des­pués de la liquida­ción de Insfopal.

- Incremento de las plantas y d e las re­des d e p a r t a m e n ­tales y mun ic ipa­les.

-Reordenamiento ins t i tuc iona l des­pués d e la liquida­ción de Insfopal.

- Incremento de las plantas y de las re­des d e p a r t a m e n ­tales y mun ic ipa­les.

-Sec to r n a t u r a l ­m e n t e muy des­central izado

-En algunos munici­pios, grandes fallas e n el f u n c i o n a ­miento.

-Campo de experi­mentac ión privile­g iado de la privati­zación.

-Endeudamiento t remendo

-Desequi l ib r io en-tresobre-producc ion y penuria

-Reordenamiento institucional.

-Rentabi l idad relati­vamente fuerte

-Plan d e extensión especialmente ha­cia las áreas rura­les.

-Crisis laboral de Te­lecom frente a las p e r s p e c t i v a s d e privatización

COBERTURA

N A C I O N A L

5 7 % (1.987)

41 % (1.987)

- Á r e a ru ra l : 33.5%(1.988)

-Á rea u r b a ­n a : 78 % (1.988)

- 2,300.000 lí­neas o sea 7,6 líneas por c a ­da 100 habi-t a n t e s (1.987),

ENTIDADES

PRESTATARIAS

Municipio: Nación: Depto: Comunidad Otros;

Municipio: Nación: Depto: Comunidad

Municipio: Nación: Depto: Comunidad:

-Monopol io hasta 1.991

-Prestación

36,4 % 25.4 % 16.4% 16.4% 5.4 %

38,6 % 27.3% 22.7% 11.4%

73.1 % 15.4% 7.7 % 3.8 %

estatal

ñor 30 empresas públicas a n ive l d e p a r t a ­men ta l o pal

-Telecom -9 empresas asociadas c o m

munic i -

locales a Tele-

-22 empresas loca­les autónomas

OBJETIVOS OFICIALES

Y COSTO

1,994: 70 % de cober tu­ra (Plan PAS)

Costo: 1200 millones de USS (Incluido sector a lcan­tarillado)

1.994: 57 % de cober tu­ra (Plan PAS) Costo: Véase agua .

-Programa de apoyo y co f inanc iamien to del gobierno.

-Mayoría d e los costos asumida por los muni­cipios.

-Saneamiento del sec­tor (Plan de ajuste del Sector Eléctrico, PASE)

-Ampl iación d e las re­des gracias a un pro­grama de inversiones

Costo: 5.700 millones de USS de 1.989 a 1.996.

-2.000: 5,500,000 líneas o sea 17,5 líneas por 100 habitantes.

Costo: 4,000 millones de USS de 1,990 a 2.000

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sección?: eiPRoniEmn DEinoun.

El acueducto es sin duda el servicio público más importante en cuanto a sus consecuencias para la vida cotidiana de la gente. Además, los pro­blemas y la evolución de este sector constituyen puntos de estudio muy significativos para analizar los obstáculos y las posibilidades en materia de reforma de la gestión de los servicios públicos.

I. E/quemo institucional y financiero.

Tras las medidas generales de descentralización y el Plan de Ajuste del sector de Agua Potable y Saneamiento básico -PAS- la estructuración de las responsabilidades cambió de manera sensible.

Básicamente, el municipio es ahora, en este ámbito como en otros, la entidad de decisión y de gestión mientras que el departamento tiene una tarea de asesoría y la Nación de planificación.

Sin embargo, el papel de la Nación sigue siendo fundamental en la medida en que su presencia ha sido fuerte en el pasado y que el complejo proceso descentralizador necesita cierta asistencia.

La liquidación del Insfopal, establecida por el Decreto 77 de 1.987 y precisada por el Decreto 1698 de 1.989, tuvo lugar el 30 de septiembre de 1,989. El nuevo orden institucional se diferencia del precedente por una repartición más racional de las competencias (véase esquemas 2 y 3).

Las entidades principales son las siguientes:

— El ministerio de Obras Públicas y Transporte con su Dirección de agua potable y saneamiento básico. Asume la antigua función de planificación del Insfopal y de la División de saneamiento básico del ministerio de Salud. Esto exige ante todo un inventario del sector, tarea a la cual se dedicó esta Dirección a los primeros meses de iniciarse su funcionamiento. Después, podrá cumplir sus funciones de investigación, asistencia y expedición de normas técnicas. Asimismo, tiene que promover el Programa de Saneamiento Básico rural cuyo alcance se extendió a los municipios de menos de 12.000 habitantes por el Decreto 77 de 1,987. Desde su elaboración en 1.968, este programa presentó ciertas ventajas que podrían apro­vecharse para mejorar el servicio en el área rural.

— El ministerio de Salud. Sigue teniendo una función de control de calidad del agua mientras que la Comisión Nacional do Agua po-

1.EI "PSBR" consiste en un apoyo a las comunidades, mediante las JAC, cuando se organizan para realizar obras públicas. La comunidad debe facilitar, en mano de obra o con dinero, el 25 % del valor de la inversión. Se presta entonces una ayuda a nivel seccional así como créditos.

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Esquema 2

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO AMBIENTAL 1.986

FUNCIÓN

PLANIFICACIÓN MACROECONOMICA

PLANIFICACIÓN SECTORIAL

FINANCIACIÓN IDENTIFICACIÓN DE

PROYECTOS

GERENCIA DE PROYECTOS

SELECCIÓN Y ELABORACIÓN DE

PROYECTOS

GERENCIA DE OBRAS CONSTRUCCIÓN

INTERVENTORÍA

ADMINISTRACIÓN OPERACIÓN Y

MANTENIMIENTO DE SERVICIOS

CONPES

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Unidad de infraestructura junta nacional de tarifas

MINISTERIO DE SALUD PUBLICA DIRECCIÓN DE SANEAMIENTO

AMBIENTAL

INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO MUNICIPAL (INSFOPAL)

INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS)

división de saneamiento básico rural

o a O < < S 2o rv LU

O * o

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o o o LU co to o y > o:

y a

o o o LU

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< O LU Q

JUNTAS ADMINISTRADORAS

COMUNIDADES RURALES

Fuente: DNP

134

Esquema 3

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO 1989

PLANIFICACIÓN MACROECONOMICA

PLANIFICACIÓN SECTORIAL CONTROL

INSTITUCIONAL

COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL

FINANCIACIÓN DE PREINVERSION

E INVERSIÓN

CAPACITACIÓN

GERENCIA DE PROYECTOS

GERENCIA DE OBRAS

ADMINISTRACIÓN OPERACIÓN Y

MANTENIMIENTO DE SERVICIOS

CONPES

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

MINOBRAS MINHACIENDA MINSALUD

co O a. ü

ENTIDADES DE­PARTAMENTALES

DE SERVICIOS

ENTIDADES PRIVADAS

JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES

Fuente: DNP

135

íabie, creada por el Decreto 1700 de 1.989, se encarga de la coordinación general del sector.1,

— La DNP. Es una entidad clave para todo el proceso en la medida en que estudia y controla todos sus aspectos. Por esto, puede haber cierta confusión con la Comisión Nacional de Agua Potable. Paro la liquidación del Insfopal y la devolución de los empos y acuas, la DNP vigiló de manera eficaz el cumplimiento de la Reforma.

— En cuanto a la capacitación, una entidad privada Cenagua (Cen­tro Nacional de Agua) se encarga de la formación para todo el sector.

Toda esta reorganización tiene un gran costo administrativo y financie­ro. En dos años, todo cambió, lo que generó ciertas dificultades para cada uno de los actores,

Además del plan PAS y de sus medidas financieras, el Gobierno gastó 75.000 millones de pesos entre 1.986 y 1.989 para ayudar a los nuevos responsables a asumir sus nuevas cargas,

Más particularmente, el Plan Nacional de Rehabilitación es un instru­mento de intervención en el sector ya que implica a la infraestructura de los municipios con menos de 100.000 habitantes. Se evalúa a 12.000 millones de pesos las inversiones realizadas en acueducto y alcantarillado gracias al PNR.2

En cuanto al propio plan PAS, que tiene por objetivo mejorar la cober­tura en acueducto y alcantarillado del país3, a través de la racionalización de la distribución presupuestal de los recursos y la ampliación de la capac idad de endeudamiento regional y municipal, los medios financie­ros son importantes: 600 millones de dólares.

Más de la mitad de las inversiones del plan deben dirigirse hacia los municipios menores, pequeños y rurales lo cual constituye un primer es­fuerzo para disminuir las desigualdades que existen en el sector (véase gráfica 5).

Por fin, la creación de la Findeter debe también facilitar un apoyo financiero a los municipios en el sector del crédito,

A medio plazo, toda esta reorganización institucional y financiera debe influir de manera muy positiva sobre el dinamismo y la capac idad de inversión de los municipios.

Para muchos de ellos, los primeros años fueron difíciles ya que tuvieron que asumir nuevas cargas, a veces nuevas deudas, sin poder contar con un apoyo institucional bien organizado.

1. La cual incluye el ministerio de Salud, el ministerio de Obras Públicas, la DNP, la Findeter, la Junta Nacional de Tarifas, las Corpes y la Federación Colombiana de Municipios 2. Véase DNP, "Descentralización y modernización delsecforde agua potable y saneamiento básico en Colombia", 1.990, 28 p. 3.. Las cifras al respecto varían según las publicaciones de la DNP. El objetivo es alcanzar un nivel de cobertura alrededor del 70 % para el acueducto y del 55 % para el alcantarillado

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Gráfica 5

COBERTURA ER SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y mcnRTnRiunDO (Según el tamaño de lo/ municipio/)

%

100-

90

80

70

60

5 0 -

40

3 0 -

20 -

10 -

0

í l

Grandes Intermedias Menores Pequeñas Rurales Total

CIUDADES

A c u e d u c t o

Alcantar i l lado

FUENTE : DNP, 1.987

137

La reforma global tenía que pasar por una primera etapa de definición que debería acabarse ahora gracias a la magnitud de los medios finan­cieros movilizados.

2. Per/peelivo/,

El sector del agua necesita ahora una "nitidez política y administrativa" para que se estabilice la estructura institucional y que se clarifiquen las relaciones entre los actores. '

Queda por hacer lo más difícil ya que se trata de dotar las partes más desfavorecidas del país de servicios públicos y en particular de agua. Esta tarea pasa por una diferenciación fundamental que las normas deben establecer entre los pequeños municipios y los otros.

Cualquier nueva medida tiene que ir en el sentido de la profundización de una distribución a favor del pequeño municipio.2.

Para el gran municipio, debe desarrollarse más bien el control abajo gracias a las organizaciones comunitarias y arriba gracias a una presencia real de la Nación.

En los pequeños municipios, también se puede aprovechar la exist­encia de organizaciones comunitarias. En este caso, los modos de apoyo directo a estas organizaciones pueden ser muy eficaces, en particular en el área rural. Por esto, se deben aumentar los medios de la Dirección de agua potable y saneamiento básico para dar una nueva fuerza a la antigua modalidad del PSBR.

Desde un punto de vista institucional, el pequeño municipio necesita una fuerte presencia del departamento.3. La elaboración de un plan de desarrollo de las administraciones de los departamentos más atrasados podría ser una solución para que las regiones pobres pudieran contar con una real asistencia técnica y financiera.

En el aspecto financiero, cabe velar primero por el cumplimiento de las medidas ya existentes. Además, sería útil establecer mecanismos de crédito a corto plazo para los municipios que no pueden acabar una obra a pesar de tener una promesa cierta de aporte financiero de parte de otra entidad. Por ejemplo, la Findeter podría prestar la suma que falta y convertirse en ei acreedor de la entidad que prometió el aporte. Con la sistematización de tal proceso, se incrementaría el dinamismo municipal para desarrollar las obras.

1. Véanse los estudios en este sentido del grupo "Proyectos servidos públicos" del Cinep bajo la d i recdón de Luis Mauricio Cuervo. 2. En 1.985, 24.5 % de los municipios de menos de 30.000 habitantes tenían una planta de purificación.Contra 56.8% para los municipios de más de 30.000 habitantes. (Cálculo hecho a partir de l sistema de informadón municipal ESAF>MUN). 3. Véase el estudio del caso de dos pequeños municipios de Antioquia. Cap. 2, sección 2.

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En regla general, el municipio necesita información y apoyo por parte de las entidades departamentales y nacionales.

Esto requiere canales de comunicación, y claridad, La reforma del sector de agua potable planteó las bases para lograr tal objetivo. Se necesita ahora una aplicación correcta e inteligente de las medidas por parte de los funcionarios y de los representantes políticos.

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