Diagnóstico de la técnica presupuestaria aplicada en el ... · PDF file6 Cuadernos de Formación. Colaboració n 10/11. Volumen 13/2011 de la educación, salud, energético, agrícola,

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Diagnóstico de la técnica presupuestaria aplicada en el Ecuador y propuesta de mejora*

BOANERGES ADOLFO CALDERÓN FLORES DE VÁLGAZ

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN.—II. JUSTIFICACIÓN.—III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.—IV. OBJETIVOS.—V. METODOLOGÍA UTI- LIZADA PARA LA INVESTIGACIÓN.—VI. MARCO REFERENCIAL. VI.1. Marco teórico. VI.1.1. Antecedentes. VI.1.2. Ges- tión para Resultados. VI.1.3. Presupuesto por Resultados. VI.1.4. Planificación estratégica. VI.1.5. Planificación operativa. VI.1.6. Programación presupuestaria. VI.1.7. Evaluación. VI.2. Marco legal. VI.2.1. Disposiciones constitucionales. VI.2.2. Disposiciones legales. VI.2.3. Principios del sistema de administración financiera.— VII. DIAGNÓSTICO. VII.1. Aspectos generales. VII.2. Descripción general del proceso presupuestario. VII.3. Refor- ma institucional. VII.4. Reforma legal. VII.5. Sistema de planificación. VII.6. Programación y formulación presupuestaria. VII.7. Ejecución presupuestaria. VII.8. Seguimiento y evaluación. VII.9. Sistemas de información. VII.10. Proceso de transparencia y rendición de cuentas.—VIII. PROPUESTA. VIII.1. Introducción. VIII.2. Justifica- ción. VIII.3. Objetivo. VIII.4. Productos esperados. VIII.5. Responsables. VIII.6. Aspectos conceptuales básicos. VIII.7. Componentes. VIII.7.1. Sistema de planificación. VIII.7.2. Sistema de presupuesto. VIII.7.3. Ejecución presupuestaria. VIII.7.4. Seguimiento y evaluación. VIII.7.5. Proceso de transparencia y rendición de cuentas. VIII.7.6. Modelo de gestión por resultados para el Ecuador.—ANEXO.—BIBLIOGRAFÍA.

DESCRIPCIÓN DE SIGLAS

CAE: Corporación Aduanera Ecuatoriana. CONAM: Consejo Nacional de Modernización. GpR: Gestión para Resultados. eSIGEF: Sistema Integrado de Gestión Financiera.

s.

MF: Ministerio de Finanzas. MRL: Ministerio de Relaciones Laborales. NGP: Nueva Gerencia Pública. OCDE: Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico. PAIP: Plan Anual de Inversión Pública. PBC: Presupuesto Base Cero. PBR: Presupuesto Basado en Resultados. PCC: Programación Cuatrimestral de CompromisoPMD: Programación Mensual de Devengado. PIA: Programación Indicativa Anual. POA: Plan Operativo Anual.

PP: Plan plurianual. PPP: Programación Presupuestaria Plurianual. PpR: Presupuesto para Resultados. PND: Plan Nacional de Desarrollo. SAFI: Sistema de Administración Financiera. SSE: Sistema de Seguimiento y Evaluación. SENPLADES: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. SIGEF: Sistema de Gestión Financiera. SIN: Sistema Nacional de Información. SIPLAN: Sistema Integrado de Planificación. SPI: Sistema de Pagos Interbancario. SPNF: Sector Público No Financiero. SP: Subsecretaría de Presupuestos. SRI: Servicio de Rentas Internas. UC: Unidad Coordinadora. UDAF: Unidad de Administración Financiera.

I. INTRODUCCIÓN

Desde hace varios años el Estado Ecuatoriano

s

s

e ha visto inmerso en un proceso continuo de modernización de su gestión pública, para lo cual e han adoptado políticas públicas en los campos

* Trabajo presentado a la Maestría Internacional en Hacienda Pública y Administración Financiera, III edición 2008-2010 organizada por la Escuela de Hacienda Pública del Instituto de Estudios Fiscales, la Universidad Nacional de Educación a Distancia, la Fundación CEDDET y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

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de la educación, salud, energético, agrícola, petro- lero y de inversión pública, etc., dirigidas a estratos de la sociedad tradicionalmente relegados, para lo cual se efectuaron reformas de carácter legal1 e institucional2.

En cuanto a la administración financiera del Estado, también se han realizado esfuerzos tendientes a administrar de manera más eficiente los recursos públicos, proceso que comenzó en el año 2000 con la automatización del proceso presupuestario mediante la utilización del sistema infor- mático SIGEF (sistema de gestión financiera) que estuvo a cargo del Consejo Nacional de Moderni- zación CONAM, el cual contribuyó a la generación de estados financieros de las diferentes entidades del sector público no financiero.

El 29 de diciembre de 2007, el Ministro de Finanzas actualizó los Principios del Sistema de Administración Financiera, entre ellos la normativa presupuestaria, para lo cual expidió el Acuerdo Ministerial número 447 mediante el cual dispuso la implantación en el país de la metodología técni- ca de presupuestación por resultados, sobre la base de programas identificados en estrecha vin- culación a la planificación y en un horizonte plurianual.

Una vez que han transcurrido más de dos años desde la emisión de la normativa, se desconoce el grado de aplicación de la normativa en el país y los inconvenientes por los que atraviesa la reforma.

Con el presente estudio, desarrollado en el marco de la culminación de la Tercera Edición de la Maestría Internacional en Hacienda Pública y Administración Financiera, se pretende elaborar una propuesta, que partiendo de los resultados del diagnóstico efectuado, permita definir un Modelo de Gestión por Resultados para el Ecua- dor, en procura de una mejor asignación de los recursos públicos y del cumplimiento de la normativa.

Es importante señalar que el análisis de la infor- mación recopilada, los comentarios presentados y el diseño de la propuesta son de exclusiva responsabilidad del autor de la presente investigación y en ningún caso comprometen a las autoridades y funcionarios del Gobierno ecuatoriano, a quienes quiero expresar mi agradecimiento, por la colabo- ración brindada para el desarrollo del presente tema.

1 Constitución de la República, Ley de Régimen Tributario Inter- no, Código Tributario, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, Normativa Presupuestaria. 2 Creación de instituciones, ministerios coordinadores, cambio de denominación, unificaciones, reestructuras.

II. JUSTIFICACIÓN

El rol de los diferentes estados del mundo está evolucionando constantemente, por ello y con la finalidad de atender con los escasos recursos que se disponen, las crecientes exigencias de la sociedad, muchos países desarrollados y varios de Amé- rica Latina están implementado modelos de gestión por resultados que incluyen sistemas de presupuesto basados en desempeño en contraposición de los presupuestos básicamente incrementalistas que se utilizaron por muchos años, con la finalidad de mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos.

Desde hace varios años el Ecuador está inmerso en una serie de reformas, entre ellas las relacionadas con la administración financiera del Estado, para lo cual se han modificado varias disposiciones, entre ellas las relativas al Sistema de Administra- ción Financiera.

El 29 de diciembre de 2007 se actualizaron entre otras, las Normas Técnicas de Presupuesto del Ecuador, estableciéndose la obligatoriedad de implantar en el país la metodología técnica de pre- supuestación por resultados.

Por cuanto hasta la presente fecha, no se han realizado estudios que permitan establecer el estado de la reforma y las dificultades por las que atraviesa, los resultados obtenidos pueden resultar de mucho interés y utilidad, los elementos analizados se sintetizan a continuación:

— Reforma Institucional. — Reforma Legal. — Sistema de Planificación. — Programación y Formulación Presupuesta-

ria. — Ejecución Presupuestaria. — Sistema de Seguimiento y Evaluación. — Sistemas de Información. — Proceso de Transparencia y Rendición de

Cuentas. III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El 29 de diciembre de 2007 mediante una reforma a las Normas Técnicas de Presupuesto del Ecua- dor, se estableció la obligación de implementar en el país la metodología técnica de presupuestación por resultados, sobre la base de programas identificados en estrecha vinculación a la planificación y en un horizonte plurianual, desconociéndose hasta la fecha, el grado de aplicación de la normativa y los inconvenientes por los que atraviesa la reforma.

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Diagnóstico de la técnica presupuestaria aplicada en el Ecuador y propuesta de mejora


IV. OBJETIVOS

General. Diseñar un Modelo de Gestión por Resultados

para el Ecuador en procura de una asignación más eficiente de los recursos públicos.

Específicos. — Elaborar un marco referencial que sirva de

sustento para la presente investigación. — Realizar un diagnóstico que permita identi-

ficar el grado de aplicación de la normativa vigente y los problemas por los que atraviesa la reforma.

— Formular un modelo de gestión por resultados para el Ecuador, a base de las falen- cias determinadas en el diagnóstico.

V. METODOLOGÍA UTILIZADA PARA LA INVESTIGACIÓN

La presente investigación se realizó en el Minis-

terio de Finanzas del Ecuador y SENPLADES, con la finalidad de dar respuesta a las interrogantes: ¿cuál es el grado de cumplimiento de la normativa que establece la implantación de la técnica presupuestaria por resultados en el Ecuador? y ¿cuáles son los problemas por los que atraviesa la reforma?, los resultados obtenidos permitieron diseñar un Modelo de Gestión por Resultados, en procura de una asignación más eficiente de los recursos públicos.

La metodología empleada para este fin, incluyó entrevistas a las autoridades y funcionarios de las Subsecretarías de Presupuesto, Tesorería de la Nación, Planificación y Coordinación Financiera del Ministerio de Finanzas, así como de las Subse- cretarías de Reforma Democrática del Estado, Subsecretaría de Información e Investigación, Sub- secretaría de Planificación y Políticas Públicas y Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación de la SENPLADES. Se recopiló bibliografía e informa- ción, se utilizó la observación directa y se efectuó un análisis de los procesos, operaciones y documentos obtenidos.

VI. MARCO REFERENCIAL

VI.1. Marco teórico

VI.1.1. Antecedentes

En una gran cantidad de países se han hecho comunes, las propuestas de reconfiguración de sus

estados, como parte de lo que se ha denominado la Nueva Gerencia Pública (New Public Manage- ment), existiendo para el efecto el apoyo de organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial, con el fin de generar gobiernos que sus- tenten su actuación en términos de resultados e impactos.

La reforma gerencialista pareciera estar orientando esta dinámica de transformación, ya que el marco general que la ha guiado ha logrado homo- geneidad a lo largo y ancho del mundo, sin embargo de los comentarios respecto de que la NGP es otra moda administrativa más.

Un grupo importante de países ha emprendido en una serie de reformas para transformar la pre- supuestación, ya que esta constituye uno de los mecanismos principales de acción de cualquier gobierno que pretende dirigir su actuación en base a la obtención de resultados.

La consecución sistemática de resultados, a base de la transformación del proceso de presu- puestación, es un proceso que implica una reforma global de la administración pública, con el fin de superar el presupuesto tradicional incrementalista, orientado a controlar el gasto y vigilar su aplicación en espacios rígidos de definición programática. VI.1.2. Gestión para Resultados

Existen muchas definiciones sobre Gestión para Resultados, para varios autores la administración por resultados constituye un nuevo paradigma de gestión pública, un proceso de cambio de la cultura organizacional del sector público que busca sus- tituir el modelo tradicional basado en procesos y procedimientos por una administración gerencial que enfatiza en los resultados alcanzados e impactos producidos, a través del uso eficaz, eficiente y económico de los recursos públicos, con una clara orientación hacia la satisfacción de los ciudadanos.

Este modelo implica una mejora en la gestión del gasto público que disminuye la rigidez del presupuesto, que minimiza el desperdicio de recursos orientándolos a necesidades generalmente no atendidas o a servicios provistos de manera insufi- ciente y que transmite al contribuyente señales cla- ras y positivas respecto al uso de sus impuestos.

Esta iniciativa se identifica con el desarrollo de instrumentos que permitan la reducción de los déficit presupuestarios, mejoren la asignación de los recursos y el perfeccionamiento de los servicios públicos y que vuelva operativo al modelo, aprove- chando todas las posibilidades que ofrece, entre los principales podemos citar:

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— Aplicación adecuada de técnicas de planifi- cación estratégica y de dirección por obje- tivos3.

— Elaboración de sistemas de incentivos para los órganos gestores, que premien o casti- guen su desempeño.

— Formulación de sistemas de seguimiento y medida de resultados, que permitan contar con indicadores4 bien diseñados.

Con la aplicación de esta iniciativa se busca: — Armonizar la planificación, presupuestación

y evaluación de los resultados previstos. — Proporcionar los elementos necesarios

para integrar al proceso presupuestario los resultados.

— Facilitar el proceso de negociación presupuestario entre los distintos actores presupuestarios, centrando la discusión en los resultados.

— Integrar el análisis presupuestario con el seguimiento de la gestión de la acción pública, evitando la práctica habitual de recortar los presupuestos institucionales mediante la aplicación de porcentajes establecidos arbitrariamente.

— Enlazar los ámbitos presupuestarios y de gestión que anteriormente se encontraban desconectados, adoptando en su tratamiento una perspectiva más amplia y a largo plazo.

— Generar sistemas de información y medi- ción de resultados sencillos, económicos y fáciles de usar.

— Utilizar la información obtenida para apren- der, tomar decisiones y rendir cuentas.

— Facilitar el proceso de rendición de cuentas. La institucionalización de la Gestión por Resul-

tados depende sustancialmente de un Presupuesto basado en Resultados, el cual constituye un conjun- to de instrumentos, procesos y metodologías que permiten orientar la utilización de recursos públi- cos en función de los resultados pasados y esperados y de los impactos generados en la colectividad, incentivando a los ejecutores del gasto para la con- secución de las metas y objetivos propuestos.

3 La definición de objetivos representa un punto crítico para la aplicación del modelo, no es suficiente su existencia, deben reunir unos requisitos mínimos de claridad, concreción y posibilidad de medida, representa la piedra medular del modelo y permiten construir los sistemas de seguimiento y medida del resultado. 4 En sus diferentes dimensiones calidad, eficacia, eficiencia y economía.

La Gestión por Resultados se ha aplicado según la perspectiva de los países que la han adoptado, los cuales han adaptado el modelo a sus necesidades particulares, con niveles de institucionalización y resultados distintos, a base de reformas administrativas y organizacionales entre las que figura la transformación del presupuesto como uno de los principales mecanismos de acción del gobierno. VI.1.3. Presupuesto por Resultados

La teoría establece varias clasificaciones sobre los tipos de presupuestos, identificando entre otros el Presupuesto Tradicional, Planeamiento-Progra- mación-Presupuestación (PPBS), Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero.

El presupuesto tradicional utiliza una metodolo- gía muy rudimentaria para la asignación de los recursos que servirán para adquirir bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin vincularlos con las metas u objetivos que se estiman alcanzar.

La metodología planeamiento-programación- presupuestación (PPBS), fue empleada original- mente por los Estados Unidos de Norteamérica y consiste en que las diferentes instituciones públicas disponen de criterios efectivos para la toma de decisiones relacionados con la asignación y distri- bución de recursos financieros y físicos.

El presupuesto base cero comenzó a utilizarse en varias entidades federales del Gobierno nortea- mericano a partir del año 1973, consiste en determinar si las actividades efectuadas por las distintas entidades públicas son eficientes, con el fin de suprimir o reducir algunas de ellas con su conse- cuente afectación presupuestaria.

El presupuesto por programas aparece para que el Estado y sus instituciones dispongan de un instrumento que permita vincular la producción de los bienes y servicios con los objetivos y metas previstos en los planes de desarrollo, de esta forma se trata de solucionar ciertos problemas del presupuesto tradicional.

A fines de los años 80 surgieron en varios países desarrollados las primeras nociones de Presupues- to por Resultados, las experiencias más conocidas son las de Australia, Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Suecia, no constituyó un fenómeno aislado ya que formó parte del proceso de reforma orientado por el enfoque de la Nueva Gerencia Pública, que sur- gió en respuesta a la crisis financiera de esa década y del modelo burocrático de organización pública que buscaba conceder mayor poder a los gestores públicos a cambio de una mayor responsabilidad en la obtención de los resultados e impactos, refor-

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mas que abarcaron a más de transformaciones de los sistemas presupuestarios, el tratamiento a los ciudadanos como clientes-usuarios con derechos adecuadamente identificados y respetados, trasla- do de funciones ejecutivas a agencias estatales dotadas de autonomía administrativa y la formula- ción de sistemas de incentivos, control de gestión y rendición de cuentas.

El Presupuesto por Resultados puede concep- tualizarse como el conjunto de instrumentos, procesos y metodologías característicos de la nueva gerencia pública, a base del cual se asignan los recursos públicos en función de los resultados alcanzados por cada una de las entidades gubernamentales, enfocándose el control en los resultados e impactos alcanzados más que en los insumos, para lo cual se otorga mayor flexibilidad en la admi- nistración de los recursos a cambio del cumplimiento de los compromisos, hecho que justifica la rendición de cuentas.

Este sistema actúa en un círculo integrado y continuo entre la programación, formulación, dis- cusión, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto, los resultados de estas evaluaciones inciden en la formulación del próximo período.

En cada etapa del Presupuesto por Resultados, deben implementarse herramientas que permitan orientar la gestión hacia los resultados previstos, entre ellos tenemos el soporte tecnológico que permita una administración financiera integrada, la formulación de sistemas de incentivos para el cumplimiento de los objetivos, convenios de adminis- tración por resultados, flexibilidad laboral de la carrera pública, división coherente y clara de funciones y competencias, planificación estratégica, reingeniería de procesos, estructuras programáti- cas adecuadas, indicadores de gestión, sistemas de seguimiento y evaluación, procesos de capacita- ción, inducción y sensibilización, a más de la deci- sión política necesaria y el liderazgo requerido para su implantación.

El Presupuesto por Resultados aparece en teo- ría como una alternativa ideal para la asignación de los recursos de manera eficaz y eficiente, instrumento de un modelo de gestión más amplio orientado a resultados, indispensable para completar el ciclo: asignación de recursos, autonomía y rendición de cuentas, sin embargo en la práctica su aplicación se torna compleja5 por la serie de componentes

5 SCHICK, A. (2001) en “The changing role of the central budget office”, OECD, Journal of Budgeting, señala que la asignación de recursos en función de los resultados a alcanzar es una propuesta atractiva y bien conocida, pero con la que no se ha con- seguido avanzar todo lo esperado.

que involucra, sin que en ningún país haya termina- do de implantarse. VI.1.4. Planificación estratégica

Existen diversas clasificaciones acerca de la pla- nificación, según STONER, los gerentes usan dos tipos básicos de planificación. La planificación estratégica y la planificación operativa.

La planificación estratégica es un proceso que permite asegurar la competitividad presente y futura de quién lo impulsa. Analizando la propia situación interna y anticipando la evolución del entorno, concreta las ideas en Planes y Programas de Actuación, definidos en el tiempo y en el espa- cio, formulados en términos objetivos, medibles y verificables, y cuantificados en términos de costo, inversión y resultados.

El Plan Estratégico, como resultado del proceso de reflexión estratégica, aporta a la entidad una serie de objetivos y ventajas de sumo interés:

1. Identifica problemas y amenazas que, a medio y largo plazo, pueden tener gran repercusión. Asimismo, ayuda a la búsque- da y detección sistemática de nuevas oportunidades de negocio.

2. Expone las voluntades estratégicas de los directivos y las concretiza en términos operativos, a través del proceso de encaje entre las voluntades personales, los impactos del entorno y las fortalezas o debilida- des propias. Así se clarifica el proceso de asignación de recursos.

3. Facilita la integración del equipo humano; y se orienta la gestión hacia la búsqueda de unos objetivos estratégicos conjuntos, facilitando los procesos de coordinación.

4. Facilita el control y clarifica el Sistema de Información. El Plan Estratégico contribuye a implantar un control de la gestión, basado en realidades posibles, a través del control presupuestario de la misma.

La planificación estratégica es una planificación a largo plazo que enfoca a la organización como un todo, es un plan amplio, unificado e integrado que relaciona las ventajas estratégicas de una firma con los desafíos del ambiente y se le diseña para alcanzar los objetivos de la organización a largo plazo; es la respuesta de la organización a su entorno en el transcurso del tiempo.

La formulación de estrategias es un proceso que consiste en responder cuatro preguntas básicas: ¿cuáles son el propósito y los objetivos de la organi- zación?, ¿a dónde se dirige actualmente la organiza-

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ción?, ¿en que tipo de ambiente está la organización?, ¿qué puede hacerse para alcanzar en una forma mejor los objetivos organizacionales en el futuro?

Muy vinculado al concepto de planificación estratégica se encuentra el concepto de adminis- tración estratégica, que es un proceso que se sigue para que una organización realice la planificación estratégica y después actúe de acuerdo con dichos planes. En forma general se piensa que el proceso de administración estratégica consiste en cuatro pasos secuenciales continuos:

a) Formulación de la estrategia; b) implantación de la estrategia;

Fuente: Gerencia Pública en el Ecuador. Elaborado por FRANCISCO SILVA.

c) medición de los resultados de la estrategia, y

d) evaluación de la estrategia. VI.1.5. Planificación operativa

Muestra cómo se pueden aplicar los planes estra- tégicos en el que hacer diario. Los planes estratégi- cos y los planes operativos están vinculados a la definición de la misión de una organización, meta general que justifica la existencia de una organización.

Los planes estratégicos difieren de los planes operativos en cuanto a su horizonte de tiempo, alcance y grado de detalle.

La planificación operativa consiste en formular planes a corto plazo que pongan de relieve las diversas partes de la organización. Se utiliza para describir lo que las diversas partes de la organización deben hacer para que la empresa tenga éxito a corto plazo.

VI.1.6. Programación presupuestaria

Proceso que permite definir los programas que se van a incorporar en el presupuesto del correspondiente ejercicio econó- mico, metas de producción de bienes y servicios, recursos materiales, físicos, humanos y financieros requeridos, así como los resultados e impactos previstos, se realiza a base de los objetivos y metas determinados en la planifi- cación institucional.

Categorías programáticas. “Constituyen la formalización en

el Presupuesto Público de las diversas acciones presupuestarias, jerarqui- zándolas y delimitándolas, de tal forma que sean el fiel reflejo, no solo de la tecnología de producción de la institución y de sus centros de ges- tión productiva sino además, del grado adecuado de flexibilidad y de responsabilidad en la asignación y uso de los recursos para la obtención de los productos o servicios.”6

6 SILVA GARCÍA, Francisco, Gerencia Públi- ca en el Ecuador, Quito-Ecuador, editorial MYL.

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VI.1.7. Evaluación

Es la etapa del proceso presupuestario que con-

siste en el análisis crítico y sistemático de los resultados obtenidos en los programas, actividades y proyectos, comparando los resultados obtenidos con las metas previstas, a fin de adoptar las medidas correctivas del caso para garantizar la óptima utilización de los recursos humanos, materiales y financieros, proporciona información necesaria para el proceso de retroalimentación de la planifi- cación y la programación presupuestaria de los siguientes ejercicios.

La evaluación en base al control, permite valorar las actividades y obras, comparándolas con normas preestablecidas, para determinar el grado de eficacia y eficiencia, establecer las desviaciones y adoptar las medidas correctivas con oportunidad, para garantizar el uso óptimo de los recursos.

Conviene destacar dos clases de evaluación de gran importancia y aplicación en el proceso de desarrollo, por una parte se encuentra la evaluación de los proyectos como etapa previa a su ejecución para gestionar su financiamiento y por otra la eva- luación de resultados, para comprobar la forma en que se realizan los proyectos mediante la ejecución de programas presupuestarios.

La evaluación previa es propia de las técnicas de planificación, mientras que la evaluación de resultados es un aspecto concomitante con el control presupuestario, se subdivide en:

— Evaluación de carácter interno, que se requiere en cada proyecto para determinar su grado de factibilidad económica, y;

— la evaluación comparativa que permite establecer las prioridades de financiamien- to, entre varios proyectos.

Por otra parte podemos clasificar a la evaluación según el nivel en el que se desarrolla, así tenemos:

— La evaluación global, se ocupa de los cambios estructurales y la estrategia del desarrollo, mediante el análisis de las variables macroeconómicas.

— La evaluación sectorial, analiza los principales objetivos, recursos e instrumentos con criterio funcional.

— La evaluación regional, aplica los criterios global y sectorial para determinar los resultados y efectos de los programas y proyectos, dentro de determinadas áreas geográficas.

— La evaluación en el ámbito institucional, se relaciona con los organismos que planifi- can, coordinan y ejecutan de acuerdo a los

objetivos y metas globales, sectoriales y regionales.

El campo conceptual de la evaluación es amplio, sin embargo razones técnicas de carácter práctico y de nuestro estudio obligan a concentrar nuestra atención en los aspectos concretos de la medición de los resultados y efectos de la ejecución presupuestaria.

Esta fase puede desarrollarse simultáneamente a la ejecución presupuestaria o de forma posterior, estableciéndose una diferencia significativa entre el control interno y externo.

El control interno o administrativo, debe efec- tuarlo el propio gestor o un órgano especializado dependiente de cada institución pública, el control externo es responsabilidad de la Contraloría Gene- ral del Estado. VI.2 Marco legal VI.2.1. Disposiciones constitucionales

La Constitución Política de la República del Ecua- dor7 establece que “la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de: eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evalua- ción”. Está conformada por los siguientes niveles:

7 Vigente desde el 20 de octubre de 2008.


ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Administración Central

2. Gobiernos autónomos

descentralizados

La Administración central está formada por: 1. Los organismos y dependencias de las fun-

ciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Elec- toral y de Transparencia y Control Social.

2. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.

Constituyen gobiernos autónomos descentralizados:

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1. Las juntas parroquiales rurales; 2. los concejos municipales; 3. los concejos metropolitanos; 4. los consejos provinciales, y 5. los consejos regionales. “Los gobiernos autónomos descentralizados

gozan de autonomía política, administrativa y financiera, y se rigen por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana.”

Las regiones, distritos metropolitanos, provin- cias y cantones tienen facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tienen facultades reglamentarias, ejercen facultades ejecutivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.

Dentro de este nivel existen además personas jurídicas creadas por acto normativo para la pres- tación de servicios públicos.

Sistema de planificación

Un objetivo del Presidente de la República

actual, es recuperar el papel protagónico que debe tener la planificación en el desarrollo del país, sistema que fue dejado de lado por los gobiernos de turno en la década de los 80 bajo el argumento de que la intervención estatal y la planificación consti- tuían un impedimento para el desarrollo del país, centrando su atención en los ajustes fiscales de corto plazo que brinden liquidez al Tesoro Nacio- nal y por consiguiente al Gobierno Central por sobre las necesidades de desarrollo del país, por ello la actual Constitución de la República prevé un régimen de desarrollo y lo conceptualiza como un conjunto compuesto por los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la consecución del buen vivir, para ello se establece que el Estado debe planificar el desarrollo del país, propiciando la equidad social y territorial.

Para viabilizar este proceso, se instaura el denominado Sistema Nacional Descentralizado de Pla- nificación Participativa (SNDPP), que está conformado por un Consejo Nacional de Planifica- ción y por una secretaría técnica8 que lo coordina. El objetivo de este consejo es aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y expedir los lineamientos y políticas que orienten al sistema, está presidido por el Presidente de la República. El sistema de pla-

8 Denominada Secretaría Nacional de Planificación y Desarro- llo SENPLADES.

nificación se expresa y concreta en planes nacionales que enfatizan la importancia de la inversión pública para el pleno desarrollo de las capacidades humanas.

Al Plan Nacional de Desarrollo la Constitución lo conceptualiza como “el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos, la programación y ejecución del presupuesto del Estado, y la inversión y la asignación de los recursos públicos”, estableciéndose que debe ser observado de forma obligatoria por el sector público.

Además y en virtud de lo expuesto, el Presiden- te de la República redimensionó el papel de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, ubicándola como entidad asesora de la Presidencia de la República, asignándole la responsabilidad del sistema de planificación nacional, entidad que ha definido seis grandes objetivos que se encuentran publicados en su página web y que se relacionan con:

1. Lograr que el país cuente con un sistema articulado de planificación con principios, normas y mecanismos que permitan organizar la función pública y orientar la actividad privada para alcanzar los objetivos nacionales.

2. Diseñar e implementar un sistema de plani- ficación participativo, descentralizado, auto- rregulado y operativo, que brinde espacios adecuados para las iniciativas de desarrollo nacional y local.

3. Formular el Plan Nacional de Desarrollo con objetivos, metas e indicadores que faciliten su monitoreo, evaluación y actualización.

4. Promover la gestión por resultados, la ren- dición de cuentas a través del monitoreo y la evaluación de la gestión del sector públi- co en relación a sus objetivos y metas plan- teadas.

5. Proveer de metodologías y herramientas de participación ciudadana en la elabora- ción de planes, programas, propuestas de reforma del Estado y ordenamiento territorial.

6. Coordinar las acciones de las distintas instituciones del Estado para alcanzar el cumplimiento de las metas y objetivos de Desarrollo Nacional.

Sistema de presupuesto

La carta magna señala que el Presupuesto Gene- ral del Estado incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertene-

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cientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados, constituyendo el instrumento para su determinación y gestión, además establece que es responsabilidad de La Función Ejecutiva elaborar cada año la proforma presupuestaria anual y la pro- gramación presupuestaria cuatrianual y de la Asam- blea Nacional controlar que estos documentos se adecuen a la Constitución, a la Ley y al Plan Nacio- nal de Desarrollo y aprobarlos u observarlos.

La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado deben sujetarse al Plan Nacio- nal de Desarrollo, todo programa financiado con recursos públicos debe contener objetivos, metas y un plazo predeterminado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

El Presupuesto General del Estado se gestiona a través de una Cuenta Única del Tesoro Nacional abierta en el Banco Central, con las subcuentas correspondientes, el manejo de los depósitos de las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados se realiza en cuentas especiales.

Las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno, deben conducirse de forma sostenible, responsable y transparente, procurando la estabilidad económica, los egresos permanentes se finan- ciarán con ingresos permanentes. Toda norma que cree una obligación financiada con recursos públi- cos debe establecer la fuente de financiamiento correspondiente. Solamente las instituciones de derecho público pueden financiarse con tasas y contribuciones especiales.

La Función Ejecutiva debe presentar semestral- mente a la Asamblea Nacional el informe sobre la ejecución presupuestaria, los gobiernos autóno- mos descentralizados remitirán informes semes- tralmente a sus correspondientes órganos de fiscalización.

Toda la información sobre el proceso de formu- lación, aprobación y ejecución presupuestaria debe difundirse permanentemente a la población por los medios más adecuados.

VI.2.2. Disposiciones legales

Ley Orgánica de Administración Financiera y Control

La finalidad de esta ley es establecer, poner en

funcionamiento y mantener en las entidades y organismos del sector público un conjunto de normas y procedimientos que integren y coordinen la gerencia financiera para lograr un empleo eficiente, efectivo y económico de los recursos humanos, materiales y financieros.

—

——

—

La Administración Financiera del Gobierno Nacional comprende el conjunto de actividades del Ministerio de Finanzas y de los demás organismos de recaudación y pago, ordenadas a la gestión de los recursos financieros.

El Ministro de Finanzas es el funcionario responsable, en el grado superior, de la administración de los recursos financieros del Gobierno Nacional.

El Ministerio de Finanzas como responsable de la función financiera del Gobierno, es el órgano central rector de los sistemas de presupuesto, de determinación y recaudación de recursos financieros, tesorería y contabilidad. La Contraloría General es el órgano central rector del sistema de control.

Las atribuciones y deberes del Ministro de Finanzas, en materia de administración financiera, son fundamentalmente las siguientes:

— Definir y conducir la política financiera del Gobierno Nacional.

— Dirigir los sistemas de determinación y recaudación de los recursos financieros del Estado, de tesorería, de presupuesto y contabilidad gubernamental.

— Establecer las normas respecto de los sistemas que dirige.

— Dirigir la preparación del proyecto de presupuesto del Gobierno Nacional, y pre- sentarlo a consideración del Presidente de la República.

— Aprobar los presupuestos de entidades adscritas, empresas del Estado y los denominados presupuestos y distributivos especiales.

— Determinar las necesidades de préstamos a corto plazo, para financiar períodos tran- sitorios de deficiencia de caja, ejecutar dichos préstamos y administrar el crédito público del Estado.

— Asegurar la transferencia oportuna de los recursos financieros autorizados, a las entidades y organismos del sector público, para el cumplimiento de sus metas y objetivos.

Llevar a cabo las acciones correctivas para mejorar la administración financiera a su cargo.

Imponer sanciones de acuerdo con la Ley. Mantener informado al Presidente de la

República acerca de la marcha de la admi- nistración financiera que le compete.

Dictaminar en forma obligatoria sobre todo proyecto de ley o decreto que tenga

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incidencia económica en los recursos financieros del Gobierno Nacional.

— Elaborar y presentar a los órganos competentes un informe anual sobre la adminis- tración financiera.

El presupuesto del Gobierno Nacional debe orientarse al cumplimiento de los objetivos de los planes de desarrollo, prestación de los servicios públicos y satisfacción de los propósitos de naturaleza económica y social, expresados en los planes operativos anuales, plan financiero y otros instrumentos de política económica.

En cuanto al sistema de presupuesto al Ministro de Finanzas le compete:

— Coordinar los procesos de planificación y presupuesto.

— Establecer las políticas generales para la elaboración, financiamiento y evaluación de los presupuestos públicos.

— Coordinar con el resto de políticas gubernamentales la ejecución de la política fiscal.

Esta Ley además, establece que la programa- ción de los presupuestos públicos deben reunir los requisitos que posibiliten la evaluación presupuestaria, siendo el Ministerio de Finanzas y la SENPLA- DES los responsables de la evaluación de la ejecución de los programas con el fin de determinar el cumplimiento de sus objetivos.

Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal

La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabiliza-

ción y Transparencia Fiscal señala que al inicio de cada período de gobierno el Presidente de la Repú- blica debe presentar al país, ante la Asamblea Nacional, un plan plurianual para cuatro años, documento que debe contener las metas, objetivos, lineamientos estratégicos y políticas de su gestión, plan que servirá de referencia para la elaboración de los planes plurianuales de los gobiernos locales.

Estos planes plurianuales en sus diferentes niveles deben orientar con carácter obligatorio, las decisiones de gasto y de inversión pública, debien- do expresarse las metas de estos planes en indicadores cuantitativos y cualitativos, que serán preparados, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, por la SENPLADES y por el Ministe- rio de Finanzas, documentos que deben ser some- tidos a la aprobación del Presidente de la República.

El monitoreo y seguimiento del plan plurianual del gobierno y de la ejecución del Presupuesto General del Estado, debe ser efectuado por la SENPLADES y por el Ministerio de Finanzas, res-

pectivamente, los informes detallados del proceso deben presentarse al Presidente de la República y a la Asamblea Nacional en el término de treinta días posteriores a cada trimestre.

Cada institución del sector no financiero debe elaborar el plan plurianual institucional para cuatro años y planes operativos anuales, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, documento que sirve de base para la programación presupuestaria institucional y remitirlo al Ministerio de Finanzas con la proforma presupuestaria del ejercicio.

En cuanto al sistema de presupuesto se establece que el Ministerio de Finanzas debe dictar hasta el 30 de abril de cada año, las directrices que sirven para elaborar las proformas de los presupuestos en correspondencia con los objetivos y metas previstos en los planes plurianuales.

Estas directrices presupuestarias, son de cumplimiento obligatorio para todas las instituciones cuyos presupuestos conforman el Presupuesto General del Estado, empresas públicas creadas por Ley, así como para todas las instituciones financieras públicas en lo relativo a sus presupuestos operativos.

Todas las entidades del sector público no financiero cuyos presupuestos conforman el Presupues- to General del Estado, deben remitir al Ministerio de Finanzas hasta el 30 de junio de cada año, las proformas presupuestarias institucionales para su análisis y aprobación, con el fin de integrarlas y consolidarlas en la Proforma del Presupuesto General del Estado, que se pone a consideración del Presidente de la República, previo a su envío a la Asamblea Nacional.

Dentro de cuarenta y cinco días posteriores a cada trimestre, el Ministro de Finanzas debe presentar al Presidente de la República y a la Asamblea Nacional un informe detallado de la ejecución del Presupuesto General del Estado, así como los estados financieros con sus anexos.

El Ministerio de Finanzas además debe informar a las autoridades competentes los resultados del control presupuestario, a fin de que adopten los correctivos del caso y las recomendaciones políti- cas del Ministerio.

En cuanto al control ciudadano se establece que es deber del Estado garantizar el control social de la gestión pública mediante el libre acceso a los documentos e información presupuestaria, contable, así como la relacionada con las operaciones de crédito de todo el sector público, incluyendo a las del sector privado en la parte que corresponda a recursos públicos, para ello las máximas autoridades de las diferentes instituciones públicas deben

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remitir mensualmente, dentro de los 30 días posteriores, al Ministerio de Finanzas la información financiera de acuerdo con la normativa expedida y trimestralmente información respecto de la ejecu- ción de los planes operativos.

Para el control de la ciudadanía, el Ministerio de Finanzas debió establecer un sistema oficial de información que facilite su difusión, esta informa- ción debe incluir los supuestos y fundamentos esta- dísticos empleados para formular los indicadores referidos en esta ley. Los organismos del régimen local debieron establecer sus propios sistemas de información para el control ciudadano.

Esta Ley también establece las sanciones a las que se sujetan las máximas autoridades institucionales, ministros de estado, funcionarios públicos, incluido el personal y autoridades de la Contraloría General del Estado, que no hubieren cumplido con las obligaciones que a cada uno corresponde según esta ley, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales a que diera lugar, sanciones que van desde multas hasta destituciones para funcionarios y revo- catorias del mandato para autoridades de elección popular y en el caso de no enviar la información requerida por el Ministerio de Finanzas, suspensión de la entrega de asignaciones del Presupuesto a las entidades que hayan incumplido con esa obligación.

Ley de Presupuestos del Sector Público

La Ley de Presupuestos prevé la existencia del

Sistema Nacional de Presupuesto Público Ecuato- riano, el cual está compuesto por las políticas, métodos, técnicas y acciones necesarios para la programación, formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y liquidación de los presupuestos, que observarán obligatoriamente las entidades y organismos públicos, señalándose que el Ministe- rio de Finanzas es el órgano rector del Sistema.

Es obligación de las entidades y organismos públicos observar durante todo el proceso presupuestario, las líneas generales de acción, directrices y estrategias de política económica y social, así como los planes y programas nacionales de desarrollo de mediano y corto plazo.

Los presupuestos institucionales, comprenden todos los ingresos, financiamientos y gastos previstos para el ejercicio fiscal dentro del cual se van a ejecutar, para lo cual:

a) Los presupuestos de ingresos, se estructu- ran sobre la base del clasificador económico de ingresos y contiene los montos estimados de todos los ingresos tributarios y no tributarios;

b) los presupuestos de financiamiento deben contemplar todas las fuentes financieras prove-

nientes de la contratación de empréstitos, así como de otros financiamientos provenientes de la venta de valores, bonos y otras operaciones financieras, y

c) los presupuestos de gastos, se elaboran con base en clasificaciones que permiten distinguir, entre otros, los gastos de operación, el servicio de la deuda pública y los gastos de inversión.

El Ministro de Finanzas es el responsable de establecer los clasificadores en los que se fundamenta la gestión presupuestaria, documentos que son de uso obligatorio para todos los presupuestos del sector público, los cuales se elaboran por cada año calenda- rio y deben ser la expresión financiera anual de los planes y de los programas sectoriales e institucionales y se fundamentan en objetivos, metas, tiempos de ejecución, unidades de medida, responsables, costos y resultados que se prevean alcanzar.

El Ministro de Finanzas considerando las políti- cas establecidas y la disponibilidad real de recursos, aprueba, reforma o niega justificadamente las proformas de presupuesto que le remiten las entidades y organismos públicos.

Esta ley establece como parte del proceso presupuestario el sistema de control y evaluación presupuestaria, dentro del cual el control externo de los recursos públicos está a cargo de la Contraloría General del Estado de manera previa, concomitante y posterior al proceso de ejecución de los presupuestos institucionales.

También se prevé la ejecución de un control interno de los recursos de las entidades y organismos del sector público, para lo cual las Unidades de Auditoría Interna deben realizar permanentemente auditorías operacionales, cuyos resultados deben ser informados a la Contraloría General y al Ministerio de Finanzas.

Esta ley faculta al Ministro de Finanzas para efectuar un control de gestión que permita verificar y evaluar el cumplimiento de los fines y metas establecidos en los presupuestos institucionales, pudiendo contratar servicios de consultores o fir- mas independientes o solicitar a la Contraloría General la realización de auditorías para este fin.

Respecto a la evaluación presupuestaria señala que esta “comprende básicamente la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el análisis de las variaciones observadas, con la determinación de sus causas y la recomendación de medidas correctivas” y que debe ser efectuada por el Ministerio de Finanzas, los resultados deben ser puestos en conocimiento del Presidente de la República y por medio de esta autoridad a la Asamblea Nacional.

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Sobre los sistemas de información, la ley señala que el Ministerio de Finanzas conjuntamente con las demás entidades y organismos públicos, debió elaborar un sistema de información que registre los resultados de las operaciones presupuestarias efectuadas que se compatibilice con el sistema de contabilidad gubernamental, para ello establece que las entidades y organismos públicos deben presentar todo tipo de información presupuestaria en los plazos y condiciones establecidos por el Ministerio de Finanzas, en caso de incumplimiento señala las responsabilidades y sanciones pertinentes.

VI.2.3. Principios del sistema de

Administración financiera

Las normas técnicas del sistema de administra- ción financiera, son establecidas por la Función Eje- cutiva, a través del Ministro de Finanzas, a base de las disposiciones establecidas en la Constitución de la República, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y Ley de Presupuestos y su Reglamento.

Según la Constitución Política de la República, la Función Ejecutiva es la encargada de elaborar la proforma presupuestaria anual y la programación presupuestaria cuatrianual y de presentarla a la Asamblea Nacional durante los primeros noventa días de su gestión.

Por lo expuesto mediante Acuerdo Ministerial número 447 de 29 de diciembre de 2007, se actualizaron los Principios del Sistema de Administración Financiera, Normas Técnicas de Presupuesto, Cla- sificador Presupuestario de Ingresos y Gastos, los Principios y Normas Técnicas de Contabilidad Gubernamental, el Catálogo General de Cuentas y las Normas Técnicas de Tesorería, cuya aplicación es obligatoria a partir del 1ero de enero de 2008 en todas las entidades, organismos, fondos y proyectos que integran el sector público no financiero.

Esta normativa establece el modelo de gestión financiera que deben observar los organismos, entidades, fondos y proyectos que conforman el Gobierno Central y las entidades descentralizadas y autónomas, el cual se basa en la centralización contable y de la caja fiscal y la desconcentración de la ejecución presupuestaria, para este efecto se constituyen los niveles estructurales Unidad de Administración Financiera UDAF, Unidad Coordi- nadora UC y Unidad Ejecutora UE.

La UDAF es la máxima instancia institucional encargada de vigilar el cumplimiento legal y normativo en el campo financiero y presupuestario.

La UC es una unidad cuya creación es facultati- va, depende de la UDAF y está a cargo de ciertas

atribuciones relacionadas básicamente con la pro- gramación presupuestaria y financiera así como de la ejecución presupuestaria.

La UE es la unidad desconcentrada de la institu- ción, responsable de las fases presupuestarias, se rige por las disposiciones del ente rector a través de la UDAF y de la UC, las cuales deben autorizar aquellos procesos en los que no tenga competencia.

La planificación financiera en el Ecuador se realiza a través de la programación, formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y liqui- dación de los presupuestos públicos, los cuales se formulan con sujeción a los principios de universa- lidad y unidad., se prohíbe la administración de recursos financieros y donaciones fuera de los presupuestos a los que hace mención la Ley de Presupuestos.

La normativa presupuestaria establece que a partir del año 2008, la técnica presupuestaria aplicada en el Ecuador es la presupuestación por resultados, “sobre la base de programas identificados en estrecha vinculación a la planificación y en un horizonte plurianual”, es decir el presupuesto anual debe ser consistente con las metas anuales de défi- cit o superávit fiscal establecido bajo un contexto de estabilidad presupuestaria en el mediano plazo y elaborarse en el marco de un escenario macroe- conómico plurianual de cuatro años.

Los órganos que intervienen en la elaboración del Presupuesto General del Estado son los siguientes:

MINISTERIO DE FINANZAS (ÓRGANO RECTOR DEL SISTEMA)

INSTITUCIONES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

El proceso de elaboración y negociación del Presupuesto General del Estado, que corresponde a las instituciones del sector público no financiero, se describe a continuación:

Ministerio de Finanzas (órgano rector del sistema): – Emite las directrices. – Asesora en el proceso de formulación. – Valida la información remitida por las entidades. – Consolida la información en el Presupuesto Ge-

neral del Estado. – Remite al Presidente para su conocimiento.

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Instituciones del sector público no financiero: – Responsables de la fase de programación y for-

mulación presupuestaria en cada una de sus instituciones, en atención a los lineamientos dados por el Ministerio de Finanzas y a las disposiciones legales y normativas vigentes.

– Remite al Ministerio de Finanzas las proformas presupuestarias para su validación y consolidación pertinente.

Presidencia de la República: – Conoce el proyecto de Presupuesto General del

Estado remitido por el Ministerio de Finanzas. – Remite el proyecto de Presupuesto a la Asamblea

Nacional para su aprobación.

Programación y formulación presupuestaria

La Subsecretaría de Presupuestos de Ministerio de Finanzas elabora hasta el 15 de enero de cada

año el cronograma para la programación y formula- ción de la proforma del Presupuesto General del Estado para el siguiente ejercicio fiscal y la presenta para aprobación del Titular del Ministerio de Finan- zas, a través de la Subsecretaría General de Finanzas.

El cronograma debe ser aprobado hasta el 31 de enero y contiene:

— Las actividades y tareas a ejecutarse desde la iniciación del proceso hasta la incorpora- ción de los ajustes resueltos por el Con- greso Nacional (Asamblea Nacional) para la aprobación de la proforma presupuestaria, y

— las fechas de inicio y término de las tareas identificadas con la asignación de los entes responsables de su ejecución.

Las diferentes fases y actividades que deben cumplirse para la elaboración del proyecto de Pre- supuesto General del Estado, responsables y plazos se resumen en la siguiente tabla:

Procedimiento Fecha Responsable Elaboración del cronograma para la programación y Hasta el 15 de enero de – Subsecretaría de Presupuestos formulación de la proforma del PGE cada año Aprobación del cronograma para la programación y Hasta el 31 de enero de – Ministro de Finanzas formulación de la proforma del PGE cada año Programación macroeconómica plurianual (4 años) Hasta el 31 de marzo de – Subsecretaria de Consistencia

cada año y en los años de Macrofiscal cambio de Gobierno – Subsecretaría de Presupuestos hasta el 31 de julio – Subsecretaría de Crédito Público

Escenarios presupuestarios plurianuales (4 años) 23 de abril de cada año – Subsecretaría de Presupuestos – Comité de las Finanzas – Subsecretaría General de Finanzas – Ministro de Finanzas

Programación plurianual institucional Hasta el 15 de abril de – Instituciones del Sector Público cada año no Financiero

Expedición de directrices presupuestarias Hasta el 30 de abril de – Ministerio de Finanzas cada año

Presentación de proformas presupuestarias institu- Hasta el 30 de junio de – Instituciones del Sector Público cionales cada año no Financiero

– Subsecretaría de Presupuestos Presentación del proyecto de Presupuesto Hasta el 30 de octubre de – Ministerio de Finanzas General del Estado a la Asamblea Nacional para su cada año – Presidencia de la República aprobación Aprobación del Presupuesto General del Estado Hasta el 30 de noviembre – Asamblea Nacional

de cada año Vigencia del Presupuesto General del Estado Del primero de enero – Ministerio de Finanzas

al 31 de diciembre de – Instituciones del Sector Público cada año no Financiero

La normativa señala que la programación del presupuesto es una fase del ciclo presupuestario en la que, a base de los objetivos y metas establecidos en la planificación y la restricción presupuestaria, se definen los programas anuales que van a formar

parte del presupuesto, identificando las metas de producción de bienes y servicios, recursos necesarios, resultados a alcanzar e impactos que se espera producir en la sociedad, identificándose los niveles de programación global e institucional.

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Dentro de la programación presupuestaria global, se considera la programación macroeconómi- ca plurianual, los escenarios presupuestarios plurianuales y las directrices presupuestarias anuales que son elaboradas por la Subsecretaría de Pre- supuestos del Ministerio de Finanzas y cuyo contenido básico es el siguiente:

— La política macroeconómica resultante del escenario macroeconómico definido para el ejercicio fiscal al que corresponda la ela- boración de la proforma.

— La política fiscal que sustentará el tratamiento de los ingresos, gastos, endeudamiento e inversiones.

— La política de programación presupuestaria que orientará la elaboración de las proformas institucionales.

— Los aspectos metodológicos que regirán para la elaboración y presentación de las proformas institucionales.

— Los techos presupuestarios institucionales para el proceso de programación presupuestaria.

La normativa establece que la vinculación de la planificación y el presupuesto se realiza en la fase de programación presupuestaria institucional, según estas disposiciones la relación insumo-producto-resultado fundamenta la metodología de presupuestación por resultados y se articula sobre la base de una estructura programática adecuada para cada entidad, utilizando categorías programá- ticas según su jerarquía, condicionamiento en la generación de productos y naturaleza económica, las categorías programáticas definidas son programas, proyectos y actividades. Las categorías pro- gramáticas tienen los siguientes propósitos:

— Organizar las acciones institucionales de forma que los recursos utilizados tengan una clara expresión en productos cuantifi- cables y objeto de medición de sus efectos con indicadores de resultados e impactos.

— Posibilitar la asignación de recursos financieros para la ejecución de acciones presupuestarias de adquisición de insumos que luego se transformarán en productos.

— Dar un ordenamiento y direccionalidad al gasto en su clasificación funcional.

— Facilitar la adopción de decisiones de asig- nación de financiamiento entre objetivos alternativos implícitos en cada categoría programática.

Los presupuestos deben elaborarse de acuerdo a su ubicación según la conformación del sector

público no financiero, naturaleza económica de ingresos y gastos, finalidad de los egresos, etc. La estructura programática del presupuesto debe reflejar su vinculación con la planificación.

Las clasificaciones presupuestarias previstas según la normativa son:

1. Clasificación sectorial, que corresponde a la estructura del sector público no financiero.

2. Clasificación institucional y de unidades ejecutoras.

3. Clasificación por sectores de gasto. 4. Clasificación programática. 5. Clasificación geográfica. 6. Clasificación por fuente de financiamiento. 7. Clasificación por concepto de ingreso y

objeto del gasto. 8. Clasificación económica de los ingresos y

gastos. 9. Clasificación funcional del gasto.

10. Clasificación por orientación del gasto. Es responsabilidad de la Subsecretaría de Pre-

supuestos actualizar permanentemente estos documentos, excepto el Clasificador Presupuesta- rio de Ingresos y Gastos cuya expedición y modifi- cación debe realizarla el Ministro de Finanzas a través del Acuerdo Ministerial pertinente. Ejecución presupuestaria

La normativa define a la ejecución como el conjunto de acciones orientadas a la utilización de los recursos asignados en los presupuestos institucionales con la finalidad de obtener los bienes y servicios, con la oportunidad, calidad y cantidad requeridos.

Una vez que el Presupuesto General del Estado ha sido aprobado y publicado en el Registro Oficial, cada institución del sector público no financiero, es la responsable de la gestión de los créditos presupuestarios asignados, para lo cual se deben observar las disposiciones establecidas en la Constitución Política de la República, Ley Orgánica de Adminis- tración Financiera y Control, Ley de Presupuestos del Sector Público y su Reglamento, Principios del Sistema de Administración Financiera, Disposicio- nes del Presupuesto General del Estado y demás normativa vigente.

Posteriormente se debe realizar la programación física y financiera del gasto, en períodos anual, cuatrimestral y mensual, con el fin de “guiar la ejecución financiera institucional, de modo que los requerimientos financieros que se generan de la ejecución de los presupuestos, se armonicen a las disponibilidades de fondos establecidos en la programación de caja”.

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La Subsecretaría de Tesorería de la Nación, es

la encargada de elaborar la Programación de Caja del Presupuesto General del Estado, cuya periodicidad puede ser diaria, semanal, quincenal, mensual, cuatrimestral y anual.

El flujo de los ingresos se estima sobre la pro- yección de la recaudación suministrada por el Ser- vicio de Rentas Internas, Corporación Aduanera del Ecuador, Dirección Nacional de Hidrocarbu- ros, Banco Central del Ecuador, Instituciones (Autogestión) y Subsecretaría de Crédito Público.

El flujo de egresos se estima sobre la base de la programación de los gastos corrientes, de capital e inversión que informa la Subsecretaría de Presu- puestos y de la programación de deuda pública que informa la Subsecretaría de Crédito Público.

Mensualmente se pone en conocimiento del Comité de las Finanzas Públicas, responsable de la aprobación de la Programación de Caja, los resultados de la evaluación de la ejecución de caja que se realiza.

Evaluación presupuestaria

La normativa establece que la evaluación de la

ejecución presupuestaria “es la fase del ciclo presupuestario que tiene como propósito, a partir de los resultados de la ejecución presupuestaria, analizar los desvíos con respecto a la programación y definir las acciones correctivas que sean necesarias y retroalimentar el ciclo”, debe realizarse de forma simultánea a la ejecución del presupuesto y ex post a la finalización del período fiscal, se establecen los niveles de evaluación global e institucional.

La evaluación global la debe realizar el Ministe- rio de Finanzas sobre los resultados financieros de la ejecución presupuestaria del Gobierno Central y del Presupuesto General del Estado y respecto de las proyecciones de ingresos y gastos efectuadas que sustentaron la programación del presupuesto.

La evaluación institucional se debe efectuar desde dos puntos de vista: financiero y grado de cumplimiento de los resultados de los programas que se incluyeron en cada presupuesto institucional. El primero también es responsabilidad del Ministe- rio de Finanzas, el segundo es de la institución.

El proceso de la evaluación en rasgos generales consiste en un análisis de la consistencia de la medi- ción, determinación de las desviaciones y análisis de sus causas y recomendación de medidas correctivas.

“La medición de los insumos requeridos para la evaluación financiera y programática se sustentará en los registros de la información física y financiera que deben mantener las instituciones y las unidades

responsables de la ejecución. Para tal efecto, las instituciones tomarán las medidas del caso para obtener la información necesaria de las unidades de gestión responsables de la ejecución de las actividades concernientes a los programas presupuestarios.”

“La medición del producto se basa en el establecimiento de unidades de medida, definidas como aquellas que permiten cuantificar la produc- ción de los bienes y servicios generados y provistos en un período determinado. Los programas presupuestarios contendrán la cuantificación de las metas de producción anual en las unidades de medida que correspondan.”

“La medición de resultados tiene como propó- sito establecer el desempeño de los programas públicos en términos de los efectos inmediatos y los de mayor alcance, para cuyo efecto se utilizan indicadores de resultados9.”

“Los conceptos que están detrás de la medición de resultados son los de eficiencia y eficacia. La eficiencia se refiere a la entrega de un producto al menor costo posible, dada una calidad para el mismo y determinados precios de los insumos. Efi- cacia se refiere al grado de éxito que tiene un producto o programa determinado en el logro de los resultados previstos.”

“La determinación de los desvíos se hará com- parativamente entre la ejecución presupuestaria y la programación pertinente. El análisis de las causas de los desvíos tomará en cuenta, entre otros aspectos: correspondencia de la programación con la realidad de la ejecución; criterios en que se basó la programación de base; disponibilidad de la infor- mación necesaria para conocer los resultados y establecer los desvíos; cambios técnicos, organizacionales, de políticas y procedimientos que altera- ron los ritmos de ejecución y de cumplimiento de metas y resultados; y, grado de aplicación de las políticas presupuestarias.”

“Las medidas correctivas que surjan de la evalua- ción se orientarán, en general a superar las causas que originaron los desvíos, de lo cual se establecerá la conveniencia de acelerar, suspender, diferir o reformular la ejecución de los programas presupuestarios y, como consecuencia de ello, las reasig- naciones de recursos a otros programas nuevos o existentes, definición de nuevo financiamiento, replanteamiento de metas de producción y resultados, cambios en los responsables de la gestión de los programas, u otras que fueren pertinentes.” 9 Permiten conocer el grado de cumplimiento de los objetivos del programa y de las políticas públicas.

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VII. DIAGNÓSTICO

VII.1. Aspectos generales

El Ecuador es un país pequeño con una superfi- cie de 256.370 km. cuadrados, con una población de 13’605.000 habitantes, con un sistema de gobierno presidencialista, las funciones del Estado son Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Transparencia y Control Social.

La tasa de crecimiento fue de 3.89 por 100 en el año 2006, 2.49 por 100 en el año 2007 y 5.32 por 100 en el año 2008, existiendo un nivel importante de desempleo y precios inestables, debido generalmente a las políticas de los diferentes gobiernos de turno.

En el año 2000 su vulnerabilidad económica, llevó al país a la dolarización de su economía, sufriendo una de las peores crisis financieras, la que obligó a emigrar a miles de compatriotas básica- mente a Estados Unidos, España e Italia.

En los últimos años el crecimiento económico se vio beneficiado particularmente por un alto pre- cio del barril de petróleo, una mejor recaudación tributaria y envío de remesas por parte de los emi- grantes.

Las elecciones se realizan cada cuatro años con un sistema multipartidista. La legislación le corresponde al Ejecutivo y al Legislativo (Asamblea Nacio- nal), compuesta por 123 asambleístas. Las principales funciones de la Asamblea son la promulgación de Leyes, la fiscalización de los actos públicos y la apro- bación del Presupuesto General del Estado.

El Jefe de Gobierno es el Presidente de la Repú- blica, quien tiene la facultad de nombrar a las diferentes autoridades que colaborarán con él en los diferentes Ministerios, los cuales tienen áreas espe- cíficas de responsabilidad y forman parte del gabi- nete. Actualmente existen ministerios y ministerios coordinadores.

La administración pública está organizada en Ministerios y el Estado por medio de la Secretaría Nacional de Remuneraciones regula a los empleados del servicio civil, sus condiciones de trabajo y remuneraciones. Cada ministerio tiene a la cabeza una persona que sirve por tiempo indefinido mientras dura el período del Presidente. Los ministerios tienen poca discreción en el manejo de sus recursos y se basan en tareas establecidas ex ante, generalmente no se rinde cuentas en función de los resultados.

El principal órgano responsable del Presupues- to General del Estado es el Ministerio de Finanzas, a través de la Subsecretaría de Presupuestos la que

elabora hasta el 15 de enero de cada año el cronograma para la programación y formulación de la proforma del Presupuesto General del Estado para el siguiente ejercicio fiscal, además tiene que elaborar durante el primer trimestre de cada año, el escenario macroeconómico para un horizonte de los próximos cuatro años con relación al ejercicio fiscal vigente, en función del análisis de las políticas y objetivos del Gobierno, elabora las Directrices Presupuestarias Anuales y las pone a consideración del Titular del Ministerio de Finanzas, para su apro- bación y expedición hasta el 30 de abril de cada año, las que son de aplicación obligatoria por parte de las entidades en la preparación de las respectivas proformas presupuestarias.

Las proformas presupuestarias institucionales, remitidas al Ministerio de Finanzas en los términos de las Directrices Presupuestarias, son sometidas al análisis y validación de su consistencia técnica y de los lineamientos de dichas Directrices por parte de la Subsecretaría de Presupuestos.

Como producto del proceso de análisis, valida- ción y ajustes, se generan los escenarios correspondientes que se ponen en conocimiento del Titular del Ministerio y del Comité de las Finanzas.

El escenario que las autoridades del Ministerio de Finanzas consideren como definitivo se presenta a consideración de la Presidencia de la República.

Sobre la base del escenario definitivo de la proforma del Presupuesto General del Estado, una vez efectuados los ajustes que provengan de la Presiden- cia de la República, la Subsecretaría de Presupuestos procede a emitir el documento que contiene la proforma del Presupuesto General del Estado para la aprobación por parte de la Asamblea Nacional.

Una vez emitida la resolución legislativa de aprobación, la Subsecretaría de Presupuestos procede a incluir las modificaciones incorporadas en la proforma inicialmente remitida, sobre lo cual emite un informe al Titular del Ministerio de Finan- zas, junto con el documento ajustado que se envía a la Presidencia de la República para que se ordene su promulgación en el Registro Oficial.

En el año 2008 con la llegada al poder del presidente Rafael Correa, el país se ve inmerso en una serie de reformas legales, reexaminando el papel del estado en la economía, pasando de una econo- mía de mercado a una economía social y solidaria. VII.2. Descripción general del proceso

presupuestario

El Ministerio de Finanzas realiza la programa- ción presupuestaria global, cuya finalidad es elabo-

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rar los escenarios de las principales variables macroeconómicas para cuatro años, que permiten formular las políticas presupuestarias de ingresos, gastos y financiamiento a ser observadas en la for- mulación de la proforma del Presupuesto General del Estado, para ello la Coordinación de Adminis- tración del Ciclo Presupuestario de la Subsecreta- ría de Presupuestos, realiza la estimación de los ingresos corrientes y de capital, a base de informa- ción remitida básicamente por el Banco Central, SRI, CAE y Petroecuador, así como de los gastos para un horizonte de cuatro años. La Subsecreta- ría de Crédito Público está a cargo de las proyecciones de financiamiento público para ese mismo horizonte.

El escenario macroeconómico del primer año, permite la formulación de la política presupuestaria respecto de los ingresos, gastos, endeudamiento e inversión que orientará la programación de la proforma presupuestaria de ese ejercicio.

La Subsecretaría de Presupuestos, a base del escenario presupuestario plurianual, expide las Directrices Presupuestarias Anuales que deben ser observadas por las instituciones públicas en la ela- boración de sus proformas presupuestarias y define sus techos presupuestarios.

Con las directrices impartidas por el Ministerio de Finanzas, las instituciones elaboran su progra- mación presupuestaria a base de su planificación plurianual y operativa que debe ser consistente con el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno, para ello la Subsecretaría de Presupuestos, por interme- dio de sus analistas, asesoran a los funcionarios de las diferentes instituciones del sector público, refe- rente a la programación presupuestaria y asigna- ción de recursos y determinación de indicadores que permitan la medición del cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.

Posteriormente se procesa esta información en la fase de formulación presupuestaria y se remite a través del módulo de formulación del sistema informático eSIGEF, al Ministerio de Finanzas para la validación pertinente, a fin de determinar que se ajusten a las directrices y techos presupuestarios.

Si no existen problemas, se procede a la conso- lidación de la Proforma del Presupuesto General del Estado, documento que debe ser coherente con el escenario macroeconómico plurianual.

La Subsecretaría de Presupuestos genera los escenarios respectivos y los pone en conocimiento del Ministro de Finanzas, el escenario escogido y sus anexos se presentan a consideración del Presi- dente de la República, para su posterior envío al Presidente de la Asamblea Nacional.

El Presupuesto General del Estado es analizado por los miembros de la Comisión del Régimen Eco- nómico y Tributario de la Asamblea Nacional en coordinación con funcionarios de la Subsecretaría de Presupuestos, definiéndose el mecanismo para el análisis y aprobación del documento a través de la resolución legislativa pertinente.

La Subsecretaría de Presupuestos efectúa las modificaciones sugeridas por la Asamblea y emite un informe al Ministro de Finanzas, para que se remita el documento ajustado al Presidente de la República a fin de que se ordene su promulgación en el Registro Oficial, entrando en vigencia desde el primero. de enero de cada ejercicio fiscal.

Análisis. La investigación se realizó desde el punto de

vista de la reforma presupuestaria iniciada en el Ecuador, con el fin de identificar problemas a los que se está enfrentando, los elementos de análisis se sintetizan a continuación. VII.3. Reforma institucional

El país arrastra desde hace más de una década, una crisis política que ha combinado pugna entre las diferentes funciones del Estado y una permanente inestabilidad institucional, la cual se ha pro- ducido por los escasos niveles de reconocimiento de la gestión, particularmente del Parlamento y del Gobierno y de eficiencia en la gestión pública, falta de transparencia y escasa participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones, lo que en conjunto hizo tambalear en varias ocasiones la democracia.

En procura de superar esta situación, en el año 2008 los ecuatorianos aprobamos en referéndum, el contenido del nuevo texto de la Constitución de la República, con la esperanza de lograr una nueva forma de convivencia en la diversidad, en armonía con la naturaleza, respetando la dignidad de las personas y construir un país democrático comprometido con la integración latinoamericana, la paz y la solidaridad universal.

Esta nueva carta constitucional traza el rumbo que debemos seguir todos los ecuatorianos, para lo cual es necesaria la construcción de un nuevo marco institucional, de reformas de orden legal y de la implantación de un modelo de gestión que pro- cure una utilización más eficiente de los recursos.

En concordancia con lo mencionado se estable- ció un sistema de planificación nacional, se fortale- ció el rol de la entidad encargada de este proceso, para lo cual se dispuso la creación de una Subsecre- taría de Planificación en todos los Ministerios de

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Estado, se está trabajando en la formulación de políticas que mejoren la gestión de las distintas entidades y empresas públicas y que regulen su operación.

En cuanto a las empresas públicas y sobre todo en las relacionadas con telefonía, petroleras y eléc- tricas, se han emprendido en los últimos años, iniciativas para mejorar sus niveles de eficiencia, sin que se hayan obtenido los resultados esperados. Se creó un Fondo denominado de Solidaridad con el fin de orientar, a proyectos de inversión social, las ganancias de estas empresas, sin embargo la mayo- ría de empresas obtuvieron pérdidas en diferentes períodos, por ello en los últimos meses del año 2009, se expidió una Ley Orgánica de Empresas Públicas con la finalidad de regular su constitución, organización, funcionamiento, fusión, escisión y liquidación y establecer los mecanismos de control económico, administrativo y financiero en procura de la racionalización de su administración, en beneficio de la colectividad.

Además varias instituciones del Estado, están rediseñando su estructura administrativa y operativa con el fin de desconcentrar su gestión, acercándola a la colectividad y se encuentran implantando planes de fortalecimiento institucional, incorporando en la acción instrumentos como planificación y monitoreo de las actividades y programas ejecutados.

Se emitieron lineamientos estructurales para reorganizar las unidades administrativas de los diferentes ministerios, ministerios coordinadores, ins- titutos y secretarías nacionales pertenecientes a la función ejecutiva, con el fin de estandarizar los niveles de dirección, operativo, asesoría y apoyo.

A nivel nacional se crearon ministerios coordinadores y en el litoral ecuatoriano, un ministerio con el fin de coordinar y articular la gestión de los diferentes ministerios de esta región, además se pretende crear una escuela de administración pública y gobierno con el fin de fortalecer las capacidades institucionales.

El Consejo Nacional de Promoción de la Pro- ducción y la Competitividad, está analizando los procesos relacionados con los diferentes trámites que realizan los ciudadanos a nivel local10, con la finalidad mejorar y fortalecer la gestión de los gobiernos locales y coordinar su acción con el gobierno central.

Existe todavía mucho camino por recorrer, pero considero que se están haciendo los esfuerzos necesarios para racionalizar la administración pública.

10 Municipios, Consejos Provinciales y Juntas Parroquiales.

VII.4. Reforma legal

La elaboración de normas en el país ha respon- dido a intereses políticos antes que a la satisfacción de las múltiples necesidades de la población y al cumplimiento de las disposiciones constitucionales, convenios e instrumentos internacionales, ha sido un proceso coyuntural, incoherente y disperso, según la empresa Lexis se han expedido en el país 186.420 normas, de las cuales están vigentes el 61 por 100, existiendo disposiciones que se contraponen entre ellas y otras que norman aspectos fuera de sus ámbitos de competencia, lo que ha provo- cado arbitrariedad y discrecionalidad de funcionarios y autoridades y ha generado inseguridad jurídica del país.

Como puede apreciarse de la lectura del marco legal, existen una serie de disposiciones que regu- lan la administración financiera del estado, y entre ellas al sistema de presupuesto, entre ellas, la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Ley de Presupuestos, Ley Orgánica de Responsabi- lidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, además existen varios reglamentos y normas sobre la materia, muchas de las cuales contienen disposiciones caducas que se contraponen.

Respecto del sistema de planificación, no se ha expedido una ley que regule los procedimientos que deben ser observados por los diferentes niveles (nacional, local e institucional), que determi- ne su ámbito de acción y los componentes del sistema.

Por ello se han realizado una serie de reformas normativas tendientes a racionalizar la administra- ción pública y mejorar los procesos institucionales, proceso que se ha venido desarrollando en los últi- mos años, a base de decretos ejecutivos expedidos por los Presidentes de la República de turno, tal es el caso que el actual organismo encargado del sistema de planificación se creó a través de este instrumento.

En cuanto al sistema de administración financiera se dio una situación especial, los Principios del Sistema, así como la Normativa Presupuestaria, Contable y de Tesorería vigentes, se expidieron a través de un acuerdo suscrito por el Ministro de Finanzas y no de una reforma legal a las múltiples disposiciones existentes, las cuales sin embargo de tener una jerarquía superior no se aplican, porque muchas de sus disposiciones se contraponen con la nueva normativa.

La Constitución vigente desde octubre de 2008, dispone que la Asamblea Nacional debió haber expedido en el plazo máximo de trescientos sesenta días las siguientes leyes:

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“1. La ley que regule el funcionamiento de la

Corte Constitucional y los procedimientos de control de constitucionalidad.

2. La ley que regule los recursos hídricos, usos y aprovechamiento del agua, que incluirá los permisos de uso y aprovechamiento, actuales y futuros, sus plazos, condiciones, mecanismos de revisión y auditoría, para asegurar la formalización y la distribución equitativa de este patri- monio.

3. La ley que regule la participación ciudadana.

4. La ley de comunicación. 5. Las leyes que regulen la educación, la edu-

cación superior, la cultura y el deporte. 6. La ley que regule el servicio público. 7. La ley que regule la Defensoría Pública. 8. Las leyes que organicen los registros de

datos, en particular los registros civil, mercantil y de la propiedad. En todos los casos se establecerán sistemas de control cruzado y bases de datos nacionales.

9. La ley que regule la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de competencias, que incorporará los procedimientos para el cálculo y distribución anual de los fondos que recibirán los gobiernos autóno- mos descentralizados del Presupuesto General del Estado. Esta ley fijará el plazo para la conformación de regiones autóno- mas, que en ningún caso excederá de ocho años.

10. La ley penal y la ley de procedimiento penal en materia militar y policial.

11. La ley que regule la seguridad pública y del Estado.

El ordenamiento jurídico necesario para el desarrollo de la Constitución será aprobado durante el primer mandato de la Asamblea Nacional.”

La mayoría de estas disposiciones, sin embargo de haber transcurrido más de los trescientos sesenta días que señala la Constitución, no han sido

expedidas, encontrándose varias de ellas en proceso de debate. VII.5. Sistema de planificación

La Constitución de la República expedida en el año 1998 estableció el Sistema Nacional de Planifi- cación a fin de determinar los objetivos nacionales en materia económica y social, las metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo y orientar la inversión con carácter obligatorio en el sector público y referencial para el sector privado, para viabilizar esta disposición, en el mes de septiembre de 1998 se creó la Oficina de Planificación ODE- PLAN como un organismo técnico dependiente de la Presidencia de la República.

En el mes de enero de 2001 mediante decreto ejecutivo se estableció el Sistema Nacional de Pla- nificación en materias económica y social con carácter obligatorio para las instituciones que conforman el sector público.

En el mes de febrero de 2003 se creó la Secre- taría de Diálogo Social y Planificación para impulsar la conformación del Sistema conforme los lineamientos del programa de gobierno aprobado por el Presidente de la República.

En el mes de febrero de 2004 se creó la Secre- taría Nacional de Planificación y Desarrollo con el fin interrelacionar adecuadamente la formulación de planes, programas, proyectos, acciones y procesos de planificación entre todos los niveles de la administración pública y las distintas entidades de los gobiernos seccionales y sectores sociales, supri- miéndose la Oficina de Planificación y la Secretaría de Diálogo Social y Planificación.

En función de lo expuesto y con la finalidad de articular los procesos de planificación y presupuesto para orientar las acciones al logro de la misión y objetivos institucionales, a partir del año 2002, el Ecuador inició un proceso de implantación de la denominada planificación participativa con la elaboración de planes estratégicos, plurianuales y planes operativos por parte de las diferentes entidades del sector público.

Tipo Duración Descripción

Estratégico Largo plazo Concebido para cinco años o más, tiempo en el cual se estima concretar la estrategia para alcanzar los objetivos en términos globales.

Plurianual Mediano plazo Concebido para el período de cuatro años, propende a que al grupo político que se encuentra en al gobierno, adopte su propio plan.

Operativo Corto plazo Concebido para un año con el fin de concretar y ejecutar las orientaciones de los planes plurianual y estratégico, incorporando de esta manera los aspectos de coyuntura.

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Para ello la ODEPLAN asumió la dirección del proceso a nivel nacional, emitiendo ciertos lineamientos de carácter general.

En cuanto a los Planes Estratégicos y Plurianuales Institucionales, fueron elaborados por comisiones conformadas por Subsecretarios de Estado y funcionarios de las Unidades de Planificación Institucional, ante el requerimiento formulado por la Directora Ejecutiva de ODEPLAN, respecto al conjunto de iniciativas que debieron impulsar las diversas instituciones del Estado en el marco del combate a la corrupción, lucha contra la pobreza, mejoramiento de las condiciones de seguridad e impulso a la competitividad y reactivación productiva.

En muchos casos, estos documentos fueron remitidos a la ODEPLAN sin la aprobación de los Co- mités de Fortalecimiento Institucional respectivos.

Para la elaboración de los planes operativos y su autoevaluación, la ODEPLAN y SENPLADES en su caso, remitieron a las Unidades de Planificación Institucional, instructivos en los que se detalló en términos generales, el tipo de actividad a considerar, responsables e insumos requeridos. En varios de estos documentos los objetivos y metas establecidos no se identificaron adecuadamente y no se incluyeron indicadores de gestión y desempeño que permitan evaluar su cumplimiento. El concep- to de actividad considerado para la identificación de las acciones a desarrollar difiere del utilizado para la programación y formulación de las proformas presupuestarias institucionales, dificultando la articulación de la planificación y el presupuesto.

De manera específica se determinaron las siguientes observaciones en la elaboración de los Planes Operativos Anuales:

— La descripción de las actividades, proyectos y programas institucionales no se reali- zó en todos los casos de forma específica, lo que dificultó la formulación de objetivos e indicadores medición.

— No incluyeron todas las actividades que debieron realizar las unidades de acuerdo con su misión, planificación estratégica y plurianual.

— Las metas no consideraron en todos los casos, parámetros de cantidad, calidad y tiempo, tampoco constituyeron una expre- sión cuantitativa o cualitativa de lo que se pretendió lograr.

— En cuanto a los indicadores, los Instructivos para la Programación y Evaluación de los Planes Operativos, en el campo denominado Indicadores de Gestión, simplemente sugirieron en forma genérica a todas las

unidades administrativas, la aplicación de los indicadores de efectividad, eficacia y eficiencia, sin que se oriente en la formulación de estos instrumentos de medición, por lo que los indicadores no se han formulado en todos los casos, no se estructuraron de manera específica, se presentaron como indicadores productos finales y en otros casos simplemente se incluyeron frases tales como: “meta lograda/meta programa- da”, “efectividad”, “eficacia”, “porcentaje de cobertura”, “herramienta informática de conciliación de cifras”, “indicadores financieros”, “estadísticas anuales del sector público”, etc. Situación que impidió la medición de los niveles de desempeño de las áreas relevantes de las instituciones y una adecuada evaluación para la toma oportuna de acciones correctivas.

— El cronograma en el que debieron ejecutarse las actividades, no especificó tiempos reales y lógicos de ejecución, simplemente se determinó que se cumplirían en el I, II, III o IV trimestre del ejercicio.

— La concepción de los casilleros previstos en los formularios utilizados no fue uniforme, lo que distorsionó la naturaleza de su contenido.

— No se llenaron todas las columnas de los formatos, por ejemplo las columnas relacionadas con el gasto anual y la fuente de financiamiento no se utilizaron, lo que difi- cultó medir la eficiencia en la utilización de los recursos.

— No se consideraron las actividades que quedaron pendientes en el año anterior.

— Tampoco se establecieron tiempos para trabajos imprevistos solicitados por las autoridades.

En todo este tiempo, los tres planes, fueron elaborados de manera independiente entre ellos, es decir sin ninguna vinculación entre el plan estratégi- co, plurianual y operativo, si bien éstos documentos contienen algunos aspectos en común, no se ha efectuado una articulación integral entre ellos, a fin de que las ejecuciones de corto plazo logren el cumplimiento de los planes a mediano y largo plazos.

Esta falta de articulación de los planes, se origi- nó en razón de la inexistencia de un sistema de pla- nificación que incluya elementos tales como: objetivos, políticas, estrategias, principios, normas, regulaciones, funciones, definición de actores, procedimientos, métodos de trabajo, niveles de plani- ficación, asignación de responsabilidades, sistemas

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de información y costos, entre otros, lo que ha dado lugar a que este proceso no se haya realizado de manera técnica y uniforme, con base de insumos documentados y suficientes para cada fase del proceso y orientados a objetivos globales y por programas, de acuerdo a las características particulares de cada entidad.

Además las diferentes instituciones iniciaron sus actividades de planificación sin desarrollar e implantar de manera previa, una metodología para estructurarlos, hecho que se agrava por la inestabilidad política del país, que no permitió contar con lineamientos a largo plazo por parte de la ODE- PLAN y SENPLADES, lo que ha impedido que los objetivos, metas y actividades planteados en los Planes Operativos, contengan un lineamiento estratégico y plurianual acorde a las misiones institucionales, dando lugar a que se presenten las deficiencias anotadas.

En cuanto a las Unidades de Planificación Institu- cional estaban ubicadas en la organización, en niveles inferiores, situación que les restó autoridad para realizar sus actividades de mejor manera, en lo que respecta a su personal, en varios casos, no cuenta con la preparación y capacitación necesarias para asesorar en todas las fases del proceso de planifica- ción. Varias entidades inclusive no contaban en su estructura orgánica con una Unidad de Planificación.

Ante esta situación, el Presidente de la Repúbli- ca el 9 de abril de 2008, mediante Decreto Ejecu- tivo dispuso que todos los Ministerios cuenten con una Subsecretaría de Planificación que sobre la base de los objetivos nacionales de desarrollo determinados por la SENPLADES, se encargue de la planificación institucional, ubicando a esta actividad en un nivel que le permite desarrollar su fun- ción con mayor autoridad.

Tampoco se ha expedido disposición legal algu- na, que guíe y regule el desarrollo de las actividades de planificación, en el sector público. La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES, ha brindado asesoramiento técnico sobre el tema y emitido recomendaciones de apli- cación general que deben ser complementadas por cada institución pública.

La Constitución vigente desde el mes de octubre de 2008, instaura el denominado Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Partici- pativa (SNDPP), que está conformado por un Con- sejo Nacional de Planificación y por la SENPLADES que lo coordina. El sistema de planificación se expresa y concreta en planes nacionales que enfatizan la importancia de la inversión pública para el pleno desarrollo de las capacidades humanas.

En virtud de lo expuesto la SENPLADES emitió el Instructivo Metodológico para la Formulación de los Planes Plurianuales Institucionales por el perío- do 2008-2010 e Instructivo Metodológico para la Formulación de los Planes Operativos Anuales, los cuales son de aplicación obligatoria en todas las entidades y organismos del sector público no financiero, a través de estos documentos se estandarizó el procedimiento de elaboración de los planes orientándolos a evidenciar las relaciones costo beneficio mediante indicadores que relacionen producción, resultados y metas o beneficios esperados en cada programa y proyecto versus los costos incurridos en su ejecución.

El plan plurianual articula la planificación de medio plazo con el presupuesto plurianual, las matrices empleadas según esta metodología relacionan los objetivos estratégicos de cada institu- ción y orientan sus estrategias al cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo.

Sirve de base para la elaboración de los planes operativos y proformas presupuestarias, para lo cual debe ser previamente registrado en la página web de la SENPLADES y validado por esta entidad.

Requiere de un proceso de interacción institucional que abarque a todas sus áreas (direcciones, departamentos, jefaturas, divisiones), su coordina- ción está a cargo de las Unidades de Planificación Institucional.

Su contenido básico es función institucional principal, misión, visión, objetivos del plan plurianual de gobierno con los que se relaciona, objetivos estratégicos institucionales, indicadores de gestión por objetivo, línea base del indicador, meta de gestión, programación anual de la meta de ges- tión por objetivo y presupuesto del objetivo estra- tégico institucional.

El plan operativo anual se sustenta en el plan plurianual institucional, abarca el ejercicio econó- mico, debe observar en su formulación los techos presupuestarios establecidos en las Directrices y registrarse en la página web de la SENPLADES para la validación pertinente, forma parte de la proforma presupuestaria de la entidad.

El contenido de este documento es función institucional principal, misión, visión, objetivos del plan plurianual de gobierno con los que se relaciona, objetivos estratégicos institucionales, indicadores de gestión por objetivo, meta de gestión de cada objetivo, tiempo previsto para la consecución de la meta de gestión, programación trimestral de la meta en porcentaje, presupuesto del objetivo estratégico institucional, unidad responsable del objetivo estra-

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tégico institucional, programa, proyecto y actividad al que corresponde y acciones claves a desarrollar.

La concepción de programas, proyectos y actividades considerados en la formulación del plan operativo difiere de la utilizada en la programación presupuestaria, dificultando la articulación entre la planificación y el presupuesto.

Sin embargo de que esta nueva metodología ha contribuído significativamente a vincular los procesos de planificación y de presupuesto a nivel institucional y global, se siguen presentando ciertos problemas señalados en párrafos anteriores, principalmente relacionados con los objetivos estraté- gicos institucionales y metas que se definen de manera general, la inexistencia de objetivos operativos en los planes operativos anuales, así como la inadecuada formulación de indicadores que dificul- ta su evaluación, y la programación temporal de actividades para la consecución de las metas, que no se cumple en todos los casos, situación que debe corregirse paulatinamente.

Además los objetivos establecidos, metas e indicadores formulados, se siguen orientando hacia los recursos utilizados, procesos aplicados y bienes o servicios producidos, descuidando los resultados e impactos generados, elemento indispensable en un modelo de gestión por resultados.

VII.6. Programación y formulación

presupuestaria

Esta fase del sistema presupuestario la realizan funcionarios de las Unidades de Planificación y Financiera de cada entidad, utilizan el módulo de formulación presupuestaria del Sistema Informáti- co eSIGEF, para la elaboración y envío al Ministerio de Finanzas, de sus proformas presupuestarias para el análisis y validación pertinente y posterior aprobación de la Asamblea Nacional. Varias de las opciones que ofrece este módulo del sistema se presentan a continuación:

El sistema está diseñado para trabajar en línea por medio del Internet y utiliza criterios de progra- mación y formulación orientados a resultados en función de la normativa presupuestaria vigente, que pretende asignar recursos a base de resultados medibles, vinculando de esta forma los procesos de planificación y presupuesto.

En esta fase se definen tres aspectos importan- tes: planificación plurianual y operativa, presupues- to de ingresos y presupuesto de gastos.

En cuanto a la planificación institucional plurianual y operativa, se proceden a ingresar al sistema, los objetivos estratégicos que orientan las actividades que deben desarrollar las entidades así como las acciones necesarias para su ejecución, las metas de producción que se esperan alcanzar y los indicadores de desempeño que permitan evaluar su cumplimiento, proceso que debería incluir los objetivos operativos de la institución.

Respecto de los presupuestos de ingresos y gastos, también reflejan los requerimientos financieros acordes a los objetivos estratégicos y no en función de los objetivos operativos y estructuras progra- máticas relacionadas a estos últimos.

Una vez que se han asociado los objetivos estratégicos a las estructuras programáticas, se definen y asocian las acciones a las actividades.

Posteriormente se definen y plantean las metas de producción que la institución espera alcanzar, en función de los recursos que se programen, para ello se identifica la estructura programática con la que se va a relacionar y se ingresa al sistema información sobre la fecha de inicio y de fina- lización de la medición, grupo y unidad de medida de la meta.

Luego se asignan las metas de producción a las diferentes unidades ejecutoras responsables de cumplir con las metas programadas, quienes a su vez cuantifican los niveles de producción que estiman alcanzar.

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La determinación de los efectos de la provisión

de productos a la comunidad (cambios en las estructuras sociales o los individuos), debería realizarse en función de los indicadores definidos, periodicidad de entrega del producto y medios de verificación.

Los indicadores utilizados son de eficacia y de eficiencia, los primeros permiten medir el nivel de producción alcanzado de los bienes o servicios frente a lo programado, los segundos evalúan la relación producción-insumos utilizados. La pantalla utilizada es:

Se pueden incluir tantos indicadores como lo requiera la planificación estratégica, una vez que se

ha ingresado esta información se puede visualizar de la siguiente manera:

En cuanto a los techos presupuestarios, son

definidos por el Ministerio de Finanzas, constituyenel máximo nivel de programación financiera al queacceden las instituciones, los cuales son comunica-dos en el mes de mayo por fuente de financiamien-

to, valor que es distribuido a las distintas unidades ejecutoras que dependen de ella.

El primer paso de la formulación financiera consiste en definir los ingresos que percibirán las instituciones para financiar sus actividades en el período,

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el segundo en identificar los recursos necesarios para llevar a cabo las actividades definidas en el plan operativo, los cuáles se incorporan en la proforma presupuestaria a base de las categorías programáti- cas antes señaladas.

El programa expresa el producto que resulta del proceso de producción, debería armonizarse con los objetivos operativos de la planificación operativa y con las políticas públicas, si un programa contiene un proyecto la asignación se realiza al nivel de actividad, existen proyectos que incluyen varias actividades. Cuando un programa no contiene proyectos la asignación igualmente se realiza al nivel de la actividad.

Se utiliza los criterios de actividad o proyecto central cuando la producción de una categoría presupuestaria se relaciona con la producción de todos los programas de la entidad. Cuando la cate- goría programática no se relaciona con la totalidad de los programas sino con dos o más de ellos, se utilizan los criterios de actividad o proyecto común. Las actividades y proyectos centrales o comunes tienen la categoría de programa.

Cada programa se asocia a su último nivel (actividad), el cual se articula con los ítems presupuestarios respectivos y fuente específica de financiamiento, a base de los recursos humanos, materiales y físicos requeridos para alcanzar los objetivos y metas definidos en el plan operativo, para lo cual se observan los lineamientos formulados en las Directrices Pre-

supuestarias respecto a su naturaleza corriente, de capital o de financiamiento. A partir de este procedimiento la estructura programática se convierte en estructura presupuestaria.

Posteriormente se proceden a bajar las estructuras presupuestarias a nivel de las unidades ejecutoras que requieran utilizarlas en la formulación de su proforma, este procedimiento se realiza a nivel de actividad y de partida presupuestaria.

Este es el proceso que se sigue para la elabora- ción de las proformas presupuestarias que son remitidas al Ministerio de Finanzas para su validación.

De acuerdo con los lineamientos vigentes, este proceso orienta la programación y formulación presupuestaria en función de los resultados institucionales, haciendo más racional y eficiente la asig- nación de los recursos, sin embargo el proceso de evaluación tanto de la ejecución de los planes plurianuales y operativos como del presupuesto institucional es todavía incipiente y no permite contar con esta información de manera confiable, completa y oportuna para retroalimentar el proceso. Ade- más no todas las instituciones han definido adecuadamente su función principal y por consiguiente sus visiones, misiones, objetivos estratégi- cos, metas, indicadores, programas, acciones, etc.

Tampoco se han definido, en los planes operativos, los objetivos operativos que se asocien con los programas respectivos, por otro lado los recursos estimados para el cumplimiento de los objeti-

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vos estratégicos institucionales se sobreestiman en unos casos, en otros, se subestiman.

En el modelo de gestión por resultados, no se ha incorporado el mecanismo de convenios de administración por resultados que se constituya en una herramienta dirigida a mejorar la eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos, mediante el establecimiento de compromisos e incentivos suscritos con los diferentes gestores.

Por esta razón no se ha otorgado a los gestores institucionales una mayor flexibilidad con el fin de que administren los recursos de manera eficiente y eficaz en procura de mejorar sus niveles de pro- ductividad, en beneficio de la colectividad, flexibilidad que debe estar relacionada al cumplimiento de los compromisos.

Finalmente el sistema de administración de personal actual, no incluye procesos de sensibilización y capacitación del servidor público orientado a resultados, el desarrollo de las competencias necesarias para implantar esta metodología ni incentivos para el personal.

VII.7. Ejecución presupuestaria

Durante la ejecución presupuestaria se han pre-

sentado ciertas situaciones específicas que detallo a continuación:

En varios casos, los presupuestos institucionales se aprobaron por valores inferiores a los requeridos en sus proformas presupuestarias, sin que se evidencie y sustente documentadamente las razones técnicas de las modificaciones realizadas.

En otros casos ciertas entidades devengaron durante el período, valores superiores a los establecidos en sus presupuestos iniciales, por lo que se realizaron en la ejecución presupuestaria, modificaciones presupuestarias a las asignaciones iniciales. Mediante estas reformas algunas instituciones obtuvieron casi la totalidad de los requerimientos iniciales y en otros casos, ni siquiera se aproximan a los montos solicitados.

En ciertos presupuestos institucionales, durante su ejecución, se incluyeron recursos para atender decretos ejecutivos presidenciales, relacionados con creaciones de comisiones especiales, lo que dio lugar a que estos documentos no reflejen la situación financiera real de la entidad, al asumir obligaciones que normalmente no les competen.

Además la Subsecretaría de Presupuestos inclu- yó en el Presupuesto General del Estado, partidas de asignación global sin ningún destino específico y en ciertos casos sin que hayan sido requeridas por las entidades.

Finalmente varias entidades durante la fase de ejecución presupuestaria, incrementaron ciertas partidas de gasto, recursos que fueron utilizados parcialmente y en otros casos no fueron devengados. Las resoluciones presupuestarias que legaliza- ron las modificaciones señaladas se emitieron a base de pedidos de los funcionarios de las Unida- des Financieras Institucionales, en otros casos de los Subsecretarios Administrativos, requerimientos en los cuales se señala el destino de los recursos sin que se especifiquen las razones de las reformas, tampoco se adjuntaron los informes que justifiquen la conveniencia de las modificaciones.

Estos hechos se deben a la falta de evaluación institucional y global, a fin de determinar oportunamente las deficiencias presentadas y tomar las acciones correctivas que cada caso amerite.

Con la emisión de la normativa presupuestaria, vigente a partir del mes de diciembre de 2007, el proceso de ejecución presupuestaria se modificó sustancialmente.

Una vez que el Presupuesto General del Estado ha sido aprobado, cada institución del sector públi- co no financiero realiza la programación física y financiera del correspondiente ejercicio.

La programación física consiste en la proyec- ción temporal de la producción de bienes o servicios, que las entidades deben entregar a la sociedad, la cual se subdivide en subperíodos dentro del ejercicio fiscal, estableciéndose de esta manera el ritmo de requerimientos de los recursos necesarios para su ejecución, los cuales se expre- san en la programación financiera institucional, para lo cual se procede a ingresar en el sistema informático eSigef, la Programación Indicativa Anual de la Ejecución Presupuestaria (PIA), que consiste en la calendarización mensual del presupuesto aprobado.

La programación física en varios casos no con- cuerda con la planificación operativa de la entidad, con lo que la PIA tampoco lo hace.

Posteriormente y al inicio de cada cuatrimestre, ingresan al sistema la Programación Cuatrimestral de Compromisos PCC, que consiste en determinar los recursos que se comprometerán durante los próximos cuatro meses, valores que represen- tan los techos máximos a ejecutar en el período.

En ciertos casos esta programación cuatrimestral tampoco contempla la programación temporal de las actividades según el plan operativo y presupues- to aprobado, lo que da lugar a demoras en la ejecu- ción de los programas al no contar con los recursos necesarios en el momento preciso, los cuales son cargados al siguiente programa cuatrimestral.

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Finalmente y de manera paralela al ingreso del PCC, se procede a registrar la Programación Men- sual del Devengado, PMD, que consiste en la identi- ficación mensual de los gastos que serán devengados en cada mes.

Como consecuencia de la falta de armonía entre la PIA y PCC con el plan operativo de la entidad, la Programación Mensual del Devengado tam- bién presenta este problema.

Durante la ejecución presupuestaria, la progra- mación física y financiera pueden ser modificadas en función de los resultados alcanzados hasta una determinada fecha y de las recomendaciones que se formulen, sin embargo al no efectuarse el proceso de seguimiento y evaluación que permita determinar el grado de cumplimiento de las metas y objetivos y adoptar los correctivos del caso, estas reprogramaciones se realizan sin ningún criterio técnico.

Lo expuesto da lugar al desfase de las actividades y programas contemplados en los planes institucionales y a que no se alcancen todos los objetivos y metas propuestas, además la Programa- ción de Caja del Presupuesto General del Estado, cuya periodicidad puede ser diaria, semanal, quincenal, mensual, cuatrimestral y anual y que es responsabilidad del Ministerio de Finanzas, tampoco se ajusta a los requerimientos de la planificación y programación presupuestaria, sino a la disponibilidad de recursos para el cumplimiento de las obligaciones.

Para proceder al pago de las obligaciones con- traídas, las entidades elaboran en el sistema infor- mático un Comprobante Único de Registro, CUR, por cada operación y solicitan al Ministerio de Finanzas el pago respectivo. Una vez autorizado el pago el Banco Central del Ecuador procede a trans- ferir, los valores aprobados a los servidores, empleados, proveedores y contratistas, según el caso.

Cabe señalar que en el país, varias disposiciones legales, establecen la creación de preasignaciones a favor de determinadas instituciones públicas, con el fin de financiar parte de sus presupuestos, las cuales vuelven inflexible al presupuesto, limitando la administración del presupuesto estatal, mermando su capacidad de operación, impidiendo que los recursos se asignen de manera objetiva, en función de las necesidades reales de las distintas entidades, constituyéndose las preasignaciones fiscales en un simple mecanismo de entrega de valores ya comprometidos de antemano.

VII.8. Seguimiento y evaluación

En cuanto al proceso de evaluación ecuatoriano,

las disposiciones actuales identifican claramente

dos tipos: la evaluación de los Planes Plurianuales y Operativos y la del Presupuesto General del Esta- do, tradicionalmente este proceso se enfocó exclusivamente a la gestión presupuestaria.

Respecto del primer punto, la SENPLADES actualmente está a cargo de la evaluación del plan plurianual del gobierno y las instituciones de sus planes plurianuales y operativos.

El Ministerio de Finanzas es el responsable de la evaluación del Presupuesto General del Estado, las entidades evalúan sus presupuestos institucionales.

Respecto de la evaluación al sistema de planifica- ción, solo se la realizó a nivel de los planes operativos institucionales en períodos trimestrales, en varios casos por parte de los propios ejecutores de los procesos, quienes en documentos denominados matrices de seguimiento y evaluación del Plan Ope- rativo Anual, POA, procedieron a llenar la informa- ción requerida por las Unidades de Planificación, sin que se la haya contrastado con informes de gestión y documentos de sustento de las operaciones, por lo que no se pudo establecer desfases entre lo pla- nificado y ejecutado, causas de los incumplimientos, recomendaciones, etc. Los resultados de estas evaluaciones en estas condiciones arrojaron niveles de cumplimiento del 100 por 100 en muchos casos.

A partir del año 2003 los informes de evalua- ción que abundan en detalles, fueron remitidos a la SENPLADES, sin llegar a concluir sobre los aspectos más relevantes.

Actualmente el proceso de evaluación abarca tanto a los planes operativos como a los plurianuales institucionales, sin embargo de haber una mejora en la definición de metas, objetivos e indicadores, tampoco se utilizan medios de verificación para comprobar los resultados obtenidos.

Al momento la SENPLADES se encuentra desarrollando el denominado Subsistema de Seguimien- to y Evaluación de la Planificación, concebido como un sistema en red que utilizará la información del Sistema Nacional de Información para realizar las evaluaciones y difundir los informes de ejecución del plan nacional de desarrollo.

Esta información permitirá construir el tablero de control, instrumento que contendrá el avance de las metas y objetivos del plan nacional, a fin de verificar su cumplimiento.

El subsistema busca definir las competencias de los diferentes involucrados en el proceso de seguimiento y evaluación y la generación de alertas en cada programa que posibiliten la adopción de medidas correctivas oportunas.

Ante la ausencia de un sistema de evaluación, los instrumentos que se han emitido para el segui-

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miento y evaluación de los planes institucionales, no observan una metodología que garantice resultados confiables, tampoco existe en el país el personal debidamente formado o capacitado en temas de evaluación.

La evaluación aunque incipiente en el país por desarticulada y aislada, tradicionalmente se ha enfo- cado a insumos y no a resultados e impactos, son pocos los esfuerzos emprendidos en este campo y se han centrado en determinados programas, entre los que se pueden señalar como los más importan- tes al Bono de Desarrollo Humano, Redes Amigas, Aliméntate Ecuador y Nutrinfa, evaluaciones que se realizaron ante el requerimiento de los responsables de estos programas o de organismos multilate- rales, las evaluaciones que predominaron en este campo son experimentales, resultando costosas y poco prácticas por la demora en la obtención de los resultados, además las recomendaciones que se formularon, no fueron consideradas habiendo que- dado por tanto únicamente en el plano formal.

En cuanto a la evaluación presupuestaria, el Ministro de Finanzas mediante acuerdo número 064, de 27 de enero de 1994, expidió las Normas Técnicas de Control, Evaluación y Liquidación Pre- supuestaria, en las que señala entre otras cosas, ámbito, niveles, instancias, instrumentos, y actividades sujetas a evaluación, así como la metodolo- gía y la organización administrativa responsable de este proceso. En este documento se establece que la evaluación sectorial y global, tanto concomitante como ex-post de los programas y proyectos del Presupuesto Gubernamental, será de responsabilidad del Ministerio de Finanzas a través de la Subse- cretaría de Presupuesto, mediante la unidad de Evaluación Presupuestaria.

El citado acuerdo proporciona los criterios para cumplir con la evaluación de la ejecución presupuestaria, además, ratifica la obligación que tienen las instituciones del Sector Público, de enviar los resultados de sus evaluaciones concomitantes y ex post para que el Ministerio de Economía y Finanzas cumpla también con esta obligación a nivel sectorial y global.

Sin embargo de lo expuesto, funcionarios de las Unidades Financieras realizaron las evaluaciones por períodos trimestrales, únicamente a base del análisis de la ejecución financiera del período. Los informes presentados contienen un análisis sobre el comportamiento de los ingresos y gastos respec- to a su asignación inicial, presupuesto codificado, valores comprometidos y devengados a nivel de partidas, subgrupos y grupos y su proyección al 31 de diciembre de cada año, sin que se haya evaluado el grado de cumplimiento de metas y objetivos

y la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos asignados.

Estos documentos fueron remitidos en varios casos al Ministerio de Finanzas en fechas posteriores a las establecidas en la normativa.

Es importante señalar que la cobertura del presente acuerdo ministerial, según el numeral 5 del Capítulo I, abarca exclusivamente a las entidades del Gobierno Central y no se han incluido disposiciones que orienten a las diferentes autoridades del Siste- ma Nacional de Presupuestos Públicos, cuando los resultados de las evaluaciones presupuestarias que se realizan en los diferentes niveles, determinen una inadecuada utilización de los recursos del Estado.

En cuanto a la evaluación sectorial y global que es responsabilidad del Ministerio de Finanzas, no se la ha podido realizar por cuanto no se ha implementado la unidad administrativa que ejecute estas actividades, el sistema informático utilizado denominado eSigef, no incluye un módulo para cumplir con esta fase del ciclo presupuestario y tampoco se ha diseñado un sistema que permita realizar la eva- luación presupuestaria.

Lo expuesto impidió medir la eficiencia en el uso de los recursos asignados a las actividades, establecer las variaciones existentes y las causas que las provocaron, con el fin de formular los correctivos necesarios y las que correspondan para evitarlas, facilitando una gestión institucional más racional y eficiente, en procura de la consecución de las metas y objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo y planes plurianuales y operativos.

El 29 de diciembre de 2007 el Ministro de Finanzas expidió la actual normativa presupuestaria, como parte de estas disposiciones se encuentran las relativas a la evaluación presupuestaria como parte del presupuesto orientado a resultados, derogándose el acuerdo ministerial 064 de enero de 1994, sin embargo se siguen presentando la mayoría de desviaciones antes citadas.

El Ministerio de Finanzas al igual que otras instituciones del sector público, está siendo objeto de un proceso de reestructura, en el organigrama propuesto se ha incluido una unidad denominada Direc- ción de Evaluación, Seguimiento y Liquidación Presupuestaria, que depende de la Subsecretaría de Presupuestos y que se entre sus atribuciones y responsabilidades consta definir el modelo de evalua- ción presupuestaria a fin de articular con el modelo utilizado por la SENPLADES.

En cuanto al control que se efectúa en el país sobre la utilización de los recursos públicos, cabe señalar que la Contraloría General del Estado en sus diferentes intervenciones prioriza sus esfuerzos

32


a la verificación de legalidad en los diferentes procesos, dejando de lado la eficacia y eficiencia en su utilización y el análisis de los resultados e impactos generados con la ejecución de los programas.

VII.9. Sistemas de información

Durante los últimos años se han realizado esfuer-

zos en el país para implantar sistemas informáticos de información, entre los que destacan el Sistema de Gestión Financiera eSigef, Sistema de Indicadores Económicos de los Gobiernos Seccionales SISSEC y el Sistema Presupuestario de Remuneraciones del Sector Público SIPREM del Ministerio de Finanzas, el Sistema para la Gobernabilidad Democrática SIGOB de la Presidencia de la República y SENPLADES, el Sistema de Selección de Beneficiarios SELBEN y el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecua- dor SIISE a cargo del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, el Sistema de Información para la Infancia SIPI del Consejo Nacional de la Niñez, el Sis- tema Nacional de Estadísticas Educativas SINEC del Ministerio de Educación y el Servicio de Información y Censo Agropecuario del Ministerio de Agricultura, entre otros.

El sistema informático de administración financiera del Ecuador, eSigef, dentro del cual existe un módulo que registra contablemente las operaciones realizadas, presenta la siguiente evolución cro- nológica.

— En el año 1994, el Proyecto Mosta para la modernización del Estado: gestionó un préstamo de 20 USD millones para desarrollar un sistema presupuestario informá- tico, de los cuales 7.2 USD millones se destinaron para el Proyecto SIGEF (Siste- ma de Gestión Financiera), desglosados en 2.8 millones para el desarrollo del sistema y 4.4 para equipamiento de todo el sector público.

— En el año 1998, se empiezan a hacer las pruebas pilotos, previo a la implantación del sistema.

— En el período 2000 - 2001, se empieza a utilizar el SIGEF, apareciendo las primeras entidades públicas en ejecutar el sistema.

— Entre el año 2001 y el 2008, se gestiona- ron otros proyectos con el Banco Mundial para desarrollar nuevas versiones del sistema presupuestario SIGEF, a un costo de 14.5 USD millones: 9.5 de crédito y 5 USD millones de contraparte.

— En el año 2006 se suscribió un convenio con el Gobierno de Guatemala para adquirir un nuevo sistema informático.

— En el año 2007 el Ministerio de Finanzas, redefine los plazos establecidos inicialmente y retoma el liderazgo institucional para poner en efectiva operación el nuevo Sis- tema denominado eSIGEF.

El Ministro de Finanzas, mediante Acuerdo Minis- terial número 444 de 27 de diciembre de 2007 dispuso el uso de la herramienta informática e-Sigef, con el carácter de obligatorio, en las entidades, organismos, fondos y proyectos del sector público, para lo cual se debieron reorganizar y racionalizar sus procesos de administración financiera en concordancia con lo establecido en los Principios del Sistema de Administración Financiera, dejándose insubsistente la anterior herramienta informática denominada Sigef.

Se decidió asignar al nuevo sistema, un nombre parecido al que se estaba desechando, con el fin de disminuir el impacto y facilitar su implantación, decidiéndose que debía iniciar sus operaciones en el ejercicio fiscal 2008, para lo cual se inició un proceso de fortalecimiento de las instituciones del ámbito del Gobierno Central, emprendiéndose en un proceso de capacitación a los funcionarios de las Unidades de Administración Financiera UDAF's y de las Unidades Ejecutoras UE's.

El presupuesto público ecuatoriano a partir del ejercicio 2008, con la implantación del nuevo sistema informático eSIGEF, presenta las siguientes características:

— Elaboración del presupuesto orientado a resultados a partir del ejercicio 2008, sin embargo el proceso de evaluación presupuestaria es incipiente.

— Articulación de la planificación de corto y mediano plazo, con la programación y for- mulación presupuestaria.

— La programación financiera de la ejecución presupuestaria se articula a la programa- ción de la caja fiscal.

En cuanto al módulo contable que permite el registro de las diferentes operaciones financieras que se realizan en las diferentes instituciones públi- cas, actualmente solo en las pertenecientes al Gobierno Central, se sustenta en los principios de contabilidad generalmente aceptados aplicables al sector público y constituye una herramienta de información gerencial que facilita la toma de decisiones por parte de los gestores.

Se registran los hechos cuando estos ocurren, independientemente de que exista o no movimien- to de efectivo, reconociéndose condiciones contractuales, cumplimiento de disposiciones legales o prácticas comerciales, las cuales generan derechos y obligaciones.

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Diagnóstico de la técnica presupuestaria aplicada en el Ecuador y propuesta de mejora BOANERGES ADOLFO CALDERÓN FLORES DE VÁLGAZ

El sistema permite generar información finan-

ciera consolidada, a diversos niveles institucional, sectorial o global, según las necesidades de la insti- tución.

Las entidades públicas obligatoriamente deben preparar y presentar periódicamente al Ministerio de Finanzas mensualmente, en la aplicación infor- mática eSigef: asiento de apertura del período, balance de comprobación, cédulas presupuestarias de gastos e ingresos y detalle de transferencias entregadas y recibidas.

El sistema no permite la generación de estados financieros institucionales, alimenta la base de datos para la formulación de los Estados Financie- ros del Gobierno Central.

La SENPLADES por su parte y por disposición legal, se encuentra a cargo del desarrollo e implan- tación de varios sistemas de información, entre ellos el SIPLAN, SIN y SIP.

El Sistema Integrado de Planificación –SIPLAN–, pretende esclarecer y estandarizar la forma en la que la planificación de las instituciones se relaciona con el Plan Nacional de Desarrollo y proporcionar directrices para que los programas y proyectos que se lleven a la práctica sean aquellos que contribu- yan al desarrollo nacional, sectorial e institucional. La primera etapa corresponde a los documentos que se registran en SENPLADES para su análisis y revisión de alineación al PND; y la segunda a la actualización de los mencionados planes una vez que el Ministerio de Finanzas ratifica el presupues- to aprobado institucional aprobado.

El Sistema Nacional de Información SIN, se encuentra en proceso de construcción, se lo conci- be como un conjunto de elementos interrelaciona- dos, compuesto por las instituciones, procedimientos y medios técnicos, que permite capturar la información generada por las diferentes bases de datos del gobierno, procesarla, estandari- zarla, validarla, almacenarla y difundirla a la colectividad, con el fin de satisfacer sus requerimientos de información en los distintos niveles, transparentar la gestión pública, optimizar la toma de decisiones y facilitar el control social, está compuesto por módulos relacionados con Sistema de Información Territorial, Sistema de Información Estadístico y Sistema Integrado de Consultas.

El Sistema de Inversión Pública SIP, pretende fortalecer el proceso de recopilación de informa- ción relacionada con los programas y proyectos de inversión pública, y vincularlos durante todo el ciclo con las políticas públicas del gobierno, documento que facilita la formulación del Plan Plurianual de Inversiones Públicas.

Cabe señalar que todos los esfuerzos enfocados en la obtención de información en el país, se con- centran en los recursos utilizados, procesos aplicados y bienes o servicios producidos, descuidando los resultados e impactos. VII.10. Proceso de transparencia y

rendición de cuentas

Hoy en día existe en el mundo un interés cre- ciente entre gobiernos, agencias de cooperación internacional, comunidades de desarrollo y medios académicos sobre la medición del progreso social además del económico. Como resultado, ha surgi- do una amplia actividad para elaborar medidas cuantitativas de las condiciones de vida de la pobla- ción, llamados indicadores sociales, que permitan trazar los avances de los países más allá de las cifras económicas agregadas.

El Ecuador se ha caracterizado por la presencia de serios problemas sociales. La lenta mejora de las condiciones de vida de los sectores populares, que se dio hasta principios de los años 1980, se ha dete- nido como resultado principalmente de la desace- leración del crecimiento económico. Durante la última década, la pobreza, la desigualdad en la dis- tribución del ingreso y el desempleo se han mante- nido como los principales problemas sociales. Actualmente, la insatisfacción de las necesidades básicas, la falta de salud y educación afecta a una significativa cantidad de la población nacional.

En este contexto, las prioridades para las políti- cas sociales son la reducción de la pobreza, la erra- dicación del analfabetismo y eliminación de la desigualdad. Para alcanzar estos objetivos, es necesario mejorar la eficiencia de las políticas sociales para que éstas beneficien a los grupos más necesi- tados y aseguren un uso adecuado y oportuno de los recursos públicos. La puesta en marcha de acciones para mejorar el bienestar de la población del país requiere de un profundo análisis de la mag- nitud y causas de la pobreza y de la desigual distri- bución de las oportunidades de vida. A su vez, este análisis requiere de una base informativa amplia y oportuna.

En el Ecuador, numerosas entidades públicas y privadas producen información estadística, de manera aislada sin que, el país cuente con un sistema que reúna esas estadísticas, unifique sus criterios metodológicos, las elabore de una manera útil para el diseño de políticas sociales y las integre en un medio que permita su difusión amplia a instituciones e investigadores.

Razón por la cual en el país se expide, en el año 2002 la Ley de Responsabilidad, Estabilización y

34


Transparencia Fiscal y en el año 2004 la Ley Orgáni- ca de Transparencia y Acceso a la Información Públi- ca, como mecanismo de acceso de la ciudadanía a la información pública, propiciando de esta forma el control ciudadano a la gestión pública y mediante la rendición de cuentas, obligar a las autoridades y funcionarios públicos, a entregar la información útil y correcta que requieran los ciudadanos.

Con el fin de transparentar la gestión pública, todas las entidades gubernamentales por mandato legal10, tienen la obligación de difundir a través de una página web, portal o cualquier otro medio, información actualizada respecto de: estructura orgánica, base legal, regulaciones y procedimientos internos, servicios que ofrece y formas de acceder a ellos, planes, presupuesto anual de la institución, distributivo de personal, remuneración mensual por puesto, contratos colectivos vigentes, viáticos, informes de trabajo y justificativos de movilización nacional o internacional de las autoridades, dignatarios y funcionarios públicos, liquidación presupuestaria, resultados de las auditorías gubernamentales al proceso presupuestario, procesos precontractua- les y contractuales, incluidos los de crédito, listado de contratista incumplidos y mecanismos de rendi- ción de cuentas tales como informes de gestión.

Al respecto un informe de la Defensoría del Pueblo, entidad encargada de vigilar este proceso, señala que un gran número de instituciones no cumple con esta disposición (31,9 por 100), otras no publican toda la información requerida y en muchos casos esta se encuentra desactualizada (50,5 por 100). Únicamente el 17,6 por 100 de entidades se encuentran en el rango de cumplimiento de entre el 80 y el 100 por 100.

La Corporación Latinoamericana para el De- sarrollo, Capítulo Ecuador, de Transparencia Inter- nacional, informa que en promedio, solo el 28 por 100 de las entidades cumplen con la disposición legal, según la Defensoría del Pueblo este porcentaje es del 54 por 100, la diferencia de los resultados presentados se debe a las metodologías empleadas para el análisis.

Según un informe de la SENPLADES únicamente el 50 por 100 de instituciones informó sobre el cumplimiento de sus planes plurianuales y operativos.

En cuanto a la información disponible para la ciudadanía, esta no es suficientemente comprensi- ble, ya que se utilizan términos técnicos que solo los profesionales que la prepararon la entienden, impidiendo con ello que el proceso de transparen-

11 Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

cia y rendición de cuentas cumpla su cometido, esto es propiciar el control social.

Esta situación ha facilitado el desarrollo de prác- ticas poco deseables en el país por parte de ciertas autoridades y funcionarios públicos, lo que ha con- tribuido lamentablemente a que estemos incluidos en la lista de los países más corruptos del mundo, según informes de Transparencia Internacional.

Respecto a la transparencia de la gestión presupuestaria, el país se encuentra en el último lugar de 10 países latinoamericanos, luego de Brasil, Nicara- gua y Perú, según un estudio efectuado en el año 2004.

En cuanto a la información necesaria para evaluar las condiciones de vida en el país, recién en el mes de abril de 2007, el Instituto Nacional de Esta- dísticas y Censos colocó en su página web los resultados de los censos nacionales realizados en los años 1990 y 2001.

Como se mencionó anteriormente, se han realizado esfuerzos para implantar en el país sistemas informáticos de información, entre los que resaltan el Sistema de Gestión Financiera eSigef, Sistema Presupuestario de Remuneraciones del Sector Público SIPREM y el Sistema de Inversión Pública SIP, instrumentos con los cuales se pretende modernizar la gestión financiera pública.

La Secretaría Nacional de Remuneraciones del Sector Público, hoy parte del Ministerio de Relacio- nes Laborales, desarrolló el proyecto de instituciones transparentes, censo de servidores y catastro de instituciones públicas.

La SENPLADES en coordinación con la Contra- loría General y el Ministerio de Finanzas, promue- ve políticas de monitoreo y evaluación de la calidad del gasto y de la inversión pública.

El Presidente de la República desde el inicio de su gestión, ha implementado en el país, un mecanismo de rendición de cuentas mediante los denominados Gabinetes Itinerantes, que se realizan semanalmen- te en una determinada región de la patria, los cuales son trasmitidos por ciertos medios de comunicación radiales y televisivos, hasta la presente fecha se han realizado 169 enlaces con los ciudadanos, en una claro ejemplo de transparencia de su gestión. VIII. PROPUESTA VIII.1. Introducción

El 29 de diciembre de 2007, el Ministro de Finan- zas actualizó los Principios del Sistema de Adminis- tración Financiera, como parte de ellos los relativos

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a la normativa presupuestaria, mediante la expedi- ción del Acuerdo Ministerial número 447, el cual dispuso la implantación de la metodología técnica de presupuestación por resultados en el país, sobre la base de programas identificados en estrecha vincu- lación a la planificación y en un horizonte plurianual.

Sin embargo de lo expuesto y de que han transcurrido más de dos años desde la emisión de la normativa, hasta la presente fecha, no se ha implementado la técnica de presupuestación por resultados en el país, situación que se debe a la ausencia de un modelo de gestión por resultados, necesario para su aplicación.

VIII.2. Justificación

El proceso de asignación de recursos públicos en

el Ecuador, se realiza básicamente utilizando la téc- nica incrementalista, no considera los resultados institucionales alcanzados e impactos producidos en la sociedad con la provisión de sus bienes o servicios, como producto de su desempeño organizacional, tampoco ha incorporado criterios relacionados con el seguimiento y evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas propuestos, sistema de incentivos que premie a los mejores gestores oriente la gestión hacia la consecución de resultados, etc., los proceso de planificación y control incorporados todavía son muy elementales y enfatizan en el cumplimiento de las normas y de los procedimientos.

Los avances alcanzados durante los últimos años, en áreas como salud, educación, vialidad, etc., se deben a la aplicación y seguimiento de polí- ticas públicas emanadas desde la Presidencia de la República, antes que a modificaciones en el desem- peño personal y gestión institucional, derivados del cambio de procesos y procedimientos.

La presente propuesta establece las bases conceptuales de un modelo de gestión de resultados, necesarias para la aplicación de la técnica presupuestaria por resultados en el país, en procura de una asignación más eficiente de los recursos públicos.

VIII.3. Objetivo

El objetivo de la presente propuesta es contribuir

a la instrumentación de un Modelo de Gestión por Resultados para el sector público ecuatoriano en procura de una asignación más eficiente de los recursos, que considere los resultados e impactos alcanzados.

VIII.4. Productos esperados

Los productos que se esperan alcanzar con la

implantación de la presente propuesta se relacionan con:

— Planes plurianuales institucionales a mediano plazo, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir.

— Planes operativos anuales en concordancia con los planes plurianuales.

— Estructuras institucionales adecuadas, orientadas a la consecución de objetivos y resultados e impactos.

— Procesos rediseñados en procura de una provisión de bienes y servicios de mejor calidad.

— Articulación del sistema de planificación con la programación y formulación presupuestaria.

— Procesos de programación y formulación presupuestaria que incluyan los resultados de la evaluación realizada sobre los resultados alcanzados por las diferentes instituciones.

— Compromisos de Desempeño Institucio- nal, compromisos de resultados de gestión y cartas compromiso con los ciudadanos.

— Sistema de desarrollo de personal que incluya incentivos y castigos para los gestores, en función de los resultados obtenidos.

— Ejecución presupuestaria que permita flexibilidad en la administración de los recursos por parte de las entidades públicas en función de los resultados obtenidos.

— Sistemas de información completa y oportuna que faciliten la toma de decisiones y los procesos de transparencia y rendición de cuentas.

— Sistema de seguimiento y evaluación del desempeño que permita establecer los resultados alcanzados por las diferentes instituciones, el cual retroalimente la fase de programación y formulación presupuestaria.

— Proceso de transparencia y rendición de cuentas que permita informar a la colectividad sobre los recursos utilizados, los resultados alcanzados y los impactos producidos.

VIII.5. Responsables

Debido a la amplitud y relevancia del modelo de gestión por resultados, son varias las instituciones inmersas en el proceso de implantación, puesto que implica realizar reformas institucionales, legales, de estructuras y procesos, replantearse los sistemas de planificación y presupuesto en busca de su articulación, así como el diseño de sistemas de seguimiento, evaluación, información y desarrollo

36


de personal que posibiliten su aplicación, entre las principales tenemos:

— Presidencia de la República. — Asamblea Nacional. — Secretaría Nacional de Planificación y Desa-

rrollo. — Ministerio de Finanzas. — Instituciones públicas en general. Considero pertinente además la creación de un

grupo de trabajo interinstitucional (SENPLADES-MF), encargado de impulsar la aplicación de esteproyecto.

VIII.6. Aspectos conceptuales básicos

La gestión por resultados puede considerarse

como un modelo que propende a la administraciónde los recursos públicos en función del cumplimiento de las acciones previstas en los planes degobierno, en un período de tiempo, con la finalidadde gestionar y evaluar la actuación de las diferentesinstituciones del Estado en la atención de las múltiples necesidades de la población, sobre la base delas políticas públicas establecidas.

Dentro de este modelo adquiere especial importancia la medición del desempeño de la gestión pública, puesto que las diferentes institucionesa cargo de una determinada función, utilizan recursos humanos, materiales y financieros asignados enlos presupuestos respectivos, para producir determinados bienes o servicios (productos) destinadosal logro de los objetivos propuestos en las diferentes políticas públicas (resultados e impactos), eseguimiento y evaluación de los productos consti-tuye un proceso interno y continuo de las organizaciones, la medición de los resultados e impactostrasciende este ámbito, por lo que es necesarioidentificar y jerarquizar adecuadamente los procesos, productos y beneficiarios con el fin de podeestructurar adecuadamente los indicadores pertinentes.

Para facilitar este proceso se hace necesaria lautilización de la planificación estratégica sobre lacual se fundamente el modelo de gestión por resultados, a fin de determinar los objetivos, accionesinsumos y resultados esperados que orienten laacción gubernamental en un horizonte de medianoy largo plazo.

Uno de los beneficios de un sistema de evaluación, es poder identificar inconsistencias de losprocesos con el fin introducir cambios que permitan orientar los procesos internos de las organizaciones al logro de los productos prioritariosestablecidos en los Planes Estratégicos.

VIII.7. Componentes

Los modelos de gestión por resultados aplicados en los diferentes países se han desarrollado en función de su contexto social, económico y políti- co, de las herramientas disponibles y de la profun- didad con la que se pretendió implantar el modelo, por lo que no existe un mecanismo único, ni se lleva a cabo de una manera predeterminada. En el caso ecuatoriano, por sus características particulares y a base del diagnóstico efectuado, considero debe incluir los siguientes componentes:

1. Sistema de Planificación. 2. Sistema de Presupuesto. 3. Sistemas de Información. 4. Sistema de Seguimiento y Evaluación del

Desempeño. 5. Proceso de Transparencia y Rendición de

Cuentas.

COMPONENTES GENERALES DEL MODELO DE GESTIÓN POR RESULTADOS PARA EL ECUADOR

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3. Sistema de Información

2. Sistema de Presupuesto

1. Sistema de Planificación

Modelo de

Gestión por Resultados

4. Sistema de Seguimiento y

Evaluación

5. Proceso de Transparencia y Rendición de Cuentas

VIII.7.1. Sistema de planificación

El sistema de planificación debe dirigir las acciones y recursos estatales a la consecución de los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, promover la concertación e impulsar la equidad social, debe ser un proceso flexible y dinámico que refle- e los anhelos de la sociedad, que no solo enfoque sus esfuerzos a la medición de los recursos utilizados, procesos ejecutados y bienes o servicios generados, sino que los oriente hacia los resultados alcanzados e impactos producidos.

El sistema de planificación nacional está compuesto por los niveles nacional, local e institucional, cada uno de ellos tiene diferente nivel de responsabilidad en el proceso, el cual debe enmarcarse en o establecido en la Constitución y articularse en

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función del Plan Nacional de Desarrollo de la siguiente manera:

Constitución de la República

Plan Nacional de Desarrollo (buen vivir)

Planificación Plurianual (mediano plazo)

Planificación Operativa

(corto plazo)

SISTEMA DE PLANIFICACIÓN

El Plan Nacional de Desarrollo debe ser presentado por el Presidente de la República, al inicio de cada período, documento que debe contener las orientaciones programáticas para los cuatro años de gobierno y que debe ser actualizado permanentemente, tratando de que participe la mayor parte de la sociedad en su construcción.

VIII.7.1.1. Planificación plurianual

La SENPLADES como entidad responsable de la

elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y como órgano rector del sistema de planificación nacional, debe instrumentar y homogenizar el proceso de elaboración de los Planes Plurianuales y Operativos, propendiendo a su articulación permanente, para lo cual debe ir puliendo la metodología de aplicación expedida con el carácter de obligatoria en todas las entidades del sector público, que sirva de referencia para la formulación de estos documentos, la cual entre otros aspectos, permita una adecuada identi- ficación de actividades, proyectos, programas, procesos, productos, objetivos, metas, tiempos de ejecución, responsables e indicadores que faciliten la evaluación de los resultados obtenidos y de los impactos producidos en la colectividad.

En cuanto a los objetivos se definirán objetivos estratégicos, los cuales deben tener relación con los impactos (outcomes) que se pretendan alcanzar, por lo general son de largo plazo.

En cuanto a los indicadores, su formulación debe valorar los impactos generados en la sociedad

con los bienes y servicios producidos, a más de medir los recursos utilizados y procesos aplicados.

El Plan Nacional de Desarrollo debe ser presentado por el Presidente de la República, al inicio de cada período, documento que debe contener las orientaciones programáticas para los cuatro años de gobierno y que debe ser actualizado permanentemente, tratando de que participe la mayor parte de la sociedad en su construcción. VIII.7.1.2. Planificación operativa

A base de la metodología de planificación desa- rrollada por la SENPLADES, cada entidad del sector público, debe desarrollar una guía metodológica propia, en función de sus necesidades y características particulares con el fin de facilitar el proceso de plani- ficación institucional y de articularlo con el de planifi- cación nacional, documento que debe ser puesto en conocimiento de la SENPLADES, para la aprobación respectiva, para lo cual los subsecretarios de estado y las autoridades de las diferentes entidades públicas, designarán a funcionarios que conozcan a profundi- dad los procesos que desarrollan, a fin de conformar grupos de trabajo coordinados y liderados por las Unidades de Planificación Institucional, los cuales procederán a estructurar estos documentos.

En un modelo de gestión por resultados debe priorizarse la formulación de los objetivos e indicadores de gestión específicos12, en función de los resultados e impactos, que permitan medir adecuadamente el cumplimiento de las metas y objetivos.

En cuanto a los objetivos se definirán objetivos específicos y operativos.

Los objetivos específicos se relacionan con los resultados esperados en el corto plazo, tienen rela- ción con los cambios provocados con la ejecución de los programas.

Los objetivos operativos (outputs) constituyen los productos o servicios generados con la implan- tación de los programas.

Las características básicas que deben reunir los objetivos específicos y operativos con el fin de que sean eficaces son: realismo, mensurabilidad, espe- cificidad, temporalidad, aceptación, entre otros.

En cuanto a los indicadores, su formulación también debe valorar un programa en función de los bienes o servicios producidos, resultados e impactos, a más de medir los recursos utilizados y procesos aplicados.

Pueden ser cualitativos y cuantitativos pudiendo distinguirse entre indicadores de recursos, de 12 De eficacia, eficiencia, economía, calidad y estratégicos.

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productos y de resultados. Deben permitir la medición en términos de calidad (bienes o servicios producidos), eficacia (grado de consecución de los objetivos) y eficiencia (grado de cumplimiento de los objetivos en función de los recursos utilizados).

Para realizar este proceso, deben considerar entre otros aspectos los siguientes:

— Definición de las áreas relevantes de cada Unidad Administrativa.

— Identificación de las variables relacionadas con los procedimientos, actividades, objetivos y metas de cada área.

— Diseño de indicadores de gestión y medios de verificación, dejando constancia docu- mentada de los procedimientos aplicados y los resultados obtenidos.

Para cada indicador deben elaborarse una ficha técnica o matriz, que incluya al menos los siguientes elementos, que servirán para mantener un registro histórico del mismo:

— Nombre del indicador. — Unidad de medida. — Fórmula. — Periodicidad de aplicación. — Parámetros de comparación y margen de

aceptación. — Índice de gestión. — Sistemas de información (reportes que se

utilizaran para la medición).

— Documentación que soportará la informa- ción utilizada.

Los responsables de las Unidades de Planifica- ción Institucional, deben consolidar el conjunto de fichas técnicas o matrices empleadas para la formu- lación de los indicadores sugeridos y formalizar a nivel institucional el tablero o base de datos de indicadores que formará parte del Sistema de Pla- nificación Institucional y Nacional, además deben realizar talleres de inducción que faciliten la aplica- ción de los indicadores formulados.

Finalmente comunicarán por escrito a los responsables de cada área relevante de la institución, los indicadores definidos para cada una de ellas, adjuntando toda la documentación de soporte, recordando la responsabilidad que tienen de vigilar que se apliquen en forma cuatrimestral, con el objeto de se establezcan posibles desviaciones, se determinen sus causas y se adopten inmediatamen- te las acciones correctivas oportunamente. Deben garantizar la obtención de información a un bajo costo, facilitar la medición, ser relevantes, aceptados, fiables, resistentes a la manipulación y repor- tar beneficios superiores a los costos necesarios para su aplicación. VIII.7.2. Sistema de presupuesto

Dentro del sistema de presupuesto, las fases que se consideran relevantes en un modelo de gestión por resultados son la programación y for- mulación presupuestaria, la ejecución y la evalua- ción.

39



FASES PRESUPUESTARIAS RELEVANTES EN UN MODELO DE GESTIÓN POR RESULTADOS

VIII.7.2.1. Programación y formulación presupuestaria

El proceso de programación y formulación pre-

supuestaria debe articular los objetivos estratégi-

cos y metas nacionales como los objetivos y metas operativos institucionales, definidos en los planes plurianuales y operativos, con las asignaciones presupuestarias requeridas para la ejecución los programas respectivos, de la siguiente forma:

ARTICULACIÓN PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO

40


VIII.7.2.1.1. Programación presupuestaria plurianual

Dentro de esta fase es necesario distinguir entre

los niveles de programación plurianual global e institucional.

El nivel global es responsabilidad de la Subsecre- taría de Presupuestos del Ministerio de Finanzas, la cual elaborará hasta el 31 de marzo de cada año, el escenario macroeconómico para cuatro años, se considerarán las políticas y objetivos establecidos por el Gobierno en su Plan Nacional de Desarrollo.

Estos escenarios macroeconómicos contendrán los objetivos y metas estimados de las principales variables macroeconómicas, las metas de superávit o déficit esperados, los supuestos que sustentan estas proyecciones, las políticas de ingresos y gastos que se observarán, límites del endeudamiento y los techos presupuestarios del período. Este escenario macroeconómico plurianual, servirá para determinar la política fiscal que se observará en la elaboración de la proforma del Presupuesto Gene- ral del Estado.

Si se produjeran cambios en las proyecciones, se actualizarán permanentemente los escenarios, para ello se coordinarán acciones con el Banco Central, SRI, CAE, SENPLADES y demás entidades involucradas en el proceso.

Posteriormente la Subsecretaría de Presupues- tos y en armonía con la programación macroeco- nómica plurianual, elaborará hasta el 23 de abril de cada año, los escenarios presupuestarios plurianuales para cuatro años. Estos documentos conten- drán la proyección de ingresos y gastos para cada año del cuatrienio.

En cuanto a los ingresos, se considerará la evo- lución de la recaudación de los diferentes rubros, así como los efectos de la aplicación de reformas legales y administrativas.

Para la estimación de los gastos se considerarán los efectos inerciales de la aplicación de las políticas públicas, los compromisos plurianuales de gasto efectuados en períodos anteriores y los egresos relacionados con la incorporación de programas por parte del Gobierno.

Los requerimientos de financiamiento deben observar los límites de endeudamiento y las metas de déficit establecidas.

El nivel institucional plurianual es responsabilidad de cada entidad del sector público no financiero, en concordancia con la programación macroeconómi- ca y presupuestaria plurianual.

Las unidades financieras institucionales deberán elaborar hasta el 15 de abril de cada año, una pro-

yección presupuestaria para cuatro años en función de los requerimientos de los diferentes programas, proyectos y actividades, la cual la presentarán a la Subsecretaría de Presupuestos para la proyección presupuestaria plurianual global. Estos documentos igualmente deberán ser permanentemente actuali- zados.

Posteriormente la Subsecretaría de Presupues- tos hasta el 30 de abril de cada año, a base de la programación macroeconómica y presupuestaria plurianual, expedirá las Directrices Presupuestarias que deberán ser observadas por las diferentes entidades en la formulación de sus proformas presupuestarias del ejercicio fiscal pertinente.

El esquema general de la programación pluria- ual global se presenta a continuación:

n

VIII.7.2.1.2. Programación presupuestaria

institucional

Este tipo de programación presupuestaria se realiza en cada ejercicio fiscal y es responsabilidad de cada entidad pública, se sustentará en la planifi- cación plurianual del gobierno y de la entidad así como en su planificación operativa. También deben observarse los escenarios macroeconómicos y presupuestarios plurianuales, los techos establecidos y las directrices presupuestarias.

Los planes operativos constituyen el instrumen- to que permitirá vincular los planes plurianuales con los objetivos y metas de los diferentes programas a ser incorporados en el presupuesto institucional.

La SENPLADES y el Ministerio de Finanzas, tra- bajarán coordinadamente en la elaboración de catá- logos programáticos, de proyectos y actividades, como un elemento común a ser considerado tanto en la planificación como en la programación del presupuesto, que permita vincular a estos dos sistemas.

A base de esta articulación se definirán los requerimientos de recursos materiales, físicos, humanos y

41



materiales necesarios para la consecución de las metas y objetivos, los cuales se expresarán en las categorías presupuestarias que se definan, acorde a la metodología de presupuestación por resultados.

Los responsables de la planificación y progra- mación en cada entidad, efectuarán este procedimiento en el módulo denominado formulación del eSIGEF, observando los techos presupuestarios establecidos para cada programa a incorporarse en la proforma presupuestaria institucional y su distri- bución a las correspondientes unidades ejecutoras.

El proceso de programación presupuestaria institucional culminará cuando los requerimientos de recursos incorporados en los programas de las

proformas coincidan con los requerimientos de los planes operativos.

Las proformas presupuestarias institucionales se deben presentar hasta el 30 de junio de cada año a la Subsecretaría de Presupuestos del Ministerio de Finanzas, a través del eSIGEF, para el análisis y validación pertinente, así como para la consolida- ción respectiva que permita formular el Presupues- to General del Estado, que será remitido al Presidente de la República para su conocimiento y a la Asamblea Nacional para su aprobación.

En función de las diferentes opciones del sistema informático eSIGEF, la secuencia propuesta para la programación institucional, es la siguiente:

PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA INSTITUCIONAL

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El proceso de programación y formulación presupuestaria, debe incorporar permanentemente los resultados de la evaluación que se desarrolle en los diferentes niveles nacional e institucional, sobre los productos, resultados e impactos generados, con el fin de premiar a los mejores gestores, mediante la asignación de mayores recursos, de incentivos al personal y de otorgarles mayor flexibilidad en la adminis- tración de los recursos, para lo que se requiere de la formulación de un sistema de desarrollo de personal que incluya la sensibilización y capacitación del servidor público, desarrollar las competencias necesarias que orienten la gestión a los resultados y que establezca incentivos para el personal.

Además debe diseñarse e implementarse un sistema de seguimiento y evaluación que permita determinar en los diferentes niveles nacional e institucional, el grado de ejecución de los planes institucionales y del presupuesto, las desviaciones existentes y sus causas, con el fin de contar con información completa y oportuna para la toma de decisiones correctivas y de la retroalimentación del proceso de programación presupuestaria.

Un elemento adicional que se requiere en una metodología de presupuestación por resultados, es el establecimiento de convenios de administración por resultados, que se constituyan en herramientas dirigidas a mejorar la eficiencia y eficacia en la utili

zación de los recursos públicos, mediante el establecimiento de compromisos e incentivos suscritos con los diferentes gestores, los cuales abarquen el desempeño institucional, resultados de la gestión y cartas de compromiso con los ciudadanos respec- to de los bienes y servicios que se les proveen. VIII.7.3. Ejecución presupuestaria

La ejecución presupuestaria que se realiza en el módulo pertinente del sistema informático eSIGEF, debe partir del presupuesto aprobado para cada institución tal y como se hace actualmente, la diferencia radica en que este documento debe ajustar los objetivos y metas del plan institucional a las asignaciones aprobadas, con el fin de mantener un documento actualizado que sirva de orientación para los diferentes programas y actividades que deban ejecutarse en el período.

Además, en lugar de ingresar manualmente la Programación Indicativa Anual, Cuatrimestral del Compromiso y Mensual del Devengado, con los consecuentes problemas que ello acarrea, debe efectuarse automáticamente este proceso en el sistema, partiendo del presupuesto institucional car- gado por la Subsecretaría de Presupuestos.

A continuación se presenta un gráfico que resu- me lo expuesto:

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Lo que se pretende es mantener la vinculación

planificación-presupuesto que se logró en la fase de programación y formulación presupuestaria, tam- bién en la fase de ejecución presupuestaria, y a lo largo de todo el ciclo, para ello es necesario reformular el sistema informático.

Para cada operación que se pretenda realizar, se observará el Programa Mensual del Devengado y se generará el Comprobante Único de Registro, posteriormente se solicitará al Ministerio de Finan- zas la solicitud de pago respectiva.

Una vez que se hayan efectuado las validacio- nes pertinentes, el Ministerio de Finanzas autoriza- rá al Banco Central del Ecuador, el pago de las obligaciones contraídas por las diferentes instituciones.

Proceso que se efectúa debitando de la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional y acreditan- do el valor aprobado, en las cuentas bancarias de los beneficiarios finales13, a través del sistema de pagos.

El sistema generará reportes mensuales, que permitan efectuar el seguimiento y evaluación pertinente, en base de los resultados obtenidos se rea- lizarán las reprogramaciones física y financiera pertinentes.

VIII.7.4. Seguimiento y evaluación

Como instrumento indispensable de un mode-

lo de gestión por resultados, aparece el seguimien- to y evaluación, que debe realizarse tanto desde el punto de vista de las metas y objetivos propuestos en los planes plurianuales y operativos como de la ejecución de los presupuestos.

En cuanto al sistema de planificación, la SEN- PLADES debe enfocar sus esfuerzos a establecer el grado de cumplimiento de los objetivos estratégi- cos y metas, establecidos en los Planes Nacionales de Desarrollo a través de la aplicación de los indicadores formulados, para lo cual es necesario determinar el grado en que los objetivos y metas institucionales contribuyen a ese logro.

En el apartado de la planificación se amplió en las consideraciones que deben tomarse en cuenta para una adecuada formulación de objetivos e indicadores.

Es necesario resaltar el hecho de que el seguimiento y evaluación deben orientarse a evaluar los resultados alcanzados y los impactos generados con la implantación de los programas y no solo a

13 Funcionarios, trabajadores, proveedores, contratistas o ter- ceros.

medir los recursos utilizados en los diferentes procesos y productos obtenidos.

Por ello es indispensable que la SENPLADES termine de diseñar e implantar el subsistema de Seguimiento y Evaluación, que de preferencia utili- ce tecnologías de la información, el cual establezca criterios a considerar, aspectos fundamentales a evaluar, momentos de evaluación, líneas de acción a seguir, periodicidad, responsables, plazos y reportes con los resultados alcanzados, con el fin de instrumentar y estandarizar este proceso, al cual debe acompañarse de los instructivos que guíen el proceso de seguimiento y evaluación institucional.

Además la SENPLADES debe coordinar con el Instituto de Altos Estudios Nacionales, que actualmente contribuye a la capacitación de los servidores públicos, el diseño de un programa de formación de evaluadores públicos, con el fin de poder contar con personal adecuadamente prepa- rado y con fortalezas metodológicas, que permita incursionar en el campo de la evaluación de resultados e impactos y no solo de insumos y productos, desarrollando los instrumentos indispensables para ello.

El Ministro de Finanzas, debe incluir en la nueva estructura de la institución, una unidad encargada realizar las evaluaciones presupuestarias concomitantes y ex post, con el fin de determinar los resultados de la ejecución presupuestaria del Presupuesto General del Estado, en términos financieros y de los efectos de los ingresos y gastos en relación con los objetivos y metas macroeconómicos que sustentaron la programación presupuestaria, establecer las variaciones producidas, causas de estas variaciones y formular las recomendaciones que permitan adoptar los correctivos necesarios para evitarlas. Los resultados de este proceso deberán ser informados oportunamente a fin de que se arbitren las medidas tendientes para salvaguardar los recursos públicos, estos resultados deben ser considerados en la pro- gramación y formulación de los presupuestos de los años siguientes, en procura de una asignación más eficiente.

También debe desarrollar e implementar el módulo de evaluación presupuestaría, ya sea como un sistema informático independiente al eSigef o como un módulo de este, a fin de que las instituciones puedan aplicar los procedimientos necesarios para determinar el comportamiento de los gestores en la ejecución de sus presupuestos, identificar los resultados obtenidos y tomar acciones correctivas en forma oportuna.

Los resultados de la evaluación al sistema de planificación y al sistema de presupuesto deben

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articularse para poder realizar un análisis completo sobre el grado de ejecución de los programas y del nivel de cumplimiento de las metas y objetivos.

A continuación se presenta un esquema en el que se identifican los aspectos que se deben considerar en el sistema de seguimiento y evaluación propuesto:

SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

El Ministerio de Finanzas y la SENPLADES deben emitir lineamientos para el tratamiento de la información que se genere en cada institución como resultado de la ejecución de los programas, los cuales se relacionen con el contenido, periodicidad, plazos, responsables, etc con el fin de estan- darizarla y actualizar permanente en los sistemas de información existentes.

Estas entidades como órganos rectores de los sistemas de presupuesto y de planificación respec- tivamente y en función de las disposiciones legales vigentes, deben trabajar en el diseño y formulación de nuevos sistemas de información que contribu- yan al proceso de transparencia y rendición de cuentas, en procura de una gestión pública más eficiente, los cuales permitan sistematizar la gestión

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institucional en sus diferentes niveles, con el fin de que la información se procese automáticamente en los diferentes módulos del propio sistema y del Sis- tema Nacional de Información y pueda difundirse en tiempo real a la colectividad.

La SENPLADES debe terminar de desarrollar el Sistema Nacional de Información Pública, que permita vincular la información de las diferentes bases de datos del gobierno, con el fin de transparentar la gestión pública, facilitar la toma de decisiones e institucionalizar el proceso de rendición de cuentas, de esta forma el ciudadano podrá acceder a la información que requiere, con el fin poder conocer lo que realizó su Junta Parroquial, el Municipio de su zona y los Ministerios en los diversos campos: salud, educación, bienestar, e inclusive el tema de la justicia y de los derechos humanos.

En una fase posterior se deben coordinar esfuerzos para orientar la obtención de la informa- ción desde los insumos, procesos y productos hacia los resultados alcanzados e impactos generados, con el fin de retroalimentar los procesos de planificación y de asignación de recursos, requerimiento esencial de todo modelo de gestión por resultados.

En cuanto al control que debe ejercerse, la Contraloría General del Estado y las Unidades de Auditoría Interna del sector público, en sus diferentes intervenciones debe orientar sus esfuerzos tanto a la verificación de la legalidad en los diferentes procesos como al análisis de la eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos, resultados obtenidos e impactos generados como consecuencia de la ejecución de los programas, en concordancia con lo establecido en la ley que regula el sistema de control, fiscalización y audito- ría del Estado14, a fin de determinar variaciones e inconsistencias, formular las recomendaciones pertinentes y en caso de ser necesario, sancionar a los funcionarios responsables de la incorrecta administración de los recursos públicos, constitu- yéndose en un componente más que contribuya a la implantación del modelo de gestión por resultados.

VIII.7.5. Proceso de transparencia y

rendición de cuentas

La SENPLADES y el Ministerio de Finanzas desarrollarán sistemas informáticos que permitan sistematizar la gestión institucional en sus diferentes niveles, con el fin de que la información se procese automáticamente en los diferentes mó-

14 Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.

dulos y puede difundirse en tiempo real a la colectividad.

Las diferentes instituciones que hasta la presenta fecha no lo han hecho, tienen la obligación legal y moral de difundir a través de sus páginas web, la información exigida como mínima en la Ley Orgá- nica de Transparencia y Acceso a la Información Pública y que se relaciona con: estructura orgánica, base legal, regulaciones y procedimientos internos, servicios que ofrece y formas de acceder a ellos, planes, presupuesto anual de la institución, distributivo de personal, remuneración mensual por pues- to, contratos colectivos vigentes, viáticos, informes de trabajo y justificativos de movilización nacional o internacional de las autoridades, dignatarios y funcionarios públicos, liquidación presupuestaria, resultados de las auditorías gubernamentales al proceso presupuestario, procesos precontractua- les y contractuales, incluídos los de crédito, listado de contratista incumplidos y mecanismos de rendi- ción de cuentas tales como informes de gestión.

En cuanto a las entidades que tienen publicada la información de manera parcial, deben incluir en sus portales la información restante, procurando mantenerla lo más actualizada posible, con el fin de transparentar su gestión, garantizar el derecho de acceso de la ciudadanía a la información pública e institucionalizar el mecanismo de rendición de cuentas.

La Defensoría del Pueblo por su parte debe utilizar todos los mecanismos necesarios que contri- buyan al cumplimiento de la ley y la aplicación de las sanciones en los casos pertinentes, las cuales van desde multas, suspensiones de funciones, pudiendo llegar incluso a destituciones.

La SENPLADES debe concluir con el diseño del Sistema Nacional de Información, que permita articular todos los datos existentes en los diferentes sistemas informáticos que se utilizan actualmente en la administración pública, el cual le permita al ciudadano acceder a la información que requiere.

De esta manera se podrá transparentar la ges- tión pública e institucionalizar el proceso de rendi- ción de cuentas, al poder controlar la forma en la que se gestionan sus impuestos, el dinero de la cooperación bilateral y multilateral, y demás recursos del país. VIII.7.6. Modelo de gestión por resultados

para el Ecuador

Un enfoque global del modelo de gestión de resultados sugerido para el Ecuador, se presenta a continuación:

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MO

DEL

O D

E G

ESTI

ÓN

PO

R R

ESU

LTA

DO

S PA

RA

EL

ECU

AD

OR


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ANEXO

COMPOSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ECUATORIANA

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CUADRO MACROECONÓMICO NACIONAL

Conceptos 2006 2007 2008 POBLACIÓN (millones de habitantes) 13,408 13,065 13.927 Fuente: Informe de la SCM del MF. Dimensión territorial (Km.) 256.370 256.370 256.370 Fuente: INEC. PIB (millones de USD) 21.553,30 22.090,20 23.264,44 Índice de crecimiento / decremento económico 3,89 2,49 5,32

Fuente: Informe de la SCM del MF. Renta per capita (USD)

USD corrientes 3.115 3.366 3.808 USD paridad de poder adquisitivo Fuente: 1.607 1.624 1.685

Informe de la SCM del MF. PRECIOS Y COSTES (% variación) Inflación (Índice de Precios al Consumo) Fuente: Informe 6,43 9,97 7,67

de la SCM del MF. MERCADO DE TRABAJO

4.373 N/D 4.554 Población activa (miles de personas) 9% 6,3 % 7,5 % % de paro

Fuente: Informe de la SCM del MF.

SCM del MF: Subsecretaría de Consistencia Macrofiscal del Ministerio de Finanzas.

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL

Presupuesto del Gobierno central. Ejecución financiera anual (expresado en dólares) Concepto 2008 2009 2010 *

Inicial anual 10.357.650.000,03 13.466.679.511,38 16.313.661.119,06 Reformas 6.879.053.385,91 2.879.965.752,67 1.429.582.215,67 Codificado 17.236.703.385,94 16.346.645.264,05 17.743.243.334,73 Comprometido 14.271.425.096,14 15.436.275.092,04 4.465.069.040,73 Devengado 14.148.922.027,51 15.047.155.058,27 4.268.096.660,07 Pagado 13.838.941.912,78 14.200.849.792,12 4.108.675.410,17 * Corresponde al período enero a abril de 2010.

20.000.000.000,00

15.000.000.000,00

10.000.000.000,00 5.000.000.000,00 2008

- 20

09

2010

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Diagnóstico de la técnica presupuestaria aplicada en el ... · PDF file6 Cuadernos de Formación. Colaboració n 10/11. Volumen 13/2011 de la educación, salud, energético, agrícola,