Dialnet-ElFederalismoCanadiense

7/25/2019 Dialnet-ElFederalismoCanadiense

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"Cuadernos de la Ctedra Fadrique Furi Ceriol" n 2. Valencia, 1993.

Agustn Ruiz Robledo(Universidad de Granada)

El federalismo canadiense

I. Desarrollo histrico del federalismo canadiense. II. La crisis del sistema. III. La dificultad de mantener la federacin.

I. DESARROLLO HISTRICO DEL FEDERALISMO CANADIENSE

Como es de sobra conocido, frente al racionalismo de la Europa continental -almenos en el plano terico- que nos lleva a clasificar y separar todo lo que pasa pornuestras manos (derecha/izquierda, soberana/dependencia, centralismo/autonoma), losanglosajones tienen una inveterada tendencia a resolver los problemas caso por caso, sinpreocuparse demasiado si encajan o no en los modelos prefigurados. Pues bien, Canadse ha mantenido fiel a esa tradicin, de tal forma que su nacimiento no encajafcilmente en ninguno de los moldes que la doctrina constitucional emplea. Ello es asporque Canad se va separando lentamente de Gran Bretaa mediante uncontinuum deleyes y comportamientos que hacen muy difcil precisar el momento en el que adquierelas caractersticas que la teora exige para identificar un Estado. Por ejemplo, laConvencin de Quebec de 1864, donde se decidi la creacin de Canad, es algo muyalejado de una Asamblea Constituyente y la Ley de la Norteamrica Britnica de 1867poco tiene que ver, desde su propio nombre, con la Declaracin de Independenciaamericana del 4 de julio de 1776. Si nos dejsemos llevar por un exceso de purismodoctrinal deberamos concluir que hasta 1982 Canad no ha tenido todos los rasgos deun Estado soberano - ese "poder absoluto y perpetuo" que teoriz Bodino- porque hastaesa fecha el Parlamento ingls tena el poder de modificar la Constitucin canadiense.

Pero mejor ser que dejemos ya de intentar recorrer los bosques canadienses porla conocida senda de la teora continental para adentrarnos en ellos por su camino msadecuado, la Historia. sta, como todos sabemos, nos ensea que el inmenso territorio

que hoy es Canad (similar en extensin a toda Europa) fue poblado por el hombre hacems de 30.000 aos, posiblemente por tribus provenientes de Asia, que cruzaron a pie elentonces inexistente estrecho de Bering. Conocidos popularmente como indios, hoyreciben oficialmente el nombre de pueblos nativos o aborgenes . Entre ellos, y no sinalguna polmica jurdica de por medio, se incluyen los inuit, a los que slo algn queotro despistado -como era mi caso hasta hace muy poco- llama esquimales,desconociendo que se trata de un insulto: "comedores de carne cruda".


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Mucho despus, en el siglo XVI, llegaran Cartier y los suyos casi nicamentepara tomar posesin del territorio en nombre del rey francs y comprobar la dureza delclima canadiense. A principios del XVII comienza el establecimiento de colonosfranceses -los famososhabitants- que fundaron, lgica y patriticamente, NuevaFrancia. El siglo y medio siguiente se ira, entre otras cosas, en la lucha entre GranBretaa y Francia por controlar Amrica del Norte, con victoria final para la primera,que pas a dominar casi todo el territorio americano de Francia por el Tratado de Parsde 1763. Irnicamente -por usar una palabra tan del agrado de los anglohablantes- lasituacin de los aproximadamente 65.000 francfonos mejor con el Gobierno britnicoal integrar su economa en el sistema colonial ingls. Desde el punto de vista poltico, laLey de Quebec de 1774 cre un consejo legislativo (aunque designado por el gobiernobritnico) y garantiz la libertad religiosa y el derecho civil francs.

En buena parte, esa satisfaccin francfona con el rgimen ingls, a la que habraque unir su acendrado conservadurismo, explica que Quebec no se sumase allevantamiento de las 13 colonias del Sur contra Gran Bretaa. Las simpatas que losindependentistas norteamericanos haban levantado entre algunos canadiensesdesaparecieron tras la inoportuna invasin de Canad que aqullos hicieron en 1775.

Pero si la Revolucin americana de 1775-1783 no modific elstatus jurdico deCanad y Nueva Escocia s que alter profundamente su composicin social: ms de40.000leales a la Corona britnica emigraron a sus territorios y los roces entre antiguosy nuevos habitantes fueron tan continuos que terminaron afectando a la organizacinpoltica de las dos colonias: de Nueva Escocia se separ el territorio controlado por losleales , Nueva Brunswick (1784) y Quebec fue divido en el Alto y en el Bajo Canad(1791). Las cuatro colonias as creadas tendran un rgimen representativo, similar albritnico: una cmara baja elegida por los ciudadanos, una Cmara alta (oConsejo )designada por el Gobernador y un poder ejecutivo controlado por el mismo Gobernador.

Con algunos altibajos, de los que la Guerra contra los EEUU en 1812, lafracasada insurreccin de 1837 y la creacin de la Provincia Unida de Canad en 1841son los momentos ms relevantes, el sistema poltico fue evolucionando hacia elautogobierno local y la democracia. Al mismo tiempo, y no sin crisis, todas las coloniasbritnicas fueron desarrollando su economa, muy especialmente en la dcada de 1850cuando comienza a implantarse en Canad un instrumento de riqueza excepcional: elferrocarril. Precisamente, el gran esfuerzo econmico que supona su construccin hizoque las colonias pensasen en la necesidad de unirse, les termin de convencer de lasventajas de la unidad otras dos razones: cierto miedo frente al imperialismoestadounidense, que pocos aos antes se haba anexionado Tejas y California y lanecesidad de resolver el conflicto entre francfonos y anglfonos en la Provincia Unida.

Por eso, en 1864 se celebraron diversas reuniones (Charlottetown y Quebec)entre los lderes de las colonias para unirse. Tras diversas vicisitudes en las que nopodemos detenernos -y entre las que destacan la ausencia final de Terranova y de la Isladel Prncipe Eduardo- las tres colonias de Nueva Brunswick, Nueva Escocia y Canadformaron lo que se conoci popularmente como Confederacin y legalmente como"Dominio" del Canad, extrao nombre empleado como sinnimo de "Reino" con el finde no herir la susceptibilidad de los americanos. La palabra se debe a Leonard Tilleyque la extrajo del Libro de los Salmos: "Dios mo, confa tu juicio al rey (...) que


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domine de mar a mar, del Gran Ro al confn de la tierra" (S. 78). En aos posteriores seincorporaran el resto de las colonias britnicas en Norteamrica -la ltima Terranova,en 1949- y se crearan nuevas provincias en los vastos "territorios del Noroeste" hastaalcanzar el actual nmero de diez.

El pacto entre los "padres de la Confederacin" tom cuerpo legal en la Ley delParlamento ingls sobre la Norteamrica Britnica, todava vigente hoy con el nombrede Ley Constitucional de 1867. Esta Ley -que en ningn momento hace dejacin de lospoderes tradicionales del Gobierno Britnico- mantuvo las instituciones de lasProvincias, dividi la "Provincia Unida" del Canad en Ontario y Quebec, para quefrancfonos y anglfonos pudieran autogobernarse, y cre un gobierno central.

Al instaurar este gobierno central, Macdonald, Cartier y los dems padresfundadores deban resolver dos problemas bsicos: su organizacin interna y su relacincon los gobiernos provinciales. Para la primera cuestin eligieron, sin muchas dudas, elmodelo parlamentario de gobierno, que les era bien conocido por ser el aplicado en lascolonias y en Gran Bretaa. Otra cosa era la segunda, la relacin entre los gobiernos,donde el nico modelo que tenan a mano era el de Estado Unidos, ejemplo que nopareca muy tentador debido a la Guerra de Secesin.

Como la crisis de los Estados Unidos se presentaba a los ojos de los padres de laConfederacin como un problema derivado en gran medida del excesivo poder de losEstados miembros, pensaron instaurar en Canad un gobierno central fuerte. Por eso, laLey Constitucional de 1867 se mostr generosa con Ottawa y le otorg un poder generalpara elaborar toda clase de leyes para "conservar la paz, el orden y el buen gobierno"del Canad siempre que se tratase de asuntos que no fueran de la competencia exclusivade las provincias; a ttulo de ejemplo de las materias que cubre la clusula de "la paz",la propia ley seala 29 asuntos entre los que se incluyen las ms variadas cuestiones,desde la defensa hasta la regulacin del matrimonio y el divorcio, desde los indios y las"tierras reservadas" para ellos hasta los Bancos y las pesqueras. Dicho tcnicamente, ladistribucin de poderes fue favorable al Estado central, al que se le otorgaba el poderresidual, mientras que se reduca el mbito de actuacin de las provincias que slotendran poderes de atribucin, es decir, nicamente podran actuar en los asuntos queexpresamente se le atribuyen en la Ley Constitucional.

Si a ello se le unen tres importantes competencias del gobierno central [a) anularlas leyes provinciales, b) designar un Teniente-gobernador en cada Provincia conderecho de veto sobre la legislacin de sta y c) nombrar a los magistrados de lostribunales superiores de las Provincias] no debe extraarnos que la doctrina hayadudado de que el Canad fuese un autntico Estado federal.

Nada se puede objetar a esas dudas desde un estricto punto de vista doctrinal: los

poderes de veto hacen imposible incluir al Canad dentro de la clsica definicin delfederalismo que hiciera Wheare como aquel en que "el mtodo de divisin de podereses tal que los gobiernos general y regional son cada uno en su esfera coordinados eindependientes". Adems, podemos agregar nosotros, las provincias no tienen niremotamente autonoma constitucional ya que la Ley Constitucional de 1867 les imponeunas determinadas instituciones, carecen de un poder judicial propio y la clusularesidual les perjudica.


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Todo eso es cierto, pero quizs el punto de vista ms correcto para analizar unasdeterminadas instituciones jurdicas no sea el de comprobar si encajan en los esquemasclsicos sino averiguar si son tiles para los ciudadanos que deben ser gobernados porellas. Al fin y al cabo, el xito de una determinada Constitucin -como ensearaLoewenstein- depende de su capacidad para normar la realidad poltica a la que vadirigida. Desde esa perspectiva, me parece que el modelo institucional adoptado por lospadres de la Confederacin fue, en su momento, muy acertado. Tomemos, por ejemplo,la relacin de Canad con Gran Bretaa y pensemos que hubiera pasado si se hubiesepreferido la pura y simple independencia: aunque la teora podra afirmar que Canadera un Estado soberano no se habra cado irremisiblemente en los brazos del gigantedel Sur, como le ha pasado a otros Estados americanos muchos ms libres sobre elpapel?

As las cosas, posiblemente deberamos hacer otra definicin de federalismo, mscercana a la realidad que a un modelo abstracto, entenderlo como aquella forma deEstado que permite la unin libre de pueblos distintos conservando cada uno sucapacidad de autogobierno. Definido as parece evidente que Canad es, desde elprincipio, un Estado federal como en 1867 proclam George-Etienne Cartier: "Hemosfirmado nuestro pacto federal sin derramamiento de sangre y sin que los fuertesexploten a los dbiles; se ha hecho con imparcialidad y justicia y algunos compromisospor ambos lados..." Es ms, desde una perspectiva histrica, el autogobierno de lasdistintas comunidades que componen el Canad no se vio disminuido en 1867, sino msbien al contrario, aunque slo fuera porque al crearse las provincias de Ontario yQuebec los anglfonos y los francfonos de la anterior Provincia Unida de Canadrecobraron la plena capacidad de disposicin sobre sus asuntos internos.

Atendiendo a un criterio ms jurdico, de anlisis de la Ley Constitucional, seobserva que las provincias mantenan el control de las cuestiones esenciales para lasupervivencia como pueblos distintos de franceses e ingleses y que estaban convirtiendoen imposible su convivencia bajo la misma ley: la educacin y la regulacin de lapropiedad y los derechos civiles. De esa forma, cada Provincia tena el control sobre lacultura propia y sobre el derecho civil, el sector del ordenamiento jurdico msimportante en aquella poca y en el que chocaban irremediablemente las concepcionesdel common law ingls con las del derecho civil francs. Incluso se atribuancompetencias a las provincias en agricultura (el sector dominante en la economa deQuebec) y emigracin, determinante para mantener la estructura poblacional, si bieneran competencias concurrentes, es decir que nicamente se aplicaran en caso de noexistir legislacin general. Por si ello fuera poco, se declaraban idiomas oficiales tantoel ingls como el francs y se garantizaban los derechos adquiridos de las escuelas

catlicas en todo el territorio nacional.La puesta en prctica del sistema, lejos de atemperar los rasgos federales delCanad, no ha hecho ms que acentuarlos, comenzando por el primer gobierno que seconstituy en el Dominio, ya que si el ejecutivo que encabezaba Macdonald tuvo unaactitud centralista , de "poltica nacional", lo hizo con un gobierno formado porrepresentantes de todas la provincias. El veto sobre las leyes provinciales, a imagen ysemejanza del veto que el Gobierno britnico tena sobre las leyes del Dominio, se fueusando cada vez menos, hasta extinguirse lnguidamente a principios de siglo. Y la


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tensin continua entre Ottawa y las provincias se ha resuelto con una jurisprudenciafavorable a los poderes provinciales tanto, en un primer momento, por el ComitJudicial del Consejo Privado de la Corona -la cspide del sistema judicial hasta 1949-como, posteriormente, por el Tribunal Supremo de Canad. Por eso, hoy es un lugarcomn de los constitucionalistas afirmar que Canad ha recorrido un camino inverso alos Estados Unidos: mientras stos han ido de un texto constitucional muy autonomistaa un progresivo robustecimiento del poder central, Canad parti de un texto centralistaque ha evolucionado en sentido favorable a las provincias.

II. LA CRISIS DEL SISTEMA

As las cosas, el Canad ha desarrollado uno de los ms vigorosos federalismos yno le ha ido nada mal con l ya que, como es sabido, es la sptima potencia econmicamundial, goza de una altsima renta per cpita y es uno de los pocos Estados que nosuele ser habitual de las listas anuales de Amnista Internacional. Ahora bien, elprofundo cambio social que se ha producido en Canad despus de la II Guerra Mundialha supuesto la crisis del sistema porque su ncleo, la Ley Constitucional de 1867, estabapensada para un Estado (y uso aqu la palabra en su sentido de Estado-comunidad: elconjunto de todos los poderes pblicos) que tena un papel secundario, casi marginal, enla sociedad y no para un Estado que emplea el 45% de la produccin econmicanacional. Haber mantenido en el Estado del bienestar la Constitucin del Estado liberalha provocado disfunciones tan evidentes como es que mientras recaen en las provinciasactividades esenciales -y costosas- como la educacin, la salud y la asistencia social, susingresos no cubren, ni de lejos, el gasto que esos servicios originan. En el ladocontrario, Ottawa ingresa -principalmente va impuestos- unas cantidades ingentes dedinero que son muy superiores a los gastos que le suponen las competencias que leatribuye la Ley Constitucional de 1867.

Pero hay otro problema ms importante que la simple inadecuacin tcnica deunas normas para el nuevo tipo de Estado surgido tras la II Guerra Mundial: la tensinque todo federalismo sufre entre los poderes centrales y los autnomos se ve reforzadapor lo que -para entendernos- llamaremos el "problemaquebecois ". La LeyConstitucional de 1867 supo resolver ese problema en su poca, dando un efectivomargen de autonoma a Quebec e integrando a muchos de sus lderes en el gobiernonacional. Sin embargo, el sistema poltico que cre quizs no siempre estuvo a la alturade las circunstancias, o simplemente las diferencias entre francfonos y anglfonos erantan grandes que era imposible el pacto. As, hubo grandes cuestiones polticas que

separaron a ambas comunidades y la decisin final siempre fue la querida por el Canadingls: como la ejecucin en 1885 de Louis Riel, el lder de la rebelin de losmets , o laparticipacin -con reclutamiento forzoso- en las dos guerras mundiales.

Esas derrotas polticas unidas a cierto sentimiento de ser los parientes pobres delCanad, dado su inferior grado de desarrollo, fueron creando lentamente una conciencianacional en Quebec, que se espole con la Revolucin tranquila de la dcada de 1960:la victoria del reformista Partido Liberal en Quebec supuso un cambio en la hastaentonces conservadora y retrasada -en trminos relativos, claro est- Quebec. Y para


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efectuar su poltica de reforma le era imprescindible aumentar los poderes provinciales,convertirse enmatres chez nous , dueos de nuestro pas.

Estos dos motivos, inadecuada distribucin de competencias y nacionalismofrancs, hacan que las pequeas reformas de la venerable Ley de la NorteamricaBritnica de 1867 no fuesen suficientes y se plantease como algo ineludible unarevisin profunda de la forma de Estado, unaggiornamento del federalismo. Pero paraeso era necesario resolver una cuestin previa: cmo puede reformarse la Constitucincanadiense? La Ley de 1867 guardaba un cauto silencio sobre la cuestin, de tal maneraque sus reformas las haca el Parlamento britnico, a propuesta del Dominio. Pero culdebera ser el grado de acuerdo dentro de ste siempre ha sido una cuestin polmica.Tanto es as que el Estatuto de Westminster de 1931, por el que Gran Bretaa renunciaa los poderes que tena sobre los "dominios imperiales", excepciona aquella leycanadiense. Despus, el Estado central y las provincias intentaron repetidamente buscaruna "frmula de enmienda" admisible para todos, pero sin xito ya que las distintaspropuestas gubernamentales (grosso modo exigiendo la aprobacin de la reforma por lamayora de los Parlamentos provinciales adems del nacional) parecan insuficientes avarias provincias, Quebec en especial, que exigan un derecho de veto.

As, el status quo constitucional permaneca invariable a pesar de que lasprincipales fuerzas polticas estaban convencidas de la necesidad de su reforma. Eldescontento con esta situacin dio lugar a que algunos francfonos creasen en 1968 unpartido independentista, elParti Qubcois (PQ) , dirigido por un antiguo lder liberal,Ren Lvesque. Incluso en 1970 surgi un movimiento terrorista, elFront de Librationdu Qubec (FLQ) , por fortuna rpidamente extinguido. El estancamiento de la situacinllev a la derrota de los liberales en Quebec en 1976 y al triunfo del PQ. Este organiz,desde el gobierno provincial, un referndum solicitando autorizacin para negociar conOttawa "un nuevo consorcio entre iguales".

La propuesta de "soberana-asociacin" fue rechazada en 1980 por el 60% de losvotantes; pero fue la espoleta para que, de una vez por todas, se acometiese la deseadareforma constitucional. Para hacerla, Pierre Trudeau, el primer ministro canadiense,convoc a los diez premiers provinciales a una Conferencia en la que propuso unamplio catlogo de reformas que afectaban a todas las cuestiones esenciales de laConstitucin: divisin de poderes, estructura del Tribunal Supremo y del Senado,declaracin de derechos y frmula para modificar la Constitucin, que inclua el fin dela competencia del Parlamento britnico, la "repatriacin" del poder constituyente. Perocomo ya haba sucedido en las conferencias de Charlottetown en 1964 y de Victoria en1971, en esta de Ottawa de septiembre de 1980, el acuerdo fue imposible.

Ahora bien, si en aquellas dos conferencias el fracaso supuso el abandono de los

planes de reforma constitucional, en sta el Gobierno central decidi reformarunilateralmente la Constitucin para lo que prepar un proyecto de ley constitucional en1981. Slo dos provincias lo apoyaron (Ontario y Nueva Brunswick) comenzando lasdems un duro enfrentamiento tanto poltico como jurdico. Este ltimo termininvolucrando al Tribunal Supremo, que tuvo que pronunciarse sobre si el procedimientoemprendido por Trudeau era vlido o no. La respuesta fue tan ambigua que ambaspartes se sintieron ganadoras: segn el dictamen del Tribunal Supremo de 28 septiembrede 1981, para reformar la Constitucin no era legalmente necesario el consentimiento


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de las provincias pero s vena exigido convencionalmente, es decir, por la tradicin. Enun punto fue ms claro el Tribunal Supremo: en todo caso, ese consentimiento no tenaque ser unnime, bastando con que fuese mayoritario.

Con ese as en la manga, Trudeau convoc una nueva Conferencia de primerosministros en la que logr romper el frente del rechazo provincial mediante la aceptacinde varias de sus propuestas. Los nueve premiers provinciales anglfonos aceptaron loscambios, por lo que el proyecto de reforma reuna tanto los requisitos legales como losconvencionales exigidos por el Tribunal Supremo. Para la pequea historia queda cmose logr ese pacto: de noche y a espaldas del primer ministro de Quebec, RenLevesque, que descansaba en su hotel.

El pacto as logrado fue enviado al Parlamento britnico el cual lo transform enla Ley Constitucional de 1982. Esta ley no se limitaba arepatriar la Constitucin sinoque tambin estableci una Declaracin de Derechos -hasta entonces inexistente en elplano constitucional-, modific levemente el sistema de distribucin de competenciasen beneficio de las provincias y regul dos procedimientos principales de reforma, unoen los que se requera la unanimidad provincial, y otro una mayora cualificada.

A pesar del gran papel que el nuevo sistema de reforma otorga a las provincias(en EEUU, por ejemplo, no es necesario la unanimidad para reformar ningn artculo dela Constitucin), Quebec no acept la nueva regulacin por considerar que vulneraba su"derecho de veto"; pero el Tribunal Supremo sentenci, el 6 de diciembre de 1982, queese derecho no exista, de tal forma que la Ley Constitucional de 1982 era vlida. Sellegaba as, por una paradoja histrica, a una situacin en cierto modo opuesta a la de1867: mientras entonces un orden constitucional favorable al poder central fue aceptadopor anglfonos y francfonos, en 1982 stos rechazaban un texto constitucionalinclinado a las provincias.

El "problemaquebecois ", por tanto, ms que resolverse con la reforma de 1982 seagravaba, pues al aceptar las otras nueve provincias la propuesta de Ottawa se hacamanifiesta la divisin entre el Canad francs y el ingls. Como una situacin polticaas es insostenible, por mucho que jurdicamente sea aceptable, se hizo necesariointentar salir del nterin con un nuevo pacto. Y ste fue posible cuando los dosprincipales protagonistas de 1982, Trudeau y Levesque, desaparecieron de la escenapoltica y fueron sustituidos por otros personajes. El primero en 1984 por el conservador-y pragmtico- Brian Mulroney y el segundo en 1985 por el liberal y federalista RobertBourassa.

En abril de 1987 culminaron las negociaciones con una Conferencia de los 11 premiers en el Lago Meech, cercano a Ottawa, que por una vez termin en una unnime fumata blanca . El pacto se transform en un proyecto de reforma constitucional de 17

artculos que en resumen casi telegrfico diremos que recoga todas las condicionesexigidas por Quebec: reconoca a esta provincia como "sociedad distinta", aumentaba elnmero de artculos constitucionales que slo pueden ser reformados con la unanimidadprovincial, atribua competencia a las provincias sobre inmigracin y capacidad paraproponer los miembros del Tribunal Supremo (tres Quebec y los otros seis el resto delas provincias), etc.

La necesidad de aprobar las reformas constitucionales por unanimidad,demandado por Quebec como un derecho propio, tambin supone lgicamente, que


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cada una de las otras provincias puede negar su consentimiento si lo estima oportuno. Yhe aqu que, por otra irona de la historia, el reclamado derecho de veto se vuelve contraQuebec: las legislaturas de dos provincias, Manitoba y Terranova, no ratificaron elproyecto de Ley de Reforma Constitucional por considerarlo contrario a sus intereses.Por ello, en junio de 1990, pasados los tres aos que exige el artculo 41 de la LeyConstitucional de 1982 sin que todas las provincias dieran su consentimiento, elproyecto de reforma constitucional de 1987 tuvo que ser desechado.

III. LA DIFICULTAD DE MANTENER LA FEDERACIN

De esa forma, la dcada de 1980 se saldaba con dos estrepitosos intentos fallidospara refundar la federacin canadiense; el de 1982 por parecerle poco a Quebec, el de1987 por parecerle demasiado a Manitoba y Terranova. El Canad francs y el inglsms separados que nunca, con muchos de sus miembros pensando en que es imposiblela convivencia entre ambos y que mejor sera separarse sin estridencias, como losmatrimonios civilizados que se dicen adis con la seguridad de que han intentado todolo humanamente posible para vivir juntos.

Sin embargo, y cualquiera sabe si por amor o por inters, ambas partes se hanpuesto a trabajar con ahnco para darse una tercera oportunidad. Para empezar, hancomenzado por variar el mtodo: en lugar de reunirse los primeros ministros y pactar untexto concreto se ha creado una Comisin especial mixta Cmara de los Comunes-Senado y se ha abierto un gran debate nacional que ha llenado Canad de informes yestudios de los ms diversos mbitos, de parlamentos provinciales (Quebec, Terranova,Ontario), de partidos polticos (el Nuevo Democrtico, el Liberal de Quebec), deasociaciones independientes (el Concejo Etnocultural), etc. Incluso se ha creado unacomisin con el fin explcito de conocer la opinin de los ciudadanos de a pie: el Forumde los ciudadanos para el futuro del Canad.

Tras recoger todos estos informes, el Gobierno canadiense ha presentado a finalesde septiembre, con el sugerente nombre de "Construyendo juntos el futuro de Canad",un ambicioso plan de reforma constitucional que se plasma en 28 propuestas concretas,el cual volver a debatirse por todo el pas durante cinco meses de la mano de laComisin mixta Cmara de los Comunes-Senado. Como no poda ser menos, lasreacciones al plan han sido de todos los tipos: desde considerarlo un documentoaceptable (el gobierno de Nueva Escocia) hasta verlo como el texto ms centralista quenunca se haya elaborado (el Partido Quebecois). Hay quien piensa que es demasiadovago -especialmente en lo referente a los pueblos aborgenes- y quien ataca las 28

propuestas por ser demasiado concretas. Quien se alegra porque se recoge el derecho depropiedad -olvidado en la anterior declaracin de derechos- y quien critica que no semencione su limitacin por los derechos sociales. Nada nuevo bajo el sol, por tanto:como siempre ha sucedido cuando Ottawa ha presentado una propuesta, unos la hancriticado por quedarse corta y otros por ir demasiado lejos.

Desde la perspectiva lejana de un espaol con ms inters que informacin deprimera mano, el plan gubernamental parece, en sustancia, una versin ampliada del


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pacto del Lago Meech. Me permitir, sin nimo de ser muy exacto, resumir las 28propuesta en siete puntos:

1. Se mantiene, como en el Pacto mencionado, la clusula de Quebec comosociedad distinta dentro de Canad. Sin embargo, ya no se trata de una regla deinterpretacin de toda la Constitucin, sino nicamente de la Declaracin de derechos yse especifica que el concepto de "sociedad distinta" incluye: que en Quebec la mayoraes francfona, que tiene una sola cultural y un derecho civil tradicional.

2. Aparece ahora una original "clusula canadiense" para determinar expresamenteque existe un pueblo canadiense con unas determinadas aspiraciones. En Europahubiramos situado una referencia as en el Prembulo de la Constitucin, pero elgobierno canadiense ha preferido proponer su inclusin en el artculo dos de la Leyconstitucional de 1867. Entre las 14 "caractersticas y valores" que incluye esta clusulase encuentran: Canad es una federacin que abarca las caractersticas de cadaprovincia, y en la cual hay libertad de circulacin de personas, mercancas, servicios ycapital; reconoce el autogobierno de los pueblos nativos, la responsabilidad de lospoderes pblicos para preservar los dos idiomas oficiales y la especial responsabilidadde Quebec para preservar y promover su carcter de sociedad distinta.

3. La Ley Constitucional de 1982 no haba incluido -aunque hace mucho tiempoque no peligra- el derecho de propiedad que ahora recoge la propuesta del Gobierno.Por otra parte, la mencionada Ley permita que los legislativos provinciales pudieranaprobar una ley contraria a los derechos fundamentales mediante una declaracinexpresa y por un plazo de cinco aos. Pues bien, ahora las condiciones de ladenominada clusula "sin embargo" se endurecen: si se aprobase la propuestagubernamental slo podran adoptarse leyes de ese tipo si lo decide el 60% demiembros de la Asamblea provincial. As y todo no deja de ser algo extrao para losque nos hemos formado en el concepto de Constitucin como norma superior delordenamiento jurdico.

4. Se incorpora el derecho de los pueblos nativos a su autogobierno dentro de lafederacin canadiense y respetando la Declaracin de derechos. La concrecin de esteautogobierno deber hacerse de comn acuerdo entre los primeros ministros y loslderes aborgenes y, si en el plazo de diez aos no se hubiera conseguido, los tribunalesinterpretarn ellos mismos su alcance.

5. El Senado ser elegido directamente por los ciudadanos con una representacinprovincial ms equitativa. Aunque no se llega a equiparlo a la Cmara de los Comunes,sus poderes sern reforzados, muy especialmente en la designacin de los directores deinstituciones tcnicas y culturales como el Gobernador del Banco de Canad y elPresidente del Consejo Canadiense.

6. Se propone una frmula de enmienda de la Constitucin que es prcticamente lamisma del Lago Meech: aumentan las materias sometidas a la unanimidad. As, para


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reformar tanto los poderes del Senado como su composicin o la creacin de nuevasprovincias, ser necesario el consentimiento de todas las provincias, igual que yasucede con las cuestiones relativas al Jefe del Estado, el uso de los idiomas oficiales,etc.

7. La cuestin ms delicada y compleja en cualquier Estado federal es ladistribucin de competencias; es decir, lo que corresponde realizar a cada nivel degobierno y este caso concreto no es una excepcin porque a dicha cuestin se dedicanexpresamente 14 propuestas. A mi juicio, debajo de todas ellas late el deseo deaumentar los poderes provinciales sin por eso romper la unin econmica; y creo que lohace de una forma inteligente, pues por una parte se reconoce expresamente lacompetencia exclusiva de las provincias en un buen nmero de materias -enseanzaprofesional, turismo, silvicultura, minas, tiempo libre- y por otra se crean mecanismosde coordinacin como el Consejo de la Federacin o las delegaciones legislativas.Completamente original en el derecho comparado -al menos hasta donde yo conozco-es una propuesta relativa al buen funcionamiento de la unin econmica: con ese fin elParlamento canadiense podr elaborar leyes sobre cualquier materia, pero para que unaley as entre en vigor necesitar el consentimiento de al menos dos tercios de losgobiernos provinciales que renan como mnimo el 50% del total de la poblacin.Adems, un parlamento provincial puede por mayora del 60% dejar la ley sinaplicacin en su provincia durante un plazo de tres aos.

En fin, hasta aqu mi tosco resumen de un plan mucho ms complejo einteresante. Su lectura completa produce la impresin (y uso la palabra en su sentidointuitivo, sin mucho apoyo cientfico) de que el Gobierno canadiense ha queridosatisfacer a tirios y a troyanos por el mtodo de recoger las peticiones de ambos. As,por sealar el ejemplo ms evidente, los que queran que se reconociese el carcterespecfico de Quebec tienen la clusula de la sociedad distinta, y los que se oponan aella, por considerarla un privilegio inaceptable, tienen la clusula canadiense.

Si las partes aceptan este peculiardo ut des , este dar a cambio, el plan podraaprobarse. En Espaa, sin ir ms lejos, ocurri algo similar en la redaccin de nuestraConstitucin, de tal forma que en el artculo dos se introdujo el concepto de"nacionalidad" y a cambio se declar reiterativamente "la indisoluble unidad de lanacin espaola". Suceder igual en Canad?

Quien sabe. La sombra del pesimismo parece cernirse lentamente sobre el plandel Gobierno central, ya que el de Quebec no termina de aceptarlo, las encuestas deopinin no le son muy favorables y la labor de la Comisin mixta ha comenzado su

trabajo con un gran fracaso en Manitoba. Pero todava queda tiempo, sentido comn ymargen para la negociacin. Como ha escrito -parafraseando a Mark Twain- unconocido periodista canadiense: "las profecas sobre nuestra muerte son algoexageradas". Esperemos que as sea y que 1992, el 125 ao despus de su fundacin,lleve a Canad el espritu de los padres de la Confederacin. Esperemos que del dilogosurja una frmula de convivencia que permita refundar la federacin y que todas lasprovincias y comunidades sigan juntas por el mismo camino de democracia y progreso,tan admirado por muchos extranjeros, entre los que me incluyo.

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