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Dictamen jurídico relativo a la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobada por el Gobierno de Aragón a través del Decreto 107/2009, de 9 de junio y su compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea
Mayo de 2013
Abel La Calle Marcos La Calle Asociados CB
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Índice
Consideraciones previas ............................................................................................................ 3
Antecedentes ............................................................................................................................ 6
Aplicación de la Directiva de tratamiento de aguas residuales ............................................ 11
- Situación de difusión y acceso a la información ................................................................ 19
- Situación en el Pirineo aragonés ....................................................................................... 22
- Caso concreto de la comarca de Sobrarbe ........................................................................ 25
Aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica .......................................... 29
- La aplicación en el tiempo ................................................................................................. 29
- La existencia de un plan o programa ................................................................................ 30
- Las condiciones de formación del plan o programa .......................................................... 31
- Las condiciones de contenido del plan o programa .......................................................... 33
- Las consecuencias materiales del incumplimiento ............................................................ 55
- Las consecuencias jurisdiccionales internas del incumplimiento ...................................... 55
- La evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental ................... 58
Aplicación de las normas de contratación pública y financiación ........................................ 60
Aplicación del principio de quien contamina paga ............................................................... 73
- El canon de saneamiento aragonés y quien contamina paga .......................................... 75
- Evolución de la aplicación del canon ................................................................................. 76
- Situación actual ................................................................................................................. 79
Consideraciones finales .......................................................................................................... 80
Conclusiones ........................................................................................................................... 83
Documentos de referencia ..................................................................................................... 89
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Dictamen jurídico relativo a la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobada por el Gobierno de Aragón a través del Decreto 107/2009, de 9 de junio y su compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea
La Asociación de Entidades Locales del Pirineo aragonés (ADELPA), ente con personalidad jurídica, de carácter voluntario y sin ánimo de lucro, que se encuentra integrada por 107 Ayuntamientos, 2 Mancomunidades y 4 Comarcas del Pirineo de Aragón, se constituyó en el año 1996, tiene como finalidad proteger y promover los intereses comunes de las entidades locales asociadas.
Con objeto de conocer mi opinión fundada en Derecho de la Unión Europea respecto de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, solicitó un dictamen cuyo desarrollo expongo en las siguientes páginas.
Consideraciones previas
El acceso a la información detallada para la realización del presente dictamen se ha llevado a cabo con esmero por la oficina administrativa de la Asociación de Entidades Locales del Pirineo aragonés que ha contado en el Instituto Aragonés del Agua con considerables dificultades. Estas dificultades son objeto de análisis en el análisis de los incumplimientos y han dado lugar a que sobre algunos aspectos como por ejemplo la participación concreta de los fondos comunitarios en las inversiones habidas depuración en no se cuente con toda la información necesaria.
Desde una perspectiva terminológica, la planificación del saneamiento y la depuración en Aragón puede presentar alguna dificultad de comprensión inicial en cuando al uso que se ha hecho del término «plan» pues se utiliza para designar realidades de diversa naturaleza que conviene aclarar desde el principio, a continuación se identifican las más usadas en este análisis:
Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración (PASD): Principal instrumento de planificación de la actuación autonómica aragonesa en materia de saneamiento y depuración de aguas residuales1. El primer Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración fue aprobado el 5 de junio de 20012, la segunda versión de este
1 Capítulo III, artículos 10 y siguientes de la Ley 6/2001 , de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón, Boletín Oficial de Aragón núm. 64 de 1 de junio de 2001. 2 Orden de 1 de octubre de 2001, del Departamento de Medio Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Gobierno de Aragón de 5 de junio de 2001, por la que se aprueba definitivamente el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 124, de 22 de octubre de 2001
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instrumento es la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración (RPASD) aprobada el 9 de junio de 20093 en la que se centra el presente dictamen.
Para el desarrollo del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración y de su Revisión, la Ley previó la figura del Plan de Zona. Sin embargo, el Gobierno de Aragón no ha utilizado este instrumento de desarrollo tipificado en la legislación aragonesa, sino que ha preferido adoptar unos instrumentos atípicos que aunque les denomina «plan» no sujetan a una tramitación específica predeterminada y de los que no publica en el Boletín Oficial de Aragón ni el acuerdo de aprobación, ni su contenido.
Plan Especial de Depuración de aguas residuales de Aragón 2004-2006 (conocido como Plan Especial de Depuración o PED). Fue aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno de Aragón el 23 de marzo de 20044. Dirigido al saneamiento y depuración de los municipios de más de 1 000 e-h de 171 municipios (588.497 e-h), previó la construcción de unas 132 nuevas Estaciones de depuración de aguas residuales y de más de 500 km de colectores, la estimación inicial de coste fue de 1 062 millones de euros. La financiación prevista es a través de concesión de obra pública para redacción de proyecto, construcción y explotación durante 20 años. El calendario de ejecución previó una primera fase de 77 depuradoras, con adjudicación de contratos en diciembre de 2005, firma en febrero de 2006, aprobación de proyectos en abril de 2006 y finalización de las obras en agosto de 2007; y una segunda fase de 58 depuradoras se previó la licitación en la primavera de 2006. Aunque el acuerdo de adopción y el contenido no han sido publicados en el Boletín Oficial de Aragón, los datos generales mencionados hasta aquí han podido extraerse de forma fragmentada de distintas notas de prensa por el Instituto Aragonés del Agua.
Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés (conocido como PIDPA o Plan Pirineos). Fue aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno de Aragón el 18 de noviembre de 20085. Está dirigido a acometer 297 actuaciones en 292 núcleos de población de 62 municipios de las comarcas de La Jacetania, Alto Gállego, Sobrarbe y La Ribagorza, afecta a una población de unos 20 000 habitantes (152 967 e-h). La
3 Decreto 107/2009, de 9 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 125 de 1 de julio de 2009. 4 Información extraída de la exposición de motivos del Decreto 107/2009. 5 Información extraída de la exposición de motivos de la Orden de 11 de junio de 2010, del Departamento de Medio Ambiente, por la que se dispone la publicación del acuerdo del Gobierno de Aragón de 13 de abril de 2010, por el que se declara la urgencia de los procedimientos de expropiación forzosa incoados o que sea necesario iniciar para la ejecución de las obras hidráulicas previstas en los municipios incluidos en el Plan Integral de Depuración de los Pirineos (zonas P-1, P-2, y P-4) y relacionadas en el anexo del presente acuerdo incluidas todas ellas en el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 131 de 6 de julio de 2010.
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inversión, aportada por el Ministerio de Medio Ambiente a través del presupuesto del Plan Nacional de Calidad de las Aguas, asciende a 128,8 millones de euros hasta 2011, a lo que hay que sumar la explotación de las plantas durante 20 años, alcanzando así los 350 millones de euros6. Ni el acuerdo de adopción y ni el contenido han sido publicados en el Boletín Oficial de Aragón.
Además de estas singularidades de la planificación también hay que mencionar una particularidad en cuanto al concepto equivalente habitante (e-h), también conocido como habitante equivalente (h-e). El concepto viene definido en la Directiva de aguas residuales y que por tanto es de obligada adaptación y uso en los Estados miembros de la Unión Europea. La Directiva de aguas residuales establece que «1 e-h (equivalente habitante)» es «la carga orgánica biodegradable con una demanda bioquímica de oxígeno de 5 días (DBO 5) de 60 g de oxígeno por día». La Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración acoge esta definición (epígrafe 4.2.3), pero introduce y utiliza de manera prioritaria el concepto de «habitantes equivalentes de diseño» para ponderar el cálculo a partir de la relación entre habitantes equivalentes estimados y habitantes de derecho (epígrafe 10.2.2 y enejo 6A).
Otra singularidad a tomar en consideración en esta planificación del saneamiento y depuración en Aragón es que para estimar los datos relativos a la depuración se parte del concepto estadístico de «entidad singular de población» es decir «cualquier área habitable de un término municipal, habitada, o excepcionalmente deshabitada, claramente diferenciada dentro del mismo y que es conocida por una denominación específica que la identifica sin posibilidad de confusión»7. Esta opción no resulta inadecuada si partiendo de la base de las entidades singulares de población se determinaran las aglomeraciones urbanas que es el concepto de referencia establecido en la Directiva de tratamiento de aguas residuales. El concepto de «aglomeración urbana» es un concepto comunitario obligatorio para la determinación de los objetivos de la Directiva y por tanto para todas las autoridades de los Estados miembros. Recuérdese que la Directiva define dicho concepto como «la zona cuya población y/o actividades económicas presenten concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales urbanas a una instalación de tratamiento de dichas aguas o a un punto dé vertido final»8 y esto puede comprender más de una entidad singular de población.
6 http://w.aragon.es/DepartamentosOrganismosPublicos/Organismos/InstitutoAragonesAgua/Noticias/ci.2011_03_02_noticia_plan_pirineos.detalleDepartamento 7 http://www.ine.es/nomen2/Metodologia.do 8 Artículo 2.4 de la Directiva 91/271.
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Antecedentes
El 10 de agosto de 1982 se aprobó el Estatuto de Autonomía de Aragón9 que transfirió a la Comunidad Autónoma las competencias en materia de proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma10.
El 1 de agosto de 1984 la Administración General del Estado aprobó el traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de aguas que incluía las relativas a la función estatal de ayuda a las Corporaciones Locales en materia de saneamiento11.
El 1 de enero de 1986 España entra a formar parte de las entonces Comunidades Europeas12 y conforme al Tratado y Acta de Adhesión entró en vigor en España el acervo comunitario que incluía la Directiva de aguas de baño13 que al exigir estándares de calidad de dichas aguas, interiores y costeras, hacía necesaria la depuración de las aguas residuales urbanas.
El 17 de mayo de 1989 el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes del Gobierno de Aragón aprobó el Plan Director depuración de aguas residuales elaborado por la Diputación General de Aragón.
El 21 de mayo de 1991 la Comunidad Europea aprobó la Directiva de aguas residuales14 con la finalidad de proteger el medio ambiente contra todo deterioro debido al vertido de esas aguas, estableciendo obligaciones de recogida, tratamiento y vertido de las aguas residuales urbanas, así como al tratamiento y vertido de las aguas residuales de algunos sectores industriales. El plazo para la adaptación del Derecho interno de los Estados miembros concluyó el 30 de junio de 199315.
9 Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Aragón, Boletín Oficial del Estado, núm. 195 de 16 de agosto de 1982 10 Artículo 35.1.11 de la Ley Orgánica 8/1982. 11 Real Decreto 1598/1984, de 1 de agosto, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de abastecimientos, encauzamientos y defensa de márgenes de ríos, Boletín Oficial del Estado, núm. 220 de 13 de septiembre de 1984. 12 Instrumento de Ratificación del Tratado hecho en Lisboa y Madrid el día 12 de junio de 1985, relativo a la adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa a la Comunidad Económica Europea y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica, Boletín Oficial del Estado, núm. 1 de 1 de enero de 1986. 13 Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño, DO L 31 de 5.2.1976 14 Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, DO L 135 de 30.5.1991 15 Artículo 19 de la Directiva 91/271.
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El 26 de febrero de 1993 el Gobierno español declaró obras de interés general las correspondientes al «saneamiento de ríos pirenaicos de alto interés turístico-paisajístico»16.
El 17 de febrero de 1995 el Gobierno español aprobó el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales17.
El 27 de febrero de 1995 se adoptó un convenio entre el entonces Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente y la Diputación General de Aragón sobre actuaciones del Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales Urbanas18.
El 28 de diciembre de 1995 el Gobierno español adoptó con más de dos años de retraso y con una norma de carácter urgente, la adaptación española a la Directiva de aguas residuales19.
El 7 de noviembre de 1997, las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 9/1997 de saneamiento y depuración de las aguas residuales de la Comunidad Autónoma de Aragón declarando en su exposición de motivos que «la importancia tanto histórica como presente del agua en la Comunidad Autónoma de Aragón no precisa de ningún tipo de demostración» y que en la materia objeto de la Ley «debe tenerse en cuenta tanto el marco comunitario, cuyos objetivos son de aplicación obligatoria por parte de los Estados miembros, como la normativa básica estatal»20.
16 Artículo 9 y número 11 del anexo III del Real Decreto-ley 3/1993, de 26 de febrero, de medidas urgentes sobre materias presupuestarias, tributarias, financieras y de empleo, Boletín Oficial del Estado, núm. 52 de 2 de marzo de 1993 17 Resolución de 28 de abril de 1995, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de febrero de 1995, por el que se aprueba el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales, Boletín Oficial del Estado, núm. 113 de 12 de mayo de 1995 18 Orden de 7 de marzo de 1995, del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, por la que se dispone la publicación del convenio celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente y la Diputación General de Aragón con fecha 27 de febrero de 1995, Boletín Oficial de Aragón núm. 32 de 17 de marzo de 1995. 19 Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, Boletín Oficial del Estado, núm. 312 de 30 de diciembre de 1995. 20 Ley 9/1997, de 7 de noviembre, de Saneamiento y depuración de las Aguas Residuales de la Comunidad Autónoma de Aragón, Boletín Oficial del Estado, núm. 284 de 27 de noviembre de 1997.
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El 10 de julio de 2000 el Consejero de Medioambiente del Gobierno de Aragón aprobó inicialmente el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración que sometería a información pública el 30 de marzo de 200121.
El 25 de mayo de 2001 las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 6/2001 de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua de Aragón22. Esta Ley amplió el objeto del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración cuando aún no había sido aprobado definitivamente el que se hallaba en trámite.
El 5 de junio de 2001, se aprobó definitivamente dicho Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración23, cuando ya estaba aprobada una nueva regulación que le hacía nacer obsoleto. Las modificaciones introducidas en la regulación de base del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración determinaron la necesidad de su revisión. El procedimiento seguido para la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración fue el previsto en el artículo 23.1 en relación con el artículo 19 de la Ley 6/2001.
El 5 de julio de 2001 las Cortes españolas declararon de interés general las obras correspondientes a la «Depuración ríos pirenaicos»24.
El 23 de marzo de 2004 el Consejo de Gobierno de Aragón adoptó el acuerdo de aprobación del Plan Especial de Depuración de aguas residuales de Aragón 2004-2006, más conocido como Plan Especial de Depuración (PED). Ni el acuerdo ni el Plan han sido publicados en el Boletín Oficial de Aragón.
El 27 de octubre de 2004 el Presidente del Instituto Aragonés del Agua firmó la autorización al Instituto Aragonés del Agua para la revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, la celebración de un contrato menor con Enrique García Vicente (EID Consultores) para su redacción y la aprobación del gasto correspondiente de 12 000 euros.
21 Anuncio de la Junta de Saneamiento de la Comunidad Autónoma de Aragón, por el que se somete a información pública el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 38 de 30 de marzo de 2001. 22 Ley 6/2001, de 25 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón, Boletín Oficial del Estado, núm. 148 de 21 de junio de 2001 23 Orden de 1 de octubre de 2001, del Departamento de Medio Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Gobierno de Aragón de 5 de junio de 2001, por la que se aprueba definitivamente el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 124, de 22 de octubre de 2001 24 Artículo 36.5 y anexo II listado de inversiones de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, Boletín Oficial del Estado, núm. 161 de 6 de julio de 2001
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El 3 de octubre de 2005 el Gobierno de Aragón firma 171 convenios de colaboración con los Ayuntamientos afectados por el Plan Especial de Depuración de aguas residuales de Aragón 2004-2006.
El 11 de octubre de 2005 el Gobierno de Aragón acordó declarar de interés autonómico de todas las obras hidráulicas incluidas en el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración y en el Plan Especial de Depuración25.
El 22 de diciembre de 2005 el Consejero de Medio Ambiente adoptó a través de Orden el acuerdo de aprobar inicialmente la revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración y someter dicho Plan a informe de la Comisión del Agua de Aragón, del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón y del Consejo de Protección de la Naturaleza. Dicha Orden no fue publicada en el Boletín Oficial de Aragón.
El 10 de enero de 2006 se emitió informe sobre la naturaleza y el alcance de la revisión del Plan, para la conformidad del mismo a Derecho por la Asesoría Jurídica del Instituto Aragonés del Agua.
El 29 de mayo de 2006 se publicó en el Boletín Oficial de Aragón26 anuncio por el que se sometió a información pública la Revisión del Plan.
Entre junio y octubre de 2006 emiten informe favorable a la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración: la Confederación Hidrográfica del Ebro (26 de junio de 2006), el Consejo de Protección de la Naturaleza (14 de julio de 2006), la Comisión del Agua de Aragón (20 de julio de 2006), la Confederación Hidrográfica del Tajo (30 de agosto de 2006) y el Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón (5 de octubre de 2006).
En 2007 se adopta el Plan Nacional de Calidad de las aguas 2007-2015 que viene a sustituir el Plan de Saneamiento y Depuración 1995-2005.
El 8 de abril de 2008 el Ministerio de Medio Ambiente y la Comunidad Autónoma de Aragón adoptan un Convenio de colaboración para la ejecución del Plan Nacional de calidad de las aguas 2008-201527. La Administración General del Estado se
25 Orden de 28 de noviembre de 2005, del Departamento de Medio Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Gobierno de Aragón de 11 de octubre de 2005, por el que se declaran de interés autonómico todas las obras hidráulicas incluidas en el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración y en el Plan Especial de Depuración, Boletín Oficial de Aragón, núm. 150 de 20 de diciembre de 2005. 26 Boletín Oficial de Aragón núm. 60, de 29 de mayo de 2006. 27 Resolución de 29 de julio de 2008, de la Dirección General del Agua, por la que se publica el Convenio de colaboración, entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Comunidad Autónoma de Aragón, por el que se fija el esquema general de coordinación y financiación para la
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compromete a colaborar en la financiación de las actuaciones de construcción y explotación de las estaciones depuradoras vía asignación presupuestaria en las respectivas leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado. Por su parte, el Gobierno de Aragón se compromete a realizar las actuaciones de gestión de la construcción y explotación de las obras declaradas de interés general por el Estado, que se realizarán bajo la modalidad de concesión de obra pública, siendo responsabilidad de la Comunidad Autónoma de Aragón la financiación, ejecución, gestión y control de la explotación y funcionamiento. Una vez que dichas actuaciones se hayan finalizado y hayan entrado en explotación se procederá a su desclasificación como de interés general del Estado.
El 9 de junio de 2009, el Consejo de Gobierno de Aragón aprobó la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración28.
El 22 de diciembre de 2010 el Ministerio de Medio Ambiente y la Comunidad Autónoma de Aragón acuerdan la modificación y prórroga del Convenio de Colaboración para la ejecución del Plan Nacional de Calidad de las Aguas29.
Hecho el anterior relato de los antecedentes más significativos de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración procede a continuación analizar aquellas normas del Derecho de la Unión Europea que le son aplicables y pueden determinar su compatibilidad o incompatibilidad con el acervo comunitario.
ejecución de actuaciones en el Comunidad Autónoma del Plan Nacional de calidad de las aguas: saneamiento y depuración 2008-2015 y del ciclo integral del agua, Boletín Oficial del Estado, núm. 260 de 28 de octubre de 2008 28 Decreto 107/2009, de 9 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 125 de 1 de julio de 2009. 29 Resolución de 15 de febrero de 2011, de la Dirección General del Agua, por la que se publica el Acuerdo de modificación y prórroga del Convenio de colaboración con la Comunidad Autónoma de Aragón, por el que se fija el esquema general de coordinación y financiación para la ejecución de actuaciones del Plan nacional de calidad de las aguas: saneamiento y depuración 2008-2015 y del ciclo integral del agua, Boletín Oficial del Estado núm. 53 de 3 de marzo de 2011.
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Aplicación de la Directiva de tratamiento de aguas residuales
La Directiva de tratamiento de aguas residuales30 constituye, en palabras de la Comisión Europea, una «piedra angular de la legislación comunitaria sobre aguas»31. Tiene la finalidad de proteger el medio ambiente contra todo deterioro debido al vertido de esas aguas, estableciendo obligaciones de recogida, tratamiento y vertido de las aguas residuales urbanas, así como al tratamiento y vertido de las aguas residuales de algunos sectores industriales.
La Directiva ha sido objeto de varias modificaciones con la finalidad de aclarar su aplicación32, en relación a los comités que asisten a la Comisión33, y en relación al procedimiento de reglamentación con control34.
La Directiva estableció un calendario preciso de obligaciones secuenciadas en el tiempo que se detalla en la tabla siguiente:
Término Obligación Artículos 29/05/1991 Entrada en vigor
30/06/1993 Adaptación del derecho interno a la Directiva 19.1 31/12/1993 Determinación de las zonas sensibles 5.1
Determinación de las zonas menos sensibles 6.1
Régimen autorizatorio del vertido de aguas residuales industriales 11.1
Requisitos de vertidos de aguas residuales industriales biodegradables
13.2
Elaboración del Programa para la aplicación de la Directiva 17.1
30 Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, DO L 135 de 30.5.1991 31 Comisión Europea, Aplicación de la Directiva 91/271/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, modificada por la Directiva 98/1%/CE de la Comisión de 27 de febrero de 1998, Oficina de Publicación Oficiales de las Comunidades Europeas, 1999, p. 5. 32 Directiva 98/15/CE de la Comisión de 27 de febrero de 1998 por la que se modifica la Directiva 91/271/CEE del Consejo en relación con determinados requisitos establecidos en su anexo I (Texto pertinente a los fines del EEE), Diario Oficial n° L 067 de 07/03/1998. 33 Reglamento (CE) n° 1882/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de septiembre de 2003 sobre la adaptación a la Decisión 1999/468/CE del Consejo de las disposiciones relativas a los comités que asisten a la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución previstas en los actos sujetos al procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado CE, DO L 284 de 31.10.2003. 34 Reglamento (CE) n o 1137/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008 , por el que se adaptan a la Decisión 1999/468/CE del Consejo determinados actos sujetos al procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado, en lo que se refiere al procedimiento de reglamentación con control — Adaptación al procedimiento de reglamentación con control — Primera parte, DO L 311 de 21.11.2008.
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31/12/1998 Todas las aglomeraciones con un equivalente habitante de más de 10 000 que viertan su efluente en una zona sensible o su zona de captación dispongan de un sistema colector y de tratamiento riguroso (secundario + terciario )
3, 5
Régimen autorizatorio de lodos de depuradora 14.2
30/06/1999 Publicación por las autoridades u organismos correspondientes del primero de los informes bianuales de situación sobre el vertido de aguas residuales urbanas y de lodos en su zona
16
31/12/2000 Todas las aglomeraciones de más de 15 000 e-h que no viertan su efluente en una zona sensible o en su zona de captación dispongan de un sistema de tratamiento secundario.
3, 4, 6
Ordenación de las aguas residuales industriales biodegradables de las instalaciones de los sectores de elaboración alimentaria enumerados en la Directiva que se vierten directamente a las aguas receptoras
13.1
31/12/2005 Todas las aglomeraciones de entre 2.000 y 10.000 e-h que viertan su efluente en una zona sensible o en su zona de captación deben disponer de un sistema colector y de tratamiento, con tratamiento secundario o tratamiento adecuado según si el vertido se efectúa en agua dulce, un estuario o en aguas costeras, y en aglomeraciones de entre 2.000 y 15.000 e-h que no vierten su efluente en una zona de esas características. Las aglomeraciones más pequeñas que ya disponen de un sistema colector también deberán disponer de un sistema adecuado de tratamiento en esa misma fecha.
3, 4, 6, 7
El cumplimiento de este calendario por los Estados miembros no ha estado exento de incidencias. La Comisión Europea ha llevado ante el Tribunal de Justicia y éste ha condenado por incumplimientos a Grecia35, Italia36, Alemania37, Bélgica38, España, Francia39, Reino Unido40, Luxemburgo41, Irlanda42, Suecia43, Portugal44, Finlandia45.
35 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 28 de marzo de 1996, Comisión contra Grecia, C-161/95, Rec. I-01979; Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 7 de febrero de 2013, Comisión Europea contra Grecia, C-517/11.. 36 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 12 de diciembre de 1996, Comisión contra Italia, C-302/95, Rec. p. I-06765; Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 25 de abril de 2002, Comisión contra Italiana, C-396/00, Rec. p. I-03949; Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 30 de noviembre de 2006, Comisión contra Italia, C-293/05, Rec. p. I-00122; y Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Séptima, de 19 de julio de 2012, Comisión contra Italia, C-565/10. 37 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 12 de diciembre de 1996, Comisión contra Alemania, C-297/95, Rec. p. I-06739. 38 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 6 de julio de 2000, Comisión contra Bélgica, C-236/99, Rec. p. I-05657; y tiene pendiente el asunto C-23/13. 39 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Segunda, de 23 de septiembre de 2004, Comisión contra Francia, C-280/02, Rec. p. I-08573. 40 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 25 de enero de 2007, Comisión contra Reino Unido, C-405/05, Rec. p. I-00010; Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Tercera, de 10 de diciembre de 2009, Comisión contra Reino Unido, C-390/07; y Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Primera, de 18 de octubre de 2012, Comisión contra Reino Unido, C-301/10.
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Entre todas las incidencias de incumplimiento el caso de España es significativo. Como se ha señalado, el plazo de adaptación del Derecho interno de los Estados miembros concluyó el 30 de junio de 199346. No obstante hubo que esperar más de dos años para que el Gobierno español adoptara una norma específica de adaptación a dicha Directiva, lo hizo con carácter de «urgencia» a través del Real Decreto-Ley 11/199547. Norma que fue desarrollada por el Real Decreto 509/199648.
Por aquellas fechas el Gobierno español estaba siendo enjuiciado por el incumplimiento de la Directiva de aguas de baño, en cuyo procedimiento alegó que la principal causa de contaminación de las zonas de baño eran los vertidos de las aguas residuales urbanas y que como el plazo que obligaba a su tratamiento era más tardío esto se debía tener en cuenta49. El Tribunal no consideró este argumento pero el Estado español parece que tampoco pues conforme se cumplían esos plazos de la Directiva de tratamiento de aguas residuales también fueron objeto de incumplimiento. La primera condena del Tribunal de Justicia llegó en 2003 en relación a la falta de identificación de las zonas sensibles50. La segunda condena fue en 2005 a cuenta de no someter las aguas residuales urbanas de Vera (Almería) a un tratamiento
41 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 23 de noviembre de 2006, Comisión contra Luxemburgo, C-452/05, Rec. p. I-00120. 42 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 11 de septiembre de 2008, Comisión contra Irlanda, C-316/06; tiene pendiente el asunto C-95/09. 43 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Tercera, de 6 de octubre de 2009, Comisión contra Suecia, C-438/07. 44 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 7 de mayo de 2009, Comisión contra Portugal, C-530/07; Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 2 de diciembre de 2010, Comisión contra Portugal, C-526/09; Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala octava, de 8 de septiembre de 2011, Comisión contra Portugal, C-220/10; y tiene pendiente el asunto C-526/09. 45 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Tercera, de 6 de octubre de 2009, Comisión contra Finlandia, C-335/07. 46 Artículo 19 de la Directiva 91/271. 47 Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, Boletín Oficial del Estado, núm. 312 de 30 de diciembre de 1995. Ver también la Resolución de 30 de enero de 1996, de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de convalidación del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, Boletín Oficial del Estado, núm. 30 de 3 de febrero de 1996. 48 Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, Boletín Oficial del Estado, núm. 77 de 29 de marzo de 1996 49 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 12 de febrero de 1998, C-92/96, Rec. I-521, apartado 25. 50 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 15 de mayo de 2003, Comisión contra España, C-419/01, Rec. p. I-04947.
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más riguroso51. La tercera condena lo fue en 2007 por no haber garantizado que el 31 de diciembre de 1998 las aguas residuales urbanas de la aglomeración de Sueca, sus pedanías costeras y determinados municipios de la comarca de La Ribera fueran sometidas a un tratamiento adecuado en zona declarada sensible52. La cuarta condena tuvo lugar en 2010 por no haber adoptado las medidas necesarias en relación a la recogida y tratamiento de aguas residuales en aglomeraciones urbanas de más de 15 000 e-h53.
Respecto de la continuidad de esta trayectoria hay que tener en cuenta que en 2011 la Comisión Europea inició actuaciones de carácter sancionatorio contra dos de los Estados miembros incumplidores en materia de tratamiento de aguas residuales. En el caso de Luxemburgo pedía la imposición de una multa coercitiva de 11 340 euros por cada día de retraso54 y en el caso de Bélgica la sanción solicitada fue de 55 836 por cada día de demora en el cumplimiento55.
Así se comprende que en 2012 el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente en un informe presentado ante el Consejo Asesor de Medio Ambiente el 1 de marzo reconoció que España seguían incumpliendo las obligaciones establecidas por la Directiva de aguas residuales y esto podía tener consecuencias sancionatorias. Se señaló que el 30 de noviembre de 2011 se había recibido un requerimiento de Información de datos sobre conformidad en artículo 3 (colectores) y artículo 4 (depuración) de la Directiva 91/271 de 921 aglomeraciones urbanas de más de 2 000 hasta 15 000 h-e, que afectaba entre otras a la Comunidad Autónoma de Aragón. En la Secretaría de Estado de Medio Ambiente estimó que si seguía incumpliendo podría ser sancionado con una multa coercitiva de entre 20 a 50 millones de euros al año56.
51 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Tercera, de 8 de septiembre de 2005, Comisión contra España, C-416/02, Rec. p. I-07487. 52 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 19 de abril de 2007, Comisión contra España, C-219/05, Rec. p. I-00056. 53 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala octava, de 14 de abril de 2011, Comisión contra España, C-343/10. 54 Recurso de la Comisión contra Luxemburgo interpuesto ante el Tribunal de Justicia el 18 de noviembre de 2011, C-576/11. 55 Recurso de la Comisión contra Bélgica interpuesto ante el Tribunal de Justicia el 19 de octubre de 2011, C.533/11. 56 Informe sobre la situación de cumplimiento de la Directiva 91/271/CEE de depuración de aguas residuales urbanas, incorporado al Informe Gestión del agua en España presentado por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente en el Pleno del Consejo Asesor de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2012. http://www.magrama.gob.es/es/ministerio/funciones-estructura/organizacion-organismos/Orden_d%C3%ADa_10_legislatura_tcm7-215867.pdf Consultadas el 22-04-2013 a las 9:15.
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En otro orden de objetivos, es de señalar que los Estados miembros venían obligados por la Directiva a cumplir otros deberes sujetos a plazo y, entre ellos se encuentra el deber que tienen las Autoridades y Organismos responsables de la aplicación en los Estados miembros de publicar cada dos años desde el 30 de junio de 1995 un informe de situación sobre la eliminación de las aguas residuales urbanas y los lodos de depuradoras57. Este deber de difusión tiene una función de sensibilización pública que ha sido y es muy importante para la consecución de los objetivos de protección de la Directiva.
Conviene por tanto analizar el estado de cumplimiento que se deduce del mencionado deber de informar a la Unión Europea y al público en general de ello.
La Oficina estadística de la Unión Europea, Eurostat, en materia de aguas residuales realiza desde el 2000 el seguimiento del indicador Población conectada a un sistema recogida y tratamiento cuyos resultados no reproducimos por la insuficiencia de los datos de España58.
La Agencia Europea de Medio Ambiente, realiza el seguimiento del indicador Tratamiento de aguas residuales urbanas (CSI 024) en cuya actualización de enero de 2013 recoge la evolución de España que se representa en el siguiente gráfico59.
57 Artículo 16 de la Directiva 91/271. 58 Ver: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=env_watq4&lang=en Consultada 22-04-2013 a las 9:30. 59 Ver: http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/urban-waste-water-treatment/urban-waste-water-treatment-assessment-3 Consultado el 22-04-2013 a las 9:45.
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El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dentro del Banco público de indicadores ambientales60 incluye en el ámbito agua, el indicador denominado «Depuración de aguas residuales urbanas»61 cuya ficha actualizada a 7 de agosto de 2012 estima que en 2010 el grado de conformidad de la carga contaminante de aguas residuales tratadas en planta (estaciones depuradoras), según los criterios establecidos en la Directiva 91/271/CEE, alcanzó el 84 %. En la ficha se indica que existen datos desagregados por Comunidades Autónomas pero no los publica62.
El Observatorio de la Sostenibilidad en España que lamentablemente ha desaparecido el 21 de mayo de 2013 por falta de financiación del Estado63, sí ha publicado los datos del Ministerio desagregados por Comunidades Autónomas en su último informe anual Sostenibilidad en España 201264.
60 http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/informacion-ambiental-indicadores-ambientales/banco-publico-de-indicadores-ambientales-bpia-/ 61 Definido como « Grado de conformidad con lo establecido por la Directiva 91/271/CE sobre tratamiento de aguas residuales urbanas medido como porcentaje de habitantes equivalentes (% h-e) con tratamiento de aguas residuales respecto al total de los habitantes equivalentes existentes» 62 http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/informacion-ambiental-indicadores-ambientales/BPIA_2012_Ficha_web_Agua-Depuracion_tcm7-1972.pdf 63 http://www.sostenibilidad-es.org/es/prensa/ose-despedida-y-cierre Consultada 23 de mayo de 2013 a las 17:30 64 http://www.sostenibilidad-es.org/sites/default/files/_Informes/anuales/2012/Sostenibilidad2012.pdf Consultado el 22/04/2013 a las 9:53
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El Instituto Aragonés del Agua, es una Entidad de Derecho público que surge como «un instrumento que facilita el debate y el acercamiento de planteamientos inicialmente contrapuestos en materia de política hidráulica en Aragón»65 y está sujeta al principio de transparencia en su gestión conforme a la Ley que lo crea66. A pesar de estas declaraciones y principios, no puede encontrarse en su página de internet67 información sistematizada y actualizada respecto al grado de cumplimiento de los objetivos concretos de la Directiva de aguas residuales. Ni como se verá más adelante se ante las solicitudes de las Entidades locales se suministra información sobre ello.
65 Apartado 4 de la Ley 6/2001. 66 Artículo 2.l) de la Ley 6/2001. 67http://www.aragon.es/DepartamentosOrganismosPublicos/Organismos/InstitutoAragonesAgua
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El Gobierno de Aragón en su informe «2011 Medio ambiente en Aragón» publicado en 201368 incluye en el capítulo del estado del medio ambiente y su evolución un subepígrafe sobre el «estado depuración de las aguas» presenta la tabla que se reproduce a continuación.
El Instituto Aragonés de Estadística respecto de los indicadores ambientales realiza un seguimiento de la población (habitantes equivalentes) con depuración en Aragón cuya evolución puede apreciarse en el siguiente gráfico69.
Hasta aquí se ha recogido la estadística oficial con respecto de la depuración de aguas residuales en España y Aragón en sus cifras generales.
68http://www.aragon.es/DepartamentosOrganismosPublicos/Departamentos/AgriculturaGanaderiaMedioAmbiente/AreasTematicas/MA_InformacionDAtosAmbientales/00_InformesMA 69http://www.aragon.es/DepartamentosOrganismosPublicos/Organismos/InstitutoAragonesEstadistica/AreasTematicas/MedioAmbiente/ci.02_Agua.detalleDepartamento?channelSelected=c70d2135fc5fa210VgnVCM100000450a15acRCRD#section14
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De todo ello puede concluirse que existe una importante laguna en cuanto a la información de difusión del Instituto Aragonés del Agua que constituye como se verá un amplio problema de transparencia institucional .
- Situación de difusión y acceso a la información
Como se ha señalado más arriba la Directiva de tratamiento de aguas residuales comprende obligaciones específicas de difusión de la información medioambiental relativa a su objeto de regulación.
La Directiva exige que los Estados miembros velen por que las autoridades u organismos correspondientes publiquen cada dos años desde el 30 de junio de 1995 un informe de situación sobre el vertido de aguas residuales urbanas y de lodos en su zona70.
El Instituto Aragonés del Agua es una de las «autoridades u organismos correspondientes» a las que se dirige el mandato de difusión de la Directiva. Esta afirmación se basa en que se trata de una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia71 que tiene atribuido el ejercicio de las competencias en materia de agua y obras hidráulicas en Aragón, lo que incluye la ejecución, explotación y conservación de las obras de saneamiento y depuración, así como la recaudación del canon de saneamiento72. Así mismo, tiene también atribuida la competencia para la constitución de foro de debate y lugar de encuentro de todos los agentes relacionados con la política del agua: administraciones, usuarios, perjudicados y afectados, tanto individuales como colectivos, expertos y científicos, con el objeto de intentar alcanzar acuerdos mínimos en las propuestas que se planteen y de corregir la falta de representación de algunas de las partes en otros organismos hídricos73.
Además, en la medida en la que su funcionamiento encarna la actuación de la Comunidad Autónoma en saneamiento y depuración su ejercicio de competencias debe ser conforme al principio de transparencia y facilidad en el acceso de los ciudadanos a la información en materia de aguas, en los términos previstos en la normativa que regula el derecho a la información en materia de medio ambiente, y fomento de la participación social directa de todas las partes en la determinación de las políticas correspondientes74.
70 Artículo 16 de la Directiva 91/271. 71 Artículo 31 de la Ley 6/2001. 72 Artículo 32 de la Ley 6/2001. 73 Artículo 32 de la Ley 6/2001. 74 Artículo 2.l) de la Ley 6/2001.
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Como ya se ha adelantado el Instituto Aragonés del Agua no publica ningún informe bianual sobre el vertido de aguas residuales urbanas y de lodos en su zona. Esto implica necesariamente informar sobre el grado en el que se cumplen los objetivos establecidos en la Directiva de aguas residuales. En caso contrario se estaría vulnerando el llamado efecto útil de dicha norma, no resulta útil una profusión de datos sobre inversiones e infraestructuras si no se aclara en qué medida estas inversiones han logrado obtener los resultados exigidos por la Directiva.
A este incumplimiento de las obligaciones específicas de difusión de la Directiva de tratamiento de aguas residuales se suma el incumplimiento de las obligaciones generales de difusión de la información medioambiental de la Directiva de difusión y acceso a la información medioambiental.
El Instituto Aragonés del Agua incumple la obligación de organizar y actualizar la información sobre el medio ambiente perteneciente a sus funciones que obra en su poder con vistas a su difusión activa y sistemática al público, particularmente por medio de las tecnología de telecomunicación informática y/o electrónica, siempre que pueda disponerse de la ella.
En concreto incumple la obligación establecida en el artículo 7.2.a) de la Directiva 2003/4 al no difundir los acuerdos del Gobierno de Aragón de 23 de marzo de 2004 por el que se aprueba el Plan Especial de Depuración de aguas residuales de Aragón 2004-2006, de 18 de noviembre de 2008 por el que se aprueba el Plan Integral de Depuración del Pirineo aragonés, y la reciente decisión de fecha desconocida por la que se va a modificar la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración en lo que se refiere al Pirineo aragonés según se desprende de lo expuesto por el Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente en su comparecencia en las Cortes de Aragón el 7 de marzo de 2013.
Igualmente incumple la obligación establecida en el artículo 7.2.b de la Directiva 2003/4 al no difundir el contenido completo del Plan Especial de Depuración de aguas residuales de Aragón 2004-2006 y del Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés.
También incumple la obligación recogida en el artículo 7.2.e) de la Directiva 2003/4 al no difundir los datos o resúmenes de los datos derivados del seguimiento de los vertidos de las aguas residuales y lodos de depuradoras en Aragón, en especial aquellos que se producen por no contar estaciones depuradoras en funcionamiento.
Por último, en lo que se ha constatado también se incumple la obligación de facilitar el acceso a la información medioambiental conforme al artículo 3 de la Directiva 2003/4 conforme se desprende de los siguientes casos:
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El 25 de febrero de 2013 Adelpa solicitó al Instituto Aragonés del Agua una copia de cada uno de los convenios de colaboración suscritos entre las Entidades locales del Pirineo aragonés integrantes de Adelpa cuyo listado se adjuntaba y el Gobierno de Aragón respecto a la construcción y explotación de depuradoras. En fecha 21 de marzo de 2013 el Director del Instituto Aragonés del Agua le contestó que «debemos indicarles que obra una copia de los mismos, debidamente firmada y registrada en cada una de las mencionadas Entidades Locales», sin que a dicha contestación acompañara documento alguno.
El 18 de abril de 2013 Adelpa solicitó información al Instituto Aragonés del Agua sobre la cuantía de la recaudación del canon de saneamiento respecto de los ayuntamientos integrantes de adelpa cuyo listado se adjuntaba. En fecha 2 de mayo de 2013 el Director del Instituto Aragonés del Agua le contestó que «los ingresos procedentes de la recaudación son hechos públicos en la memoria anual que se elabora en el Instituto Aragonés del Agua» y respecto de «los ingresos procedentes de cada municipio socio de Adelpa, ... la información que nos solicita obra ya en poder de sus asociados», sin que a dicha respuesta adjuntara documentación alguna. A este respecto hay que aclarar que los informes anuales señalados en la contestación no son objeto de difusión pública.
El 18 de abril de 2013 Adelpa solicitó al Instituto Aragonés del Agua información sobre el estado de ejecución de las contrataciones de las obras de las estaciones depuradoras de aguas residuales en las zonas P1 a P4 del Plan Integral del Pirineo Aragonés y las que corresponden a los socios de Adelpa incluidos en la zona 03 del Plan Especial de Depuración de Aragón (Arén, El Grado, Castejón de Sos, Benabarre, Camporrells y Castillonroy). Así como sobre las noticias aparecidas en relación a realizar únicamente 29 de las 300 depuradoras proyectadas. Solicitud que no ha tenido respuesta.
El 18 de abril de 2013 Adelpa solicitó información al Instituto Aragonés del Agua sobre las publicaciones en los boletines oficiales correspondientes de las Resoluciones por las que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de construcción de las Estaciones Depuradoras de Aguas Residuales de las poblaciones de las zonas P1, P2, P3 y P4 del Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés, y de las que corresponden a los socios de ADELPA incluidos en la zona 03 del Plan Especial de Depuración de Aragón (Arén, El Grado, Castejón de Sos, Benabarre, Camporrells y Castillonroy). Solicitud que no ha tenido contestación alguna.
El 18 de abril de 2013 Adelpa solicitó a la Directora General del Agua del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente información sobre el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Comunidad Autónoma de Aragón por el que se fija el esquema general de coordinación y financiación para la
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ejecución en la Comunidad Autónoma del Plan Nacional de calidad de las aguas: saneamiento y depuración 2008·2015 y del ciclo integral del agua, firmado en Madrid el 8 de abril de 2008, publicado en el BOA nº 195 de 21 de noviembre de 2008, y del Acuerdo de Modificación y prórroga de dicho convenio, firmado en Madrid el 22 de diciembre de 2010, publicado en el BOA nº 47 de 7 de marzo de 2011, en concreto en relación al estado de ejecución de las actuaciones incluidas en los Anexos I (obras declaradas de interés general por la Administración General de estado) y ll de dicho Convenio, así como información sobre si se ha abonado, por parte de ese Ministerio al Gobierno de Aragón, las cantidades que se especifican en dicho Convenio, y si existe o ha existido financiación europea para las actuaciones contempladas. Solicitud que tampoco ha recibido contestación alguna.
Por tanto, en lo hasta aquí constatado se evidencian dos incumplimientos de la Directiva de aguas residuales por parte de la Comunidad Autónoma de Aragón y el Instituto Aragonés del Agua, el incumplimiento de los objetivos de tratamiento de las aguas residuales urbanas y de las obligación específica de difusión de la información en dicha materia, así como de las obligaciones generales de difusión de la información medioambiental y de acceso a la información.
En los dos primeros casos se ha producido una denegación tácita del acceso al no facilitar la información que obra en su poder sin que se alegue ni se dé ninguna de las excepciones establecidas en la Directiva y en los dos casos últimos también se produce una denegación material del acceso al no contestar si quiera a las solicitudes.
Pero además de estos incumplimientos de la Comunidad Autónoma de Aragón, si se realiza una aproximación territorial más precisa a la zona del Pirineo aragonés encontraremos acertada la metáfora de que el diablo está en los detalles.
- Situación en el Pirineo aragonés
Se denomina Pirineo aragonés a la porción aragonesa de la cadena pirenaica coincidente con las comarcas de La Jacetania, Alto Gállego, Sobrarbe y La Ribagorza, cuya extensión totaliza 7 880 km2, lo que representa el 16,5 % de la superficie de Aragón75.
En el mapa esquemático que se ha elaborado partiendo de los datos suministrados en Internet por el Instituto Aragonés de Estadística, actualizado con la inauguración de la
75 Apartado 1 de las Directrices Parciales de Ordenación Territorial del Pirineo Aragonés aprobadas por Decreto 291/2005, de 13 de diciembre, del Gobierno de Aragón, Boletín Oficial de Aragón núm. 153 de 28 de diciembre de 2005
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estación depuradora de aguas residuales de Biescas, puede comprobarse visualmente el grado en el que está en servicio la depuración en el Pirineo aragonés.
En este mapa puede apreciarse gráficamente el reducido número de estaciones de depuración que están en funcionamiento en el Pirineo aragonés, llamando poderosamente la atención el caso de la comarca de Sobrarbe que se analizará más adelante.
El detalle de las estaciones depuradoras en funcionamiento en la zonas es el que se reproduce en la siguiente tabla.
EDAR Gestión Entrada en servicio
Habitantes - Equivalentes
Población con servicio
Biescas Concesión 20 ----- ----- ----- Campo IAA 01-06-05 1.500 240 Estopiñan del Castillo IAA 01-04-06 800 175 Graus IAA 01-06-07 7.200 2.792 Jaca IAA 06-12-99 56.700 12.203 Lascuarre IAA 01-04-06 529 140 Perarrúa IAA 01-06-05 300 51 Puebla Castro (La) IAA 01-08-06 1.500 296 Sabiñánigo IAA 31-05-00 16.000 9.108 Total 84.529 25.005
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Téngase en cuenta que la población de las comarcas del Pirineo aragonés es de 53.436 habitantes según los datos del Instituto Aragonés de Estadística referidos a 2011. Esto significa que en 2011 se trataban tan sólo las aguas residuales del 47 % de la población en esta zona. En la actualidad los datos tienen que ser actualizados de un lado por la reciente puesta en funcionamiento de la estación de depuración de aguas residuales de Biescas76 y de otro por el aumento de población experimentado.
En lo que respecta a lo que la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración denomina entidades, no a las aglomeraciones urbanas que son un concepto más amplio pues puede incluir más de una entidad, según esos datos no actualizados, existirían 21 entidades con una carga superior a 2 000 h-eq de diseño que no cuentan aún con tratamiento de sus aguas residuales en la actualidad.
Entidad Municipio Comarca h-eq diseño
AINSA AÍNSA-SOBRARBE SOBRARBE 3.717
ALCAMPELL ALCAMPELL LA LITERA 2.593
ALTORRICON ALTORRICÓN LA LITERA 3.333
BENASQUE BENASQUE RIBAGORZA 4.333
BIELSA BIELSA SOBRARBE 3.317
BROTO BROTO SOBRARBE 3.017
CANDANCHU AISA JACETANIA 5.400
CANFRANC-ESTACION CANFRANC JACETANIA 5.367
CASTEJON DE SOS CASTEJÓN DE SOS RIBAGORZA 3.000
CERLER BENASQUE RIBAGORZA 2.600
ESCARRILLA SALLENT DE GÁLLEGO ALTO GÁLLEGO 3.600
FORMIGAL SALLENT DE GÁLLEGO ALTO GÁLLEGO 5.800
HECHO VALLE DE HECHO JACETANIA 2.117
PANTICOSA PANTICOSA ALTO GÁLLEGO 5.817
PUERTO ASTUN JACA JACETANIA 5.833
SALLENT DE GALLEGO SALLENT DE GÁLLEGO ALTO GÁLLEGO 5.750
TORLA TORLA SOBRARBE 2.833
TRAMACASTILLA DE TENA SALLENT DE GÁLLEGO ALTO GÁLLEGO 2.025
VILLANUA VILLANÚA JACETANIA 9.990
Adelpa, además de reunir a entidades de estas cuatro comarcas integra también a entidades de otras comarcas que no están incluidos en estos gráficos y tablas pero que
76 http://www.aragonhoy.net/index.php/mod.noticias/mem.detalle/id.128699 Consultada el 30-04-2013 a las 11:35
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igualmente padecen similar trato en materia de depuración y saneamiento a excepción de que las obras de saneamiento y depuración no han sido objeto de la declaración de interés general del Estado. Estas entidades son: El Grado, Naval y Olvena en la comarca de Somontano de Barbastro; Baells, Baldellou, Camporrells y Castillonroy en la comarca de La Litera; Agüero, Arguis, Ayerbe, Biscarrués, Casbas de Huesca, Las Peñas de Riglos, Loarre, Loporzano, Murillo de Gállego, Nueno y Santa Eulalia de Gállego en la comarca de Hoya de Huesca; y Isuerre, Sos del Rey Católico y Undués de Lerda en la Comarca de Cinco Villas.
- Caso concreto de la comarca de Sobrarbe
La comarca de Sobrarbe fue creada por las Cortes de Aragón en 200377 se encuentra en el centro del Pirineo aragonés, tiene una extensión superficial de 2 203 kilómetros cuadrados, reúne a 19 municipios y 151 entidades y sus capitales son Aínsa (económica) y Boltaña (administrativa).
La carga equivalente habitante (e-h) total de la comarca de Sobrarbe conforme a los datos facilitados por la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración que parte de datos de población de 2001, es de 27 368 e-h de diseño78. Se ha de tener en cuenta que de acuerdo con los datos del Instituto Aragonés de Estadística la población total de la comarca desde 2001 hasta 2011 aumentó en 11,2%79.
La Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración constató que en la Comarca de Sobrarbe no existía ninguna Estación de depuración de aguas residuales80, pero incorporó el objetivo de «depurar la totalidad de las aguas residuales urbanas de Aragón»81 a través de lo que denomina «Plan Integral de Depuración» que incluye el tratamiento de las aguas residuales del «resto de los núcleos de menos de 1 000 habitantes equivalentes»82.
El Instituto Aragonés del Agua contaba en el momento de elaborar la citada Revisión con una colección de 187 proyectos de estaciones depuradoras de aguas residuales urbanas cuyos datos se completaron y actualizaron incluyéndose en los anejos 1 y 2 de
77 Ley 5/2003, de 26 de febrero, de creación de la Comarca de Sobrarbe, Boletín Oficial de Aragón núm. 27 de 7 de marzo de 2003. 78 Pueden extraerse los datos de los anejos 5, 6A y 6B del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración. 79 http://www.aragon.es/DepartamentosOrganismosPublicos/Organismos/InstitutoAragonesEstadistica/AreasTematicas/Demografia/CifrasPoblacion/ci.01_Series_poblacion.detalleDepartamento?channelSelected=448c2135fc5fa210VgnVCM100000450a15acRCRD 80 Epígrafe 3 Situación actual de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración. 81 Epígrafe 11.6 de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración. 82 Epígrafe 12.7.2 y anejo 9 de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración.
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la Revisión83. En el caso de la comarca de Sobrarbe en la Revisión se incluyeron cinco proyectos relativos a los núcleos con una carga superior a los mil equivalente habitante84.
Entidad Descripción
Datos de diseño
Qm (m3/d)
DBO5 (kg/d) H-EQ
AÍNSA-SOBRARBE Aireación prolongada 1.069 223,02 3.717
BIELSA Filtros aireación 1.443 199,02 3.317
BOLTAÑA Aireación prolongada 835 114 1.900
BROTO Filtros aireados 976 181,02 3.017
TORLA Filtros aireados 1.196 169,98 2.833
No obstante, el Instituto Aragonés del Agua en coherencia con el citado objetivo de depurar la totalidad de las aguas residuales urbanas de Aragón realizó una licitación de concesión de obra pública que preveía para la comarca de Sobrarbe 100 estaciones de depuración de aguas residuales, de las que 26 tenían la condición de principales o de cabecera85 y que son las recogidas en la siguiente tabla.
EDAR (Entidad) Tipo H-EQ
AÍNSA SINGULAR 6652
BIELSA SINGULAR 3000
PARZÁN 401-600 450
CHISAGÜÉS 101-200 112
BOLTAÑA- MARGUDGUED SINGULAR 3834
BROTO-OTO SINGULAR 4000
SARVISÉ 201-400 400
ASÍN DE BROTO 101-200 200
FANLO 201-400 400
83 Epígrafe 10.1.2 de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración. 84 Anejo 1 y 2 de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración. 85 Pliego de prescripciones técnicas particulares del contrato de concesión de obra pública para la redacción de proyectos, construcción y explotación de las infraestructuras necesarias para la depuración de aguas residuales en el Pirineo: Zona P3: Ríos Cinca y Ara, de 15 de diciembre de 2008.
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NERÍN 401-600 450
VIÓ 101-200 112
FISCAL SINGULAR 2000
GISTAÍN 201-400 400
LABUERDA 601-800 800
LASPUÑA 801-999 999
PLAN-SAN JUAN DE PLAN SINGULAR 1500
SARAVILLO 101-200 200
ESCALONA 401-600 600
BELSIERRE 201-400 262
PUYARRUEGO 201-400 262
BADAIN- LAFORTUNADA 601-800 800
TELLA 201-400 262
SIN 201-400 262
TORLA SINGULAR 2500
FRAGÉN 401-600 450
LINÁS DE BROTO 401-600 500
Como puede apreciarse, las estaciones depuradoras proyectadas previamente en la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento de Depuración se tipificaron en la contratación como «singulares», añadiéndose a este grupo de estaciones de depuración para tratar una carga superior a 1 000 equivalente habitante, la de Fiscal (2 000 e-h) y la de Plan-San Juan de Plan (1 500 e-h).
Dentro del Sistema Integrado de Información del Agua del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente86 se difunde información sobre las estaciones de depuración de aguas residuales en todo el territorio nacional. En la lista denominada depuradoras asociadas a aglomeración urbana recoge en la Comarca de Sobrarbe únicamente la de Aínsa.
No obstante todo lo anterior, en abril de 2013 no consta que se haya construido ni esté en proceso de construcción ninguna de las estaciones de depuración de aguas residuales previstas para la comarca de Sobrarbe.
86 http://servicios2.marm.es/sia/visualizacion/descargas/mapas.jsp
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Ello a pesar de que el Gobierno de Aragón ha recibido conforme al Convenio suscrito con el entonces Ministerio de Medio Ambiente, hoy Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, desde 2008 hasta 2011 un total de 169 125 millones de euros para la construcción de entre otras las estaciones de depuración de la comarca de Sobrarbe87.
En cuanto a las posibilidades de que esta situación de la comarca de Sobrarbe cambie en 2013, el Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente en respuesta a una pregunta parlamentaria en ese sentido ha manifestado el 12 de febrero de 2013 que «las empresas concesionarias de las 4 zonas que componen el Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés alegan tener problemas de financiación para proseguir con el contrato de concesión firmado [...]El Gobierno de Aragón en estos momentos está pendiente de las negociaciones que las empresas concesionarias mantienen con las entidades financieras con el objeto de adoptar las medidas que considere oportunas para proseguir con el Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés»88.
87 Resolución de 29 de julio de 2008, de la Dirección General del Agua, por la que se publica el Convenio de colaboración, entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Comunidad Autónoma de Aragón, por el que se fija el esquema general de coordinación y financiación para la ejecución de actuaciones en el Comunidad Autónoma del Plan Nacional de calidad de las aguas: saneamiento y depuración 2008-2015 y del ciclo integral del agua, Boletín Oficial del Estado, núm. 260 de 28 de octubre de 2008. 88 Respuesta escrita a la Pregunta núm. 227/13, relativa a las previsiones con respecto a los planes de depuración del Pirineo, Boletín Oficial de las Cortes de Aragón, núm. 126 de 26 de febrero de 2013, p. 11097.
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Aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica
La Directiva de evaluación ambiental estratégica89 tiene como objetivo esencial someter a evaluación medioambiental los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, durante su preparación y antes de su adopción90. Ello con la finalidad de garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente.
Como la Directiva de evaluación ambiental estratégica no es aplicable a todos los planes y programas sino sólo a aquellos que cumplan una serie de condiciones es necesario recordar estos requisitos y comprobar si los cumple la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración91.
- La aplicación en el tiempo
Como regla general el deber de evaluación medioambiental de los planes y programas incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica se extiende a aquellos «cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a» 21 de julio de 2004 fecha en que los Estados miembros debieron adaptar su Derecho a la Directiva92.
En el caso de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración el «primer acto preparatorio formal» a efectos de la Directiva de evaluación ambiental estratégica, puede ser objeto de interpretación entre dos fechas: la autorización para la redacción de la citada Revisión del Plan adoptada por el Presidente del Instituto Aragonés del Agua y Consejero del Gobierno de Aragón, Alfredo Boné Pueyo, el 27 de octubre de 2004, o la aprobación inicial del Plan el 22 de diciembre de 2005.
89 Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, DO L 197 de 21.7.2001. 90 Sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 y C‑110/09, Rec. p. I‑5611, apartado 32; Sala Cuarta, de 22 de setiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10 apartado 37; Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 40; y de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles et al. contra Région de Bruxelles-Capitale, C-567/10, apartado 20. 91 Decreto 107/2009, de 9 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 125 de 1 de julio de 2009. 92 Artículo 13, apartados 3 y 1 de la Directiva 2001/42.
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En cualquiera de las dos interpretaciones se estaría dentro del ámbito temporal de aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica, al ser una fecha posterior al 21 de julio de 2004 como establece la regla general descrita más arriba.
- La existencia de un plan o programa
Con carácter previo hay que considerar si se está ante un plan o programa objeto de la Directiva de evaluación ambiental estratégica. Esta Directiva no define los términos «plan» o «programa», se limita a establecer los requisitos de formación y de contenido que determinan la aplicación de la Directiva para cualquiera de estas figuras. No es de extrañar esta ausencia si se toma en consideración la enorme diversidad de planes y programas existentes en los Estados miembros y la necesidad de eludir definiciones que pudieran obstaculizar la evaluación de algún tipo de plan o programa que pueda tener efectos sobre el medio ambiente. No obstante, la Comisión Europea ha propuesto como posible definición orientadora: «toda declaración oficial que vaya más allá de la mera intención y marque un curso intencionado para la futura actuación»93.
En el presente caso el Decreto 107/2009, comprende la Revisión de un Plan muy ambicioso que a su vez integra diferentes Programas de acciones específicas dirigidas a la prevención y un programa de nuevas infraestructuras.
La Ley define su objeto como «establecer los criterios generales y los objetivos de calidad que han de cumplirse en coherencia con la normativa y con el contenido de la planificación hidrológica estatal; realizar un diagnóstico de la situación actual del saneamiento y depuración y de los efectos ambientales de la contaminación; regular los principios y condiciones generales por los que se deben regir los servicios de saneamiento y depuración; disponer un programa de acciones específicas dirigidas a la prevención de la contaminación; elaborar un catálogo de infraestructuras existentes que deben gestionarse supramunicipalmente por su funcionalidad; elaborar un programa de nuevas infraestructuras de saneamiento y depuración; y definir el marco general de las obras y actuaciones incluidas en el Plan»94.
Este «Plan» se ajusta por tanto a la descripción de «conjunto de proyectos en una zona determinada» que constata la Comisión Europea como una fórmula utilizada en
93 Comisión Europea, Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Comisión Europea, 23 de setiembre de 2003, apartado 94 Artículo 17 de la Ley 6/2001
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algunos Estados miembros95 y que se vería comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica, si cumple los requisitos que a continuación se verán.
- Las condiciones de formación del plan o programa
El primer requisito para que un plan o programa esté sujeto al procedimiento establecido en la Directiva de evaluación ambiental estratégica es que cumpla simultáneamente dos condiciones de formación: que su «elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local» y que sean «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas»96.
Que la «adopción»97 o aprobación del Plan de Saneamiento y Depuración Aragonés «incumba» o sea competencia de una «Autoridad nacional, regional o local» es claro pues la propia Constitución Española en su artículo 149.1.22º reconoce como una competencia autonómica la adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos. En ejercicio de la anterior competencia se promulgó la Ley 6/2001. Es por tanto la legislación autonómica la que atribuye a la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón la elaboración y aprobación de los instrumentos de planificación necesarios en materia de abastecimiento, saneamiento y depuración98.
Además, dichos planes o programas deben venir «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas»99. El Tribunal de Justicia ha interpretado el ámbito de aplicación de esta Directiva conforme a su efecto útil, lo que ha significado hacerlo en sentido amplio, como ya lo había hecho reiteradamente en materia de evaluación de impacto ambiental de proyectos100 y proponía la Comisión Europea101. De un lado,
95 Comisión Europea, Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Comisión Europea, 23 de setiembre de 2003, apartado 3.6. 96 Artículo 2 de la Directiva 2001/42. 97 En castellano la acepción correspondiente al contexto en el que se utiliza el término es la de «tomar una decisión» (Manuel Seco y otros, Diccionario del español actual, Aguilar, Madrid, 1999) o como más específicamente señala la Real Academia de la Lengua, «tomar resoluciones o acuerdos con previo examen o deliberación» (Real Academia de la Lengua Española, Diccionario de la RAE, 22ª edición, Madrid, 2001). El término resulta equivalente en otras lenguas oficiales de la Unión Europea como «adoption» en inglés y francés, «adottati» en italiano, o «aprovação» en portugués. 98 Artículo 7 de la Ley 6/2001 99 Artículo 2 de la Directiva 2001/42. 100 «Del texto de la Directiva se puede deducir que su ámbito de aplicación es extenso y su objetivo muy amplio» argumentó en su apartado 31 la sentencia del Tribunal de Justicia de 24
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considera que «elaboración o adopción» no excluye la derogación total o parcial si puede producir efectos significativos en el medio ambiente102. De otro lado, ha interpretado que la expresión «exigidos» por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, debe entenderse como «inscritos»103 en un marco de disposiciones legales o reglamentarias, sin que pueda acogerse una interpretación que lleve a excluir la evaluación de planes o programas por la única razón de que su adopción no tenga, en todo caso, carácter obligatorio104.
En el caso en estudio, la Ley 6/2001 establece expresamente que «la actuación que, en relación con sus competencias sobre [...] saneamiento y depuración, realice la Administración de la Comunidad Autónoma estará sujeta a planificación»105, lo que determina la obligatoriedad de adoptar, al menos, el principal instrumento de planificación de esas competencias que es el denominado Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración106.
Además, el referido instrumento de planificación viene regulado en cuanto a su naturaleza, contenido, procedimiento de elaboración y efectos de manera expresa, lo que permite afirmar que se halla inscrito en un marco de disposiciones legales tal como exige la jurisprudencia citada107.
Luego la adopción o aprobación del Plan de Saneamiento y Depuración viene exigida por una disposición legal a través de la referida Orden del Consejero de Medio Ambiente cumpliéndose de este modo el requisito para que un plan o programa esté sujeto al procedimiento establecido en la Directiva de evaluación ambiental estratégica.
de octubre de 1996, Kraaijeveld, C-72/95, Rec. p. I-5444. Jurisprudencia reiterada en sentencia de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros, C‑435/97, Rec. p. I‑5403; sentencia de 16 de septiembre de 2004, Comisión contra España, C-227, apartado 46; sentencia de 28 de febrero de 2008, Abraham y otros, C-2/07, apartado 32; Auto de 10 de julio de 2008, Aiello y otros, C-156/07, apartado 33; sentencia de 25 de julio de 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C-142/07, apartado 28; y sentencia de 10 de diciembre de 2009, Umweltanwalt von Kärnten, C-205-08, apartado 50. 101 Ver Comisión Europea, Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Comisión Europea, 23 de setiembre de 2003, apartado 3.4 y la Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles, C-567/10, apartados 27 a 31. 102 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles, C-567/10, apartados 38 y 39. 103 Traducción oficial del francés «encadrée», lengua del procedimiento en este caso. 104 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles, C-567/10, apartados 28 a 31. 105 Artículo 10.1 de la Ley 6/2001. 106 Artículo 10.2 de la Ley 6/2001. 107 Capítulo III, artículos 10 y siguientes de la Ley 6/2001
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- Las condiciones de contenido del plan o programa
Hasta aquí se ha analizado la aplicación temporal de la Directiva, la existencia de un plan o programa y la condición de formación de dicho plan o programa, corresponde analizar ahora las condiciones de contenido, es decir que el repetido plan o programa pueda tener efectos significativos en el medio ambiente108.
La Directiva establece que tienen estos efectos si se cumple alguno de los siguientes requisitos: que constituya un marco de autorizaciones de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva de evaluación de impacto ambiental; o que se requiera la evaluación conforme a los dispuesto en los artículos 6 ó 7 de la Directiva hábitats. El carácter alternativo o no acumulativo de los requisitos se deduce claramente del uso en el texto legal de la conjunción coordinante de valor disyuntivo «o» para coordinar los dos sub apartados a) y b) del número dos del artículo 3 de la Directiva de evaluación ambiental estratégica.
Ambos casos «concretan la posibilidad de efectos significativos en el medio ambiente, de manera que no es preciso un análisis específico de esa posibilidad» (la negrita está añadida) esta es la opinión de la Abogada General Juliane Kokott109 y de la Comisión Europea110. Señala dicha Abogada General que «esto queda claramente reflejado en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva EME, en el que se establece que serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas que cumplan los requisitos a) o b). Esto sería incompatible con la exigencia añadida de la posibilidad de repercusiones significativas sobre el medio ambiente» (la cursiva estaba en el original)111.
Procede por tanto analizar cada una de estas dos condiciones alternativas.
· Establezca un marco para la autorización de proyectos de la Directiva de evaluación de impacto ambiental
108 Artículo 3.1 de la Directiva 2000/42. 109 Conclusiones del Abogado General, Señora Juliane Kokott, de 4 de marzo de 2010, Terre Wallone, C-105 y 110/09, apartado 48 y siguientes. 110 Apartado 3.21 de Comisión Europea, Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Comisión Europea, 23 de setiembre de 2003. 111 Conclusiones del Abogado General, Señora Juliane Kokott, de 4 de marzo de 2010, Terre Wallone, C-105 y 110/09, apartado 49.
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La Directiva de evaluación ambiental estratégica considera que tendrán efectos significativos en el medio ambiente, los planes y programas que se elaboren respecto de una serie de sectores y que «establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE [hoy Directiva 2011/92/UE]»112.
Entre los sectores citados en el ámbito de aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica no se menciona expresamente «la depuración de las aguas residuales urbanas», sector al que se refiere la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración de 2009113. Pero ha de considerarse implícitamente incluido ya que sí se encuentran expresamente mencionados los sectores de «la gestión de residuos» y «la gestión de recursos hídricos» que son sectores en los que debe considerarse comprendida la depuración de aguas residuales urbanas. En este sentido recuérdese que la Directiva marco del agua que establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas incluye entre las Directivas que coordina la Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales114.
El Tribunal de Justicia ha señalado que no es necesario que los planes y programas sometidos a evaluación ambiental hayan de comprender más de un sector, ser marco de más de un proyecto, o de más de una actividad económica, sino que «se aplica igualmente a un plan que, en un sólo sector, establezca el marco para un proyecto que contemple una única actividad económica»115.
En cuanto al hecho de que los planes o programas «establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE» la Comisión Europea entiende que «normalmente querría decir que el plan o programa contiene criterios o condiciones que marcan el camino para que la autoridad competente decida autorizar un proyecto»116. Sobre los criterios que podrían establecerse la Directiva de evaluación ambiental estratégica, recoge unos ejemplos indicativos y no exhaustivo en su anexo II.
La expresión «proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE» remite a la definición de proyectos de la Directiva de evaluación de impacto ambiental:
112 Artículo 3.2 de la Directiva 2001/42. 113 Apartado 2.2.1 Delimitación del sector, de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobado por Decreto 107/2009. 114 Artículo 10.2.c), 11.3.a) y Anexo VI de la Directiva 2000/60. 115 Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 22 de setiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, apartado 39; y de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C-105/09 y C-110-/09, apartado 44. 116 Apartado 3.23 de Comisión Europea, Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Comisión Europea, 23 de setiembre de 2003.
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a) «proyecto»:
— la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras,
— otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo;117
Como señala la Comisión Europea, sólo es necesario que pertenezcan a una de las categorías enumeradas en el anexo I o el anexo II de la Directiva de evaluación de impacto ambiental, «no es necesario decidir si los proyectos enumerados en el anexo II de la citada directiva requerirían una EIA»118.
En el caso de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración para conseguir su objetivo «define criterios de actuación y obras específicas en materia de saneamiento y depuración en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón»119. Estas obras específicas son fundamentalmente Estaciones de depuración de aguas residuales (EDAR), de las 171 actuaciones recogidas en el Plan especial de depuración que integra la citada Revisión, 131 son EDAR120.
Las estaciones de depuración de aguas residuales o «plantas de tratamiento de aguas residuales» son proyectos contemplados en el anexo I de la Directiva de evaluación de impacto ambiental cuando su capacidad es superior al equivalente de 150 000 habitantes121 y en el anexo II de dicha Directiva en el resto de los casos122. Por tanto, al menos una parte de los proyectos contemplados en la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración reúne la condición de estar incluido en el anexo I o II de la Directiva de evaluación de impacto ambiental.
Muestra evidente de que parte de dichos proyectos han de ser sometidos a evaluación de impacto ambiental puede apreciarse en las declaración de impacto ambiental de estaciones de depuración de aguas residuales de Hoz de Jaca123, Villanúa-Castiello de 117 Artículo 1.2.a) de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, Diario Oficial n° L 026 de 28/01/2012 118 Apartado 3.22 de Comisión Europea, Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Comisión Europea, 23 de setiembre de 2003. 119 Párrafo sexto de la exposición de motivos del Decreto 107/2009. 120 Apartado 11.4 Plan especial de Depuración, de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobado por Decreto 107/2009. 121 Ver Anexo I.13 de la Directiva 2011/92 y Grupo 7.d) del Real Decreto Legislativo 1/2008. 122 Ver Anexo II.11.c) de la Directiva 2011/92, Anexo I.Grupo 9.b.10 y Anexo II.Grupo 8.d del Real Decreto Legislativo 1/2008 123 Resolución de 2 de diciembre de 2008, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de construcción
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Jaca124, Pomar de Cinca125, Arandiga126, Fonz127, Saviñan128, Centro de visitantes del Paraje Las Fuevas de Fanlo129, Gistain130, Plan y San Juan de Plan131, Saravillo132,
de la Estación Depurador de Aguas Residuales de Hoz de Jaca, en el término municipal de Hoz de Jaca (Huesca), Boletín Oficial de Aragón núm. 4 de 8 de enero de 2009. 124 Resolución de 5 de diciembre de 2008, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Villanúa-Castiello de Jaca, promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01A/200 8/10848), Boletín Oficial de Aragón núm. 5 de 9 de enero de 2009. 125 Resolución de 17 de noviembre de 2005, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de la estación depuradora de aguas residuales de Pomar de Cinca (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua, Boletín Oficial de Aragón núm. 142 de 30 de noviembre de 2005. 126 Resolución de 21 de octubre de 2005, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de la estación depuradora de aguas residuales de Arándiga (Zaragoza), promovido por el Instituto Aragonés del Agua, Boletín Oficial de Aragón núm. 129 de 31 de octubre de 2005. 127 Resolución de 30 de noviembre de 2005, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de la estación depuradora de aguas residuales de Fonz (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua, Boletín Oficial de Aragón núm. 147 de 12 de diciembre de 2005. 128 Resolución de 20 de octubre de 2005, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de la estación depuradora de aguas residuales de Saviñán (Zaragoza), promovido por el Instituto Aragonés del Agua, Boletín Oficial de Aragón núm. 129 de 31 de octubre de 2005. 129 Resolución de 27 de abril de 2011, del Instituto Aragones de Gestion Ambiental, por la que se modifica el ambito temporal de la Declaracion de Impacto Ambiental formula da con fecha 10 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA 500201/01A/2008/11048), en relacion con el proyecto de construccion de la Estacion Depuradora de Aguas Residua les del Centro de Visitantes del Paraje «Las Fuevas», en el TM de Fanlo (Huesca) pro movido por el Instituto Aragones del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1596), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 130 Resolución de 27 de abril de 2011, del Instituto Aragones de Gestion Ambiental, por la que se modifica el ambito temporal de la Declaracion de Impacto Ambiental formula da con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA 500201/01A/2008/10815), en rela cion con el proyecto de construccion de la Estacion Depuradora de Aguas Residuales de Gistain, en el TM de Gistain (Huesca), promovido por el Instituto Aragones del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1595), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 131 Resolución de 27 de abril de 2011, del Instituto Aragones de Gestion Ambiental, por la que se modifica el ambito temporal de la Declaracion de Impacto Ambiental formula da con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA 500201/01A/2008/10816), en rela cion con el proyecto de construccion de la Estacion Depuradora de Aguas Residuales de Plan y San Juan de Plan en el TM de Plan (Huesca), promovido por el Instituto Ara gones del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1599), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 132 de 27 de abril de 2011, del Instituto Aragones de Gestion Ambiental, por la que se modifica el ambito temporal de la Declaracion de Impacto Ambiental formula da con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA 500201/01A/2008/10818), en rela cion con el proyecto de construccion de la Estacion Depuradora de Aguas Residuales de Saravillo en el TM de Plan
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Murillo de San Prieto133, Puyarruego134, Parzán135, Serveto136, Señés137, Yeba138, Torla139, Sin140, Vió141, Astún-Candanchú142, Aragüés del Puerto143, Bescós de la
(Huesca), promovido por el Instituto Aragones del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1602), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 133 Resolución de 27 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA 500201/01A/2008/10823), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Morillo de San Pietro en el TM de Boltaña (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1597), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 134 Resolución de 27 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA 500201/01A/2008/10841), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Puyarruego en el TM de Puértolas (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1600), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 135 Resolución de 27 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA 500201/01A/2008/10873), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Parzán en el TM de Bielsa (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1598), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 136 Resolución de 28 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10819), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Serveto en el TM de Plan (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1604), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 137 de 28 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10820), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Señés, en el TM de Plan (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1603), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 138 Resolución de de 28 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10838), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Yeba en el TM de Fanlo (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1608), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 139 Resolución de 28 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10845), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Torla en el TM de Torla (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1606), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 140 Resolución de 28 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10874), en relación con el proyecto de
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Garcipollera144, Fago145, Jasa146, Santa Cilia147, Santa Cruz de Serós148, Urdués149, Ansó150, Hecho-Siresa151, Canfranc Estación-Canfranc152, Salvatierra de Escá153, y Biescas-Gavín154 entre otras.
construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Sin en el TM de Plan (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1605), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 141 Resolución de 28 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10875), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Vió en el TM de Fanlo (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1607), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 142 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 10 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/11049), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Astún-Candanchú, en el TM de Aísa (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1571), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 143 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9386), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Aragüés del Puerto, en el TM de Aragüés del Puerto (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1576), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 144 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9387), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Bescós de la Garcipollera, en el TM de Jaca (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1569), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 145 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9388), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Fago, en el TM de Fago (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA500201/01/2011/1575), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 146 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9389), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Jasa, en el TM de Jasa (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1568), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 147 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9390), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Santa Cilia, en el TM de Santa Cilia de Jaca (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua Nº (Expte. INAGA 500201/01/2011/1578), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011.
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Por último, recuérdese que la condición de que los planes o programas establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II
148 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9392), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Santa Cruz de la Serós, en el TM de Santa Cruz de la Serós (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1570), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 149 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9393), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Urdués, en el TM de Valle de Hecho (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1579), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 150 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10842), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Ansó, en el TM de Ansó (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1573), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 151 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10843), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Hecho-Siresa, en el TM de Valle de Hecho (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1574), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 152 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10849), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Canfranc Estación-Canfranc, en el TM de Canfranc (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1572), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 153 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9384), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Salvatierra de Escá, en el TM de Salvatierra de Escá (Zaragoza), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1577), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 154 Resolución de 5 de diciembre de 2008, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Biescas-Gavín, promovido por el Instituto Aragonés del Agua (N.º Expte. INAGA 500201/01A/2008/10846), Boletín Oficial de Aragón nm. 7 de 13 de enero de 2009.
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de la Directiva 2011/92/UE155 «no está supeditada a la constatación previa de efectos significativos en el medio ambiente» como ha dicho el Tribunal de Justicia156.
Resumiendo lo dicho en el presente epígrafe, la Revisión del Plan de Saneamiento y Depuración adoptada por el Decreto 107/2009 establece el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en el anexo I o II de la Directiva de evaluación de impacto ambiental cual es el caso de las Plantas de tratamiento de aguas residuales que prevé, por lo que ha de someterse a evaluación ambiental estratégica.
· Se requiera una evaluación conforme a los artículos 6 a 7 de la Directiva hábitats
El cumplimiento de la condición alternativa analizada en el anterior epígrafe es motivo suficiente para que el Plan de Saneamiento y Depuración en cuestión quede sometido a evaluación ambiental estratégica, pero en el presente caso también se cumple la condición relativa a la evaluación de la Directiva hábitats.
Establece, literalmente, la Directiva de evaluación ambiental estratégica que serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas «que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE»157.
Así esta Directiva, de un lado integra la evaluación ambiental estratégica con la «adecuada evaluación» exigida para los planes que «sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares»158 protegidos por la Directiva hábitats, y, de otro lado, amplía de forma expresa el ámbito de dicha evaluación a los «programas», porque tácitamente ya estaban incluidos en la evaluación establecida por la Directiva hábitats159.
155 Artículo 3.2 de la Directiva 2001/42. 156 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 52. 157 Artículo 2.2.b de la Directiva 2001/42. 158 Artículo 6.3 de la Directiva 92/43. 159 De manera tácita los programas se consideraban incluidos en la expresión «cualquier plan o proyecto» conforme a la interpretación amplia defendida por la Comisión Europea (Comisión Europea, Gestión de espacios Natura 2000 Disposiciones del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE sobre hábitats, Comunidades Europeas, Bruselas, 2000, página 3) y adoptada por la Jurisprudencia al someter a la evaluación adecuada de la Directiva hábitats actos que pueden considerarse programas, ejemplo de ello son los «acuerdos programáticos» del artículo 27 de la Ley nº 142, por la que se regula la estructura de las autonomías locales en Italia (Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 4 de octubre de 2007, Comisión contra Italia, C-179/06, Rec. p. I-8134, apartado 40 y 41).
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· Artículo 6 de la Directiva hábitats
La Directiva hábitats establece que «cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar»160.
En lo que se refiere a la expresión «cualquier plan o proyecto» contenida en la Directiva hábitats, ya se ha señalado más arriba que incluye los «planes» lo que sin duda comprende la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobada por el Decreto 107/2009, que, por otra parte, no se limita a modificar de manera puntual el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración de 2001, sino a revisarlo de manera sustantiva.
En cuanto a la consideración de que «pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares», con carácter preliminar hay que recordar que los artículos 6 y 7 de la Directiva hábitats constituyen un «complejo sistema normativo que tiene por objeto, según se desprende de los considerandos tercero a sexto de la propia Directiva, la creación y la gestión de las zonas pertenecientes a la red europea Natura 2000»161.
En este sistema normativo, el «elemento desencadenante» del mecanismo de protección del medio ambiente previsto en el citado sistema de la Directiva hábitats es «la existencia de una probabilidad o de una posibilidad de que un plan o proyecto afecten de forma apreciable al lugar de que se trate» (la negrita está añadida)162.
A este respecto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha interpretado que «se cumple dicho requisito siempre que, sobre la base de elementos objetivos, no pueda excluirse que dicho plan o proyecto afecte al lugar de que se trate de forma apreciable» (la negrita está añadida)163.
160 Primera frase del artículo 6.3 de la Directiva 92/43. 161 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 4 de octubre de 2007, Comisión contra Italia, C-179/06, Rec. p. I-8134, apartado 162 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 4 de octubre de 2007, Comisión contra Italia, C-179/06, Rec. p. I-8134, apartado 34; Gran Sala, de 7 de setiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Rec. I - 7448, apartado 43; Sala Primera, de 21 de julio de 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura, C-2/10, apartado 41; y Sala Octava, de 21 de junio de 2012, Syllogos Ellinon Poleodomon kai chorotakton, C-177/11, apartado 22. 163 Sentencia Sala Cuarta, de 4 de octubre de 2007, Comisión contra Italia, C-179/06, p. I-8134, apartado 22; Sala Segunda, de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, Rec. p.
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En lo que se refiere a los «lugares» que pueden ser afectados de forma apreciable por el plan, programa o proyecto, sea individualmente o en combinación con otros, se han de tener en cuenta algunas consideraciones.
La Directiva hábitats define el término «lugar» como «un área geográfica definida, de superficie claramente delimitada»164 y aparece utilizado de manera profusa. Pero cuando el término se utiliza en plural «lugares» viene referido a los lugares de la red Natura 2000, es decir «los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el anexo II»165 conforme las condiciones establecidas en el artículo 4.1 de la Directiva.
Estos «lugares» pueden encontrarse en distintas situaciones: a) lugares que reúnen las condiciones establecidas para ser seleccionados pero que no han sido objeto de propuesta por parte del Estado miembro; b) lugares que han sido formalmente propuestos por el Estado miembro a la Comisión Europea166 (propuesta LIC); c) lugares que han sido aprobados por la Comisión Europea167 (LIC); y d) lugares designados por los Estados miembro como Zonas Especiales de Conservación (ZEC)168.
Conforme a la Directiva hábitats desde que el lugar «figure en la lista»169 de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria (LIC) por la Comisión Europea le es aplicable el sistema de protección establecido en el artículo 6 de la citada Directiva. No obstante, la jurisprudencia ha realizado una interpretación amplia de este deber. En primer lugar declaró que «el régimen de protección apropiada aplicable a los lugares incluidos en una lista nacional remitida a la Comisión de las Comunidades Europeas [...] exige que los Estados miembros no autoricen intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de tales lugares»170 y, con posterioridad, declaró que «las consideraciones anteriores son en todo caso también
I‑10947, apartado 227; y Sala Octava, de 21 de junio de 2012, Syllogos Ellinon Poleodomon kai chorotakton, C-177/11, apartado 22. 164 Artículo 1.j) de la Directiva 92/43. 165 Artículo 3.1 de la Directiva 92/43. 166 Artículo 3.2 y 4.1 de la Directiva 92/43. Desde el momento en que un lugar figure en la lista propuesta por el Estado a la Comisión Europea, dicho lugar queda sometido al sistema de protección establecido en el artículo 6 de la Directiva, conforme al artículo 4.5 de dicha Directiva. 167 Artículo 4.2, 4.3 y 21 de la Directiva 92/43. 168 Artículo 4.4 de la Directiva 92/43. 169 Artículo 4.5 de la Directiva 92/43. 170 Sentencia del Tribunal de Justicia, 13 de enero de 2005, Dragaggi y otros, C‑117/03, Rec. p. I‑167, apartado 30; Sala Segunda, Bund Naturschutz in Bayern y otros, C-244/05, Rec. p. I‑8445, apartado 38, 46, 47 y declaración 1; Sala Cuarta, de 15 de marzo de 2012, Comisión contra Chipre, C-340/10, apartado 43 y 44.
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aplicables, mutatis mutandis, a los lugares respecto de los cuales el Estado miembro de referencia no cuestione que cumplen los criterios ecológicos mencionados en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, y que, por lo tanto, deberían haber figurado en la lista nacional de LICp remitida a la Comisión»171.
De acuerdo con la jurisprudencia expuesta, los lugares a los que se refiere el sistema de protección establecido en el artículo 6 de la Directiva hábitats son aquellos respecto de los cuales el Estado miembro de referencia no cuestione que cumplen los criterios ecológicos mencionados en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats172.
En el presente caso existen elementos objetivos que acreditan que la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración podía y puede afectar diversos lugares protegidos por la Directiva hábitats, en la Comunidad Autónoma de Aragón.
En Aragón la creación de LIC tuvo lugar en dos fases, la de los años 1997-1998 y la del año 2000. En la actualidad, la Comunidad Autónoma de Aragón cuenta con un total de 814 841 ha pertenecientes a la región biogeográfica mediterránea173 y 230 938 ha pertenecientes a la alpina174, es decir, un total de 1 045 779 ha repartidas en 157 LIC, que suponen un 22% del territorio.
El número y superficie de los espacios que conforman la Red Natura 2000 en Aragón se reflejan en el siguiente cuadro y constituye el 28,84 % de la superficie de la Comunidad Autónoma: 171 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 15 de marzo de 2012, Comisión contra Chipre, C-340/10, apartado 46. 172 El Tribunal de Justicia, ha llegado a similar conclusión al exigir una evaluación adecuada respecto de lugares que aún no habían sido propuestos como LIC: «los Estados miembros tienen la obligación de adoptar, respecto a los lugares en que existan tipos de hábitats naturales y/o especies prioritarias y que hayan identificado con vistas a su inscripción en la lista comunitaria, medidas de protección apropiadas para mantener las características ecológicas de dichos lugares. Los Estados miembros no pueden, por lo tanto, autorizar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de aquéllos. Así ocurre, en particular, cuando una intervención conlleva el riesgo de provocar la desaparición de especies prioritarias existentes en el sitio de que se trate (sentencia de 20 de mayo de 2010, Comisión/España, C‑308/08, Rec. p. I‑4281, apartado 21 y jurisprudencia citada)» (Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 24 de noviembre de 2011, Comisión contra España, C-404/09, apartado 163). 173 Decisión de la Comisión de 12 de diciembre de 2008, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, una segunda lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea [notificada con el número C(2008) 8049] (2009/95/CE) 174 Decisión de la Comisión de 12 de diciembre de 2008, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, una segunda lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica alpina [notificada con el número C(2008) 7973] (2009/91/CE).
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Nº de Espacios Superficie (ha)
LIC Alpinos 37 230.938
LIC Mediterráneos 120 814.841
Total de L.I.C 157 1.045.779
Z.E.P.A 45 843.338
Total Red Natura (L.IC y Z.E.PA)
202 1.354.854
Fuente: página web oficial del Gobierno de Aragón
En el siguiente mapa se detallan los LIC declarados por la Comisión en la Comunidad Autónoma de Aragón durante los últimos años. Según se observa, los tres primeros cuadrantes corresponden a la zona biogeográfica alpina concretamente la zona de los pirineos donde Huesca tiene la mayor parte de los LIC catalogados en dicha zona.
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Cuadrante nº1 Cuadrante nº2 Cuadrante nº3
Fuente: página web del gobierno de Aragón.
Centrándonos en esta zona alpina por ser la más sensible de afección por el Plan de Saneamiento y Depuración aragonés, se han detallado todos los LIC que podrían verse afectados por dicho Plan en las siguientes tablas:
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Tabla de Lugares de Interés Comunitario del Cuadrante nº 1 que pueden verse afectados
A B C
Código Nombre Superficie (ha)
ES2410003 Los Valles 27.058,39 ES2410001 Los Valles - Sur 22.915,30 ES2410022 Cuevas de Villanúa 0,12
ES2410021 Curso alto del río Aragón 145,98
ES2410062 Río Gas 42,80
ES2410061 San Juan de la Peña y Oroel 18.186,13
ES2410017 Río Aragón (Jaca) 59,94
ES2410060 Río Aragón - Canal de Berdún 981,75
ES2410058 Río Vera 280,22
ES2410004 San Juan de la Peña 1.670,01
ES2430007 Foz de Salvatierra 520,82
ES2430047 Sierras de Leyre y Orba 7.014,76
ES2430063 Río Onsella 442,78
ES2410064 Sierras de Santo Domingo y Caballera 30.875,11
ES2430065 Río Arba de Luesia 328,66
ES2430066 Río Arba de Biel 583,77 Leyenda: A: código del LIC compuesto por nueve caracteres, de los cuales los dos primeros son el código ISO del Estado miembro; B: nombre del LIC; C: superficie del LIC en hectáreas o longitud en kilómetros;
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Tabla de Lugares de Interés Comunitario del Cuadrante nº 2 que pueden verse afectados
A B C
Código Nombre Superficie (ha)
ES2410057 Sierras de Los Valles, Aísa y Borau
10.769,31
ES2410012 Foz de Biniés 166,59
ES2410002 Pico y turberas del Anayet 408,34
ES2410023 Collarada LIC y Canal de Ip 4.027,40
ES2410014 Garcipollera - Selva de Villanúa 3.898,90
ES2410027 Río Aurín 91,09
ES2410024 Telera - Acumuer 5.552,79
ES2410031 Foz de Escarrilla - Cucuraza 1.609,95
ES2410010 Monte Pacino 509,79
ES2410011 Cabecera del río Aguas Limpias 3.045,63
ES2410040 Puertos de Panticosa, Bramatuero y Brazatos 3.022,45
ES2410029 Tendeñera 12.814,66
ES2410044 Puerto de Otal - Cotefablo 1.963,88
ES2410045 Sobrepuerto 3.468,91
ES2410018 Río Gállego (Ribera de Biescas) 250,19
ES2410006 Bujaruelo - Garganta de los Navarros 9.775,00
ES2410048 Río Ara 1.530,23
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ES2410020 Río Ara (Valle de Broto) 159,73
ES0000016 Ordesa - Monte Perdido 15.797,28
ES2410150 Cueva de los Moros 0,06
ES2410019 Río Cinca (Valle de Pineta) 117,76
ES2410050 Cuenca del río Yesa 5.599,81
ES2410051 Cuenca del río Airés 3.742,00
ES2410016 Santa María de Ascaso 191,30
ES2410068 Silves 2.150,48
ES2410025 Sierra y Cañones de Guara 34.662,63
ES2410005 Guara Norte 12.763,01
ES2410067 La Guarguera 516,65
ES2410015 Monte Peiró - Arguis 1.549,21
ES2420154 Turberas del Macizo de los Infiernos 50,27
ES2410155 Turberas de Acumuer 13,30 Leyenda: A: código del LIC compuesto por nueve caracteres, de los cuales los dos primeros son el código ISO del Estado miembro; B: nombre del LIC; C: superficie del LIC en hectáreas o longitud en kilómetros;
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Tabla de Lugares de Interés Comunitario del Cuadrante nº 3 que pueden verse afectados
A B C
Código Nombre Superficie (ha)
ES2410052 Alto Valle del Cinca 14.590,53
ES2410055 Sierra de Arro 1.459,90
ES2410054 Sierra Ferrera 8.023,24
ES2410013 Macizo de Cotiella 8.275,45
ES2410053 Chistau 10.678,88
ES0000149 Posets - Maladeta 33.346,51
ES2410046 Río Esera 1.707,62
ES2410056 Sierra de Chía - Congosto de Seira 8.666,86
ES2410009 Congosto de Ventamillo 247,00
ES2410059 El Turbón 2.822,04
ES2410069 Sierra de Esdolomada y Morrones de Güel 5.414,01
ES2410049 Río Isábena 1.992,67
ES2410008 Garganta de Obarra 735,68
ES2410026 Congosto de Sopeira 260,84 Leyenda: A: código del LIC compuesto por nueve caracteres, de los cuales los dos primeros son el código ISO del Estado miembro; B: nombre del LIC; C: superficie del LIC en hectáreas o longitud en kilómetros;
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Como puede apreciarse el Pirineo aragonés dentro de la Zona Biogeográfica Alpina tiene una alta protección ambiental dado el gran número de Lugares de Interés Comunitario aprobados por la Comisión Europea para contribuir al mantenimiento de la biodiversidad y la conservación de los hábitats, fauna y flora de interés comunitario que se dan en esta zona.
Conforme a dicha circunstancia la Revisión del Plan de Saneamiento y Depuración Aragonés adoptado por el Decreto 107/2009 y las decisiones estratégicas que se adoptan en él puede tener un efecto significativo en un considerable número de lugares de la red Natura 2000, baste pensar en las opciones estratégicas respecto la ubicación de la estaciones, las técnicas a utilizar para el tratamiento o para la instalación de los colectores.
Como muestra de la afección que tienen los proyectos que se derivan de la Revisión del Plan de Saneamiento y Depuración en los lugares de la red Natura 2000, cabe señalar que en las Declaraciones de impacto ambiental de parte de las estaciones depuradoras contempladas en la citada Revisión han puesto de relieve la afección de concretos lugares de la red Natura 2000. Así ocurre con las estaciones depuradoras de Peñaflor respecto del ES2430077 Bajo Gállego175, la de Bielsa respecto del ES2410052 Alto Valle del Cinca176, Pomar de Cinca respecto del ES2410073 Río Cinca y Alcanadre177, Morata del Jalón respecto del ES0000299 Desfiladeros del Jalón178, Biescas-Gavin respecto del ES2410018 Río Gállego (Ribera de Biescas)179, Beceite
175 Resolución de 9 de agosto de 2010, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de la Estación Depuradora de Aguas Residuales del barrio de Peñafl or (Zaragoza) promovido por el Ayuntamiento de Zaragoza (Nº Expte. INAGA /01A/2010/04018), Boletín Oficial de Aragón núm. 170 de 31 de agosto de 2010. 176 Resolución 5 de diciembre de 2008, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Bielsa, promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA /01A/2008/10844), Boletín Oficial de Aragón núm. 5 de 9 de enero de 2009. 177 Resolución de 17 de noviembre de 2005, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de la estación depuradora de aguas residuales de Pomar de Cinca (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua, Boletín Oficial de Aragón núm. 142 de 30 de noviembre de 2005. 178 Resolución de 30 de noviembre de 2005, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de la estación depuradora de aguas residuales de Morata de Jalón (Zaragoza), promovido por el Instituto Aragonés del Agua, Boletín Oficial de Aragón núm. 147 de 12 de diciembre de 2005. 179 Resolución de 5 de diciembre de 2008, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Biescas-Gavín, promovido por el Instituto
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respecto del ES2430097 Río Matarraña180, Hecho-Siresa respecto del ES2410001 Los Valles-Sur181, Salvatierra de Escá respecto del ES2430047 Sierras de Leyre y Orba182, Torla respecto del ES0000278 Viñamala y ES2410006 Bujaruelo - Garganta de los Navarros183, Santa Cilia respecto del ES2410060 Río Aragón Canal de Berdún y ES0000284 Sotos y carrizales del Río Aragón184, y Beranuy respecto del ES0000281 El Turbón. Sierra de Sis185 entre otras.
Este argumento, como ya se ha señalado más arriba, en sí no es necesario para considerar aplicable la evaluación ambiental estratégica pues se cumple la primera de las condiciones establecidas por la norma comunitaria, pero constituye un refuerzo de la exigencia de dicha evaluación.
Aragonés del Agua (N.º Expte. INAGA 500201/01A/2008/10846), Boletín Oficial de Aragón núm. 7 de 13 de enero de 2009. 180 Resolución de 7 de junio de 2010, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se resuelve no someter a procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto constructivo de la EDAR de Beceite, promovido por el Instituto Aragonés del Agua. (Nº Expte. INAGA 500201/01.2010/3045), Boletín Oficial de Aragón núm. 126 de 29 de junio de 2010. 181 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10843), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Hecho-Siresa, en el TM de Valle de Hecho (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1574), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 182 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9384), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Salvatierra de Escá, en el TM de Salvatierra de Escá (Zaragoza), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1577), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 183 Resolución de 28 de abril de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 5 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/10845), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Torla en el TM de Torla (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (Nº Expte. INAGA 500201/01/2011/1606), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 184 Resolución de 3 de mayo de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se modifica el ámbito temporal de la Declaración de Impacto Ambiental formulada con fecha 2 de diciembre de 2008 (Nº Expte. INAGA/01A/2008/9390), en relación con el proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Santa Cilia, en el TM de Santa Cilia de Jaca (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua Nº (Expte. INAGA 500201/01/2011/1578), Boletín Oficial de Aragón núm. 100 de 24 de mayo de 2011. 185 Resolución de 5 de diciembre de 2008, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Beranuy (Norte y Sur), en el término municipal de Veracruz (Huesca), promovido por el Instituto Aragonés del Agua (N.º Expte. INAGA 500201/01A/2008/10840), Boletín Oficial de Aragón núm. 7 de 13 de enero de 2009.
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· Artículo 7 de la Directiva hábitats
Establece la Directiva hábitats en su artículo 7 que «las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva 79/409/CEE si esta última fecha fuere posterior».
Se trata de la sustitución de determinadas obligaciones de prevención de la Directiva aves, por las obligaciones de prevención, evaluación y compensación de la Directiva hábitats.
Obligaciones sustituidas: las de tomar las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos de conservación.
Obligaciones actuales: las de adoptar las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de conservación (artículo 6.2);
la de someter a una evaluación adecuada de sus repercusiones cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar (artículo 6.3);
la de declararse de acuerdo con un plan o proyecto sometido a la citada evaluación adecuada, sólo tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública (artículo 6.3).
la de permitir que se realice un plan o programa cuya evaluación tenga conclusiones negativas sobre el lugar, sólo cuando falten soluciones alternativas y deba realizarse por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, en cuyo caso se
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tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida y se informe a la Comisión (artículo 6.4)
la de permitir que se realice un plan o programa cuya evaluación tenga conclusiones negativas sobre un lugar considerado albergue de un tipo de hábitats natural y/o una especie prioritarios, sólo cuando falten soluciones alternativas y deba realizarse por razones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden, tomándose cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida y se informe a la Comisión (artículo 6.4)
Ámbito espacial: las zonas de protección especial de especies mencionadas en el anexo I de la Directiva aves y de especies migratorias cuya llegada sea regular, que hayan sido designadas o merezcan serlo.
Ámbito temporal: a partir del 10 de junio de 1994 (artículo 23) o a partir de la clasificación o reconocimiento de una zona por parte del Estado si fuera posterior a 10 de junio de 1994.
En lo que ahora resulta relevante, la obligación de realizar una adecuada evaluación de los planes que puedan afectar de forma apreciable a los LIC y ZEC es de aplicación, mutatis mutandi, a las zonas de especial protección para las aves (ZEPA) y en la medida en la que se va a precisar a continuación las áreas identificadas como (Important Bird Areas, IBA) en los inventarios IBA de SEO/BirdLife.
El Inventario IBA (Important Bird Areas in Europe) es un inventario ornitológico europeo de carácter científico cuya primera edición fue en 1981 y que en la actualidad se extiende a la denominada Pan-Europea por un total de 51 Estados y regiones autónomas, incluyendo a España desde 1990. Se realiza por la organización no gubernamental SEO/BridLife que reúne para ello a un numeroso grupo de científicos, voluntarios y personal de apoyo en el estudio de las aves.
El Inventario IBA ha sido objeto de multitud de reconocimientos y premios, y ha constituido prueba científica en numerosos procedimientos de infracción promovidos por la Comisión Europea por el incumplimiento de la Directiva aves y la Directiva hábitats. Así, la Comisión Europea ha presentado como prueba científica de infracción el citado inventario y el Tribunal de Justicia ha declarado en base a ello el
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incumplimiento de Países Bajos186, Francia187, Finlandia188, Italia189, España190, Grecia191, Irlanda192 por no haber clasificado como ZEPA un número y una superficie suficientes de los territorios más adecuados para la conservación de la aves en los respectivos Estados. Además también ha constituido prueba en el mismo sentido en zonas concretas como Basses Corbières (Francia)193, Marais poitevin (Francia)194, Plaine des Maures (Francia)195, Valloni e steppe pedegarganiche (Italia)196, la zona de regadíos Canal Segarra-Garrigues (España)197. En España el Tribunal Supremo también ha valorado su carácter científico ornitológico198.
En el caso de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración la incidencia respecto de los lugares de importancia comunitaria también lo es respeto de las ZEPA porque en su mayoría coinciden con ambas calificaciones en Aragón. Igualmente cabe decir respecto de los ejemplos que se han señalado más arriba en cuanto a las Declaraciones de impacto ambiental que muestran a afección de estos lugares de la red Natura 2000.
186 Sentencia del Tribunal de Justicia, de 19 de mayo de 1998, Comisión contra Países Bajos, C-3/96, REc. p. I-3054, apartado 72. 187 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 26 de noviembre de 2002, Comisión contra Francia, C-202/01, Rec. p. I-11039, apartado 21. 188 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 6 de marzo de 2003, Comisión contra Finlandia, C-240/00, Rec. p. I - 2202, apartado 31. 189 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 20 de marzo de 2003, Comisión contra Italia, C-378/01, Rec. p. I-2864, apartado 18. 190 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Segunda, de 28 de junio de 2007, Comisión contra España, C-235/04, Rec. p. I-5450, apartado 35. 191 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Segunda, de 25 de octubre de 2007, Comisión contra Grecia, C-334/04, Rec. p. I - 9236, apartado 48. 192 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Segunda, de 13 de diciembre de 2007, Comisión contra Irlanda, C-418/04, Rec. p. I - 10997, apartado 54. 193 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 7 de diciembre de 2000, Comisión contra Francia, C-374/98, Rec. p. I - 10837, apartado 25. 194 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Quinta, de 25 de noviembre de 1999, Comisión contra Francia, C-96/98, apartados 13 a 16. 195 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 26 de noviembre de 2002, Comisión contra Francia, C-202/01, Rec. p. I - 11039, apartado 30. 196 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Segunda, de 20 de setiembre de 2007, Comisión contra Italia, C-388/05, Rec. p. I - 7573, apartado 19. 197 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Segunda, de 18 de diciembre de 2007, Comisión contra España, C-186/06, Rec. p. I - 12114, apartado 30. 198 Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, de cinco de julio de 2012, recurso 1783/2010, ponente Eduardo Calvo Rojas, ROJ: STS 4814/2012, fundamento jurídico segundo.
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- Las consecuencias materiales del incumplimiento
La inexistencia de evaluación ambiental estratégica de la revisión del Plan de Saneamiento y Depuración Aragonés conlleva la ausencia de un análisis de alternativas razonables que tengan en cuento los objetivos y el ámbito de aplicación geográfico del plan, que debiera haberse realizado en el informe medioambiental en conformidad con el artículo 5 de la Directiva de evaluación ambiental estratégica.
Se debiera haber identificado, descrito y evaluado los probables efectos en el medio ambiente de las alternativas razonables existentes de forma que hubieran permitido su comparación antes de la adopción del Plan por la autoridad competente, así como por los agentes implicados, Ayuntamientos y ciudadanía.
Dicho estudio debiera haber incluido un análisis coste-eficacia que hubiera permitido contrastar la eficacia económica, social y ambiental de las medidas adoptadas, las técnicas a utilizar.
Constatando los problemas actuales en relación al número de estaciones de depuración, las tipologías de las estaciones de depuración previstas, las técnicas de depuración elegidas, los costes de mantenimiento, etcétera, el sometimiento a la evaluación ambiental estratégica tal vez podría haber ampliado el tiempo de tramitación de la Revisión, pero indudablemente habría mejorado su contenido, reducido el tiempo de aplicación y podría haber evitado gran parte de los conflictos que ahora mismo plantea su implementación.
Además este análisis de alternativas de la evaluación ambiental estratégica permitiría cumplir con la obligación que establece el artículo 9 en relación al anexo III de la Directiva marco del agua, al exigir que en la determinación del Programa de medidas (recuérdese que el cumplimiento de la Directiva de aguas residuales es una medida básica de dicho Programa) se realice un análisis que permita estudiar la combinación más rentable de medidas199 y por tanto reducir los costes y aumentar la eficacia para la consecución de los objetivos medioambientales de las Directiva de aguas residuales y de la Directiva marco del agua.
- Las consecuencias jurisdiccionales internas del incumplimiento
La Directiva de evaluación ambiental estratégica no contiene normas relativas a las consecuencias que se derivan del incumplimiento de las obligaciones que establece por lo que es de aplicación lo dispuesto al respecto en el Derecho comunitario originario y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. 199 Artículo 9 y anexo III.b) de la Directiva 2000/60/CE.
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En el Derecho comunitario rige el principio de cooperación leal según el cual «la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados»200.
Conforme a este principio, desde una perspectiva activa, «los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión»201.
E, igualmente, desde una perspectiva pasiva, «los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión»202.
Así pues, «incumbe a los Estados miembros, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que todos los «planes» o «programas» que puedan tener «efectos significativos en el medio ambiente» en el sentido de la Directiva 2001/42 sean objeto, antes de su adopción, de una evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los procedimientos y criterios que establece dicha Directiva»203
Cuando se incumple dicha obligación «según reiterada jurisprudencia, en virtud del principio de cooperación leal previsto en el artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho de la Unión»204.
Esta obligación de eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho de la Unión «incumbe a cada órgano del Estado miembro de que se trate en el marco de sus
200 Primer párrafo del artículo 4.3 del Tratado de Unión Europea, texto consolidado, Diario Oficial C 115 de 9 de mayo de 2008. 201 Segundo párrafo del artículo 4.3 del Tratado de Unión Europea. 202 Tercer párrafo del artículo 4.3 del Tratado de Unión Europea. 203 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 42. En ella se hace expresamente una interpretación analógica de la jurisprudencia relativa al artículo 4 del Tratado de Unión Europea establecida, entre otras, en las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartado 61; de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros, C‑435/97, Rec. p. I‑5613, apartado 70, y de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, Rec. p. I‑723, apartado 65. 204 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 43 y la jurisprudencia citada en dicho apartado como particularmente aplicable: las sentencias de 16 de diciembre de 1960, Humblet contra Bélgica, 6/60, Rec. pp. 1125 y siguientes, especialmente p. 1146, y de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, C‑6/90 y C‑9/90 Rec. p. I‑5357, apartado 36.
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competencias»205. Por tanto «esa obligación incumbe también a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de recursos contra un acto nacional»206.
En cuanto a los aspectos procesales de la eliminación de las citadas consecuencias ilícitas, el Tribunal de Justicia ha señalado que «en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro determinar la regulación procesal aplicable a los recursos que pueden interponerse contra los mencionados «planes» o «programas», siempre que, sin embargo, tal regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad)»207
En consecuencia, concluye el Tribunal de Justicia, «los órganos jurisdiccionales que conocen de dichos asuntos deben adoptar, sobre la base de su ordenamiento nacional, medidas dirigidas a la suspensión o a la anulación del «plan» o «programa» que haya sido adoptado sin cumplir la obligación de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental»208
De otra forma, «se incumpliría el objetivo fundamental de la Directiva 2001/42 si los órganos jurisdiccionales nacionales que conocieran de dichos asuntos no adoptaran, en el marco de dichos recursos, y dentro de los límites de la autonomía procesal, las medidas, previstas por su Derecho nacional, adecuadas para impedir que dicho plan o programa, incluidos los proyectos que deban desarrollarse en el marco de ese programa, pueda aplicarse sin que se haya realizado una evaluación de impacto medioambiental»209.
205 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 43 y la citada en dicho apartado sentencias de 12 de junio de 1990, Alemania contra Comisión, C‑8/88, Rec. p. I‑2321, apartado 13, y de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, Rec. p. I‑723, apartado 64. 206 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 45. 207 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 45. Ver también las sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, Rec. p. I‑723, apartado 67; de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Rec. p. I‑4599, apartado 12, y de 16 de mayo de 2000, Preston y otros, C‑78/98, Rec. p. I‑3201, apartado 31. 208 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 46 y de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, Rec. p. I‑723, apartado 65. 209 Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 47.
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- La evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental
Como no se puede excluir la posibilidad de que un plan o programa incluya y autorice con su adopción uno o más proyectos que deban ser objeto de evaluación de impacto ambiental procede analizar lo que al respecto establece la Directiva y ha interpretado el Tribunal de Justicia.
La Directiva de evaluación ambiental estratégica establece que la evaluación medioambiental realizada de conformidad con la citada Directiva «se entenderá sin perjuicio de los requisitos de la Directiva 85/337/CEE [hoy Directiva 2011/92/UE] ni de cualquier otra norma comunitaria»210.
Así que «para aquellos planes y programas para los que existe obligación de efectuar una evaluación de sus efectos en el medio ambiente a la vez en virtud de la presente Directiva y de otras normas comunitarias, los Estados miembros podrán establecer procedimientos coordinados o conjuntos que cumplan los requisitos de la legislación comunitaria correspondiente, con objeto, entre otras cosas, de evitar la duplicación de las evaluaciones»211.
El Tribunal de Justicia ha interpretado que «la evaluación medioambiental realizada de conformidad con la Directiva 85/337 [hoy Directiva 2011/92/UE] se añade, cuando las disposiciones de ésta así lo exigen, a la efectuada con arreglo a la Directiva 2001/42» y que «la evaluación de los efectos en el medio ambiente efectuada con arreglo a la Directiva 85/337 [hoy Directiva 2011/92/UE]se entiende sin perjuicio de las exigencias propias de la Directiva 2001/42 y no puede dispensar de la obligación de efectuar la evaluación medioambiental que exige esta última Directiva en respuesta a cuestiones medioambientales específicas de ella»212.
El argumento que utiliza el Tribunal de Justicia para esta interpretación es sencillo: «las evaluaciones realizadas con arreglo a las Directivas 2001/42 y 85/337 [hoy Directiva 2011/92/UE] difieren en varios aspectos, por lo que se hace necesario aplicar las exigencias de ambas Directivas de forma acumulativa»213.
Por tanto, el hecho de que un número considerable de proyectos derivados de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración hayan sido, o vayan a ser objeto de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, o incluso hayan sido 210 Artículo 11.1 de la Directiva 2001/42. 211 Artículo 11.2 de la Directiva 2001/42. 212 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 22 de setiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10 apartados 58 y 59. 213 Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 22 de setiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10 apartado 60.
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objeto de una declaración de su innecesariedad, no es óbice para que la citada Revisión debiera haberse sometido a evaluación ambiental estratégica.
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Aplicación de las normas de contratación pública y financiación
En materia de contratación pública en la Unión Europea existen básicamente dos Directivas las comúnmente denominadas Directiva clásica y la de sectores especiales.
La Directiva sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios214 (conocida como «clásica») se aplicará215 a los contratos públicos que no estén expresamente excluidos (entre los que se encuentra el sector del agua) y cuyo valor estimado respete unos umbrales determinados para cada tipo de contrato.
La Directiva relativa a los sectores del agua216, la energía, los transportes y los servicios postales217 (conocida como «sectores especiales») se aplicará a los contratos públicos celebrados por un poder adjudicador en los sectores en cuestión para: suministros; servicios; obras, que no estén excepcionalmente excluidos por la propia Directiva. Una de las excepciones218 son precisamente las concesiones de obras o de servicios que quedaran fuera del ámbito de aplicación de la Directiva cuando se den dos requisitos, que las entidades adjudicadoras ejerzan una o varias de las actividades mencionadas y que estas concesiones se adjudiquen para desarrollar dichas actividades.
El artículo 1.2 de la Directiva de sectores especiales define los contratos públicos de obras como «aquellos contratos cuyo objeto sea o bien la ejecución, o bien, conjuntamente, el proyecto y la ejecución de obras relativas a una de las actividades mencionadas en el anexo XII o de una obra, o bien la realización, por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad adjudicadora. Por obra se entenderá el resultado de un conjunto de obras de construcción o de ingeniería civil destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica».
Y en su artículo 1.3 considera la concesión de obras como un «contrato que presente las mismas características que el contrato de obras, con la salvedad de que la contrapartida de las obras consista, bien únicamente en el derecho a explotar la obra, bien en dicho derecho acompañado de un pago».
214 Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. DO L 134 de 30.4.2004. 215 Art 7 Directiva 2004/18. 216 Dentro del sector del agua, se incluyen los contratos relacionados con la evacuación o tratamiento de aguas residuales. Art.4.2.b de la Directiva 2004/17/CE 217 Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales, DO L 134 de 30.4.2004. 218 Artículo 18 Directiva 2004/18.
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En cuanto a los contratos públicos objeto de nuestro estudio se enmarcan dentro del sector del agua, al tratarse de contratos relacionados con la evacuación y tratamiento de aguas residuales, así mismo la entidad adjudicataria, el Instituto Aragonés del Agua, opera específicamente en este sector, por lo que la norma comunitaria aplicable sería la menciona Directiva de Sectores, no obstante, de tratarse de concesiones de obra quedarían éstas fuera del ámbito de aplicación de la norma comunitaria por aplicación del artículo 18 antes mencionado.
Por ello es importante dilucidar si los contratos formalizados por el Instituto Aragonés del Agua se les puede calificar como contratos de obras o por el contrario son realmente concesiones de obra pública, dado que el régimen comunitario aplicable será diferente, de ahí la necesidad y relevancia de abordar este estudio.
Para ello se va a realizar un análisis pormenorizado de la naturaleza jurídica real o material de estos contratos, independientemente de su calificación formal como concesiones de obra. Según la Comisión219 «la calificación dada tanto por el Derecho nacional como por las partes no tiene ninguna incidencia en la calificación jurídica de estos contratos a efectos de la aplicación del Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones».
Para abordar este estudio seguiremos las pautas marcadas por la Comisión en su Comunicación Interpretativa sobre las Concesiones del año 2000220 y del año 2006221 donde ha venido a delimitar la naturaleza jurídica de ambos supuestos contractuales, para ello tomaremos como muestra uno de los contratos públicos objeto de nuestro estudio, concretamente C21/2008 relativo a la Zona P-4 «Ríos Esera y Noguera Ribagorzana» donde se analizarán los pliegos de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas.
Del estudio de ambas Comunicaciones se desprende que el elemento clave para delimitar la naturaleza jurídica de ambos tipos contractuales, es el derecho de explotación. Este criterio permite deducir ciertos indicios para distinguir una concesión de obras de un contrato público de obras. El derecho de explotación conlleva la transferencia de la responsabilidad de explotación, que engloba los aspectos técnicos, financieros y de gestión de la obra. Por tanto, es al concesionario a quien incumbe, la tarea de realizar las inversiones necesarias para que su obra pueda, de forma útil,
219 Libro Verde sobre la colaboración pública-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones de la Comisión, Bruselas, 30.4.2004 COM(2004). 220 Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones en el Derecho comunitario, DO C 121 de 29 de abril de 2000. 221 Comunicación interpretativa de la Comisión en el Derecho comunitario aplicable en la adjudicación de contratos no cubiertos o sólo parcialmente cubiertos por las Directivas sobre contratación pública, DO C 179/2 de agosto de 2006.
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ponerse a disposición de los usuarios. También recae sobre él la carga de la amortización de la obra.
Por otra parte, el concesionario no sólo asume los riesgos vinculados a cualquier construcción, sino que deberá también soportar los riesgos vinculados a la gestión y mantenimiento del equipamiento.
En opinión de la Comisión habrá que examinar caso por caso, teniendo en cuenta diferentes elementos que permitan determinar que el concesionario asume realmente el riesgo. Los elementos que vamos a analizar en nuestro caso son los siguientes:
1º El objeto del contrato
2º. La duración del contrato
3º. Financiación de las obras y reembolso de las mismas.
4º. Tratamiento contable de las cuentas nacionales
1º El objeto del contrato.-
El objeto del contrato viene establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares (en lo sucesivo PCAP) cláusula 2 del siguiente modo:
2.1. El objeto del contrato es la concesión de obra pública para la redacción del proyecto, construcción, conservación y explotación de las actuaciones necesarias para la depuración de aguas residuales de la Zona P4 del Plan de Depuración Integral del Pirineo Aragonés que comprende los municipios y núcleos de población especificados en el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares (en adelante PPTP).
2.2. El contrato, que se ejecutará en todo caso a riesgo y ventura del concesionario, comprenderá, en todo caso, el siguiente contenido:
a) La construcción de las Estaciones Depuradoras de Aguas Residuales (en lo sucesivo EDAR), las conexiones exteriores de las mismas para dotarlas de servicios y las obras de colectores entre municipios, incluidas las Estaciones de Bombeo de Aguas Residuales (en adelante EBAR) necesarios para la explotación de las obras en los términos y condiciones establecidos en el PPTP y en sus Anteproyectos de construcción y explotación de las obras.
b) La explotación de las EDAR objeto del contrato en los términos y condiciones establecidos en el PPTP y en sus Anteproyectos de construcción y explotación de las obras.
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c) La adecuación, reforma y modernización de las obras objeto del contrato para adaptarlas a las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios o la realización de las actividades económicas a las que sirven de soporte material de acuerdo con las exigencias establecidas en el PPTP y en sus Anteproyectos de construcción y explotación de las obras.
d) Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en relación con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para mantenerse aptas a fin de que los servicios y actividades a los que aquéllas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con las exigencias establecidas en el PPTP y en sus Anteproyectos de construcción y explotación de las obras.
A lo expuesto añade la cláusula 53 del PCAP que el concesionario asume la construcción y explotación de las obras objeto del contrato a su riesgo y ventura. Y la nº 56.1 que el concesionario, recibe como retribución por la ejecución del proyecto, la obra y su explotación, una serie de ingresos de periodicidad mensual.
El objeto de este contrato parece coincidir, por tanto, con la definición del contrato de concesión de obras que hace la Directiva de Sectores en su art. 1.3, al reunir los elementos integrantes de una concesión, la redacción del proyecto de obras y la construcción de la obra donde la contrapartida de las obras consiste, bien únicamente en el derecho a explotar la obra, bien en dicho derecho acompañado de un pago.
2º. La duración del contrato.-
El contrato de concesión por su propia naturaleza es de larga duración, concretamente la Ley estatal de contratos222 establece que no podrá exceder de 40 años.
En opinión de la Comisión223 la duración de la concesión constituye un elemento importante de la remuneración del concesionario, que no es directamente remunerado por el órgano de contratación sino que obtiene de éste el derecho a recibir las rentas resultantes de la utilización de las obras realizadas. De esta forma el derecho de explotación permite al concesionario cobrar derechos al usuario de la obra (por ejemplo, mediante peajes o percepción de tarifas).
222 Ley 30/2007, de 30 de octubre de Contratos del Sector Público. Artículo 244.1 223 Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones en el Derecho comunitario, DO C 121 de 29 de abril de 2000.
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La cláusula 10 del PCAP establece un plazo de larga duración, concretamente 22 años, plazo que se descompone en dos fases parciales:
a) Fase de redacción del proyecto constructivo y construcción: incluye la redacción del proyecto y la construcción de las EDAR objeto del contrato.
b) Fase de explotación: incluye la explotación y gestión de las EDAR objeto del contrato.
En cuanto a las prórrogas, el apartado 4.2 de esta cláusula 10, reconoce que en la fase de explotación únicamente está permitida la prórroga como medida para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato en los supuestos previstos en el artículo 241 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de contratos del sector público como son: por razones de interés público, causas de fuerza mayor, o el reconocimiento de riesgo imprevisible224.
La fórmula prevista para la restitución del equilibrio económico, viene establecida en la cláusula 58 del pliego como sigue:
Se procederá de forma que se conserve el Valor Actualizado Neto (VAN) de la suma de los flujos libres de caja (Free cash flow) previstos en el plan económico financiero de la concesión incluido en su oferta incorporando en el mismo, exclusivamente, las modificaciones que sean causa del restablecimiento del equilibrio económico, teniendo en cuenta además el efecto de los posibles avances tecnológicos y descontados a una tasa del 4,5%, sin que por ello se altere la asunción por el concesionario del riesgo y ventura de la concesión, conforme al artículo 225 de la LCSP.
De lo expuesto en este epígrafe, se puede concluir que el contrato parece también respetar el establecimiento de una duración proporcionada en el tiempo, condición indispensable en este tipo contractual y además tampoco parece desvirtuarse el elemento del riesgo del concesionario en el establecimiento de posibles prórrogas en la explotación.
3º. Financiación de las obras y reembolso de las mismas.
La financiación de las obras así como la retribución del concesionario son un elemento clave para valorar si este soporta o no el riesgo de la construcción de las obras y explotación de las mismas.
224 Según reconoce la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 11 de mayo de 2011.
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Dice la Comisión que aunque, en la mayor parte de los casos, el origen de las rentas (cobradas directamente al usuario de la obra) sea un elemento significativo, lo determinante es la presencia de riesgo de explotación, vinculado a la inversión realizada o a los capitales invertidos, en especial cuando la entidad concedente haya pagado un precio225.
De este modo, estaremos en presencia de contratos públicos de obras en la acepción del Derecho comunitario cuando el coste de la obra vaya a cargo principalmente del órgano de contratación y el contratista no reciba su remuneración a través de derechos percibidos directamente de los usuarios de la obra.
El hecho de que la Directiva permita que el derecho de explotación vaya acompañado de un precio no altera este análisis. Se trata de una hipótesis que se da en la práctica. Puede ocurrir, por ejemplo, que el Estado asuma parcialmente el coste de explotación a fin de aminorar el precio que debe pagar el usuario (práctica de los «precios sociales»)226. Esta intervención puede revestir distintas modalidades (importe garantizado a tanto alzado, importe fijo pero pagado en función del número de usuarios, etc.).
Estas intervenciones no cambian necesariamente la naturaleza del contrato si el precio pagado cubre sólo una parte del coste de la obra y de su explotación de forma que no se elimine el riesgo inherente a la explotación.
Así quedan cubiertos por la definición de concesión aquellos casos en que el Estado paga un precio como contrapartida de las obras realizadas, siempre y cuando éste no elimine el riesgo inherente a la explotación.
Continúa exponiendo la Comisión que el reembolso de las financiaciones es también un tema importante para dilucidar si el concesionario asume el riesgo o no, de forma que si el reembolso de las financiaciones corre a cargo del órgano de contratación, sin riesgos vinculados a la gestión de la obra, faltaría el elemento de riesgo y el contrato debería calificarse como contrato de obras y no como concesión.
Además, si durante la duración del contrato o al término del mismo el concesionario recibe, directa o indirectamente (en forma de reembolso, de compensación de pérdidas o de otra forma), una remuneración distinta de la correspondiente a la explotación, el contrato ya no podría ser tildado de concesión. En ese caso, la
225 Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones en el Derecho comunitario, DO C 121 de 29 de abril de 2000. 226 Por ejemplo, cuando los peajes de una autopista los cifra el Estado en una cantidad que no permite cubrir el coste de explotación
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compatibilidad de la financiación adicional tendría que ser analizada a la luz del conjunto de disposiciones pertinentes de Derecho comunitario227.
Concluimos por tanto que la Comisión considera como contrato de obras y no de concesión de obra pública aquellos en los que el coste de la obra y de su explotación vaya a cargo principalmente de un organismo público y no del contratista de forma que se elimina el riesgo inherente a la explotación.
En el caso concreto objeto de estudio, hay que analizar, por un lado, cuál es el coste de la construcción de las obras y por otro, cuál es el régimen económico-financiero implantado en este contrato. Todo ello en aras a dilucidar si el contratista soporta o no el riesgo inherente a la explotación.
Para ello vamos a analizar las siguientes normas:
En primer lugar el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato C21/2008 relativo a la Zona P-4 Ríos Esera y Noguera Ribagorzana.
Dicho pliego establece en su cláusula 56.1 la retribución del concesionario, donde el concesionario, recibe como retribución por la ejecución del proyecto, la obra y su explotación, una serie de ingresos de periodicidad mensual, de acuerdo con la tarifa por tramos definida como sigue:
De 0 a QA (m3 / día) …………... PA (euros por metro cúbico)
De QA en adelante …….…... PB (euros por metro cúbico), hasta el límite de un incremento del 10% del caudal de diseño. Superado este límite no corresponderá retribución al concesionario por el caudal que exceda del mismo.
En cuanto a la forma de medición de los volúmenes de agua realmente depurada para el cálculo de la retribución, el PPTP la establece en su cláusula 16.2:
El volumen de agua realmente depurada en cada período, se medirá mediante el uso del caudalímetro de salida del agua tratada existente en la EDAR de cabecera del nido de depuradoras correspondiente. Los nidos de depuradoras y las EDAR que se incluyen en cada uno de ellos, se definen en el ANEJO A.
227 La Comisión consideró como un contrato público en un caso en el que, a pesar de que parecía que el socio privado que realizaba las obras se encargaba también de su explotación, éste se beneficiaba en realidad de una garantía de indemnización por parte de las autoridades públicas en condiciones tales que éstas asumían de hecho los riesgos vinculados a la explotación.
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Dicha fórmula admite la existencia de una vinculación directa de la tarifa al volumen de producción de aguas residuales, y no al hecho de la depuración en sí. Por tanto, dicha remuneración está vinculada a la demanda, lo que permite afirmar que el concesionario está asumiendo el riesgo inherente a la explotación.
En cuanto al régimen de la financiación de las obras por el concesionario viene previsto en la cláusula 54 del PCAP:
Las obras objeto de concesión serán financiadas totalmente por el concesionario que, en todo caso, asumirá el riesgo en función de la inversión realizada.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, el concesionario podrá acudir a la diversificación de fuentes de financiación privada previstas en el Capítulo IV, Título V, del Libro II del TRLCAP.
Sin perjuicio de los supuestos contemplados en la cláusula 58 para el mantenimiento del equilibrio económico del contrato, la construcción de las obras objeto de concesión podrá asimismo ser financiada con aportaciones de otras Administraciones Públicas distintas a la concedente, en los términos que se contengan en el correspondiente convenio, y con la financiación que pueda provenir de otros organismos nacionales o internacionales.
Sin embargo, el Pliego no concreta ni la cuantía ni la existencia real de esas aportaciones públicas a la financiación de las obras, por lo que considerando lo dispuesto en el Pliego, las obras objeto de concesión han de ser financiadas totalmente por el concesionario, asumiendo el riesgo de la inversión realizada.
Y conforme se detalla en el Anexo VII modelo de plan económico financiero de la concesión el coste de la construcción de las depuradoras previstas en la fase 4 asciende a un total de 24.197.228,27 € a financiar totalmente por el concesionario.
En conclusión, en la acepción del Derecho comunitario y atendiendo a lo previsto en el Pliego de Cláusulas administrativas particulares, el concesionario asume el coste total de las obras y a cambio recibe como remuneración el derecho a explotar la misma, y percibir la retribución correspondiente de lo recaudado a los beneficiarios de las obras, asumiendo así el riesgo y ventura de la explotación. En este sentido, parece que se dan todos los elementos jurídicos para calificar la naturaleza jurídica de estos contratos como concesiones de obra pública a la luz del Derecho comunitario.
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La segunda norma objeto de análisis para esclarecer el régimen económico-financiero de la concesión es el Acuerdo de modificación y prórroga del Convenio de colaboración228 con la Comunidad Autónoma de Aragón.
Según el cual, la Administración estatal a través del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino colabora en esta financiación con cargo a las dotaciones de los capítulos que específicamente se consignen a este fin en las respectivas leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado (código presupuestario 23.05.456A 754). Concretamente para todas las actuaciones de saneamiento previstas en el Plan nacional de calidad de las aguas: saneamiento y depuración 2008-2015 donde se enmarca nuestra fase 4 objeto de estudio, se compromete la cantidad de 32.857.720,91 € según se recoge en el Anexo IV del citado Convenio.
La forma de materializar estas aportaciones estatales es a través de libramientos en cada ejercicio al Gobierno de Aragón según la tabla que contiene el Convenio y los mismos tendrán la naturaleza de pagos anticipados en concepto de financiación necesaria para ejecutar las actuaciones contempladas en el citado Convenio.
Por su parte el Gobierno de Aragón se compromete en dicho Convenio a ejecutar y financiar el listado de obras que se recoge en el Anexo I. Entre las que se encuentran todas las obras que corresponden al contrato de la fase 4. Donde se detalla que el coste de la construcción de las mismas ascienden a un total de 23.656.175 €, casi el 100% del coste previsto en el PCAP.
De lo hasta aquí expuesto, se deduce que existe una clara divergencia entre lo previsto en el Convenio y lo estipulado en el PCAP del contrato analizado.
Si se considera que el PCAP del contrato analizado responde a la realidad, el Gobierno de Aragón no ha ejecutado por sí mismo el compromiso previsto en el anexo I del Convenio de financiar y ejecutar las obras de saneamiento; ni ha utilizado las aportaciones públicas que la Administración Estatal le concede cada año para el fin que fueron creadas, esto es para «contribuir a la financiación de las actuaciones previstas en el Plan Nacional de Saneamiento y depuración».
Si por el contrario se considera que lo que responde a la realidad es el antedicho Convenio, el Gobierno de Aragón al financiar el coste de las obras de la fase 4, en la cantidad establecida en el anexo I del mismo, habría cambiado necesariamente la naturaleza jurídica del contrato objeto de estudio, dado que estas intervenciones habrían cubierto casi la totalidad de la ejecución de las obras, de forma que se habría 228 Aprobado mediante Resolución de 15 de febrero de 2011 de la Dirección General del Agua, por el que se fija el esquema general de coordinación y financiación para la ejecución de actuaciones del Plan nacional de calidad de las aguas: saneamiento y depuración 2008-2015 y del ciclo integral del agua.
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eliminado el riesgo inherente a la explotación por parte del contratista. Por tanto, dichos contratos serían objeto de la Directiva de Sectores, dado que su naturaleza jurídica pasaría a ser de contratos de obras y no la de concesión de obra pública.
4º. Tratamiento contable de las cuentas nacionales.
Otro aspecto importante es el tratamiento contable de las cuentas nacionales dado que puede ser otro indicador del tipo de operación realizada por las autoridades nacionales.
La Oficina Estadística de las Comunidades Europeas229 adoptó una decisión relativa al tratamiento contable en las cuentas nacionales de los contratos firmados por entidades públicas en el marco de operaciones de colaboración con entidades privadas. La Decisión se adecua al Sistema Europeo de Cuentas (SEC95) y es coherente con la opinión del Comité de Estadísticas Monetarias, Financieras y de Balanza de Pagos.
En dicha decisión se precisa el impacto en el déficit o superávit público y la deuda pública.
Eurostat recomienda que los activos vinculados a una operación de colaboración público-privada se consideren activos no públicos y, por consiguiente, no se registren en el balance de las administraciones públicas cuando se cumplan las dos condiciones siguientes: 1. Que el socio privado soporte el riesgo de construcción. 2. Que el socio privado soporte al menos uno de los dos riesgos siguientes: el de disponibilidad o el vinculado a la demanda.
En este mismo sentido se pronuncia la Comisión en su Comunicación de 2003230.
La doctrina231 ha venido a identificar los tipos de riesgo como sigue:
1) Riesgo de construcción232, siempre debe estar a cargo de la empresa privada y cubre los contratiempos producidos por retraso en las obras y el sobrecoste de la construcción. Nunca habrá un pago público por este concepto.
229 Decisión de Euroestat de 11 de febrero de 2004. 230 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Finanzas públicas en la UEM – 2003», publicada en European Economy n° 3 de 2003 [COM(2003) 283 final]. 231 Informe “El control externo en las nuevas formas de colaboración público-privada”. Juan Ramallo Massane Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid. Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. 232 González García, J.V.: "Financiación de infraestructuras..." cit. pág.75 y 94. PriceWaterhouseCoopers y Uría Menéndez: "Informe sobre modelos de cooperación público-privada para financiación de infraestructuras públicas". Madrid, 2005, pág14. Puerto Cela,M.: "Aspectos presupuestarios..." cit. pág102. Martínez Manzanedo,R.:
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2) Riesgo de disponibilidad233. Con él se cubre el riesgo de que la entidad privada no tenga capacidad para proporcionar el volumen o cantidad de servicio acordado y en las condiciones pactadas. Los pagos públicos descenderán en la medida en que el servicio no alcance el estándar acordado.
3) Riesgo de demanda234. Se cubre el riesgo de descenso de demanda del servicio que dependa de factores exógenos a la calidad del servicio, como por ejemplo, cambio de ciclo económico, competencia directa, nuevas tendencias del mercado.
Continúa exponiendo la decisión de Eurostat que si la Administración Pública asume el riesgo de construcción, o si el socio privado soporta solo el riesgo de construcción y ningún otro, los activos se clasifican como activos de la Administración Pública. Esto tiene importantes consecuencias para las finanzas de la Administración Pública, tanto para el déficit como para el endeudamiento.
El gasto en capital inicial relativo a los activos será contabilizado como formación fija de capital de la Administración Pública, produciendo un impacto negativo en su déficit/superávit.
Como contrapartida a este gasto de la Administración Pública, su endeudamiento se incrementará en la forma de un préstamo imputado, por parte del socio, lo que forma parte del concepto de Endeudamiento definido en Maastricht. Los pagos regulares hechos por la Administración Pública al socio tendrán un impacto sobre su déficit/superávit, sólo en lo que se refiera a adquisiciones de servicios e intereses imputados.
En el contrato objeto de estudio, se cumple tanto la primera condición de Eurostat, que el socio privado soporte el riesgo de construcción conforme al PCAP, tal y como ha sido argumentado en el apartado anterior y del mismo modo, el concesionario asume el riesgo de la demanda, dado que su retribución está directamente vinculada al volumen de agua depurada y por tanto utilizada por los usuarios.
No obstante, al igual que en el apartado anterior, de haberse cumplido lo estipulado en el Convenio, el Gobierno de Aragón sería el principal agente responsable en la financiación de las obras, por lo que de acuerdo con las normas Eurostat, la operación se habría considerado como activos públicos y, por consiguiente, el endeudamiento asumido por la Administración computaría como endeudamiento público, es decir, que
"La contabilidad..." cit. pág.194. Benito López,B.:"La colaboración público-privada en la provisión de infraestructuras públicas", e ponencia presentada a II Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público. Sevilla, marzo 2006, pág.17 233 Autores y obras citadas en nota anterior, págs.78, 14, 102, 195,17 234 Autores y obras citadas en nopta anterior, págs. 83,15,102, 196, 18.
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se habría registrado en el balance de las administraciones públicas, con las importantes consecuencias de cara al déficit público y el SEC´95235.
En suma, de lo hasta aquí dicho se puede concluir que los contratos públicos celebrados en desarrollo del Decreto 107/2009 por el que se aprueba el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, tienen naturaleza de contratos de concesión de obra pública, por lo que no están sometido a la normativa comunitaria de contratación pública de sectores, conforme a las siguientes razones:
• El coste de la obra corre a cargo principalmente del contratista y no del órgano de contratación, por lo que el contratista asume el riesgo de la construcción y explotación de las obras.
• El concesionario recibe su remuneración a través de derechos percibidos directamente de los usuarios de la obra, a través de una tarifa vinculada al volumen de producción de aguas residuales.
• La Administración Pública no asume principalmente el riesgo de la construcción por lo que los activos se clasifican como activos no públicos a los efectos del tratamiento de las cuentas nacionales.
No obstante, de haberse cumplido el Convenio de colaboración, entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Comunidad Autónoma de Aragón, estaríamos ante un doble incumplimiento comunitario:
• Se habría incumplido la aplicación de la Directiva 2004/17 de Sectores, entre otras normas las referentes a la publicidad y transparencia por la falta de publicación obligatoria en el Diario Oficial de la Unión Europea tanto de la licitación como la adjudicación de estos contratos.
• Se habría incumplido las normas de Eurostat al no considerar estos activos como públicos y, por consiguiente, no registrarse en el balance de las administraciones públicas, con las consiguientes consecuencias de la aplicación del SEC´95 y los límites o restricciones al endeudamiento a que están sometidas las Administraciones públicas.
En cualquier caso, parece existir un incumplimiento jurídico aunque sean de distinta naturaleza, o bien se incumple el Convenio señalado y los fondos aportados por la Administración General del Estado se han utilizado con una finalidad diferente a la establecida, o bien se ha cumplido el Convenio y por tanto se incumplen las normas comunitarias de contratación y contabilización del déficit público.
235 Reglamento 2223/96 aprobado por el Consejo el 25 de junio de 1996 por el que se confeccionó el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 1995)
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Se ha de tener en cuenta además que conforme señala el Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración 2007-2015 (plannacionalcalidadaguas_tcm7-29339.pdf) el Plan se nutre de fondos estructurales FEDER y Fondos de Cohesión, aunque en el momento de su redacción no se conocía la magnitud exacta de dicha cofinanciación.
El realizar un cambio no autorizado en el destino de los fondos comunitarios que el Gobierno de Aragón ha recibido a través del Convenio con el Estado en aplicación del Plan Nacional de Calidad de las Aguas puede suponer una irregularidad en la gestión y control de dichos fondos comunitarios.
Recuérdese que entre las responsabilidades que tienen los Estados miembros está prevenir, detectar y corregir las irregularidades y recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, cuando proceda, así como comunicarlas a la Comisión236.
En este sentido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha declarado que todo ejercicio, por parte de un Estado miembro, de una facultad de apreciación sobre si procede o no exigir la restitución de fondos comunitarios concedidos de forma indebida o irregular es incompatible con la obligación impuesta a las administraciones nacionales de recuperar los fondos pagados de forma indebida o irregular237.
236 Artículo 70.1.b del Reglamento (CE) n o 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006 , por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n o 1260/1999, DO L 210 de 31.7.2006. 237 Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, C‑383/06 a C‑385/06, Rec. p. I‑1561, apartado 38; .
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Aplicación del principio de quien contamina paga
El principio de quien contamina paga fue introducido en el ámbito comunitario en el Programa de las Comunidades Europeas en materia de Medio Ambiente de 24 de marzo de 1972238, aunque se suele atribuir su origen a una Recomendación de la OCDE de 26 de mayo de 1972239.
En la actualidad viene recogido en el Derecho primario de la Unión Europea de manera expresa desde su modificación por el Acta Única Europea en 1986240.
La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga241.
La importancia de este principio puede apreciarse en el importante número de normas de Derecho de comunitario derivado que lo recogen y desarrollan incluso con anterioridad a que se introdujera en los tratados constitutivos242.
El efecto principal de su aplicación en la política ambiental de la Unión Europea es que incentiva a quien contamina a evitar la contaminación243.
Pero además este principio persigue el objetivo de repartir de manera más justa los costes que origina la contaminación del medio ambiente. Dichos costes no se ponen a cargo de otros, en particular, de la colectividad, o simplemente se ignoran, sino que se imputan al responsable de la contaminación244. Por ese motivo, el Tribunal de Justicia ha considerado que el principio de que quien contamina paga constituye un reflejo del
238 Communication de la Commission au Conseil pour un programme des Communautés européennes en matière d'environnement (présentée le 24 mars 1972), Journal officiel n° C 052 du 26/05/1972. 239 OECD, Recomendation on Guiding Principles concerning Enviromental Policies, mayo 1972, II ILM, 1972, p. 1172. 240 Artículo 25 del Acta Única Europea, hecha en Luxemburgo, el 16 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 de febrero de 1986, Diario Oficial L169 de 29 de junio de 1987. Instrumento de ratificación de 9 de diciembre de 1986, Boletín Oficial del Estado núm. 158 de 3 de julio de 1987. 241 Artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 242 Contando únicamente las directivas, su número supera la treintena, desde la hoy derogada Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, hasta la Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. 243 Recomendación 75/436/Euratom, CECA, CEE, del Consejo, de 3 de marzo de 1974, relativa a la imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente, DO 1975, L 194. 244 Conclusiones del Abogado General Jacobs de 30 de abril de 2002, GEMO, C‑126/01, apartado 60; del Abogado General Kokott, Futura Immobiliare, C-254/08, apartado 32.
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principio de proporcionalidad245, puesto que sería inadecuado imponer los costes de eliminación de residuos a quien no los ha producido.
Como principio de reparto de costes, el principio de que quien contamina paga constituye al mismo tiempo una concreción del de igualdad de trato o de no discriminación. Este principio exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada246. Con arreglo al principio de que quien contamina paga, el criterio determinante para poder comparar es la contribución a la contaminación247.
Por ese motivo, el Tribunal de Justicia, por una parte, ha considerado incompatible con el principio de que quien contamina paga el hecho de que las personas implicadas en la generación de residuos puedan eludir sus obligaciones económicas248, y por otra parte, ha afirmado que nadie puede ser obligado a asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no hayan contribuido249.
De ello se deduce que no han de asumirse los costes de eliminación de residuos generados por otros, puesto que, si se asumieran dichos costes, estos otros quedarían exentos de las obligaciones que le impone el principio de que quien contamina paga250.
Por consiguiente, de todo ello cabe deducir que el principio de que quien contamina paga puede interpretarse como un régimen preciso de asignación de costes, paralelo al criterio de la causalidad que rige en materia de responsabilidad extracontractual251.
245 Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 1999, Standley y otros, C‑293/97, Rec. p. I‑2603, apartado 52. 246 Sentencias del Tribunal de Justicia, Sala Sexta, de 13 de abril de 2000, Karlsson y otros, C‑292/97, Rec. p. I‑2737, apartado 39; de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA, C‑344/04, Rec. p. I‑403, apartado 95; de 12 de septiembre de 2006, Eman y Sevinger, C‑300/04, Rec. p. I‑8055, apartado 57, y de 11 de septiembre de 2007, Lindorfer/Consejo, C‑227/04 P, Rec. p. I‑6767, apartado 63. 247 Conclusiones de la Abogado General Kokott de 23 de abril de 2009, Futura Immobiliare, C-254/08, punto 33. 248 Sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Rec. p. I‑4501, apartado 72. 249 Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 1999, Standley y otros, C‑293/97, Rec. p. I‑2603, apartado 51. 250 Conclusiones de la Abogado General Kokott de 13 de marzo de 2008 en el asunto Commune de Mesquer, C-188/07, puntos 122; y de de 23 de abril de 2009, Futura Immobiliare, C-254/08, punto 35. 251 Conclusiones de la Abogado General Kokott de 13 de marzo de 2008 en el asunto Commune de Mesquer, C-188/07, puntos 122; y de de 23 de abril de 2009, Futura Immobiliare, C-254/08, punto 36 y Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros, C‑1/03, Rec. p. I‑7613, apartados 54 y ss. y de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Rec. p. I‑4501, apartado 69 y ss.
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En el ámbito de la protección de las aguas, la Directiva marco del agua acoge y exige la aplicación de este principio estableciendo que entre otros resultados, los Estados miembros garanticen, a más tardar en 2010, una contribución adecuada de los diversos usos del agua a la recuperación de los costes, teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga252.
En España la legislación básica del Estado lo recoge entre los principios generales del régimen económico financiero de la utilización del dominio público hidráulico253 tras su adaptación a la Directiva marco del agua254.
- El canon de saneamiento aragonés y quien contamina paga
En Aragón, la Ley 6/2001 de ordenación y participación en la gestión del agua en Aragón, no acoge este principio a pesar de haber sido modificada una decena de veces. Sin embargo, entre sus principios generales, incluye el principio de «pago, como consecuencia de las afecciones al buen estado ecológico de las aguas que determina su utilización y como medio de conseguir su restauración»255. Difícilmente puede considerarse que este principio de pago tenga el mismo contenido que el principio de quien contamina paga, ya que la formulación aragonesa omite la identificación del sujeto obligado al pago, elemento fundamental del principio comunitario.
La Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración no recoge el citado principio aragonés de pago, pero sí acoge en el epígrafe dedicado a su financiación la aplicación del principio de quien contamina paga para justificar la implantación del canon de saneamiento256. Canon cuya aplicación tiene como objetivos de financiación según el Plan garantizar la autososteniblidad, la recuperación completa de los costes de capital, explotación y depuración y la solidaridad territorial257.
Se trata de un canon regulado por el título III de la citada Ley 6/2001 de ordenación y participación en la gestión del agua en Aragón, cuyo hecho imponible lo constituye la producción de aguas residuales que se manifiesta a través del consumo de agua de cualquier procedencia o del propio vertido de las mismas258.
252 Artículo 9 de la Directiva 2000/60. 253 Artículo 111 bis.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, , de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. 254 Artículo 129.36 de la Ley 62/2003. 255 Artículo 2 de la Ley 6/2001 (Aragón). 256 Epígrafe 12.2.1 de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobado por el Decreto 107/2009. 257 Epígrafe 12.7 de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobado por el Decreto 107/2009. 258 Disposición adicional tercera.3 de la Ley 6/2001.
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La efectiva implantación del canon de saneamiento ha sido objeto de un número considerable de vaivenes políticos con sus respectivas modificaciones legislativas que han sido y son fuente de incertidumbre. Un breve repaso cronológico por lo ocurrido puede ayudar a entender la situación actual.
- Evolución de la aplicación del canon
La Ley 9/1997 de las Cortes de Aragón estableció además del organismo gestor, un sistema de saneamiento y depuración para toda la Comunidad Autónoma y un canon de saneamiento. En lo que ahora resulta relevante, la nueva figura tributaria facilitaría la financiación de la construcción, pero, sobre todo, del mantenimiento y explotación de las redes e instalaciones de depuración y saneamiento259. El sistema autonómico se configuró con alcance general ya que «todos los ayuntamientos se incorporarán, en cualquier caso, al sistema general de la Ley y, por ello, les será aplicable el canon de saneamiento»260. No obstante, el tiempo y la forma en la que se habían de producir las incorporaciones a este sistema autonómico ha venido alterándose con las distintas versiones de esta regulación.
En los años posteriores a la aprobación de la Ley 9/1997 se procedió de manera paralela a tramitar el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración y la aprobación de una nueva Ley aragonesa en materia de aguas. Así en el mismo año se aprobó la Ley 6/2001, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón que sustituía la Ley 9/1997 y se aprobó definitivamente el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración.
La Ley 12/2004 de medidas tributarias y administrativas incorporó una exención al canon de saneamiento para aquellas entidades que tuvieran una población inferior a seiscientos habitantes de derecho y no sirvieran sus aguas residuales a una depuradora en funcionamiento, cuando dichas aguas se vertieran a una red de alcantarillado de titularidad pública261. Además para los usuarios no beneficiados por esta exención, estableció una bonificación del 50% de la tarifa, siempre que vertieran sus aguas residuales a una red de alcantarillado de titularidad pública y no contaran aún con una depuradora en funcionamiento. Así, la mayoría de las entidades locales del Pirineo aragonés estaban exentas y una minoría se veía obligada a pagar el canon de saneamiento con una tarifa reducida a la mitad.
259 Apartado 5 de la exposición de motivos y artículo 38.1 de la Ley 9/1997, de 7 de noviembre, de Saneamiento y depuración de las Aguas Residuales de la Comunidad Autónoma de Aragón. 260 Disposición adicional segunda.7 de la Ley 9/1997. 261 Ley 12/2004, de 29 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas, Boletín Oficial de Aragón núm. 153 de 31 de diciembre de 2004.
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La Ley 13/2005 modificó las citadas exención y bonificación argumentando que en ambos casos se trataba de «simplificar el régimen vigente»262 como si la modificación no tuviera un contenido económico. El hecho es que limitó el alcance de la exención hasta el momento en el que se licitado el contrato para la construcción de la estación depuradora y simplificó la redacción de la bonificación de 50% de la cuota tributaria en las entidades singulares de población sin depuradora en funcionamiento263. Aunque en el momento de la modificación no suponía ningún cambio para las poblaciones del Pirineo aragonés la situación cambió cuando el Instituto Aragonés del Agua anunció las licitaciones de sendos contratos de concesión de obra pública de depuración para las zonas P1, P2, P3 y P4 el 23 de diciembre de 2008264.
La licitación de esos contratos determinó por tanto la integración de facto de la mayoría de las entidades singulares de población en el sistema de saneamiento autonómico y la aplicación del canon de saneamiento con la mencionada bonificación fiscal hasta que estén en funcionamiento las depuradoras correspondientes.
La Ley 6/2012 vuelve a modificar la analizada exención con la justificación siguiente:
La modificación de la Ley 6/2001, de 17 de mayo, viene motivada por la necesidad de adaptar los mecanismos legales existentes a las diversas situaciones producidas por una realidad económica diferente a aquella para la que el Plan Especial de Depuración y el Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés fueron diseñados, lo que ha dado lugar a la revisión de determinados proyectos o la modificación de la planificación de las actuaciones previstas con las posibles variaciones de los contratos de concesión en determinadas zonas, derivadas de las mismas.
En tales circunstancias, la situación de las entidades de población afectadas pasa a ser similar a la que tenían antes de producirse la licitación del contrato de construcción de la depuradora, pese a lo cual, con la actual redacción de la Ley 6/2001, de 17 de mayo, no se podrían beneficiar de la exención del artículo 51.2.d) de dicha ley, de modo que los usuarios de agua mantendrían su obligación de pagar el canon de saneamiento aunque ya no estuviesen en curso las actuaciones de construcción de la depuradora.
262 Exposición de motivos, apartado IV de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativa en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón. 263 Artículo 58.2 y 11 de la Ley 13/2005. 264 Anuncios del Secretario del Instituto Aragonés del Agua en la que se convocaron sendas licitaciones de contratos de obra pública para la redacción de proyectos, construcción y explotación de las infraestructuras necesarias para la depuración de aguas residuales en el Pirineo: zonas P1, P2, P3 y P4, publicados en el Boletín Oficial de Aragón núm. 221, de 30 de diciembre de 2008.
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Se hace necesario, por tanto, introducir mecanismos legales que permitan dar a los usuarios de agua de las entidades de población que se encuentren en las situaciones descritas un tratamiento similar al que tienen los usuarios de entidades de población respecto de las que todavía no se ha licitado el contrato de construcción de la depuradora.
Por otro lado, se introduce también una nueva exención que afecta a algunos usuarios de agua en determinadas circunstancias -exclusión de los servicios públicos de suministro, saneamiento y depuración e irrelevancia de la contaminación generada- que permiten considerar conveniente relevarlos de las obligaciones inherentes a la aplicación de un impuesto cuya razón de ser es la financiación de las actuaciones públicas en materia de prevención de contaminación, saneamiento y depuración, según pone de manifiesto la afectación del producto de la recaudación a estos fines que se establece en el artículo 50 de la Ley 6/2001, de 17 de mayo.
Con esta justificación modifica como se ha señalado la repetida exención estableciendo su vigencia provisional en caso de resolución del contrato, exclusiones del objeto del contrato o postergación en el tiempo265. La justificación de esta modificación tiene interés
Pocos meses después la Ley 10/2012 las Cortes de Aragón cambian de criterio de suprimen los citados beneficios fiscales con la siguiente justificación:
Respecto al canon de saneamiento, se introduce una disposición transitoria y otra derogatoria con la finalidad de eliminar determinados beneficios fiscales que estaban previstos en la Ley 6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón, con la pretensión de que todos los usuarios de agua de nuestra Comunidad Autónoma paguen el canon de saneamiento a partir del 1 de enero de 2014266.
Con esta escueta justificación otorga un plazo de gracia para las exenciones y la bonificación comentadas hasta el 31 de diciembre de 2013 y las deroga267.
265 Artículo único apartado 3 de la Ley 6/2012, de 21 de junio, por la que se modifica la Ley 6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón, Boletín Oficial de Aragón núm. 127 de 2 de julio de 2012. 266 Ley 10/2012, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón, Boletín Oficial de Aragón núm. 253 de 31 de diciembre de 2012. 267 Disposición transitoria primera.1 y disposición derogatoria única.2.b de la Ley 10/2012.
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- Situación actual
Desde el año 2009 la ciudadanía de la mayoría de las entidades singulares de población del Pirineo aragonés se ve obligada al pago del canon de saneamiento sin que en dichas entidades se esté tratando las aguas residuales, ni se estén construyendo las estaciones de depuración correspondientes.
Esta situación comporta una vulneración del principio de quien contamina paga de acuerdo con los criterios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea analizados más arriba.
Quien contamina paga e igualdad en el reparto de los costes. Este principio exige que las entidades singulares de población en situaciones comparables no reciban un trato diferente. Si se toman dos entidades que en la actualidad están sin depurar sus aguas residuales desde el 23 de diciembre de 2008, una en el Pirineo y otra en el resto de Aragón, se comprueba que la entidad del Pirineo está obligada al pago desde 2009 y la otra no.
Quien contamina paga y la necesidad de imputación causal. Nadie puede ser obligado a asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no haya contribuido. Como los fondos obtenidos del canon de saneamiento tienen que destinarse necesariamente a la construcción y explotación de las instalaciones de depuración, las entidades del Pirineo aragonés cuyas aguas siguen sin depurarse están pagando desde 2009 parte de la depuración de aguas residuales de otras entidades.
Quien contamina paga y asunción de las obligaciones económicas. Resulta incompatible con el principio de que quien contamina paga el hecho de que las personas implicadas en la generación de residuos puedan eludir sus obligaciones económicas. En la medida en la que las entidades del Pirineo aragonés que aún siguen sin estación depuradora están pagando parcialmente la depuración de otras entidades, éstas están eludiendo parte su obligación pagar el tratamiento de las aguas residuales que producen.
Por último, hay que recordar además que las entidades del Pirineo aragonés, aun habiendo pagado, siguen sin depuración de sus aguas residuales se ven abocadas a un incumplimiento forzado de los objetivos de establecidos por la Directiva de tratamiento de aguas residuales.
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Consideraciones finales
El 7 de marzo de 2013, en la comparecencia del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, Modesto Lobón Sobrino expuso lo siguiente:
En el Plan de Pirineos, tengo que decir que sí, que se va a alterar el proyecto en su globalidad, hasta el punto de que, como ustedes saben, el Plan de los Pirineos tenía como intención llegar a hacer trescientas depuradoras previstas, pues, bien, nuestra intención actual es hacer veintinueve, de las cuales, cuatro grandes y veinticinco pequeñas. Las doscientas setenta restantes en las distintas zonas, de momento no se va a hacer nada. Pero con este planteamiento, podríamos cubrir la depuración de los veinte mil habitantes, de los veintidós mil que tiene el Pirineo, con lo cual nos parece que sería realmente importante y habríamos cubierto una parte sustancial de lo que es el Pirineo.
...le puedo decir que en las cuatro zonas en que estaba dividido el Plan Pirineos se van a rescindir los contratos de las cuatro zonas, porque el Plan Pirineos se va a reformar en toda su magnitud, y como le he dicho antes, en lugar de trescientas depuradoras, se van a hacer veintinueve: cuatro grandes y cinco pequeñas en estas zonas que se han hecho. Se ha dividido ahora en tres zonas: la del río Aragón, río Gallego y los ríos Ara, Cinca y Ésera; en el río Aragón se van hacer en Candanchú, Astún, Castiello de Jaca, Villanúa, Canfranc Pueblo y Canfranc Estación, Ansó, Hecho, Aragüés del Puerto, Salvatierra de Esca, Bailo, Santa Cilia, Berdún y Jasa, por un total de veintisiete millones. En la zona del río Ara, se va hacer en Boltaña, Ainsa, en Bielsa, en Torla, en Fiscal, Broto, Oto, Plan, San Juan de Plan, Labuerda, La Afortunada, Cerler, Sahún, Eriste, Benasque, Vilanova y Sesué, por valor de treinta y seis millones. Y en la parte del río Gallego, que se van hacer las cuatro grandes de las veintinueve que he citado, son la de Biescas, que, por cierto, ya está hecha y creo que la inauguraremos la semana que viene; la que corresponde a los municipios de Pueyo, Escarrilla, Panticosa, Tramacastilla de Tena y Sandiniés, para los que ya existen emplazamiento y se ha firmado convenio con todos ellos, la de Piedrafita y la de Sallent de Formigal, veintiocho millones. Y en esta parte del río Gallego, a lo largo del año 2012, se han puesto en funcionamiento veinte, que son las siguientes: en Avena, Acumuer, Ara, Aso de Sobramonte, Escuer, Yosa de Sobremonte, Binué, Oros Bajo, Javierre del Obispo, Hoz de Jaca Oliván, Larrede, Navasilla, Oros Alto, Osán, Senegüé, Sobás, Yebra de Basa y Yésero268.
268 Diario de Sesiones de las Cortes de Aragón, núm. 46, año 2013, legislatura VIII, p. 4267 y ss.
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El 13 de marzo de 2013, con ocasión de la inauguración de la estación de depuradora de aguas residuales de Biescas, el Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón, Modesto Lobón Sobrino, señaló en una grabación difundida en la página gubernamental de Internet Aragón_hoy lo siguiente:
se van a ajustar el conjunto de las depuradoras a la necesidad real, tanto de la depuración como de los tiempos y de las necesidades financiera, se van a hacer cuatro grandes depuradora, esta es una de ellas269.
Por otra parte, en la nota de prensa difundida por el Instituto Aragonés del Agua concreta:
Un plan que está en pleno proceso de reforma, con el fin de adecuarlo a las actuales necesidades y a la situación económica que se vive en el momento presente. El Plan Pirineos va a tener tres zonas, con 4 grandes depuradoras (Biescas, Sallent, Panticosa y Benasque), y otras 25 más pequeñas270.
El 4 de abril de 2013 el Pleno de las Cortes de Aragón aprobó por unanimidad de todo los Grupos la siguiente iniciativa:
Las Cortes de Aragón instan al Gobierno de Aragón a:
1.- Convocar a la Comisión del Agua de Aragón, en su próxima convocatoria y siempre dentro del año en curso, al objeto de presentar ante ella un informe detallado del nivel de cumplimiento, estado de ejecución por sectores y situación financiera global del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración.
2.- Iniciar, en el marco de la legislación vigente, el proceso de revisión previsto en el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración que culmine con la presentación en las Cortes de Aragón, dentro del plazo legalmente establecido, del Plan de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales revisado al objeto de ser tramitado como se establece para los Planes y Programas remitidos por la Diputación General de Aragón. Garantizando en todo caso, en dicha revisión el cumplimiento de los requerimientos de depuración previstos en las directivas europeas y la legislación vigente271.
Existen como pude comprobarse dos líneas de trabajo en la actuación respecto del saneamiento y depuración en las comarcas del Pirineo aragonés mencionadas, de un
269 http://www.aragonhoy.net/index.php/mod.podcasts/mem.detalle/id.19654 270 http://www.aragon.es/DepartamentosOrganismosPublicos/Organismos/InstitutoAragonesAgua/Noticias/ci.2013_03_13_La_depuradora_de_Biescas.detalleDepartamento 271 http://www.cortesaragon.es/Nota-de-prensa.712+M5151e67435d.0.html
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lado una alteración global de la acción planificada sin más trámite que las decisión contractuales oportunas; y por otro lado una línea de trabajo más acorde con la legalidad que es la de realizar esta alteración global a través de una nueva revisión de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración de 2009.
Resulta por tanto oportuno llamar la atención sobre la necesidad de que cualquier modificación sustancial de la actual Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración de 2009, como es el caso de alterar globalmente los objetivos del saneamiento y depuración del Pirineo aragonés, sean objeto de una nueva revisión y esta vez con el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
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Conclusiones
De acuerdo con los antecedentes y razonamientos jurídicos expuestos entiendo que en el presente caso pueden considerarse incompatibles con el Derecho de la Unión Europea los siguientes aspectos de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración:
1. La adopción de la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobada por el Gobierno de Aragón el 9 de junio de 2009 ha incumplido la Directiva de evaluación ambiental estratégica
La Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración aprobada por el Gobierno de Aragón a través del Decreto 107/2009 reúne las condiciones temporales, procedimentales, de naturaleza y contenido que determinan su sometimiento a evaluación ambiental estratégica.
La adopción del Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración sin haberla sometido a evaluación ambiental estratégica durante su tramitación y con carácter previo a su aprobación constituye un incumplimiento de los artículos 2 y 3 de la Directiva 2001/42/CE relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
Incumplimiento que no resulta enervado por el hecho de que gran parte de los proyectos contemplados en la Revisión sean sometidos a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la citada Directiva y la sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, de 22 de setiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10 apartados 58 y 59.
Por lo que las Autoridades españolas (gubernamentales, legislativas y judiciales) están obligadas en el ámbito de sus competencias y conforme principio de cooperación leal del artículo 4.3 del TUE a eliminar las consecuencias ilícitas de esta violación del Derecho de la Unión de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en las sentencias de 28 de febrero de 2011, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, apartado 43; de 16 de diciembre de 1960, Humblet contra Bélgica, 6/60, Rec. pp. 1125 y siguientes; y de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, C‑6/90 y C‑9/90 Rec. p. I‑5357, apartado 36.
2. El incumplimiento de la Directiva de evaluación ambiental estratégica ha hecho que se mantengan en el Pirineo aragonés los incumplimientos preexistentes de la Directiva de tratamiento de aguas residuales urbanas y se produzca una infracción en cadena del Derecho de la Unión Europea
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El Gobierno de Aragón ha incumplido la obligación de elaborar un informe medioambiental en el que se identificaran, describieran y evaluaran los probables efectos significativos en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, así como las alternativas razonables que tuvieran en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación geográfico del plan o programa conforme al artículo 5 de la citada Directiva 2001/42.
La identificación, descripción y evaluación de las citadas alternativas razonables de la Revisión tenía en este caso una especial importancia porque las medidas de depuración proyectadas han carecido del necesario análisis de coste eficacia que habría permitido evitar o al menos minorar el actual grado de ineficacia de la Revisión en el Pirineo aragonés. Téngase en cuenta que las medidas de depuración de aguas residuales previstas en la Revisión son medidas básicas de acuerdo con el artículo 11.3.a) de la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, y por tanto debieron ser objeto de un análisis económico que estudiase la combinación más rentable basándose sus costes potenciales de acuerdo con el artículo 9.1 y el anexo III.b) de la Directiva 2000/60.
La omisión de la consulta pública del informe de sostenibilidad con el correspondiente análisis de alternativas razonables y de coste eficacia, habría permitido igualmente que tanto las Autoridades locales como el público afectados pudieran realizar sus observaciones respecto de dichas alternativas estudiadas y mejorar la citada eficacia. Esta carencia supone también un incumplimiento del artículo 6.1 de la Directiva 2001/42, del artículo 2 de la Directiva 2003/35 y del artículo 7 del Convenio de Aarhus de 1998 adoptado por los Estados miembros y por la Unión Europea.
La ineficacia derivada de los infracciones descritas ha ocasionado también que se mantenga el incumplimiento en no pocas aglomeraciones que representan entre 2 000 y 10 000 equivalente habitante, en las que se debería tratar las aguas residuales urbanas desde el 31 de diciembre de 2005 conforme al artículo 4.1 de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas.
Igualmente ha determinado que de mantenga el incumplimiento en aquellas aglomeraciones urbanas que aunque representen menos de 2 000 equivalente habitante sus aguas residuales urbanas entran en sistemas colectores y se vierten en aguas dulces de acuerdo con el artículo 7 de la Directiva 92/271.
Por último, se ha producido una inobservancia del artículo 16 de la Directiva 91/271 en la medida en la que no se ha velado porque el Instituto Aragonés del Agua publique al menos cada dos años un informe comprensivo del grado de cumplimiento de los objetivos de la Directiva 92/271 en Aragón. La información difundida por el Gobierno
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de Aragón en los informes anuales de medio ambiente, la difundida en la página de internet del citado Instituto y la ofrecida en el Instituto Aragonés de Estadística no especifica el grado de cumplimiento de los distintos objetivos establecidos en la citada Directiva, datos mínimos que lógicamente debería contener el informe exigido.
3. El Instituto Aragonés del Agua ha incumplido en relación a la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración sus obligaciones en materia de difusión de la información medioambiental general y especial en materia de tratamiento de aguas residuales, así como el acceso a dichas informaciones previa petición
La falta de publicación del informe bianual sobre el vertido de aguas residuales urbanas y de lodos en su zona y por tanto la difusión del grado de cumplimiento de los objetivos comunitarios del tratamiento de aguas residuales en Aragón constituye un incumplimiento del artículo 16 de la Directiva 91/271.
El hecho de no difundir los acuerdos del Gobierno de Aragón de 23 de marzo de 2004 por el que se aprueba el Plan Especial de Depuración de aguas residuales de Aragón 2004-2006, de 18 de noviembre de 2008 por el que se aprueba el Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés, y la reciente decisión de fecha desconocida por la que se va a modificar la Revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración en lo que se refiere al Pirineo aragonés según se desprende de lo expuesto por el Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente en su comparecencia en las Cortes de Aragón el 7 de marzo de 2013, constituyen un incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 7.2.a) de la Directiva 2003/4.
Igualmente incumple la obligación establecida en el artículo 7.2.b de la Directiva 2003/4 al no difundir el contenido completo del Plan Especial de Depuración de aguas residuales de Aragón 2004-2006 y del Plan Integral de Depuración del Pirineo Aragonés.
También incumple la obligación recogida en el artículo 7.2.e) de la Directiva 2003/4 al no difundir los datos o resúmenes de los datos derivados del seguimiento de los vertidos de las aguas residuales y lodos de depuradoras en Aragón, en especial aquellos que se producen por no contar estaciones depuradoras en funcionamiento.
Por último, en lo que se ha constatado también se incumple la obligación de facilitar el acceso a la información medioambiental conforme al artículo 3 de la Directiva 2003/4 conforme se desprende de al menos cuatro solicitudes realizadas por Adelpa el 25 de febrero y 18 de abril de 2013. En las dos primeras se ha producido una denegación tácita del acceso al no facilitar la información que obra en su poder sin que se alegue ni
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se dé ninguna de las excepciones establecidas en la Directiva y en los dos casos últimos también se ha producido una denegación material del acceso al no contestar si quiera a las solicitudes.
4. Las operaciones de financiación de la Revisión del Plan aragonés de Saneamiento y Depuración de 2009 realizadas por el Gobierno de Aragón han colocado a las Entidades locales del Pirineo aragonés y a la Administración General del Estado en una posición económicamente comprometida y legalmente incumplidora del Derecho de la Unión Europea
La ratificación de la declaración de interés general del Estado de la «depuración de núcleos pirenaicos» adoptada en la Ley 10/2001 supuso para las Entidades locales del Pirineo aragonés una garantía jurídica de que el Estado asumiría la financiación necesaria para la construcción de estaciones de depuración de aguas residuales y por tanto una importante liberación de los costes de inversión de dicha depuración.
Este compromiso de la Administración General del Estado se concretó especialmente en el Convenio firmado con el Gobierno de Aragón el 8 de noviembre de 2008, en cuyo anexo I se detallaban los costes de construcción que asumía el Estado respecto de la depuración de las entidades del Pirineo aragonés.
El Gobierno de Aragón ha venido recibiendo del Estado las cantidades estipuladas en dicho Convenio, así como en su prórroga firmada el 22 de diciembre de 2010. Dichos libramientos tienen la consideración de pagos anticipados en concepto de financiación necesaria para ejecutar las actuaciones contempladas en el Convenio de acuerdo con su cláusula sexta.
Sin embargo, según lo establecido en la cláusulas particulares de los contratos de concesión de obra pública de las depuradoras del Pirineo aragonés, las obras son financiadas por los concesionarios.
Por tanto, los fondos recibidos por el Gobierno de Aragón para la financiación de las estaciones de depuración del Pirineo aragonés, se han destinado por éste a otros fines. La desviación del destino de unos fondos finalistas, ya sea en todo o en parte, es contraria a la cláusula tercera del citado Convenio y ha tenido efectos perjudiciales para las Entidades locales del Pirineo aragonés sus ciudadanos.
De un lado el Gobierno de Aragón ha impedido así que las ayudas económicas del Estado dirigidas al Pirineo aragonés puedan reducir los costes de inversión de las depuradoras de estas entidades locales destinatarias. Además el Gobierno de Aragón les ha obligado al pago del canon de saneamiento sin que en muchos casos estén depurándose las aguas residuales que producen. Por tanto, en muchos casos las
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repetidas Entidades locales se encuentran pagando el canon de saneamiento, privadas de las ayudas que reducirían el importe de dicho canon e incumpliendo los objetivos de la Directiva de tratamiento de las aguas residuales.
De otro lado, el Estado no está en mejor situación pues ha declarado de su interés general el saneamiento y depuración de dichas Entidades locales, ha librado las cantidades necesarias para contribuir a la obras necesarias para ello nutriéndose de fondos de la Unión Europea, a día de hoy siguen sin cumplirse los objetivos y los fondos finalistas se no se han utilizado en la construcción de las depuradoras del Pirineo aragonés.
La relevancia para la Unión Europea de esta situación viene dada por la cofinanciación europea de los fondos que nutren el Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración 2007-2015. Conforme detalla el documento ministerial explicativo (plannacionalcalidadaguas_tcm7-29339.pdf) el Plan se nutre de fondos estructurales FEDER y Fondos de Cohesión, aunque debido a la falta de contestación del Instituto Aragonés del Agua y la Dirección General del Agua no se cuenta con los datos precisos de cofinanciación europea y sus condiciones.
En el caso que se confirme esta cofinanciación europea la utilización de los fondos en otros fines distintos a los previstos puede constituir una irregularidad respecto de la cual el Estado tiene la obligación de corregirla y recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, así como comunicarla a la Comisión conforme al artículo 70.1.b del Reglamento (CE) n o 1083/2006 del Consejo. Sin que el Estado tenga facultad de apreciación sobre si exige o no la restitución de los fondos comunitarios de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, C‑383/06 a C‑385/06, Rec. p. I‑1561, apartado 38.
5. La aplicación del canon de saneamiento a la ciudadanía de las Entidades locales del Pirineo aragonés se está realizando vulnerando el principio de quien contamina paga
El principio ambiental de quien contamina paga está recogido en el Derecho comunitario primario, concretamente en el artículo 191.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y sus objetivos son incentivar a quien contamina para evitar la contaminación y repartir de manera más justa los costes relativos a la contaminación del medio ambiente.
Como principio de reparto de costes el criterio en el que se basa es el de la contribución a la contaminación y por ende a su prevención, así la jurisprudencia ha
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considerado, de una parte, que es incompatible con el hecho de que las personas implicadas en la generación de residuos puedan eludir sus obligaciones económicas (Sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Rec. p. I‑4501, apartado 72) y, por otra parte, que nadie puede ser obligado a asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no haya contribuido (Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 1999, Standley y otros, C‑293/97, Rec. p. I‑2603, apartado 51).
En el ámbito de la protección de las aguas, la Directiva marco del agua acoge y exige la aplicación de este principio estableciendo en su artículo 9 que entre otros resultados, los Estados miembros garanticen, a más tardar en 2010, una contribución adecuada de los diversos usos del agua a la recuperación de los costes, teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga.
La situación en la que se encuentran la mayoría de las entidades singulares del Pirineo aragonés que están sometidas al canon de saneamiento sin contar con depuración, comporta una vulneración del principio de quien contamina paga conforme a los criterios jurisprudenciales:
Quien contamina paga e igualdad en el reparto de los costes. Este principio exige que las entidades singulares de población en situaciones comparables no reciban un trato diferente. Si se toman dos entidades que en la actualidad están sin depurar sus aguas residuales desde el 23 de diciembre de 2008, una en el Pirineo y otra en el resto de Aragón, se comprueba que la entidad del Pirineo está obligada al pago desde 2009 y la otra no.
Quien contamina paga y la necesidad de imputación causal. Nadie puede ser obligado a asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no haya contribuido. Como los fondos obtenidos del canon de saneamiento tienen que destinarse necesariamente a la construcción y explotación de las instalaciones de depuración, las entidades del Pirineo aragonés cuyas aguas siguen sin depurarse están pagando desde 2009 parte de la depuración de aguas residuales de otras entidades.
Quien contamina paga y asunción de las obligaciones económicas. Resulta incompatible con el principio de que quien contamina paga el hecho de que las personas implicadas en la generación de residuos puedan eludir sus obligaciones económicas. En la medida en la que las entidades del Pirineo aragonés que aún siguen sin estación depuradora están pagando parcialmente la depuración de otras entidades, éstas están eludiendo parte su obligación pagar el tratamiento de las aguas residuales que producen.
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Documentos de referencia
La documentación de referencia ha sido citada de manera exhaustiva en las notas a pie de página, no obstante para facilitar el acceso a los documentos más significativos se facilitan estas referencias con enlaces a Internet. Tratamiento de aguas residuales
Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, DO L 135 de 30.5.1991 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1991L0271:20081211:ES:PDF Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, Boletín Oficial del Estado, núm. 312 de 30 de diciembre de 1995 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1995-27963 Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, Boletín Oficial del Estado, núm. 77 de 29 de marzo de 1996 http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1996-7159 Real Decreto 2116/1998, de 2 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, Boletín Oficial del Estado, núm. 251 de 20 de octubre de 1998. http://www.boe.es/boe/dias/1998/10/20/pdfs/A34635-34636.pdf
Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración 2007-2015 http://www.magrama.gob.es/es/agua/planes-y-estrategias/plannacionalcalidadaguas_tcm7-29339.pdf Ley 6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón, BOA 1/06/01 http://www.boa.aragon.es/cgi-bin/EBOA/BRSCGI?CMD=VEROBJ&MLKOB=178921260405 Decreto 107/2009, de 9 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la revisión del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, Boletín Oficial de Aragón núm. 125 de 1 de julio de 2009. http://www.boa.aragon.es/cgi-bin/EBOA/BRSCGI?CMD=VERDOC&BASE=BZHT&PIECE=BOLE&DOCR=1&SEC=BUSQUEDA_AVANZADA&RNG=10&SORT=-PUBL&SEPARADOR=&&RANG=DECRETO&TITU-C=107/2009&SECC-C=BOA+O+DISPOSICIONES+O+PERSONAL+O+ACUERDOS+O+JUSTICIA+O+ANUNCIOS
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Evaluación ambiental
Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, DO L 197 de 21.7.2001. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:197:0030:0037:ES:PDF Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, Diario Oficial n° L 026 de 28/01/2012. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:026:0001:0021:ES:PDF Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Boletín Oficial del Estado, núm. 102 de 29 de abril de 2006 http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2006-7677
Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, Boletín Oficial del Estado, núm. 23 de 26 de enero de 2008. http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2008-1405
Red Natura 2000 Directiva 92/43/CEE del Consejo de de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, DO L 206 de 22.7.1992. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1992L0043:20070101:ES:PDF Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009 , relativa a la conservación de las aves silvestres, DO L 20 de 26.1.2010 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:020:0007:0025:ES:PDF
Decisión de la Comisión de 12 de diciembre de 2008, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, una segunda lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica alpina. DO L43 de 13.2.2009. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:024:0001:0057:ES:PDF Decisión de la Comisión de 12 de diciembre de 2008, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, una segunda lista
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actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea. DO L43 de 13.2.2009. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:043:0393:0465:ES:PDF Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, Boletín Oficial del Estado, núm. 299 de 14 de diciembre de 2007. http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2007-21490
