DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL · diplomado en seguridad social mÓdulo i: panorama general de la seguridad social. unidad didÁctica iii: financiamiento de la seguridad social

DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL MÓDULO I: PANORAMA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

UNIDAD DIDÁCTICA III: FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

MÓDULO I: PANORAMA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

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Unidad Didáctica III: Financiamiento de la Seguridad Social

INDICE INTRODUCCIÓN

1. ¿Cómo se financia la seguridad social? 2. Sistemas financieros.

3. Fuentes de financiación.

3.1. Cotizaciones Sociales

3.2. Aportaciones públicas

3.3. Otros recursos

4. Contexto económico de la Seguridad Social. 4.1 Variables Exógenas de la Seguridad Social

4.2 Variables Endógenas a la Seguridad Social

5. El Financiamiento de la Seguridad Social en México. 5.1. Financiamiento de los servicios en el IMSS

5.2. Financiamiento de los servicios en el ISSSTE

5.3. Financiamiento del Seguro Popular

5.4 Financiamiento de los Instituto estatales de Seguridad Social

6. Debate Internacional sobre el Financiamiento de la Seguridad Social. Resumen Glosario Bibliografía


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Introducción

El conjunto de seguros, servicios y prestaciones que ofrece la seguridad social representan un gasto que hay que financiar de manera sostenible. Por consiguiente, es preciso disponer de los recursos necesarios para satisfacer los pagos presentes y futuros que su operación implica y por supuesto debe existir una administración eficiente, eficaz y transparente en el uso de dichos recursos.

Los sistemas previsionales no pueden ser puestos en práctica sino cuentan con recursos para su financiamiento, por ello cuando se pone en marcha un nuevo régimen, es necesario determinar el costo actuarial de las prestaciones para garantizar que éstas son viables. Esto se aplica a todos los regímenes sea uno pequeño y sencillo régimen ocupacional de pensiones o un sistema nacional de seguridad social.

Los recursos de los sistemas de Seguridad Social, tanto respecto a la naturaleza de los mismos como a su cuantía, están condicionados por la cobertura social que ofrece el modelo que se aplique, la naturaleza de las contingencias que cubre, el tipo de régimen financiero de que se trate y las características de las prestaciones que otorgue.

En general, en aquellos esquemas previsionales cuya cobertura es universal, extendiéndose al conjunto de la población y en condiciones iguales para todos los ciudadanos, la financiación suele realizarse a través de los impuestos, puesto que ni el derecho ni la intensidad protectora están vinculados a una determinada aportación económica. Por el contrario, en los modelos profesionales o contributivos, tipo seguros social, la financiación se realiza a través de las cotizaciones sociales (aportaciones de trabajadores, patrón y gobierno), ya que las prestaciones que otorga, tanto en la adquisición del derecho como a la determinación de su cuantía, están relacionadas con la obligación de contribuir al sistema.

La distinción entre contingencias también marca diferencias en su financiación. Así, las derivadas de los riesgos profesionales, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, independientemente de la naturaleza de las prestaciones, siempre se realiza a través de contribuciones, que por lo regular aporta el patrón.

En los sistemas contributivos, como es el caso de los países de la Comunidad Iberoamericana, prevalece la financiación por cotizaciones sociales, las cuales se determinan aplicando un porcentaje sobre una base establecida denominada salario de cotización. Estas contribuciones a la seguridad social, para algunos, tienen la característica de cuota de aseguramiento, especialmente en los sistemas fuertemente contributivos cuyas prestaciones económicas vienen determinadas por el esfuerzo de cotización realizado. Para otros, las cotizaciones sociales tienen una consideración de impuesto sobre la nómina, por su carácter de exacción obligatoria que grava las retribuciones salariales. De aquí que, en algunos sistemas europeos, se considere que los ingresos provenientes del conjunto de los impuestos generales deben cobrar una mayor importancia en la financiación de la protección social.


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1. ¿Cómo se financia la seguridad social?

Los sistemas de Seguridad Social son dinámicos y, por tanto, las fuentes financieras tienen que adaptarse continuamente a las necesidades a cubrir. Los regímenes nacionales de seguridad social contribuyen a la protección social de la población mediante la redistribución de una parte significativa del producto interno bruto (más del 30 por ciento en algunos países). Esta importante cantidad de recursos se compone de:

1) Las cotizaciones sociales abonadas por los empleados, los empleadores y los gobiernos;

2) Las transferencias de los gobiernos a los sistemas de seguridad social (impuestos y beneficios de asignación específica para inversión o para cubrir déficits);

3) Otras disposiciones más recientes tales como el microseguro, el microcrédito y los regímenes de protección comunitarios.

Se entiende por financiamiento de la seguridad social, al conjunto de medidas adoptadas por el sistema a fin de proveerse de los fondos o recursos necesarios para su funcionamiento. Las fuentes suelen variar dependiendo, principalmente, de los objetivos del sistema de protección social y de las prestaciones concretas que se quiere financiar. La decisión sobre las fuentes que se utilizarán y la distribución de cargas entre las mismas no es una decisión puramente técnica, sino que también debe basarse en una serie de consideraciones de carácter social y económico.

El convenio 102 de la OIT estipula que “el Estado debe asegurar que se realicen periódicamente los estudios y cálculos actuariales necesarios para el equilibrio financiero, antes de toda modificación de las prestaciones, cotizaciones e impuestos... El costo de las prestaciones y de los gastos de administración debe financiarse de forma colectiva a través de cotizaciones o impuestos o ambos... Los métodos de financiación deben evitar que las personas con bajos recursos tengan que soportar cargas demasiado pesadas y también deben tener en cuenta la situación económica del país y de las personas protegidas... La Conferencia de 2001 recomendó “ampliar las fuentes de la financiación de la seguridad social a través de la financiación tripartita” e hizo una advertencia importante a las reformas previsionales: “Con el objeto de que sea sostenible, la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones debe garantizarse a largo plazo. Por tanto, es necesario que se realicen proyecciones actuariales periódicas y se introduzcan los ajustes necesarios... Es imprescindible que se realice una evaluación actuarial completa de cualquier reforma que se proponga antes de adoptar una nueva legislación” (OIT 2002: 4-5).

Todo régimen de seguridad social debe financiarse de manera que, llegado el momento, puedan pagarse las prestaciones que correspondan y los gastos administrativos que ocasionen (OIT, 2001). Las fuentes de financiamiento de la seguridad social son, por lo general, las siguientes:


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Se denominan “prestaciones contributivas” a aquellas que son financiadas con aportes de los propios beneficiarios (generalmente como un porcentaje del salario de los trabajadores activos), los empleadores y el gobierno. Por otro lado, las prestaciones no contributivas son aquellas cuyos fondos se obtienen de recursos provenientes de impuestos generales.

También existen algunas prestaciones que se financian tanto con recursos contributivos como no contributivos. En algunos casos, el Estado también aporta al régimen de seguridad social, ya sea según una fórmula determinada o mediante subsidios, por ejemplo, para cubrir algún déficit temporal.

También es importante señalar que el financiamiento y la cobertura de la seguridad social están directamente vinculados a la situación del empleo y los salarios, aunque se trate de variables exógenas de la Seguridad Social. Cuando disminuye el empleo formal y el salario real, se reduce la cobertura y baja el financiamiento.

Por ello la viabilidad o sustentabilidad en el largo plazo de los sistemas de seguridad social o de los esquemas de pensiones no se pueden evaluar por sí mismos, sin considerar la situación del entorno socioeconómico que influye en su operación, por ejemplo el crecimiento de la economía en México en los últimos 20 años, ha sido apenas del 2% en términos reales en promedio, lo cual no ha permitido el crecimiento del empleo formal y por lo tanto ha generado un estancamiento en el número de afiliados de los diferentes regímenes de pensiones en el país. Ello ha incidido también en que los ingresos de estos sistemas se hayan mantenido durante los últimos años sin un crecimiento significativo.

Fuentes de Financiamiento

• Impuestos especiales o asignados a la seguridad social;

• Participación del Estado (recursos propios); • Participación de otras autoridades estatales (por

ejemplo: estados y municipios); • Cotizaciones de los asegurados; • Cotizaciones de los empleadores;


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Por ejemplo, de un total de 50 millones de población económicamente activa en México, sólo el 40% (20 millones de personas) se encuentran dentro de la economía formal y el 60% es decir 30 millones de personas se encuentran dentro de la economía informal y por lo tanto carecen de un seguro pensionario y de seguridad social. Asimismo, el aumento del salario real de1976-2015 ha sido negativo de alrededor del 66%. Esta situación origina un problema de cobertura y de financiamiento.

2. Sistemas Financieros

Los sistemas financieros es el mecanismo que se elige para financiar las prestaciones sociales en un régimen de equilibrio económico, garantizando así la estabilidad y sostenibilidad en largo plazo de los sistemas de Seguridad Social.

Este equilibrio económico-financiero se expresa, con la siguiente igualdad:

GASTOS (±) VARIACIÓN DE RESERVAS = COTIZACIONES SOCIALES + APORTACIÓN ESTADO + RENDIMIENTOS DÉLAS RESERVAS + OTROS INGRESOS

Esta igualdad es válida para cualquier modelo de financiación, si bien sus componentes variaran en función de que se aplique a un sistema en donde predominan las prestaciones no contributivas y de cobertura universal, frente a otro en donde las prestaciones son fundamentalmente de naturaleza contributiva.

Cuando se considere un régimen de reparto o de prestaciones definidas con generación de excedentes durante un periodo determinado, el equilibrio que expresa la anterior igualdad, se alcanza a mediano o largo plazo, pudiendo generarse reservas de estabilización de cierta importancia. Las reservas pueden aplicarse para lograr el equilibrio, compensando las variaciones del ciclo económico, el gasto de contingencias excepcionales o las variaciones demográficas previstas a mediano o largo plazo. En este caso pueden ser importantes los rendimientos financieros.

En estos supuestos, la estabilidad del tipo de cotización dependerá de la planificación del equilibrio en un plazo superior al año y, consiguientemente, de la cuantía de las reservas constituidas, y considerando además, que en estos sistemas de prestaciones definidas los ingresos deben adecuarse a las necesidades de los gastos.


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Cuando se trata de sistemas de capitalización o de aportación definida, los gastos, es decir, las prestaciones, deben adecuarse a los recursos acumulados y el equilibrio se expresa siempre en periodos largos de tiempo. Las reservas juegan una función esencial y, consiguientemente, sus rendimientos, debiéndose distinguir la capitalización colectiva de la individual, especialmente para la determinación de las prestaciones y su relación con el esfuerzo de cotización.

La Viabilidad Financiera de un sistema de SS debe cumplir las dos condiciones siguientes:

• Que el Valor presente de los ingresos sea igual o mayor al valor presente de los gastos.

• Que el Valor de los ingresos en cualquier año proyectado sea igual o mayor al valor de los egresos.

De darse la primera condición se tiene garantizada la solvencia del sistema, si se cumple la segunda el sistema no tendrá problemas de liquidez. Por otra parte, es necesario señalar que, en el equilibrio de un sistema de pensiones, tanto desde la vertiente de los gastos como en la de los ingresos, juegan un papel importante factores demográficos, epidemiológicos y económicos. 3. Fuentes de financiación Las dos fuentes de financiación más significativas de los sistemas de Seguridad Social son las cotizaciones sociales y las aportaciones públicas. 3.1 Cotizaciones Sociales Son contribuciones obligatorias establecidas en la Ley, que se determinan en función de un porcentaje de los salarios y que se destinan a la financiación de las prestaciones sociales. Generalmente se determinan aplicando un tipo de cotización sobre una base, que está en función de las remuneraciones percibidas. Los elementos que determinan la cotización son:

• El tipo de cotización. Es el porcentaje establecido por ley que se aplica sobre la base salarial para determinar la cuota a la Seguridad Social. Puede ser un tipo único para el conjunto de las prestaciones sociales o bien diferenciadas por prestaciones o grupo de prestaciones según su naturaleza.

En el caso de los riesgos profesionales se suele configurar en forma de tarifas de primas, según el riesgo de siniestralidad de las distintas actividades productivas

• La base de cotización. Es la base cuantitativa del salario percibido sobre la que se aplica el tipo de cotización para obtener la cuota. Cabe distinguir:

De cuantía fija, según bases tarifadas por categorías profesionales. La base es un importe fijo del salario, igual para todos los trabajadores de la misma categoría.

De cuantía variable, en función de los salarios percibidos. Puede estar condicionada por un límite inferior y superior (base mínima y máxima de cotización), por categorías profesionales o ser general para todo el sistema.

• En relación con la determinación de la cuota podemos distinguir las siguientes modalidades de cotización:


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De cuota fija. La cotización es una cantidad fija e igual establecida legalmente para el conjunto de obligados al pago que se detrae del salario.

De cuota variable. La cotización es el resultado de aplicar el tipo de cotización sobre la base de cotización, distinguiendo por su cuantía:

o Sin límite de cotización. La cuantía de la cotización no tiene ningún límite o tope, por lo que la base de cotización está en función de los salarios reales percibidos. Supone, a su vez, que no hay límite cuantitativo en el aseguramiento contributivo.

o Con topes de cotización. La cotización grava el salario percibido desde una base mínima de cotización -que habitualmente equivale al salario mínimo legalmente establecido- hasta un tope máximo establecido normativamente. En este caso, a su vez, el tope máximo constituye el límite superior de aseguramiento, si bien en algunos casos limita, además, la cuantía de las prestaciones de carácter público que pueden devengarse.

• En relación con los sujetos obligados a cotizar, distinguiremos:

Cotizaciones sociales a cargo de los empleadores. Son las contribuciones obligatorias a cargo de los empleadores por el aseguramiento de sus trabajadores.

Cotizaciones sociales a cargo del gobierno. Son las contribuciones a que se obliga el gobierno para contribuir al aseguramiento de los trabajadores.

Cotizaciones sociales a cargo de las personas protegidas. Aportaciones obligatorias de los trabajadores. En algunos supuestos, según condiciones previstas en la normatividad, las personas que han cesado en la actividad laboral y desean mantener cierta cobertura, pueden continuar asegurados de manera voluntaria mediante el pago de las contribuciones totales.

• En cuanto a la finalidad financiera:

Cotizaciones indiferenciadas, cuya función es la de financiar el conjunto de las prestaciones.

Cotizaciones afectadas a la financiación de una prestación determinada. En algunos sistemas una parte de la cotización se realiza para una cobertura concreta, por ejemplo, salud, pensiones o prestaciones económicas. En los sistemas de capitalización individual la cotización está afectada a una cobertura específica.

3.2. Aportaciones públicas Constituyen la forma habitual de financiamiento de los sistemas de cobertura universal, bien sea través del Presupuesto del Estado directamente o bien a través de Presupuesto de la Segundad Social, cuando éste se configura como entidad presupuestaria independiente que recibe una aportación pública, sin perjuicio de que se integre y consolide como parte del presupuesto del sector público.

Se aplican principalmente para cubrir financieramente el gasto derivado de las prestaciones económicas, de asistencia sanitaria, pensiones y de otros servicios cuya cobertura sea de


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carácter universal. Igualmente, las transferencias de recursos generales del Estado pueden tener como finalidad financiar aquellos regímenes especiales de los sistemas de protección social que se desean incentivar (pe fuerzas armadas), o bien cubrir las reducciones o bonificaciones de cotización de determinados tipos de contratación laboral (pe fomentar algún tipo de empleo).

• De acuerdo a un criterio finalista, las aportaciones públicas se pueden clasificar según se destinen a:

Financiar una prestación determinada, bien plenamente (pensiones no contributivas) o parcialmente (complemento de pensión mínima), generalmente utilizando la forma presupuestaria del crédito finalista.

Contribuir a la financiación conjunta indiferenciada de las prestaciones junto con las restantes fuentes financieras, en función de las necesidades existentes en cada ejercicio económico o período que se considere, aportación generalmente limitativa.

• En cuanto a su origen podemos hacer la siguiente distinción de las aportaciones públicas:

Procedentes de los recursos fiscales generales. Aquellas que proceden de recursos fiscales afectados. Ya sea de impuestos

específicos no afectados en su totalidad, como el de la renta de las personas físicas o el impuesto sobre el valor añadido, de los cuales se detraen cuantías o proporciones predeterminadas en función de una ley, que son destinadas a la financiación de la protección social. O bien se trate de un tributo afectado íntegramente a una clase de prestación con carácter de recurso principal o bien complementario (contribución social generalizada, en el caso francés, o el recargo sobre el IVA de algún producto específico, como la gasolina, aplicado por la Comunidad de Madrid para incrementar los recursos destinados a la atención sanitaria)

Esta fuente de financiación, en su cuantía, es muy dependiente del cuadro impositivo que se establezca, de la eficacia recaudatoria de los impuestos, de la variación del crecimiento de la economía, además de la política sobre el gasto público que se aplique. Por consiguiente, el equilibrio del presupuesto social depende tanto de los recursos que sea posible destinar como de las prioridades en el gasto público que se apliquen.

3.3. Otros recursos Corresponden en su mayoría a recursos procedentes de los activos inmobiliarios, financieros, y de servicios propiedad de los Sistemas de Seguridad Social. En este caso adquieren gran importancia cuantitativa aquellos sistemas en los que existen grandes reservas de recursos, en los cuales la acumulación de fondos exige la inversión de las correspondientes reservas. También se agrupan en este concepto los ingresos que provienen de cobros por servicios prestados a terceros, ticket moderador en la utilización de servicios o consumo de medicamentos.


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4. Contexto económico de la Seguridad Social Dada la estrecha relación de la Seguridad Social con la realidad social y económica, fácilmente puede deducirse que su evolución está influida por variables demográficas y macroeconómicas, independientemente de las propias de cada sistema. Y, a su vez, desde la Seguridad Social, por la importancia de su presupuesto, hay una serie de efectos que se trasladan al sistema económico general. Por ello, es conveniente analizar, desde una perspectiva económica, tanto las variables externas como internas a la Seguridad Social y su influencia en la evolución de sus gastos e ingresos, facilitando la previsión de posibles medidas en orden a la estabilidad y equilibrio de los propios sistemas.

4.1 Variables Exógenas a la Seguridad Social Entre las principales variables macroeconómicas y poblacionales, externas a la Seguridad Social, que inciden en su evolución y financiamiento futuro, se deben señalar las siguientes:

• El Producto Interior Bruto (PIB), cuya variación indica cómo evoluciona la riqueza de un país y, por lo tanto, la capacidad económica del mismo para generar empleo, mejorar el salario y posibilitar el financiamiento de la política social (seguridad social, seguro popular, vivienda, etc).

• El índice de Precios al Consumo (IPC) o inflación, cuya variación suele determinar la cuantía del incremento de las pensiones y otros servicios (costo de medicamentos e insumos de salud), influyendo así directamente en el nivel de gasto. A su vez, en la vertiente de los ingresos puede afectar a los salarios de cotización, dependiendo si estos sufren un incremento o decremento real.

• Evolución del Salario Mínimo, cuya variación suele estar relacionada con la del IPC. Su importancia se refleja en que en muchos casos determina el importe de la base mínima de cotización, así como suele ser la referencia para fijar el nivel de las pensiones mínimas.

• Evolución de la población general, de la que procede la afiliación a la Seguridad Social, y cuya estructura tiene una influencia decisiva sobre los sistemas, tanto porque determina la población potencialmente activa y, consiguientemente, probable cotizante, como porque indica el número de personas mayores que influye en el flujo del número


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de pensiones, aspecto importante para poder efectuar estudios de proyección para anticipar cuál es el comportamiento futuro de la Seguridad Social. Así vemos que en un período de alta natalidad (efecto "baby boom”) se produciría un fuerte incremento del número de cotizantes durante el período de actividad económica, pero posteriormente, años después, un aumento adicional de gasto al alcanzar las generaciones más jóvenes la edad de jubilación. Un efecto contrario se produciría cuando se contrae la natalidad y envejece la población como ocurre en buena parte de los países más desarrollados. Evidentemente estas situaciones afectarán al volumen de gastos e ingresos y, en su caso, a las decisiones que será necesario tomar dentro de las políticas de financiación.

• Evolución de la población ocupada en el mercado formal, informal y desempleada: la formal permite garantizar la seguridad social a los trabajadores y sus familias y, por tanto aumentar las cotizaciones de las instituciones de seguridad social y consiguientemente el volumen de sus ingresos. Él empleo informal y el desempleo no otorga servicios de seguridad social y desprotege a la población en términos de salud, pensiones y vivienda principalmente, y también afecta el total de cotizantes y los ingresos de las instituciones de seguridad social.

• Evolución de la negociación colectiva, cuya incidencia es importante en cualquier sistema que tenga basadas sus cotizaciones sobre salarios. La variación que experimentan dichos salarios en función de los acuerdos que se reflejan en dicha negociación será determinante en la evolución del importe de las cuotas recaudadas.

• El comportamiento del mercado financiero o de las instituciones en las que se realizan dichas inversiones, ya que los rendimientos de cada momento incidirán en la evolución de dicho sistema, especialmente incide sobre los sistemas de capitalización así como en aquellos que tienen unas reservas acumuladas, por las inversiones de sus fondos.

4.2 Variables Endógenas a la Seguridad Social Son aquellas que son internas o propias del Sistema, que influyen en él y están impulsadas por el mismo, las cuales, a su vez, pueden estar originada por dos circunstancias distintas:

Autónomas como decisión propia del sistema para poner al día las medidas normativas o de política sobre el otorgamiento de las prestaciones sociales o financiación de las mismas.

Inducidas, aquellas que se deben implementar por la necesidad de adaptación a las circunstancias que se derivan de la influencia de las variables exógenas y que necesitan de una reacción del propio sistema para garantizar su equilibrio económico-financiero.

Ejemplos de estas variables suelen ser los derivados de cambios en la normatividad (leyes, reglamentos o acuerdos) tales como:

• Modificaciones normativas que afecten al ámbito de las pensiones y que puede suponer un cambio, tanto en los requisitos para acceder a las mismas (años de cotización y edad), como en los procedimientos establecidos para la determinación de las cuantías de las pensiones, y que pueden referirse, tanto a la modificación de la base


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de cálculo, como a los porcentajes que se aplican a la misma para obtener el importe de la pensión.

• Fijación del procedimiento de revalorización, que establece el compromiso de garantizar o no un cierto mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones. En este sentido pueden clasificarse en tres las formas de revalorización: discrecional cuando no existe norma que obligue a aplicarla, ad hoc cuando está establecida por ley pero en la misma no se fija el cuánto y el cómo se aplica, y automática cuando la norma establece el plazo y módulo de incremento a aplicar. Es evidente que una mayor o menor cuantía de revalorización significará un compromiso de nivel de gasto muy distinto.

• Modificaciones normativas que afectan al área de la recaudación de contribuciones y que pueden referirse tanto a la variación en la población que obligatoriamente tiene que efectuar las cotizaciones (rezago o mora en el pago), como a la forma de cotizar sobre los salarios o variación en los tipos de cotización que se apliquen en cada caso.

• Cambios en la normatividad para el otorgamiento de seguros, servicios o prestaciones, que impactan en los costos del sistema y por lo tanto en su equilibrio financiero (aumento de beneficios sin considerar la forma de financiarlos), pudiendo originar algún tipo de déficit.

• Impactos derivados de la administración del sistema que impliquen una deficiente gestión (aumento de gastos por administración) y malas decisiones en las inversiones que originen perdidas de recursos.

La provisión de seguros y prestaciones de la seguridad social está sujeta a factores tanto externos como internos.

•Variación del Producto Interno Bruto•Comportamiento del INPC o Inflación•Crecimiento del Salario Mínimo y Generales•Evolución de la Población General•Variación de la Población Ocupada y Desempleada•Estructura del Mercado de Trabajo•Evolución de la Negociación Colectiva•Comportamiento del Mercado Financiero

Variables exógenas

•Modificaciones normativas que afecten las pensiones •Revalorización de pensiones•Modificaciones normativas que afectan la recaudación de contribuciones

•Cambios en la normatividad para el otorgamiento de seguros, servicios o prestaciones

•Impactos de la administración del sistema

Variables endógenas


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5. El Financiamiento de la Seguridad Social en México Los seguros, servicios y prestaciones de la seguridad social y sus gastos de administración deben ser financiados colectivamente por medio de contribuciones o de impuestos, o por amos medios a la vez. En el caso de México, el proceso de financiamiento en el amplio, complejo y fragmentado sistema de seguridad social, tiene principalmente 5 componentes:

5.1 Financiamiento de los servicios en el IMSS Los seguros y prestaciones que ofrece el IMSS son financiados de acuerdo a su Ley en forma tripartita por el Trabajador, Patrón y Gobierno. Adicionalmente recibe importantes recursos por parte del Gobierno en forma de subsidio para cubrir el déficit que genera su operación principalmente en salud y pensiones.

El pago de contribuciones de acuerdo con el artículo 28 de su Ley se efectúa sobre el sueldo básico de cotización (SBC), sobre una base mínima de un salario mínimo y hasta por una cantidad que no rebase 25 veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. El régimen financiero establecido en la Ley para el pago de todos los seguros y prestaciones, gastos administrativos y fondos de reserva, se obtendrán de las cuotas que están obligados a cubrir los patrones y los trabajadores y de la contribución que corresponda al Estado.

En el cuadro siguiente se desglosa el régimen de financiamiento tripartito del IMSS

ARTICULO RAMO OBSERVACIONES CUOTA PATRONAL

CUOTA TRABAJADOR

CUOTA ESTADO

25 ENFERMEDADES Y MATERNIDAD PENSIONADOS (Y SUS BENEFICIARIOS)

Prestaciones en especie: 1.05% del SBC 0.375% del SBC 0.75%

74 RIESGOS DE TRABAJO Mínimo Máximo

0.25% 15.00%

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ENFERMEDADES Y MATERNIDAD

Prestaciones en especie: Más: Para salarios mayores a 3 veces S.M.G. En dinero:

20.24% SMG 1.10% DE LA DIFERENCIA ENTRE SBC Y 3 SMG 70% DEL 1% DEL SBC

0.40% de la diferencia entre SBC y 3 SMG 25% del 1% de SBC

20.40% SMG 5% del 1% del SBC

Financiamiento de la Seguridad Social

1) Contribuciones de los trabajadores, 2) Contribuciones de los patrones, 3) Contribuciones del Gobierno, ya sea federal,

estatal o municipal a la seguridad social (pueden ser contribuciones de ley y/o subsidios),

4) Gasto asistencial del Gobierno a la seguridad social, y

5) Otros ingresos derivados de los activos con que cuente cada una de las Instituciones de Seguridad


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147 INVALIDEZ Y VIDA 1.75% SBC 0.625% SBC 0.125%

168 RETIRO, CESANTIA Y VEJEZ

Retiro Cesantía y vejez Cuota social

2% SBC 3.150% SBC 1.125% SBC

0.225% SBC 5.5% SMG

211 GUARDERIAS Y PRESTACIONES SOCIALES

1% SBC

242 106-III SEGUROS DE SALUD REGIMEN VOLUNTARIO 22.4% SMG

Es cuota anual

SMG =Salario mínimo general para el Distrito Federal SBC = Salario base de cotización

5.2 Financiamiento de los servicios en el ISSSTE El régimen de seguridad social del ISSSTE, de acuerdo con su Ley financia el otorgamiento de 21 seguros, servicios y prestaciones que otorga a través de 3 fuentes de recursos: 1) Contribuciones de los Trabajadores, 2) Contribuciones de las Dependencias afiliadas, y 3) Contribuciones del Gobierno en forma de cuota social. También recibe adicionalmente importantes recursos por parte del Gobierno en forma de subsidio para cubrir el déficit que genera su operación principalmente en salud y pensiones.

El pago de las contribuciones se efectúa sobre el sueldo básico de cotización (SBC), estableciéndose como límite inferior un salario mínimo y como límite superior una cantidad que no rebase 10 veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Cada trabajador cubre una cuota obligatoria en total del 10.625% del SBC, para el pago de todos los seguros y prestaciones, así como para integrar las reservas actuariales, por su parte las dependencias y entidades públicas incorporadas cubren el 20.145% del SBC de los trabajadores. El Gobierno participa con una cuota social total de alrededor de 4.23% para salud y pensiones. Adicionalmente, en el caso del seguro de retiro, cesantía y vejez el trabajador puede aportar en forma voluntaria hasta el 2.0% del SBC para la subcuenta de ahorro solidario y la dependencia se obliga en forma recíproca a contribuir hasta con el 6.5% del SBC, es decir 3.5 pesos por cada peso del trabajador.

El régimen financiero establecido en la Ley para el pago de todos los seguros y prestaciones, gastos administrativos y fondos de reserva, se obtendrán de las cuotas que están obligados a cubrir las Dependencias, los trabajadores y el Gobierno Federal.

En el cuadro siguiente se resume el importe de los recursos establecidos en la Ley para el financiamiento de los distintos seguros, prestaciones y servicios que otorga el Instituto. Cabe señalar que la administración de los mismos por lo que respecta al seguro de retiro, cesantía y vejez (RCV), es realizado por las Afores, entre las cuales se encuentra PENSIONISSSTE. Los recursos de vivienda son administrados directamente por FOVISSSTE, y las contribuciones que corresponden al seguro de invalidez y vida, seguro de riesgos del trabajo, seguro de salud, y prestaciones sociales y culturales, así como los recursos que constituyen el fondo de préstamos personales, son administrados directamente por el ISSSTE.


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Régimen de Contribuciones del ISSSTE

Seguro Trabajadores Dependencias Cuota Social1 Total

Pensiones / RCV 6.125 5.175 ±1.2 12.5 SAR/92 Se integra en la contribución de 5.175 Total contribuciones obligatorias sin Ahorro Solidario 6.125 5.175 ±1.2 12.5

Ahorro solidario 2.0 6.50 8.50 Total RCV con Ahorro Solidario 8.125 11.675 21.00 Invalidez y vida 0.625 0.625 1.25 Riesgos del trabajo 0.75 0.75

Salud 3.375 8.095 ±3.03 14.5 Sociales y culturales 0.5 0.5 1.0 Vivienda 5.0 5.0 Total sin ahorro solidario 10.625 20.145

±4.23 35.0 Total con ahorro solidario 12.625 26.645 43.5

1 La contribución obligatoria se señala en forma aproximada al porcentaje del sueldo básico, porque la cuota social diaria del Gobierno Federal para el seguro de RCV es de 5.5% del salario mínimo general para el Distrito Federal, vigente al día 1º de julio de 1997, actualizado trimestralmente con la inflación, monto que equivale a aproximadamente 1.2% del promedio del sueldo básico de un trabajador activo, y en el caso de Salud la cuota social diaria de 13.9% de un salario mínimo del D.F., equivale a 3.03%.

5.3 Financiamiento del Seguro Popular El principal objetivo del Seguro Popular es otorgar protección financiera en salud a la población no derechohabiente de la seguridad social y se financia fundamentalmente mediante subsidio y por recursos fiscales federales asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, una muy pequeña contribución también proviene de los asegurados.

El modelo financiero del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) se sustenta en un esquema tripartito con aportaciones 1) del gobierno federal, 2) de las entidades federativas y 3) contribuciones de los afiliados conforme a su capacidad económica. Las aportaciones al SPSS y el mecanismo de actualización están contenidos en la Ley General de Salud (LGS).

La Cuota Social (CS) por persona beneficiaria es equivalente al 3.92 por ciento de un salario mínimo general vigente diario en el Distrito Federal. Esta CS se calculó por única vez el 1º de


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enero de 2009 y se actualiza anualmente con base en el Índice Nacional de Precios al Consumidor.

La Aportación Solidaria Federal (ASF) por persona afiliada, equivale a 1.5 veces el monto de la Cuota Social. La distribución entre las entidades federativas de esta aportación se realiza de conformidad con la fórmula establecida en el artículo 87 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Protección Social en Salud vigente en 2011, la cual contiene componentes de asignación por persona afiliada, necesidades de salud, esfuerzo estatal y desempeño, de tal forma que la aportación es diferente para cada entidad federativa. El promedio nacional en 2011 de la ASF es de mil 271 pesos con 70 centavos.

Un muy escaso porcentaje de personas incorporadas al Seguro Popular participan con una cuota, que es anual y progresiva conforme a su nivel de ingreso familiar. El pago de la cuota puede ser de forma trimestral.

5.4 Financiamiento de los Institutos Estatales de Seguridad Social El régimen de financiamiento de cada uno de los 32 Institutos Estatales de Seguridad Social, es distinto en función del número de seguros y prestaciones que proporciona su régimen de Seguridad Social y de la cuantía económica de los beneficios que otorga. Pero en general todos tienen 4 fuentes de financiamiento fundamentalmente: 1) Contribuciones de los trabajadores, 2) Contribuciones de las Dependencias, 3) Contribuciones del Gobierno Estatal (pueden ser contribuciones de Ley y/o transferencias presupuestales para cubrir déficit de operación) y 4) Otros ingresos derivados de los activos que posean.

Como ejemplo a continuación se describe la fuente de financiamiento de 7 Institutos Estatales de Seguridad Social.

1) En el caso del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores de Chiapas (ISSTECH), las contribuciones totales para cubrir los 16 seguros y prestaciones de su régimen de Seguridad Social asciende al 32.59% del salario de cotización de los trabajadores activos más el 8% de los ingresos de jubilados y pensionados. De este total los trabajadores en activo contribuyen con el 8.0% del salario de cotización, los jubilados y pensionados con el 4.0% de su pensión y el Gobierno Estatal con el 24.59% más el 4.0% de la nómina de pensiones.

Nota: Las contribuciones a cargo de las Dependencias del Gobierno, son superiores a las establecidas en el artículo 24 de la Ley y se sustentan en acuerdos celebrados en 1996.

SEGURO PENSIONADOTRABAJADOR GOBIERNO ESTATAL TOTAL

SERVICIO MÉDICO 4.0%3.5%8.0% y4.0%

PENSIONES

11.5% y8.0%

PENSIONES

PENSIONES --3.0% 15.09% * 18.09%*

PRESTACIONES SOCIOECONÓMICAS --0.25% 0.25% 0.50%

ADMINISTRACIÓN --1.25% 1.25% 2.50%

TOTAL 4.0%8.0%24.59% y

4.0% PENSIONES

32.59% y 8% PENSIONES

*Incluye 0.75% de los salarios para RT.

CUOTAS Y APORTACIONES DEL ISSTECH


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2) En relación al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (ISSEG), el régimen financiero de acuerdo a su Ley para cubrir los 11 seguros y prestaciones de su régimen previsional establece una contribución total del 40.25% del salario de cotización de los trabajadores (estableciendo como límite inferior un salario mínimo general vigente en el Estado y como límite superior el equivalente a 10 veces dicho salario), de los cuales el trabajador contribuye con el 16.5% del salario base de cotización y las Dependencias Públicas Estatales con el 23.75% del salario base de cotización.

Régimen Financiero del ISSEG Seguro Trabajador Dependencia Total

Pensiones 11.97 19.22 31.19

Préstamos 3.37 3.37 6.74

Vida 0.41 0.41 0.82

Gastos de Administración 0.75 0.75 1.5

Total 16.5 23.75 40.25

3) Por lo que respecta al Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco (IPEJAL), el régimen

de financiamiento para cubrir los 11 seguros y prestaciones que proporciona en 2013 asciende al 22.0% del salario de cotización de los trabajadores activos, de los cuales el 8.5%corresponde al trabajador y el 13.5% a la Dependencia Pública Estatal. Este régimen de contribuciones, derivado de una reforma de tipo paramétrica para alcanzar la sustentabilidad financiera del Instituto, desde 2009 se está incrementando cada año en forma gradual hasta llegar en 2017 a un total de 32.0%, correspondiendo al trabajador el 11.5% y a la Entidad Pública Estatal el 20.5%

Régimen Financiero del IPEJAL

4) El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León (ISSSTELEON), para el financiamiento de los 7 seguros y prestaciones que


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proporciona, de acuerdo con su Ley establece un total del 31% del salario de cotización de los trabajadores, de los cuales 12.25% le corresponden al trabajador y 18.75% a las Entidades Públicas Estatales.

Régimen Financiero del ISSSTELEON Seguro Trabajador Dependencia

Enfermedades y maternidad 4.50 5.50 Riesgos de Trabajo 0.50 Jubilación 6.0 6.0 Pensión por invalidez y causa de muerte 1.0 1.0 Vida 0.50 0.50 Préstamos a corto y largo plazo 0.25 0.25 Vivienda 5.0 Total 12.25 18.75

5) Por lo que respecta al Instituto de Previsión y Seguridad Social del Estado de Tamaulipas (IPSSET), en su Ley se establece que el régimen de financiamiento para cubrir los 20 seguros y prestaciones que proporciona, está conformado por el 32.0% del salario de cotización de los trabajadores, de los cuales al trabajador le corresponde el 10.5% y al Gobierno del Estado el 21.5% sobre el sueldo de cotización de sus trabajadores. En la Ley no se especifica el porcentaje que corresponda para cada uno de los seguros y prestaciones que conforman su régimen de seguridad social.

Régimen Financiero de la IPSSET Trabajador Gobierno Total

10.5 21.5 32.0

6. Prospectiva Internacional sobre el Financiamiento de la Seguridad Social

En lo concerniente a la financiación de la seguridad social, existe una tendencia general de no incrementar la cotización empresarial, reduciéndose incluso en algunos países. Tal reducción, en ocasiones, está vinculada a la contratación de personas que tienen dificultad para encontrar empleo o a la creación de nuevos puestos de trabajo. La disminución de la cuota empresarial se compensa, a veces, con el aumento de la cuota del trabajador. En algunos países se tiende a incrementar la universalización de las prestaciones, financiándose con impuestos. En otros se ha hecho un esfuerzo para ampliar el círculo de seguridad social, siendo los pensionistas el principal objetivo.

En ciertos países la búsqueda de fuentes alternativas de financiación ocupa un lugar prioritario; tales alternativas consisten en destinar una parte del IVA a la financiación de la seguridad social o de ciertos impuestos especiales que gravan determinados bienes como el alcohol, la gasolina, el tabaco o el volumen de ventas de las empresas farmacéuticas. En algunos países se introdujeron contribuciones/impuestos especiales, sacados no sólo de los ingresos provenientes del trabajo, sino también de la propiedad y de ingresos del capital. Este fue especialmente en caso de la “contribución social general” (CSG) francesa y de la “contribución para reparar las deudas de la seguridad social” (CRDS). La naturaleza de la CSG y de la CRDS – una contribución a la seguridad social o un impuesto – es actualmente muy


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debatida en el contexto europeo. En Portugal ha tenido lugar la introducción de puntos adicionales del IVA para cofinanciar los sistemas de seguridad social.

El proceso de reformas a la seguridad social ha desarrollado desde los años 90´s, un importante debate internacional sobre los objetivos, alcances, financiamiento y principios inherentes al funcionamiento de los sistemas previsionales, que continua hasta hoy en día. En este debate varias organizaciones internacionales han tomado un rol prominente, con posiciones distintas. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS) por un lado, y el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) por el otro lado. Las instituciones regionales, tales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), también han hecho algunos estudios en este campo con análisis de un lado y otro, pero sin tomar todavía posiciones claras en el debate.

En este debate el Banco Mundial ha jugado papeles muy controvertidos, en 2005 el Banco recomienda establecer un sistema de pensiones multipilar flexible, que consiste en tres pilares con diferentes formas de apoyo al ingreso, mientras las condiciones apropiadas prevalezcan. El primero es un pilar no contributivo, administrado por el Estado; el segundo es un pilar de capitalización de ahorro individual obligatorio; y el tercer pilar es un plan voluntario de capitalización individual. También recomienda la provisión de ingresos complementarios para los trabajadores no cubiertos y los pobres.

Se debe hacer notar sin embargo, que estas dos posiciones que se encuentran en debate no son siempre extremas (en "blanco y negro") y en la realidad las soluciones que se han encontrado en la mayoría de los países que han realizado reformas a sus sistemas de pensiones, los resultados han sido mixtos aunque prevalezca con mayor incidencia un esquema de contribuciones definidas o uno de beneficios definidos.

A este debate han contribuido también los cambios que se realizaron en 3 países, que han reformado sus reformas estructurales realizadas con anterioridad, en 2008 en los sistemas pensionarios de Argentina y de Chile, y en Bolivia en 2009. Estas reformas a las reformas ha


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sido un tema con poca difusión, comparado con la que se hizo de la experiencia chilena en las 3 últimas décadas.

En la actualidad el tema del financiamiento de los sistemas de seguridad social continúa siendo un debate en todo el mundo y México no es la excepción. Los resultados de la puesta en práctica de ambos esquemas para encontrar un equilibrio entre la viabilidad financiera y la viabilidad social, presentan pros y contras entre los partidarios de cada uno de estos esquemas financieros. Este tema necesita importantes acuerdos políticos y sociales para resolver sus complejas interacciones. En particular, es preciso conciliar la agenda de los derechos sociales con la agenda de las finanzas públicas.

Ambos sistemas de financiamiento a la seguridad social confrontan el riesgo demográfico. Por ejemplo, en el esquema público de pensiones de beneficios definidos la proporción de los jubilados y pensionados aumentará en relación con el número total de trabajadores asalariados. En el de capitalización, la prolongación de la esperanza de vida significa una disminución de las rentas vitalicias. Sin embargo, muchas de las ventajas de los regímenes de capitalización pueden lograrse también en un régimen de reparto.

Los regímenes de prestaciones definidas dependen de la actividad económica y en consecuencia se enfrentan a los riesgos del mercado laboral. Los regímenes de cotizaciones definidas dependen del monto de las comisiones y principalmente del rendimiento de las inversiones y, por ende, de los riesgos del mercado de capitales.

En ciertos países la mejora de la situación financiera de la seguridad social se vincula a una mejor administración e inversión de los recursos de la misma y/o a la reducción de la deuda pública. En otros países se ha procedido a la venta de parte del patrimonio privado de la seguridad social o se han utilizado los beneficios de la privatización para aliviar los problemas financieros de la seguridad social.

Resumen

De las experiencias internacionales, cabe extraer las siguientes conclusiones:

Las cotizaciones sociales son la principal fuente de financiación en los sistemas profesionales.

La cotización puede ser de cuantía fija o establecerse aplicando un porcentaje (tipo de cotización) a una base (base de cotización)

Las cotizaciones suelen ser a cargo de trabajadores, empresarios y en muchos casos del gobierno, aunque en ciertos países corren exclusivamente a cargo de los trabajadores.

Actualmente se tiende a financiar las prestaciones de carácter universal a través de impuestos.

La financiación por vía impositiva puede hacerse a través de los recursos fiscales generales o mediantes impuestos afectados.

En la Unión Europea se aplican sistemas mixtos. En Iberoamérica prevalece la financiación por cotizaciones sociales.


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En los países con sistemas fiscales muy consolidados se observa una tendencia hacia la sustitución de las cotizaciones sociales por recursos presupuestales provenientes de los impuestos.

En aquellos países con un bajo nivel de eficacia en la recaudación fiscal, las cotizaciones sociales constituyen la principal fuente de los recursos de la Seguridad Social, incluso para prestaciones no económicas.

El importe de la cotización, o cuota, es el producto del tipo por la base. El primero se fija normativamente y las bases vienen determinadas por el nivel de salarios, con unas cuantías mínimas o un límite máximo, que marcan el intervalo de aseguramiento público. En algunos sistemas públicos de pensiones, además, se limita la cuantía máxima que puede alcanzar la prestación económica.

Por último, señalar que con independencia de la fuente de la que se obtengan los recursos la financiación de los sistemas de Seguridad Social debe coordinarse con los objetivos de política económica y laboral, especialmente por su incidencia en los costes laborales y consiguientemente en la creación de empleo y en las políticas de equilibrio presupuestario.

Glosario Aportación (cotización): Referido a la cotización, es el importe de la cuota de que corresponde a cada uno de los sujetos obligados al pago (empresario o trabajador). Igualmente, se aplica al importe que el Estado transfiere a la Seguridad Social.

Base de cotización: Está constituida por las remuneraciones efectivamente percibidas por el trabajador. Puede establecerse cuantía mínimas o máximas generales para todo el sistema, o bien establecerse bases mínimas y máximas según categoría o regímenes.

Beneficiarios: En sentido amplio son las personas protegidas por el sistema. En ámbitos administrativos en ocasiones se contrapone frente al "titular del derecho", trabajador afiliado, los "beneficiarios", referido a aquellas personas que por razón de parentesco y convivencia tengan derecho a la cobertura de la Seguridad Social.

Cotizaciones sociales: Obligación impuesta por la Ley a ciertos individuos y entidades, de contribuir al sostenimiento de las cargas económicas de la Seguridad Social.

Ecuación general de equilibrio: Expresión que relaciona, en términos de equilibrio, las variables que determinan el gasto con las que configuran los recursos (ingresos) en un sistema de Seguridad Social. Los componentes de esta ecuación tienen un comportamiento diferente según se trate un sistema de reparto o de capitalización.

Empleador: Toda persona natural o jurídica, pública o privada, por cuya cuenta trabajen personas que están obligatoriamente incluidas en la Seguridad Social.

Presupuesto de la Seguridad Social: Expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, se pueden reconocer y los derechos que se prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio económico, en el ámbito de la Seguridad Social

Recaudación: Proceso de la actividad administrativa conducente a recabar las contribuciones obligatorias de Ley a trabajadores, patrón y gobierno.


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Relación demográfica: Relación entre el número de pasivos y el de activos de un sistema de Seguridad Social. Es importante en los todos los sistemas, especialmente de reparto donde juega una función significativa las transferencias intergeneracionales de recursos.

Reservas de estabilización: Reservas acumuladas para afrontar situaciones de coyuntura económica, como gastos excepcionales o variaciones demográficas en el largo plazo.

Bibliografía 1. Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) “Evolución y tendencias de la

Seguridad Social 1998 – 2001” Ginebra.

2. Alonso Olea M. Y Tortuero Plaza J.L.: Instituciones de Seguridad Social.

3. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Sistema de protección social en México a inicios del siglo XXI, Capítulo IV, Los sectores en el sistema de protección social, 2012.

4. Eurostat: Annuaire Eurostat 2001. La guide statistique del l'Europe (1989.1999). Comisión Europea.

5. Jiménez Adolfo: Los Problemas Futuros de la Financiación de la Seguridad Social. Revista de Treball. Generalitat Valenciana 1988.

6. Ley del IMSS y Ley del ISSSTE.

7. Leyes del ISSTECH, ISSEG, IPEJAL, ISSSTELEON, IPSSET, ISSSTEP y de la DPCEM

8. Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Master en Dirección y Gestión de Planes y Fondos de Pensiones, 2005.

9. Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Master en Dirección y Gestión de los Sistemas de Seguridad Social, 2005

10. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Principios de la Seguridad Social, 2001.

11. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Seguridad social: un nuevo consenso 2002.

12. Página Web, de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud. http://www.seguro-popular.gob.mx/

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DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL · diplomado en seguridad social mÓdulo i: panorama general de la seguridad social. unidad didÁctica iii: financiamiento de la seguridad social