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COMISIÓN EUROPEA OFICINA EUROPEA DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE (OLAF) Dirección D Política Unidad D.2 Lucha contra el Fraude
Directrices para las estrategias nacionales
de lucha contra el fraude
en el caso de los Fondos Estructurales y de
Inversión Europeos (Fondos EIE)
Elaboradas por un grupo de trabajo de expertos de los Estados miembros, dirigido y
coordinado por la Unidad de Lucha contra el Fraude, Presentación de Informes y Análisis
de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)
CLÁUSULA DE EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD:
El presente documento de trabajo ha sido elaborado por un grupo de expertos de los Estados
miembros con el apoyo de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). Su finalidad es
facilitar la ejecución de los programas operativos y fomentar las buenas prácticas. No es
jurídicamente vinculante para los Estados miembros, pero establece directrices generales y
recomendaciones que reflejan las mejores prácticas.
Estas directrices generales deben entenderse sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación nacional,
han de interpretarse en el contexto de dicha legislación y podrán adaptarse para tener en cuenta el
marco jurídico nacional.
2
Deberán entenderse, asimismo, sin perjuicio de las interpretaciones del Tribunal de Justicia y del
Tribunal General, así como de las decisiones de la Comisión.
3
NOTA
El presente documento no es vinculante para los Estados miembros ni crea normas u obligaciones
nuevas para las autoridades nacionales. Refleja buenas prácticas, es de carácter meramente
indicativo y no podrá utilizarse como base jurídica o normativa para fines de auditoría o
investigación.
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Resumen
Las presentes Directrices se han elaborado siguiendo un método de trabajo conjunto en
el que han participado expertos de los Estados miembros, la Oficina Europea de Lucha
contra el Fraude (OLAF) y los servicios de la Comisión responsables de la autorización de
los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE). El objetivo de este
método de trabajo es desarrollar la cooperación y la colaboración entre las autoridades
nacionales y los servicios de la Comisión en el marco del grupo COCOLAF1 para la lucha
contra el fraude mediante la elaboración de una guía práctica que los Estados miembros
y la Comisión pueden utilizar como referencia, herramienta administrativa, orientación y
apoyo para reforzar sus medidas y estrategias de lucha contra el fraude.
El marco jurídico para el periodo 2014-2020 exige a los Estados miembros la elaboración
de medidas de lucha contra el fraude en relación con la gestión de los fondos de la UE.
Se recomienda a los Estados miembros que integren estas medidas en una estrategia
nacional de lucha contra el fraude que afecta a los Fondos EIE, con el fin de garantizar
unas prácticas homogéneas y eficaces, especialmente cuando sus estructuras
organizativas están descentralizadas.
Por supuesto, los Estados miembros pueden optar por elaborar una estrategia nacional
global para la lucha contra el fraude en relación con los ingresos y gastos de la UE y de
los presupuestos nacionales. Por el momento, en el marco del grupo COCOLAF para la
lucha contra el fraude, se decidió tratar, en primer lugar, los gastos en el ámbito de los
Fondos EIE en el marco de un proyecto piloto. Por esa razón la presente guía se limita a
este ámbito.
Un taller en el que participarán expertos de ocho Estados miembros diferentes ha
señalado la necesidad de establecer directrices que presenten las principales medidas
para seguir trabajando en la redacción de una estrategia nacional de lucha contra el
fraude para los Fondos EIE. El presente documento es el resultado de dicho trabajo
colectivo.
Formula recomendaciones a las entidades nacionales que serían nombradas para
elaborar dicha estrategia en el ámbito de los Fondos EIE. No es vinculante para los
Estados miembros, sino que tiene por objeto ofrecer a las autoridades nacionales y a los
responsables de la toma de decisiones el apoyo que pueden necesitar para esta labor.
Los principales pasos a seguir, determinados durante el taller, son los siguientes:
1. Marco jurídico
El marco jurídico a nivel nacional y de la UE está muy desarrollado y se está
mejorando continuamente.
2. Fase preparatoria
1 Comité Consultivo para la Coordinación de la Lucha contra el Fraude.
5
Es una fase crucial en el proceso. Comprende dos etapas principales: el
diagnóstico de la situación y la evaluación del riesgo de fraude. El resultado
permitirá identificar la necesidad de mejora y las áreas que la necesitan.
3. Fase de elaboración: establecimiento de objetivos e indicadores
Los objetivos mostrarán el plan y la visión de los Estados miembros en su
lucha contra el fraude. Los indicadores conexos contribuirán a evaluar los
progresos realizados.
4. Elaboración del plan de acción
El plan de acción define las intervenciones que deben llevarse a cabo en relación
con cada objetivo, el servicio responsable de ellos, el plazo y los indicadores
correspondientes. Será la herramienta de seguimiento de la aplicación de la
estrategia. Su consecución será un elemento fundamental para evaluar la eficacia
de la estrategia.
5. Evaluación y actualización de la estrategia
La estrategia es un documento que evoluciona y debe aplicarse sin límite
temporal. Esto exige la evaluación y la correlativa actualización del documento.
Estas directrices incluyen, como anexo, un modelo de estrategia nacional de lucha contra
el fraude en lo relativo a los Fondos EIE. Este modelo es de carácter descriptivo y no
normativo, con el fin de dejar a los Estados miembros el mayor margen posible para
adaptar el documento, en línea con su marco jurídico, su organización administrativa y el
entorno general.
También se incluye como anexo un gráfico en el que se esquematiza todo el proceso.
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Índice
Resumen .............................................................................................................................................. 4
Introducción ........................................................................................................................................ 9
1. Marco jurídico ....................................................................................................................... 12
2. Fase preparatoria .................................................................................................................... 14
2.1 Metodología ........................................................................................................................... 14
2.2 Estado de la situación actual en relación con las medidas de lucha contra el
fraude .............................................................................................................................................. 16
2.2.1 ¿Cómo? ........................................................................................................................... 17
2.2.2 ¿Qué analizar y por qué? ......................................................................................... 17
2.3 Evaluación del riesgo de fraude .................................................................................... 21
2.3.1. Elementos generales para realizar una evaluación del riesgo de fraude
....................................................................................................................................................... 22
2.3.2. ¿Que metodología utilizar para la evaluación del riesgo de fraude? ..... 22
2.3.3 Requisitos mínimos para una buena metodología ......................................... 23
2.3.4 Herramientas para la evaluación del riesgo de fraude............................. 24
3. Fase de elaboración: establecimiento de los objetivos de la estrategia nacional
de lucha contra el fraude y determinación de indicadores para medir los
resultados de su aplicación ......................................................................................................... 26
3.1 Establecimiento de objetivos .......................................................................................... 26
3.1.1 Características de los objetivos ............................................................................. 26
3.1.2. Periodo objeto de la estrategia ............................................................................ 27
3.2 Establecimiento de indicadores ..................................................................................... 27
4. Elaboración del plan de acción ............................................................................................. 30
5. Evaluación y actualización de la estrategia ..................................................................... 33
Anexos ................................................................................................................................................ 35
Anexo 1: modelo y contenido de la estrategia nacional de lucha contra el
fraude .............................................................................................................................................. 37
7
Anexo 2: glosario ........................................................................................................................ 43
Anexo 3 : elaboración de una estrategia nacional de lucha contra el fraude en lo
relativo a los Fondos EIE - gráfico…………...47
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9
Introducción
En 2012, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) estableció un
procedimiento de colaboración con los Estados miembros destinado a desarrollar el
intercambio de experiencias y de buenas prácticas entre los Estados miembros y con la
Comisión. Este procedimiento se organiza en el marco del grupo COCOLAF para la lucha
contra el fraude. Lo lleva a cabo un grupo de trabajo de expertos de los Estados
miembros y representantes de la OLAF, la DG de Política Regional, la DG de Empleo,
Asuntos Sociales e Inclusión y la DG de Asuntos Marítimos y Pesca, que trabajan durante
un periodo de un año en un tema concreto seleccionado por los Estados miembros. En
2014 el tema elegido fue «Estrategias nacionales de lucha contra el fraude para los
Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)».
La presente guía se ha redactado siguiendo ese procedimiento. El objetivo es
intercambiar buenas prácticas y ofrecer documentación práctica que los Estados
miembros pueden utilizar para elaborar sus estrategias nacionales de lucha contra el
fraude para los Fondos EIE. Los Estados miembros no están obligados a elaborar una
estrategia de este tipo, pero pueden hacerlo si así lo desean.
El Reglamento sobre disposiciones comunes para el periodo de programación de 2014-
20202 exige a los Estados miembros la introducción de medidas contra el fraude eficaces
y proporcionadas, teniendo en cuenta los riesgos identificados, para adoptar las medidas
necesarias para prevenir, detectar y sancionar eficazmente el fraude y las irregularidades
y reembolsar los importes irregulares al presupuesto de la UE. Ir más allá de los
requisitos reglamentarios inmediatos e incorporar estas medidas en una estrategia
nacional de lucha contra el fraude parece apropiado para garantizar un mejor
seguimiento de la lucha contra el fraude que va en detrimento de los intereses
financieros de la UE y de los Estados miembros.
En 2011, la Comisión Europea elaboró una estrategia global para la lucha contra el
fraude destinada a proteger los intereses financieros de la UE en sus propios servicios y
en las agencias ejecutivas y descentralizadas. La Comisión Europea anima a los Estados
miembros a adoptar estrategias de lucha contra el fraude a nivel nacional.
Expertos de los Estados miembros se han prestado voluntariamente a compartir sus
conocimientos y experiencia para elaborar, con apoyo de la OLAF, la presente guía
práctica, con el fin de ofrecer directrices a los Estados miembros para la elaboración de
su propia estrategia para la lucha contra el fraude en el ámbito de los Fondos EIE.
Por supuesto, los Estados miembros pueden optar por elaborar una estrategia nacional
global para la lucha contra el fraude en relación con los ingresos y gastos nacionales
relacionados con la UE y con los presupuestos nacionales. Entretanto, en el marco del
grupo COCOLAF para la lucha contra el fraude, se decidió tratar, en primer lugar, los
gastos en el ámbito de los Fondos EIE como proyecto piloto. Por esa razón la presente
guía se limita a este ámbito.
2 Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 [artículo
125, apartado 4, letra c), y artículo 122, apartado 2].
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Una estrategia nacional de lucha contra el fraude permitirá estructurar esta lucha que
afecta a los presupuestos de la UE y a los nacionales a nivel de los Estados miembros.
Ayudará a:
determinar los puntos de los sistemas vulnerables al fraude;
evaluar los principales riesgos de fraude;
planificar y ejecutar las respuestas;
evaluar los progresos realizados;
adaptar la respuesta a las nuevas tendencias en materia de fraude y a los
recursos disponibles; y
garantizar la participación de todas las partes interesadas pertinentes, en
particular a través de un aumento de las acciones colaborativas y coordinadas.
También velará por la armonización de la respuesta a los riesgos de fraude en todo el
país, especialmente en el caso de una estructura de gestión descentralizada.
La estrategia debe tener en cuenta cada fase del ciclo de lucha contra el fraude.
La prevención debe ser considerada una prioridad por las autoridades de gestión,
certificación y auditoría, con el fin de atenuar los riesgos de fraude. Deberá lograr mayor
eficacia mediante una cooperación más estrecha entre todas las partes interesadas y una
mayor coordinación general de las acciones.
La detección es una fase primordial que debe tratarse con la debida diligencia y de forma
proactiva por parte de todos los interesados, las autoridades de gestión y control,
incluidas las autoridades de auditoría, así como los servicios policiales.
Las investigaciones y el procesamiento están estrechamente vinculados entre sí. Su
eficacia requiere personal debidamente cualificado, plena cooperación de las autoridades
de gestión y control y una colaboración fluida entre las autoridades. La cooperación con
otros agentes pertinentes a nivel nacional y de la UE es también de suma importancia.
La recuperación y las sanciones deben ser eficaces y objeto de un riguroso seguimiento
por parte de las autoridades administrativas y policiales pertinentes.
La presente guía práctica tiene por objeto ofrecer:
un método por etapas para la elaboración de una estrategia nacional de lucha
contra el fraude en el ámbito de los Fondos EIE;
componentes básicos de contenido para la elaboración de la estrategia nacional de
lucha contra el fraude; así como
componentes concretos basados en la experiencia adquirida por los Estados
miembros.
La OLAF desea agradecer su contribución a los siguientes expertos:
Verena Czaby Austria Ministerio Federal de Trabajo, Asuntos
11
Sociales y Protección de los Consumidores
Mirjana Jurić
Željka Knezić
Joško-Mislav Međeral
Croacia Ministerio de Hacienda, Servicio de Lucha
contra el Fraude y las Irregularidades
Panagiota Tsirka Grecia Subvenciones y subsidios de la UE y
nacionales, Departamento de Casos
Especiales, sede de la SDOE
Dávid Szeverényi Hungría Administración Nacional de Fiscalidad y
Aduanas - Servicio de Coordinación de la
Lucha contra el Fraude - AFCOS
Aiva Avota Letonia Departamento de Auditoría de los Fondos
de la UE, Ministerio de Hacienda / AFCOS
Antoine Dalli Malta Gabinete del Primer Ministro -
Departamento de Auditoría Interna e
Investigaciones
Simona Stanca Rumanía Departamento de Lucha contra el Fraude –
AFCOS de Rumanía
Štefan Urbánek República
Eslovaca
Oficina del Gobierno de la República
Eslovaca, Sección de Control y Lucha
contra la Corrupción, Punto de Contacto
Central de la OLAF
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1. Marco jurídico
Los artículos 310 y 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
exigen a la UE y a los Estados miembros luchar contra el fraude y cualquier actividad
ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión. Los Estados miembros adoptarán
las mismas medidas para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la
UE que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. Sin
perjuicio de otras disposiciones de este Tratado, los Estados miembros deberán coordinar
cualquier acción que adopten con el fin de proteger los intereses financieros de la UE
contra el fraude. A tal fin, organizarán, con apoyo de la Comisión, una colaboración
estrecha y regular entre los servicios competentes de sus administraciones.
El artículo 317 del TFUE establece que el principio de buena gestión financiera se aplicará
en la ejecución del presupuesto de la UE por los Estados miembros en colaboración con la
Comisión.
Los artículos 30 a 33 del Reglamento Financiero3 aplicable al presupuesto general de la
UE aclaran el principio de buena gestión financiera, que implica el respeto de los
principios de economía, eficiencia y eficacia y la puesta en práctica de un control interno
efectivo y eficiente.
El artículo 59, apartado 2, letra b), del Reglamento Financiero deja a los Estados
miembros la responsabilidad principal, en el marco de la gestión compartida, de prevenir,
detectar y corregir las irregularidades y el fraude. A este respecto, los Estados miembros
han de establecer unos sistemas sólidos de gestión y control, con el fin de garantizar una
buena gestión financiera, transparencia y no discriminación. Además, deben imponer
sanciones efectivas, disuasorias y proporcionadas a los beneficiarios, cuando así lo
establezca la legislación nacional o la de la UE.
El Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/1995, de 18 de diciembre de 1995, define lo que
se entiende por irregularidad y ofrece disposiciones comunes para las medidas y
sanciones administrativas que deben aplicarse.
El Reglamento (CE, Euratom) nº 2185/1996, de 11 de noviembre de 1996, trata sobre
los controles y verificaciones in situ llevados a cabo por la Comisión en los Estados
miembros. Prevé la cooperación y la coordinación entre la Comisión y los Estados
miembros.
El Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades
Europeas, de 26 de julio de 1995 (en lo sucesivo, el «Convenio PIF»), ofrece una
definición de fraude4. El Reglamento (UE) nº 1303/2013, de 17 de diciembre de 2013,
establece disposiciones comunes para los Fondos EIE para el periodo de programación
2014-2020. El artículo 125, apartado 4, letra c), aclara la obligación de que las
3 Reglamento (UE, Euratom) n° 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012,
sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión. 4 El Convenio PIF se está revisando actualmente para reflejar los cambios en el marco jurídico. La Comisión ha
publicado una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal [COM(2012) 363 final de 11.7.2012].
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autoridades de gestión pongan en marcha medidas de lucha contra el fraude eficaces y
proporcionadas teniendo en cuenta los riesgos identificados.
La legislación nacional regula la aplicación de las sanciones administrativas y también
establece los posibles procesos penales y las sanciones que pueden imponerse. En
algunos países, establece o da el mandato a servicios especializados para la investigación
o enjuiciamiento de potenciales casos de fraude en detrimento de los intereses
financieros de la UE (por ejemplo, el Departamento de Lucha contra el Fraude, o DLAF,
en Rumanía).
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2. Fase preparatoria
La fase preparatoria en la elaboración de una estrategia nacional de lucha contra el
fraude resulta fundamental y no debe descuidarse. A esta importante parte del proceso
deben consagrarse tiempo y recursos suficientes. El objetivo de la fase preparatoria es
conseguir un panorama completo de la manera en que tratan el fraude todas las partes
interesadas que participan en los Fondos EIE. Esto proporcionará una base para las
decisiones que se han de adoptar a la hora de establecer los objetivos, especificar los
indicadores y elaborar el plan de acción correspondiente.
2.1 Metodología
La fase preparatoria incluye las dos siguientes etapas:
un estado de la situación actual para hacer balance de los puntos fuertes y los
ámbitos de mejora de los sistemas nacionales y de las medidas de lucha contra el
fraude; y
una evaluación del riesgo de fraude.
Esta fase se llevará a cabo: 1) analizando la estructura organizativa, los intervinientes,
las medidas y los procedimientos ya existentes; y 2) evaluando el riesgo de fraude.
¿Quién debe elaborar la estrategia nacional de lucha contra el fraude?
El servicio nacional designado debe elaborar la estrategia nacional de lucha contra
el fraude relacionado con los Fondos EIE.
Este servicio debe contar con:
- una visión general a escala de la UE y nacional tanto de todo el sistema de
Fondos EIE como de las medidas de lucha contra el fraude actualmente en vigor;
y
- la facultad de movilizar los conocimientos técnicos pertinentes de los distintos
ministerios, autoridades y servicios involucrados en la aplicación de los fondos de
la UE y de los ministerios, autoridades y servicios responsables de las
investigaciones financieras y del enjuiciamiento.
Esto resulta crucial sobre todo para los Estados miembros que tienen un sistema
administrativo descentralizado.
El Servicio de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (AFCOS) podría
desempeñar un papel fundamental en la elaboración y el seguimiento de la
aplicación de una estrategia nacional de lucha contra el fraude.
El servicio responsable de la estrategia nacional de lucha contra el fraude debe crear un
equipo de expertos con capacidad para ofrecer los conocimientos técnicos adecuados.
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Este equipo debe ser capaz de cubrir las diferentes fases del ciclo de lucha contra el
fraude con sus conocimientos y su experiencia.
La fase preparatoria se basará en el diálogo permanente con los socios y las partes
interesadas, en particular a través de la creación de grupos de trabajo ad hoc, junto con
las necesidades identificadas.
¿Qué autoridades deben participar?
Deben participar todas las autoridades responsables de la gestión y ejecución,
certificación, auditoría, investigación, enjuiciamiento e imposición de sanciones.
Los conocimientos técnicos de estas partes interesadas deben abarcar la gestión, el
control y el sistema judicial. En la medida de lo posible, deben proceder de:
Las autoridades de gestión
Los organismos intermedios
Los organismos de certificación
Las autoridades de auditoría
El AFCOS
Las autoridades de control del Gobierno o del Parlamento
Las autoridades de control de las administraciones públicas
Las autoridades encargadas de la investigación
La fiscalía
Los tribunales
Además de con las entidades enumeradas, es aconsejable contar con la participación de
organizaciones que tengan responsabilidades de control, supervisión o gestión, directa o
indirectamente vinculadas a proyectos financiados por fondos de la UE, tales como:
Las autoridades de control de la competencia
Las comisiones de arbitraje en materia de contratación
Las autoridades tributarias
Las autoridades aduaneras
El equipo responsable del procedimiento deberá confeccionar un programa de trabajo
para la elaboración de la estrategia en un plazo determinado. Debe tener como objetivo
garantizar pleno apoyo político.
¿Qué apoyo político se necesita?
Dada la gran variedad y número de organismos participantes, los servicios
responsables de la elaboración de la estrategia nacional de lucha contra el fraude
pueden necesitar el pleno apoyo político del Gobierno.
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2.2 Estado de la situación actual en relación con las medidas de
lucha contra el fraude
La evaluación de la situación requiere un análisis de las siguientes áreas:
la legislación;
la organización [p. e., nacional (centralizada o descentralizada) o local, a
través de un coordinador o no, el papel del AFCOS, etc.];
la gestión y los intervinientes;
los procedimientos (incluidos los controles existentes);
los medios y recursos (recursos humanos y herramientas apropiadas, por
ejemplo TI, documentos, guías, formación y comunicación, etc.);
la cooperación y colaboración a nivel nacional entre las autoridades
competentes (intercambio de experiencia y cooperación en casos
específicos); y
la cooperación a escala de la UE (con la Comisión y con otros Estados
miembros).
Deben identificarse sus puntos fuertes y débiles, y plantearse su contribución y
repercusiones en cada una de las cuatro fases del ciclo de lucha contra el fraude
(prevención, detección, investigación y enjuiciamiento, y reparaciones).
A lo largo de esta fase, es importante identificar y reflexionar sobre los motivos de los
puntos fuertes y ámbitos de mejora detectados. Esto ayudará en la búsqueda de
soluciones. Estos motivos han de buscarse en:
o el marco jurídico
o el marco institucional
o el marco económico y social
o el marco político
Ejemplo: extracto de la estrategia nacional de lucha contra el fraude de Malta
«Las irregularidades, el fraude y la corrupción son causados por defectos de las normas
oficiales que regulan las actividades del sector público (principalmente la legislación) y
deficiencias de las normas no oficiales (sistemas de valores, ética y moral). Las
principales causas subyacentes son:
• Deficiencias del mercado
• Falta de adecuación de las funciones reguladoras de la administración pública
• Falta de adecuación de la legislación
• Ineficacia e ineficiencia en la aplicación de normas oficiales
• Falta de aplicación y de supervisión externa
• Falta de control y seguimiento, en especial de control interno
• Bajo nivel de cultura, ética, moral y de sistemas de valores de la sociedad.»
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2.2.1 ¿Cómo?
Para evaluar la situación actual podrán utilizarse una serie de métodos diferentes:
recogida y análisis de documentos, informes y datos (p. e. legislación,
documentos de trabajo de los servicios, procedimientos, metodologías y
directrices); y
realización de encuestas y cuestionarios en línea, mediante contacto directo con
las partes interesadas, realización de entrevistas (personales, telefónicas, por
Skype o equivalente) y la organización de debates con expertos (p. e. grupos de
trabajo).
La utilización de diversas fuentes de información contribuirá a respaldar las conclusiones.
2.2.2 ¿Qué analizar y por qué?
El objetivo de esta fase es determinar las lagunas existentes, que saldrán a la luz al
identificar los puntos fuertes y los ámbitos de mejora. Así pues, es importante evaluar la
situación con respecto a lo que constituyen buenas prácticas en cada fase del ciclo de
lucha contra el fraude.
A) Prevención
La prevención resulta fundamental para la lucha contra el fraude. Es más fácil y más
rentable prevenir el fraude que reparar sus consecuencias. Los Estados miembros deben,
por lo tanto, comprometerse plenamente con el desarrollo y la aplicación de la
prevención del fraude.
Un sistema de gestión y control sólido y eficazmente aplicado resulta fundamental en la
lucha contra el fraude. Puede reducir drásticamente el riesgo de que se produzca fraude,
aunque no pueda eliminarlo por completo.
El análisis de las medidas y técnicas preventivas debe incluir:
la evaluación de la eficacia de las medidas y técnicas preventivas ya establecidas;
las propuestas de corrección, adaptación o derogación de las medidas existentes o
la adopción de otras nuevas;
un mejor conocimiento del grado de sensibilización pública sobre el fraude en el
ámbito de los Fondos EIE; y
un mejor conocimiento del nivel de cultura ética entre los trabajadores de los
Estados miembros en lo relativo al fraude en relación con los Fondos EIE.
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La eficacia de las medidas preventivas depende de la existencia de sistemas sólidos para
su aplicación. Esto incluye:
una legislación a prueba de fraudes5;
una política de transparencia respaldada por una amplia comunicación que mejore
la concienciación de la opinión pública;
un sólido sistema de control interno;
un elevado nivel de normas éticas entre los trabajadores que participen en la
protección de los intereses financieros de la UE (si existe una expresión clara,
visible para los observadores, de que los trabajadores se esfuerzan por aplicar
unas normas éticas elevadas; si existe un documento establecido y sin
ambigüedades, como un código de conducta que incluya la cuestión de los
conflictos de intereses);
una sólida política de recursos humanos [encontrando un equilibrio adecuado
entre la rotación del personal (para conservar al personal con experiencia), y la
movilidad obligatoria (para reducir los riesgos de conflictos de intereses, entre
otras cosas)];
una gestión estructurada, práctica y focalizada del riesgo de fraude;
una estrategia de formación de lucha contra el fraude; y
una estrecha cooperación entre los organismos a nivel nacional y de la UE.
Ejemplo: cooperación entre las autoridades en Croacia
Con arreglo a la Ley de procedimiento administrativo6, todas las instituciones
intercambiarán información y se ayudarán mutuamente en la realización de sus tareas;
por otra parte, dos o más instituciones podrán celebrar un acuerdo de cooperación
administrativa. Un acuerdo de este tipo establecería los pormenores de la forma y el
momento en que debe intercambiarse la información, especificando, por ejemplo, los
plazos para la entrega de la información, el tipo de información que se puede
intercambiar, posibles sanciones si la institución se niega a facilitar información y los
medios por los que debe entregarse la información (p. e., en papel o por correo
electrónico).
B) Detección
5 Véase COM(2000)358 final, de 28 de junio de 2000, sobre la lucha contra el fraude y, en particular, el
apartado 1.1: Para ser eficaz de forma duradera, una política de defensa de los intereses y los fondos públicos debe basarse en una legislación clara y fácilmente aplicable, que contenga disposiciones que contribuyan a reforzar la buena gestión financiera y el control eficaz de las políticas comunitarias. Estas disposiciones deberán ser lo suficientemente disuasorias como para desalentar al máximo cualquier comportamiento irregular. 6 La disposición relativa a la puesta en común de información entre instituciones se recoge en el artículo 26 de
la Ley de procedimiento administrativo (OG 47/09).
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Los Estados miembros deben realizar todos los esfuerzos posibles para detectar
irregularidades (incluidas las sospechas de fraude) y adoptar las medidas adecuadas para
rectificar la situación e imponer sanciones. A la vista de esta situación, es esencial que
las autoridades nacionales hagan pleno uso de las herramientas y los recursos humanos
de que dispongan para detectar irregularidades.
El análisis de las medidas y las técnicas de detección utilizadas debe afectar a:
la elaboración de un inventario de sistemas de control internos y externos
existentes;
la comprobación de si existe un procedimiento de denuncia de irregularidades y la
evaluación de su eficacia;
la comprobación de si la información fluye a través de los canales adecuados y de
manera eficaz a raíz de la detección de casos sospechosos de fraude;
la aclaración de lo que implica el sistema de comunicación de irregularidades y
fraudes a nivel nacional y de la UE y la comprobación de si el personal conoce
estos procedimientos; y
la indicación de quién es responsable del control de la calidad de los informes
(AFCOS u otra entidad nacional).
La eficacia de las medidas de detección depende de la existencia de sistemas
administrativos sólidos, tales como:
procedimientos sólidos y claros para la tramitación de asuntos en que se sospeche
que existe fraude y para garantizar que la información oportuna se transmite
rápidamente a las autoridades competentes;
una política clara de denuncia de irregularidades y protectora con los
denunciantes;
uso por parte del personal de herramientas para detectar el fraude;
formación; y
un mecanismo de comunicación sólido y eficaz.
Comunicación de irregularidades y análisis de las mismas: una herramienta útil
En consonancia con las obligaciones en materia de información de la UE7, los Estados
miembros deben comunicar de forma periódica las irregularidades y los casos de
presunto fraude a la Comisión (OLAF) a través del Sistema de Gestión de Irregularidades
(SGI).
7 p. e. Reglamento (CE) nº 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006 , por el que se fijan normas de
desarrollo para el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
20
Esto es de gran importancia, tanto para la Comisión (OLAF) como para los Estados
miembros, ya que les permite obtener un mejor conocimiento del tipo de irregularidades
y fraudes, con los mecanismos de fraude, la escala a la que se produce y los métodos
que se utilizan para la detección, etc.
Este sistema de comunicación es útil a la hora de identificar las áreas más vulnerables,
de manera que puedan adoptarse medidas adecuadas para atenuar los riesgos. Además,
también puede hacer que el personal preste más atención al fraude.
C) Investigación y enjuiciamiento
El análisis de las medidas y técnicas relacionadas con la investigación y el enjuiciamiento
debe centrarse en el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que suponga
un perjuicio para los intereses financieros de la UE en el ámbito de los Fondos EIE.
Incluirá:
la evaluación de las normas legales, organizativas y de procedimiento relativas a
las investigaciones administrativas o penales y al enjuiciamiento; y
la evaluación de la fluidez y la calidad del flujo o intercambio de información entre
las autoridades competentes de que se trate.
La eficacia de las medidas relativas a la investigación y el enjuiciamiento depende de la
existencia de estructuras y sistemas administrativos sólidos, en particular:
unas normas claras y eficaces sobre el intercambio de información entre las
autoridades administrativas y judiciales pertinentes;
una cooperación fuerte y sólida entre las autoridades administrativas y judiciales
pertinentes;
especialización de investigadores y fiscales en el ámbito de los Fondos EIE; y
formación continua en este ámbito.
D) Reparación
Los Estados miembros deben comprometerse a garantizar las condenas en casos de
fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que suponga un perjuicio para los
intereses financieros de la UE, y deben hacer los mismos esfuerzos que si los intereses
nacionales estuvieran en juego. Un importante efecto disuasorio para los infractores
potenciales es la aplicación de sanciones y su visibilidad.
El análisis de las medidas y técnicas relacionadas con la reparación debe consistir en:
la evaluación de las normas legales, organizativas y de procedimiento relativas a
las sanciones administrativas y penales;
la evaluación del carácter disuasorio de las sanciones impuestas.
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La eficacia de las medidas relativas a la reparación dependerá de la existencia de
estructuras y sistemas administrativos sólidos, en particular:
un sistema de sanciones administrativas y/o judiciales efectivas, disuasorias y
proporcionadas que vaya más allá de la corrección financiera aplicable en caso de
irregularidad;
una indicación clara de las autoridades responsables de velar por que las
sanciones se apliquen correctamente y se cumplan las obligaciones definidas;
unos sistemas eficientes y eficaces para la recuperación de los fondos;
un seguimiento estadístico; y
formación, seminarios, herramientas prácticas y manuales.
2.3 Evaluación del riesgo de fraude
Para evaluar el riesgo de fraude con el fin de elaborar una estrategia para la lucha contra
el fraude en el ámbito de los Fondos EIE deben tenerse en cuenta las particularidades
nacionales de la estrategia. Se debe establecer un equilibrio adecuado entre una
evaluación del riesgo de fraude muy pormenorizada de todos los procesos y
procedimientos a nivel operativo y un planteamiento más global. Lo primero sería
adecuado para la elaboración de una estrategia a nivel regional o sectorial, mientras que
lo segundo debe utilizarse para definir objetivos nacionales.
Debe aplicarse el sentido común y ajustarse, si fuera necesario, los pormenores del
proceso de evaluación del riesgo de fraude para alcanzar un equilibrio razonable.
Resultados de la evaluación del riesgo de fraude
Pueden diferir de un Estado miembro a otro, en función de:
• el tamaño del país;
• el grado de descentralización;
• el tipo de organizaciones autorizadas a gestionar los Fondos EIE; y
• la estructura administrativa y/o judicial.
22
2.3.1. Elementos generales para realizar una evaluación del riesgo de fraude
Deben tenerse en cuenta los siguientes puntos a la hora de identificar posibles riesgos de
fraude:
1. Una persona que comete fraude actúa en las siguientes circunstancias8:
o Ocasión: el individuo está en el lugar adecuado y en las circunstancias
oportunas para actuar, los procedimientos en el sector no son claros o es
fácil eludirlos, etc.
o Motivación: el individuo tiene problemas con sus jefes en el trabajo, o en
su vida familiar, o tiene dificultades financieras.
o Racionalización de sus actos: el individuo puede sentir que tiene
justificación para estar resentido con su empleador (p. e. no ha ascendido,
sabe que compañeros suyos están realizando algún fraude y el personal
más antiguo no es ejemplar).
o Tiene motivos para pensar que el riesgo de ser descubierto y castigado es
muy bajo.
2. Evaluación del riesgo de fraude
La evaluación del riesgo de fraude está orientada específicamente a la
detección de condiciones que pueden indicar la existencia de incentivos,
presiones o posibilidades de que los individuos se vean implicados en
fraude y otras irregularidades, y a la detección de situaciones que pueden
dar lugar a casos de irregularidades y de fraude. Hay que adoptar un
enfoque muy conservador para evaluar la probabilidad de que se produzca
un fraude, y tener en mente el principio de «tolerancia cero».
2.3.2. ¿Que metodología utilizar para la evaluación del riesgo de fraude?
Las autoridades de gestión están obligadas a realizar una evaluación del riesgo de fraude
de conformidad con el Reglamento (UE) nº 1303/2013, que es aplicable al periodo de
programación 2014-2020, como ya se ha mencionado. Pueden utilizar la nota de
orientación sobre la evaluación del riesgo de fraude y las medidas efectivas y
proporcionadas contra el fraude elaboradas por la Comisión para el periodo de
programación 2014-20209, o bien pueden utilizar otra metodología. Con independencia
del método elegido, la evaluación del riesgo de fraude debe llevarse a cabo con la debida
atención para garantizar que están cubiertos todos los ámbitos empresariales, fondos
sectoriales e instrumentos financieros (p. e. los procedimientos de contratación pública,
adjudicación de subvenciones y licitación para la concesión de asistencia técnica).
Los resultados de la evaluación del riesgo de fraude deben utilizarse como punto de
partida por el servicio responsable de la elaboración de la estrategia nacional de lucha
8 Basado en la teoría del triángulo del fraude elaborada por Donald R. Cressey, en Other People’s Money (Montclair: Patterson Smith, 1973), p. 30. 9 EGESIF 14-0021-00 de 16 de junio de 2014.
23
contra el fraude. Podrán organizarse talleres ad hoc con las autoridades de gestión y
control para evaluar y ajustar el trabajo consolidado. Deberá debatirse con dichas
autoridades la priorización de determinados riesgos de fraude con respecto a otros.
No se recomienda la externalización de la evaluación del riesgo de fraude, ya que esta
tarea exige un buen conocimiento del sistema de gestión y control actualmente en vigor
y de los tipos de beneficiarios que reciben financiación de los programas.
2.3.3 Requisitos mínimos para una buena metodología
Con independencia de la metodología concreta elegida, esta debe incluir al menos las
tres fases siguientes:
a) Identificación de los riesgos de fraude.
b) Evaluación de los riesgos de fraude, teniendo en cuenta las medidas ya introducidas
para reducir estos riesgos.
Esta evaluación se basa en los dos indicadores siguientes:
probabilidad de que se produzca fraude; y
repercusión de dicho fraude en caso de que se produzca.
Puede utilizarse el recuadro que figura en el anexo 1 a la nota de orientación sobre la
evaluación del riesgo de fraude a que se ha hecho referencia. Más adelante se presenta
otro ejemplo de dicho recuadro.
El riesgo de fraude puede evaluarse de la siguiente forma:
Evaluación Probabilid
ad
Significado
1 Baja
La probabilidad de que se cometa fraude es casi nula o es
muy baja, y hay un número muy reducido de casos
anteriores en que se ha cometido.
2 Media
Existe cierto riesgo de que se produzca fraude. Esta
conclusión se ve respaldada por el hecho de que se han
producido casos similares anteriormente. Existe cierto
conocimiento de esas situaciones.
3 Alta
Existe un riesgo elevado de que se produzca fraude. Esta
conclusión se ve respaldada por el hecho de que se han
producido anteriormente casos similares de manera
reiterada y frecuente. Estas situaciones son bien
conocidas.
El efecto del fraude, si se produjera, puede evaluarse de la siguiente forma:
24
Evaluación Efecto Significado
1 Bajo
En caso de que se cometiera fraude, las tareas y actividades
previstas o en curso no se verían afectadas, o se verían
afectadas mínimamente, y no serían necesarios recursos
adicionales.
2 Medio
En caso de que se cometiera fraude, produciría un efecto
perjudicial significativo sobre las actividades en el presente y
podría resultar necesario asignar recursos adicionales para
garantizar que se cumplen los objetivos de estas actividades.
3 Alto
En caso de que se cometiera fraude, produciría un efecto
perjudicial significativo sobre las actividades en el presente y
sería necesario asignar recursos adicionales para garantizar
que se cumplen los objetivos de las actividades. Esta
categoría también se utiliza en los casos en que, incluso con
recursos adicionales, ya no sería posible alcanzar los objetivos
establecidos.
c) Clasificación del riesgo de fraude.
Esto implica jerarquizar los riesgos de fraude, sobre la base de la exposición total al
riesgo y del tipo de riesgos. Los riesgos de fraude más importantes deben abordarse
como una cuestión prioritaria.
2.3.4 Herramientas para la evaluación del riesgo de fraude
Los riesgos de fraude pueden identificarse y evaluarse gracias a los conocimientos
adquiridos en anteriores casos de fraude detectados en los Fondos Estructurales y de
Cohesión, así como sobre la base de mecanismos de fraude generalmente reconocidos y
recurrentes. Los posibles fraudes podrían clasificarse en función del tipo de programa o
contrato, el valor del contrato, la duración del proyecto, la fase del proyecto a la que se
refieren, el tipo de actividad financiada por el proyecto, la región geográfica o el tipo de
beneficiario, o el tipo de fraude. Esta labor permitirá identificar los ámbitos de riesgo más
alto.
Documentación
Los Estados miembros tienen a su disposición una amplia variedad de documentos
elaborados cada año a nivel nacional e internacional. La OCDE, el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo publican
numerosos informes que pueden resultar de ayuda a los Estados miembros.
Pueden mencionarse algunos documentos recientes que podrían ser interesantes:
informes anuales de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros
de la UE;
25
documentos específicos como listas de indicadores de alerta (banderas rojas)10,
directrices sobre conflictos de intereses y documentos falsos o falsificados;
Compendio de la OLAF de asuntos anónimos relacionados con acciones
estructurales (2011);
informes de auditoría de los auditores de la Comisión;
informes de auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo;
informes de auditoría de las autoridades nacionales de auditoría;
informes de la UE tales como su informe anticorrupción; y
Estudio de Price Waterhouse Coopers sobre el coste de la corrupción en la
contratación pública.
Herramientas informáticas
Las herramientas informáticas son, actualmente, un instrumento precioso para ayudar a
analizar los principales tipos de fraude y los sectores con mayor riesgo. Cuando se
disponga de ellas, las bases de datos y las herramientas de extracción de datos y de
calificación de riesgos deben utilizarse con profusión.
El Sistema de Gestión de Irregularidades (SGI) es la mayor base de datos sobre fraude
en Europa y puede utilizarse a efectos de análisis.
La Comisión ha desarrollado una herramienta específica para la calificación de riesgos,
Arachne, que ayuda a identificar ámbitos (operaciones, proyectos, beneficiarios y
contratos o contratistas) en los que existe un riesgo más elevado que podría merecer una
atención adicional de las autoridades del Estado miembro. Arachne está a disposición de
todos los Estados miembros que han optado por utilizarla. Los Estados miembros
también pueden haber desarrollado herramientas similares.
Otras fuentes de información
Merece la pena mencionar las siguientes fuentes principales:
cuestionarios, talleres y reuniones con personal directivo y otros empleados; y
seminarios, conferencias y actos concebidos para promover el intercambio de
buenas prácticas a nivel nacional o internacional.
10 Un indicador de alerta («bandera roja») es un indicador de posible fraude, corrupción, etc. Es una señal de que algo se sale de lo común y puede ser necesario proceder a nuevas investigaciones.
26
3. Fase de elaboración: establecimiento de los objetivos
de la estrategia nacional de lucha contra el fraude y
determinación de indicadores para medir los resultados
de su aplicación
Los objetivos de la estrategia nacional de lucha contra el fraude constituyen la hoja de
ruta del Estado miembro en la lucha contra el fraude en el ámbito de los Fondos EIE para
los próximos años. Deben ir acompañados por indicadores relacionados adecuados para
permitir el control riguroso y eficiente de la aplicación de la estrategia, así como la
evaluación de su eficacia.
3.1 Establecimiento de objetivos
Los objetivos deben estar vinculados de forma directa y lógica con los resultados de la
situación y con los resultados de la evaluación del riesgo de fraude realizados en la fase
preparatoria. Asimismo, deben tener en cuenta las prioridades nacionales generales de
los Estados miembros en lo referente a los Fondos EIE y la lucha contra el fraude. Esto
significa que los objetivos deben basarse en la estrategia nacional de lucha contra el
fraude o contra la corrupción, si ya existe, o al menos estar vinculados a ella. Por último,
pero no menos importante, también deben estar en consonancia con las
recomendaciones de la UE.
3.1.1 Características de los objetivos
Los objetivos deben ser eSpecíficos, Medibles, Alcanzables, Realistas y acotados en el
Tiempo (SMART).
No deben ser tan numerosos como para evitar la ejecución y supervisión efectivas de la
estrategia nacional de lucha contra el fraude. Deben indicar claramente las prioridades
establecidas por el Estado miembro en la lucha contra el fraude relacionado con los
Fondos EIE y mostrarlas. Los objetivos deben ser realistas, dados los recursos
disponibles.
La redacción de cada objetivo debe ser dinámica e indicar claramente la dirección a
tomar. Por ejemplo, no es comprensible un objetivo denominado «desarrollo de
capacidades». La redacción «aumento de la capacidad administrativa para combatir
mejor el fraude perjudicial para el presupuesto de la UE y el nacional» es más expresiva.
Los objetivos deben tener en cuenta todas las fases del ciclo de lucha contra el fraude. Es
importante considerar cada una de las fases: prevención, detección, investigación y
enjuiciamiento, y recuperación de fondos y sanciones.
27
Las diversas etapas del ciclo de lucha contra el fraude no son independientes entre sí.
Están estrechamente interrelacionadas. Garantizar el flujo adecuado de información y la
cooperación entre las entidades responsables de cada fase es tan importante como la
resolución de cada una de ellas. La rápida transmisión de información fundamental y la
plena cooperación entre los cuerpos y fuerzas de seguridad y los organismos de gestión,
certificación y auditoría, antes, durante y después de las investigaciones, deberá
garantizar la eficacia de las mismas. Asimismo, permitirá a las autoridades de gestión
adoptar las decisiones adecuadas sobre el seguimiento de casos específicos, en particular
en lo referente a las medidas cautelares, como el bloqueo o la suspensión de pagos. Por
último, al igual que la recuperación, un enfoque proactivo, y la pertinencia de las
acciones emprendidas, actúa como un potente elemento disuasorio.
3.1.2. Periodo objeto de la estrategia
Por lo que respecta al periodo objeto de la estrategia, hay dos opciones.
La primera consiste en vincular la estrategia directamente a los programas operativos. El
próximo marco financiero plurianual abarca el periodo 2014-2020. Podría tener sentido
vincular la duración de la estrategia al periodo cubierto por los programas operativos.
Esto significaría que la estrategia debe ser válida hasta el cierre de los programas
operativos 2014-2020. Si se elige esta opción, habría que considerar asimismo los
programas operativos correspondientes al periodo 2007-2013, y los objetivos también
deberían aplicarse a estos programas.
La segunda opción es la de considerar la estrategia nacional de lucha contra el fraude
relacionada con los Fondos EIE como una estrategia general que debe aplicarse a dichos
Fondos con independencia del marco financiero plurianual. Esto significa que el periodo
objeto de la estrategia nacional debe establecerse independientemente del periodo del
marco financiero plurianual. No obstante, una estrategia destinada a establecer la visión
a medio y largo plazo en un ámbito debe cubrir un mínimo de cuatro a cinco años.
Ejemplo de objetivos
1. Garantía de un entorno a prueba de fraudes para los Fondos EIE (Establecimiento
de un entorno jurídico adecuado).
2. Fomento de la prevención del fraude entre el público en general y entre el
personal que participa en la ejecución de los Fondos EIE.
3. Maximización de la eficiencia de los controles.
3.2 Establecimiento de indicadores
Los indicadores son elementos esenciales en la estrategia para la lucha contra el fraude
al medir los progresos realizados en la consecución de sus objetivos. Se utilizarán para
informar sobre la estrategia y contribuirán a evaluar los efectos de su aplicación.
Los indicadores pueden ser cuantitativos o cualitativos.
28
Un indicador cuantitativo puede ser:
un número: como el número de acuerdos de cooperación firmados entre las
autoridades competentes (p. e. entre las autoridades de auditoría y las
autoridades judiciales);
un porcentaje que refleja la situación en un momento determinado: p. e. el
número de sesiones de formación / el número de participantes, por programa, en
un año determinado; o bien
un porcentaje que muestra los avances realizados: p. e. CF (Año N) – CF (Año N-
1) / CF (Año N-1) * 100 (donde CF = número de casos de presunto fraude
notificados a las autoridades judiciales por las autoridades de gestión, certificación
o auditoría).
Un indicador cualitativo puede ser:
una pregunta con un sí o un no como respuesta: por ejemplo, ¿existe un código
ético? — sí; o bien
una evaluación del nivel de cumplimiento en un ámbito determinado sobre la base
de una escala (alto, medio, bajo).
Puede considerarse que un indicador cualitativo es más subjetivo que un indicador
cuantitativo, pero también puede ser más pertinente y significativo. Por otra parte, hay
que tener en cuenta que los indicadores deben ser analizados y comentados no como
datos independientes, sino teniendo en cuenta el contexto y los otros indicadores.
Los indicadores deben ser fáciles de determinar o calcular. Esto significa que su
evaluación no debe exigir mucha carga de trabajo, sino que debe basarse en fuentes
existentes y fiables (como bases de datos existentes utilizadas para registrar la asistencia
a sesiones de formación o casos de fraude notificados, p. e. el Sistema de Gestión de
Irregularidades o SGI, entre otras cosas) a partir de las cuales podría extraerse con
facilidad y rapidez la información principal. También deben ser fáciles de verificar para
asegurar la plena transparencia y, de este modo, mantener la confianza del público.
Una buena selección de los indicadores será esencial para evaluar el impacto de la
aplicación de la estrategia y, por lo tanto, actualizarla y revisarla, si fuera necesario.
Ejemplos de indicadores
Objetivos Indicadores
Garantía de un entorno a prueba de
fraudes para los Fondos EIE
Número de modificaciones de la normativa
por año
Maximización de la eficiencia de los
controles
Importe medio de fondos recaudados por
cada control efectuado
Mejora de la eficacia del enjuiciamiento de Número de fiscales especializados en el
ámbito de la lucha contra el fraude en los
29
los asuntos relacionados con los Fondos EIE Fondos EIE
30
4. Elaboración del plan de acción
La estrategia para la lucha contra el fraude deberá ir acompañada de un plan de acción
detallado, que traduzca los objetivos en acciones. El plan de acción debe elaborarlo el
servicio responsable de la estrategia nacional de lucha contra el fraude, con el apoyo del
equipo de expertos que ha creado (véase el punto 2.1, página 7). La relación coste-
beneficio y la disponibilidad de recursos humanos es una cuestión esencial en esta fase.
Los principales esfuerzos deben concentrarse sobre todo en las medidas identificadas
como prioridades. Los resultados del estado de la cuestión y la evaluación del riesgo de
fraude deben haber aportado una visión general clara de las prioridades.
Los Estados miembros disponen de una amplia gama de instrumentos para desarrollar
acciones eficaces y eficientes. Deben estudiar la posibilidad de adoptar medidas en los
siguientes ámbitos:
elaboración de legislación
organización
gestión
procedimientos
medios y recursos
cooperación y colaboración a nivel nacional entre las autoridades competentes
cooperación a escala de la UE (con la Comisión y con otros Estados miembros).
El plan de acción se basa en las prioridades señaladas y los objetivos correspondientes.
Encomienda a las autoridades competentes la responsabilidad de aplicar las acciones
prioritarias y las actividades de seguimiento correspondientes. Estas prioridades deben
reflejar los principales ámbitos en que la estrategia puede contribuir a la mejora de la
lucha contra el fraude. También debe atribuir competencias a agentes individuales o a los
socios del AFCOS en el Estado miembro, con el apoyo, en su caso, de otros socios, por
ejemplo la UE o las instituciones nacionales.
El plan de acción debe incluir tareas específicas, indicando a qué organismos se asignan,
y dar las fechas en que deben lograrse los objetivos. Las tareas deben dividirse en áreas
correspondientes a los implicados en la estrategia nacional de lucha contra el fraude para
los Fondos EIE.
Cada una de ellas deberá considerarse con vistas a lograr sinergias y fomentar un
enfoque integrado. El plan de acción debe, por ejemplo, tener en cuenta el hecho de que
los Fondos EIE se utilizan para mejorar las condiciones de vida de la población de la UE,
a fin de garantizar el crecimiento y la creación de puestos de trabajo. Este objetivo se ve
comprometido si los fondos del presupuesto son mal utilizados.
Pueden llevarse a cabo acciones individuales en forma de proyectos para alcanzar los
objetivos establecidos en la estrategia para la lucha contra el fraude en el ámbito de los
Fondos EIE.
31
En cada Estado miembro debe establecerse una red estructurada de autoridades con el
fin de aplicar la estrategia para la lucha contra el fraude en relación con los Fondos EIE y
el plan de acción correspondiente. La tarea de estas redes es garantizar que la estrategia
y el plan de acción se lleven a la práctica, se evalúen y supervisen de forma sistemática,
y se actualicen y revisen, cuando sea necesario.
Posible papel del AFCOS
En función de la organización existente en cada uno de los Estados miembros, la
aplicación del plan de acción podría estar bajo el control del servicio nacional de
coordinación de la lucha contra el fraude (AFCOS).
Los AFCOS podrían presentar anualmente un informe sobre la aplicación del plan de
acción (para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre). También
podrían elaborar un estudio del plan de acción al cabo de dos años, en un formato similar
al empleado en el propio plan.
Las posibles medidas a tomar podrían ser:
el establecimiento de una política de denuncia de irregularidades;
el fortalecimiento de la coordinación y la cooperación entre las autoridades
nacionales competentes, en particular en lo que se refiere al intercambio de
conocimientos sobre las modalidades de fraude;
el refuerzo de la legislación y las directrices metodológicas;
la sensibilización de la opinión pública;
el establecimiento de un procedimiento para tratar las irregularidades detectadas
y las sospechas de fraude en los Fondos EIE;
el desarrollo de la capacidad de las herramientas de extracción de datos y
calificación de riesgos para ayudar a identificar los factores de riesgo a nivel de
proyectos individuales;
la mejora de la cooperación entre los órganos de la Administración del Estado
implicadas en la contratación pública y el control de la competencia;
el refuerzo de la integridad y la lucha contra los conflictos de intereses en la
contratación pública;
la elaboración de un manual para los funcionarios encargados de la contratación
pública que les oriente sobre su papel en la lucha contra las irregularidades, el
fraude y la corrupción en el ámbito de los Fondos EIE; y
el refuerzo del intercambio de experiencias entre las autoridades nacionales y los
socios europeos (la OLAF, las direcciones generales pertinentes de la Comisión,
otros Estados miembros).
32
33
5. Evaluación y actualización de la estrategia
La estrategia nacional de lucha contra el fraude debe ser un documento abierto que se
adapte y se actualice de forma continua para tener en cuenta tanto los principales
cambios estructurales como los organizativos que puedan producirse y las tendencias
observadas en las modalidades de fraude.
Por lo tanto, es necesario llevar a cabo una evaluación periódica que garantice que las
acciones emprendidas van por el buen camino y los objetivos van a conseguirse a su
debido tiempo. La evaluación contribuirá a determinar en qué medida se han alcanzado
los objetivos, si el enfoque adoptado hasta la fecha ha demostrado ser el adecuado y si
es necesario actualizar la estrategia.
Las evaluaciones se realizan periódicamente, respetando los plazos (una evaluación
intermedia, que puede realizarse a mitad del periodo, una evaluación anual, etc., o una
evaluación de la aplicación final).
La evaluación debe realizarla la autoridad encargada de coordinar la aplicación de la
estrategia. Debe elaborarse un informe anual para hacer balance de los progresos
realizados.
En una evaluación intermedia, sería útil considerar si es necesario actualizar la estrategia
para garantizar la consecución de los objetivos fijados. En ese punto podría emitirse un
informe de evaluación intermedio.
Al término del periodo objeto de la estrategia debe llevarse a cabo una evaluación final
que cuantifique los resultados de la ejecución y siente las bases de la siguiente
estrategia. La evaluación debe centrarse en los medios utilizados para la aplicación, así
como en los propios resultados. En esta fase se medirá la eficacia (los resultados, o
realizaciones, en relación con los recursos invertidos, o insumos) y la efectividad de la
estrategia (la relación entre el objetivo de los resultados obtenidos y el objetivo que debe
lograrse). Un informe de evaluación final presentará los resultados de la estrategia.
Los criterios de evaluación deben elaborarse de modo que determinen:
a) en qué medida los resultados de la aplicación de la estrategia se corresponden con
los resultados previstos recogidos en la estrategia en la fase de formulación;
b) la relación entre los gastos efectivamente realizados para obtener los resultados
esperados y los costes estimados en el momento de la elaboración de la
estrategia; y
c) en qué medida se han respetado las actividades y los plazos establecidos en el
plan de acción.
La actualización y la adaptación de la estrategia pueden dar lugar a:
la actualización o revisión de los objetivos;
la adaptación de los indicadores;
34
la actualización de los plazos; y
la introducción de nuevas medidas o la adaptación de las medidas existentes.
35
Anexos
36
37
Anexo 1: modelo y contenido de la estrategia nacional de lucha
contra el fraude
El presente documento ofrece una serie de recomendaciones sobre los principales puntos
en los que basar la estrategia. Las recomendaciones y sugerencias se indican en cursiva
y las propuestas directas en redonda.
1. Introducción y contexto general
En este capítulo debe figurar:
una referencia a la UE y a los marcos jurídicos nacionales;
una referencia a las principales prioridades nacionales que pueden tener
repercusión en la lucha contra el fraude, la corrupción o cualquier otra actividad
ilegal;
una referencia a la estrategia o política nacional sobre la lucha contra el fraude, la
corrupción y cualquier tipo de delito financiero, si las hubiera;
una declaración que refleje un compromiso general con la política y la voluntad de
las autoridades de realizar esfuerzos en el ámbito de la lucha contra el fraude, en
particular en lo que se refiere a los fondos de la UE; y
una indicación de posibles vínculos con otras políticas nacionales o prioridades
políticas.
También debe incluirse la siguiente información relativa específicamente a los Fondos
Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE):
una lista de las autoridades y servicios implicados en la gestión de los Fondos EIE
y en la lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que
vaya en detrimento de los Fondos EIE;
información detallada sobre la forma en que se estructura el seguimiento de los
fondos de la UE, es decir, si el seguimiento es centralizado, descentralizado o está
estructurado de alguna otra manera; y
existencia de medidas específicas o de una estrategia relacionada con la lucha
contra el fraude en este sector.
Debe indicarse qué entidad nacional es responsable de la estrategia, en particular de su
elaboración y la supervisión de su aplicación.
Debe indicarse el periodo que abarca la estrategia.
38
2. Situación actual y evaluación del riesgo de fraude
Exponer las razones por las que se necesita una estrategia (es decir, el contexto de la
estrategia).
Especificar los principales ámbitos en los que se han detectado puntos fuertes y
posibilidades de mejora al evaluar la situación actual y exponer la causa. No es necesario
detallar cada ámbito (legislación, estructura organizativa, gestión y agentes,
procedimientos, medios y recursos, cooperación y colaboración a nivel nacional entre las
autoridades competentes y cooperación a nivel de la UE), solo hay que centrarse en los
principales ámbitos en los que existe margen de mejora y que serán abordados por un
objetivo.
Resumir los principales resultados de la evaluación del riesgo de fraude, y centrarse en
los que requieren intervención específica dentro de la estrategia.
Concluir con los ámbitos en los que la estrategia debe servir para colmar lagunas en el
sistema actual y, por consiguiente, mejorar la eficacia de las medidas de lucha contra el
fraude.
Remitirse a los principios y valores que acompañan a la estrategia.
3. Medios y recursos
Este capítulo debe describir brevemente los principales medios y recursos que van a
desempeñar un papel en la aplicación de la estrategia (servicios especializados en la
lucha contra el fraude, comités de coordinación, redes interservicios, acuerdos
interservicios, sistemas informáticos, procedimientos y directrices). En particular, debe:
ofrecer una visión general de los servicios responsables de la gestión, certificación
y auditoría de los Fondos EIE;
ofrecer una visión general de los servicios encargados de la lucha contra el fraude,
la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los
Fondos EIE;
facilitar información sobre el papel de los sistemas informáticos en la lucha contra
el fraude, en su caso; y
proporcionar información sobre la política y los recursos de formación.
4. Finalidad de la estrategia, objetivos e indicadores correspondientes y su
lugar en el ciclo de la lucha contra el fraude
39
Describir el objetivo de la estrategia.
Describir brevemente cada objetivo. Debe hacerse referencia a las necesidades
identificadas en el capítulo 2, ya que el objetivo debe ser una derivación lógica de ellas.
Los objetivos en su conjunto deben cubrir todas las fases del ciclo de la lucha contra el
fraude (prevención, detección, investigación y enjuiciamiento, y reparación). Un objetivo
puede abarcar una o varias fases del ciclo.
Objetivo (1):
Contexto (por qué este objetivo es prioritario)
Descripción (resultado deseado)
Indicador
Objetivo (2):
Contexto (por qué este objetivo es prioritario)
Descripción (resultado deseado)
Indicador
...
40
5. Plan de acción
El plan de acción es el instrumento de aplicación de la estrategia nacional de lucha contra el fraude. Forma parte integrante de la
estrategia. Propone una serie de medidas y atribuye competencias a los actores pertinentes, con plazos para alcanzar el objetivo. Las
fechas límite se establecen en función del nivel de prioridad.
La ejecución del plan de acción deberá ser supervisada por [nombre de la autoridad competente] y se evaluará de forma anual o
bienal. Se elaborará un informe y se presentará al [Gobierno, Ministerio de ..., ...].
El plan de acción abarca todas las fases del ciclo de lucha contra el fraude: prevención, detección, investigación y medidas correctoras.
Las columnas «objetivo», «medida o acción», «servicio responsable», «plazo» e «indicador» son obligatorias, mientras que las dos
últimas, «riesgos» y «recursos humanos y financieros» son optativas. Los Estados miembros podrían plantearse añadir otras columnas
con arreglo a sus necesidades específicas.
Objetivo 1 Medida o acción Servicio competente Plazo Indicador Riesgo (de
incumplimiento
de los
objetivos)
Recursos
financieros
y
humanos
Objetivo 2 Medida o acción Servicio competente Plazo Indicador
41
Objetivo 3 Medida o acción Servicio competente Plazo Indicador
Anexo 1
42
6. Evaluación y actualización de la estrategia
La aplicación de la estrategia se evaluará con arreglo a los siguientes plazos: [indicar el
plazo para la evaluación intermedia y para la evaluación final de la estrategia]. Cada
evaluación se detallará en un informe que:
describa la metodología de la evaluación;
evalúe el nivel de consecución de los objetivos;
ofrezca una conclusión sobre los siguientes pasos que deben darse.
A raíz de las evaluaciones intermedias se decidirá si actualizar la estrategia de lucha
contra el fraude y el plan de acción correspondiente. La estrategia se actualizará como
respuesta a los cambios que se produjeron durante su ejecución, con el fin de garantizar
la rendición de cuentas y que el servicio responsable de la ejecución pueda realizar
cambios en la propia estrategia.
La actualización y adaptación de la estrategia podrá incluir, en su caso:
el reexamen de los objetivos;
la adaptación de la planificación y la gestión de los recursos;
la actualización de las medidas o los plazos; y
la revisión de los servicios responsables.
Se llevará a cabo una evaluación final de la aplicación de la estrategia a más tardar el
[indíquese una fecha] y esta será renovada.
Anexo 2
43
Anexo 2: glosario
de las estrategias nacionales de lucha contra el fraude para los Fondos
Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)
Plan de acción para la estrategia nacional: hoja de ruta que establece los pasos para
la aplicación de la estrategia nacional para lucha contra el fraude para los Fondos EIE y
para el seguimiento de sus objetivos.
Disposiciones administrativas: disposiciones de carácter técnico u operativo suscritas
por la OLAF con el objetivo de facilitar la cooperación y el intercambio de información
entre las partes, que no crean obligaciones legales adicionales.
Investigaciones administrativas: controles, comprobaciones y otras medidas
adoptadas por la OLAF, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Reglamento (UE,
Euratom) nº 883/2013, con vistas a la consecución de los objetivos enunciados en el
artículo 1 de dicho Reglamento y a establecer, en su caso, el carácter irregular de las
actividades investigadas; estas investigaciones no afectan a los poderes de las
autoridades competentes de los Estados miembros para incoar diligencias penales.
AFCOS (Servicio de Coordinación de la Lucha contra el Fraude): órgano de
coordinación para las actividades de lucha contra el fraude cuya función es facilitar la
cooperación eficaz y el intercambio de información con la OLAF, incluso en lo relacionado
con la información de carácter operativo.
Arachne: herramienta para la calificación de riesgos que ayuda a identificar, prevenir y
detectar operaciones, proyectos, beneficiarios y contratos o contratistas de alto riesgo.
Su objetivo es facilitar a las autoridades de los Estados miembros que participan en la
gestión de los Fondos EIE una herramienta para identificar sus proyectos de mayor
riesgo.
Auditoría: revisión de las actividades y operaciones de un organismo para asegurarse de
que está realizando las funciones que se le han asignado y que se rige por los objetivos,
presupuestos, normas y estándares fijados en la estrategia. Este tipo de revisión debe
llevarse a cabo a intervalos regulares, y sirve para identificar desviaciones que pueden
exigir medidas correctoras.
Autoridad de auditoría: autoridad u organismo nacional, regional o local,
funcionalmente independiente de las autoridades de gestión y de certificación, designado
por el Estado miembro para cada programa operativo y responsable de comprobar el
funcionamiento que se pretende del sistema de gestión y control.
Beneficiario: organismo público o privado y, únicamente a efectos del Reglamento del
FEADER y del Reglamento del FEMP, persona física, responsable de iniciar o de iniciar y
ejecutar las operaciones; en el contexto de los regímenes de ayudas estatales, tal como
se define en el artículo 2, punto 13, del Reglamento (UE) nº 1303/2013, organismo que
recibe la ayuda; y en el contexto de los instrumentos financieros mencionados en el
título IV de la parte 2 del mismo Reglamento, organismo que ejecuta el instrumento
financiero o, en su caso, el fondo de fondos.
Manipulación de ofertas: forma específica de colusión entre empresas que puede
afectar negativamente el resultado de cualquier proceso de venta o compra en el que se
presenten ofertas.
Soborno: Prometer, ofrecer o dar, por parte de cualquier persona, directa o
indirectamente, cualquier beneficio indebido a cualquier persona en una posición de
poder (por ejemplo, un funcionario público, un miembro de una asamblea pública que
ejerza poderes legislativos o administrativos, o una persona que dirija una entidad del
Anexo 2
44
sector público o privado o que trabaje para una entidad de ese tipo en cualquier calidad),
o que pida o reciba por parte de esa persona dicho beneficio indebido, para sí mismo o
para cualquier otro, a cambio de que la persona actúe o se abstenga de actuar en el
ejercicio de sus funciones o incumpliendo las mismas11.
Base de datos central de exclusión: base de datos de la Comisión Europea con
información sobre los organismos que, por diversas razones, entre ellas las
irregularidades financieras, no pueden solicitar fondos de la UE y sujetos a las
condiciones establecidas en el Reglamento (CE, Euratom) nº 1302/2008, de 17 de
diciembre de 2008, relativo a la base de datos central de exclusión12.
Organismo de certificación: organismo responsable de garantizar la exactitud y la
probidad de las declaraciones de gastos y las solicitudes de pago antes de su envío a la
Comisión Europea. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el
Fondo de Cohesión son gestionados conjuntamente por sus países miembros, regiones y
otros organismos intermedios. Uno o varios de estos grupos designa a un organismo de
certificación para cada programa operativo cofinanciado por dichos fondos.
Comprobación: tal como se define en el Reglamento Financiero, verificación de un
aspecto concreto de una operación de ingresos o de gastos.
Grupo: agrupación constituida por empresas independientes —lo cual incluye nuevas
empresas, pequeñas, medianas y grandes empresas, así como entidades de
asesoramiento u organismos de investigación—, cuyo objetivo es estimular actividades
económicas e innovadoras mediante el fomento de interacciones intensas entre las
organizaciones y de la práctica de compartir instalaciones, intercambiar conocimientos y
saberes especializados, así como estimular la transferencia de conocimiento, el trabajo
en red y la divulgación de información entre las empresas y organizaciones integrantes
del grupo.
Estrategias de desarrollo local a cargo de comunidades locales: conjunto
coherente de acciones cuyo objetivo es satisfacer objetivos y necesidades locales.
Contribuye a la realización de la estrategia de la UE para un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador, y es concebido y puesto en práctica por un grupo de acción local.
Operación completada: operación que se ha completado físicamente o aplicado
plenamente y respecto de la cual los beneficiarios han realizado todos los pagos
relacionados y la contribución pública correspondiente se ha pagado a los beneficiarios.
Conflicto de intereses: situación en la que un funcionario público tiene un interés
privado que puede influir, o parezca que pueda influir, en el desempeño imparcial y
objetivo de su deber oficial13. Se entiende por interés privado cualquier ventaja para sí
mismo, para su familia, parientes cercanos , amigos y personas u organizaciones con las
que tiene o ha tenido relaciones comerciales o políticas. Incluye, asimismo, cualquier
responsabilidad, financiera o civil, relativa al mismo. Con arreglo al Reglamento (CE,
Euratom) nº 966/2012, existe conflicto de intereses cuando el ejercicio imparcial y
objetivo de las funciones de una persona que participe en la ejecución del presupuesto o
de un auditor interno se vea comprometido por razones familiares, afectivas, de afinidad
política o nacional, de interés económico o por cualquier otro motivo de intereses
comunes con el beneficiario.
11
Convenio penal sobre la corrupción, Estrasburgo, 27.1.1999. 12
DO L 344 de 20.12.2008. 13
Consejo de Europa. Recomendación nº R (2000) 10 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre los códigos de conducta para funcionarios públicos, artículo 13.
Anexo 2
45
Órganos de contratación: las autoridades nacionales, regionales o locales, los
organismos de Derecho público y las asociaciones constituidas por una o varias de tales
autoridades u organismos de Derecho público.
Control: tal como se define en el Reglamento Financiero, toda medida adoptada para
garantizar una seguridad razonable con respecto a la eficacia, la eficiencia y la economía
de las operaciones, la fiabilidad de la información, la salvaguardia de los activos y la
protección de datos, la prevención, detección y corrección de fraudes e irregularidades y
su seguimiento, así como la gestión adecuada de los riesgos en materia de legalidad y
regularidad de las transacciones correspondientes, teniendo en cuenta el carácter
plurianual de los programas y las características de los pagos de que se trate. Los
controles podrán incluir la realización de diversas comprobaciones o la aplicación de
políticas y procedimientos para conseguir los objetivos descritos en la primera frase.
Operador económico: toda persona física o jurídica, u otra entidad, que participe en la
ejecución de la financiación procedente de los Fondos EIE, con excepción de un Estado
miembro que ejerza sus prerrogativas de autoridad pública. A efectos del presente
documento, los términos «entidad económica» y «operador económico» se consideran
sustancialmente idénticos.
Malversación (desvío de fondos): apropiación indebida de bienes o fondos
encomendados legalmente a alguien en su posición oficial como agente o custodio. La
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ha identificado la «malversación
o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un
funcionario público» como un delito de corrupción. No obstante, la malversación de
fondos no es necesariamente corrupción; también puede ser fraude (por un único
agente)14.
Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.
Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF): organismo de la Comisión
Europea responsable de la lucha contra el fraude en detrimento del presupuesto de la
Unión Europea.
Banco Europeo de Inversiones (BEI): institución financiera de la UE, establecida por
el Tratado de Roma. Su papel es contribuir a la cohesión económica, social y territorial
promoviendo el desarrollo equilibrado del mercado interior de la UE.
Fondo Europeo de Inversiones (FEI): proporciona capital riesgo para las pequeñas y
medianas empresas (pymes), en particular las empresas nuevas y las empresas
tecnológicas. También facilita garantías a instituciones financieras (como los bancos)
para cubrir sus préstamos a pymes. El FEI no es una institución de crédito: no concede
préstamos o subvenciones a empresas, ni invierte directamente en ellas, sino que actúa
a través de bancos y otros intermediarios financieros. Utiliza sus fondos propios o los
fondos a él encomendados por el BEI o la UE.
Lucha contra el fraude y la corrupción: parte de un esfuerzo más amplio para hacer
frente a la delincuencia financiera y organizada, específicamente el asunto de la lucha
contra todas las actividades ilegales que puedan afectar negativamente a los intereses
financieros de la UE. El concepto se basa, principalmente, en el artículo 325 del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que se refiere a las actividades que
afectan a los intereses financieros de la UE, y pide al Consejo y al Parlamento Europeo
que adopten medidas en virtud del procedimiento legislativo ordinario y previa consulta
al Tribunal de Cuentas. Desde junio de 1999, el órgano encargado de la lucha contra el
14
Estudio sobre la corrupción en el sector de la asistencia sanitaria, HOME/2011/ISEC/PR/047-A2, octubre de 2012.
Anexo 2
46
fraude es la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). Sobre la base de los
capítulos 4 y 5 del TFUE, que se refieren a la cooperación policial y judicial en materia
penal, Eurojust y Europol también tienen competencias para apoyar a los Estados miembros en la lucha contra el fraude y la corrupción.
Beneficiario final: persona física o jurídica que recibe el apoyo de un instrumento
financiero.
Instrumentos financieros: apoyo financiero del presupuesto de la UE para hacer frente
a uno o más de los objetivos políticos específicos de la UE. Estos instrumentos podrán
adoptar la forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros
instrumentos de reparto del riesgo, y podrán, si procede, combinarse con subvenciones.
Intereses financieros de la UE: de acuerdo con el Reglamento (UE, EURATOM)
nº 8383/2013, incluyen los ingresos, los gastos y los activos cubiertos por el presupuesto
de la UE, y los incluidos en los presupuestos de las instituciones, órganos, oficinas y
agencias de la UE, y los presupuestos administrados y controlados por ellos.
Fraude: tal como se define en el artículo 1, apartado 1, del Convenio relativo a la
protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas establecido sobre la
base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea15,16:
(a) Fraude en los gastos del presupuesto de la UE: toda acción u omisión
intencionada relacionada con:
─ el uso o la presentación de estadillos o documentos falsos, incorrectos o
incompletos, que faciliten el uso o la apropiación indebidos de fondos
procedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas17 o de
presupuestos administrados por ellas o en su nombre;
─ la retención de información que infrinja una obligación específica, con el mismo
efecto;
─ el desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los
que fueron concedidos en un principio.
(b) Fraude en los ingresos: toda acción u omisión intencionada relacionada con:
─ el uso o la presentación de estadillos o documentos falsos, incorrectos o
incompletos, que faciliten la disminución ilegal de fondos procedentes del
presupuesto general de las Comunidades Europeas o de presupuestos
administrados por ellas o en su nombre;
─ la retención de información que infrinja una obligación específica con el mismo
efecto;
─ la aplicación indebida de un beneficio legalmente obtenido, con el mismo
efecto.
Garantía: compromiso escrito en virtud del cual se asume la responsabilidad por la
totalidad o una parte de la deuda u obligación de un tercero o por el cumplimiento
15
DO C 316 de 27.11.1995, p. 49. 16
El Parlamento Europeo, en su Resolución de 10 de mayo de 2012 sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea, llama la atención sobre el hecho de que el artículo 325 del TFUE se refiere al fraude y no a las irregularidades. Observa, asimismo, que el fraude es dolo, lo cual constituye una infracción penal, y que una irregularidad es el incumplimiento de una norma. Pide asimismo que se diferencie entre fraude e irregularidades y que la corrupción se aborde junto con el fraude (véase la Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de mayo de 2012, sobre la protección de los intereses financieros de la UE —Lucha contra el fraude— Informe anual 2010). 17
A efectos del presente documento, en línea con el Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, se entenderá que los términos «Comunidad Europea» o «Comunidades Europeas» corresponden a «Unión Europea». Esto se entiende sin perjuicio de la anterior legislación pertinente.
Anexo 2
47
satisfactorio por tal tercero de sus obligaciones, si se da un acontecimiento que
desencadene tal garantía, como por ejemplo el impago de un préstamo.
Evaluación de impacto: herramienta para analizar los potenciales beneficios y costes
de diferentes políticas posibles que se podrían adoptar para hacer frente a un problema
concreto.
Conducta dolosa18: acto cometido por una persona que, al hacerlo, tenía intención de
infringir o perjudicar un interés protegido por la ley, o era consciente de que su conducta
podía causar una infracción o perjuicio, y estaba dispuesta a aceptar esa consecuencia,
en caso de producirse.
Organismo intermedio: todo organismo público o privado que actúe bajo la
responsabilidad de una autoridad de gestión o de certificación, o que desempeñe
funciones en nombre de dicha autoridad en relación con las operaciones de ejecución de
los beneficiarios.
Irregularidad: de conformidad con el Reglamento (UE) nº 1303/2013, todo
incumplimiento del Derecho de la Unión o del Derecho nacional relativo a su aplicación,
derivado de un acto u omisión de un operador económico que participa en la ejecución de
los Fondos EIE, que tenga o pueda tener un efecto perjudicial en el presupuesto de la
Unión al imputar a este una partida de gasto injustificado.
Sistema de Gestión de Irregularidades (SGI): sistema de información para la
notificación de irregularidades por vía electrónica. Es una importante fuente de
información sobre la medida en que los Estados miembros han utilizado los fondos. El
sistema comprende los gastos del presupuesto gestionados conjuntamente por la
Comisión y los Estados miembros.
Sistema de seguimiento tecnológico de la información: sistema en el que se
introducen datos sobre todos los programas operativos, proyectos, controles, pruebas y
auditorías, con el fin de garantizar un seguimiento eficaz y transparente de todos los
procesos relacionados con la aplicación de los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión
y el Fondo Europeo de Pesca. Ofrece enlaces al sistema de información contable de los
fondos.
Soborno: forma de cohecho negociado en el que se paga una comisión al sobornado a
cambio de los servicios prestados. En términos generales, la remuneración (dinero,
bienes o servicios entregados) se negocia de antemano. El soborno se diferencia de otros
tipos de cohecho en que existe una colusión tácita entre las dos partes (no es una parte
la que extorsiona a la otra). El objetivo de un soborno suele ser animar a la otra parte a
cooperar en un sistema ilegal19. La forma más común de soborno consiste en la
presentación por parte de un proveedor de una factura fraudulenta o inflada (a menudo
por bienes o servicios innecesarios, de calidad inferior, o ambas cosas), con la
connivencia de un empleado de la empresa víctima del fraude para que se produzca el
pago. Por esta connivencia para garantizar el pago, la persona obtiene algún tipo de
compensación (dinero, bienes o servicios) o beneficio (p. e. un puesto de trabajo para él
o para algún familiar). El soborno se produce a menudo en relación con la corrupción en
el ámbito de la contratación pública.
Base jurídica: en general, ley basada en un artículo del Tratado que confiere a la UE
competencia para actuar en un ámbito político determinado y establece las condiciones a
las que se supedita esa competencia, incluso en relación con el presupuesto. Algunos
18
Por analogía, véase la sección 15 de la Ley nº 300/2005 (Código penal eslovaco). 19
Estudio sobre la corrupción en el sector de la asistencia sanitaria, HOME/2011/ISEC/PR/047-A2, octubre de 2012.
Anexo 2
48
artículos del Tratado autorizan a la Comisión a emprender determinadas acciones, que
implican gasto, sin que exista un nuevo acto jurídico.
Estrategia macrorregional: marco integrado respaldado por el Consejo Europeo, cuyo
objetivo es hacer frente a los desafíos comunes a los que se enfrenta una zona
geográfica determinada. Se refiere tanto a los Estados miembros como a países no
pertenecientes a la UE situados en la misma zona geográfica. Al reforzar la cooperación
entre la UE y los países no pertenecientes a la UE, la estrategia puede contribuir a lograr
una mayor cohesión económica, social y territorial.
Autoridad de gestión: organismo designado por un Estado miembro de la UE a nivel
nacional, regional u otro para gestionar los programas que reciben ayuda de los Fondos
Estructurales. Es responsable de informar a los beneficiarios potenciales, seleccionar los
proyectos y hacer un seguimiento de la ejecución.
Seguimiento: en relación con la protección de los intereses financieros de la UE y el uso
de los fondos de la UE, la revisión y evaluación periódicas, que implican la recopilación y
el registro de datos financieros y no financieros y de información, con el fin de obtener
una visión general del grado actual de cumplimiento de las leyes pertinentes y otra
normativa, normas, estándares, acuerdos, contratos y procedimientos, y para permitir la
detección de los riesgos que puedan poner en peligro los intereses financieros de la UE y
su eliminación en una fase temprana.
Acuerdo de asociación: documento elaborado por un Estado miembro, con
participación de socios, en consonancia con el enfoque de gobernanza multinivel, en el
que se expone la estrategia del Estado miembro, las prioridades y medidas para utilizar
los Fondos EIE de una manera eficaz y eficiente, a efectos de la consecución de la
estrategia de la UE para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Los acuerdos
de asociación son aprobados por la Comisión a raíz de la evaluación del documento y de
la discusión con el Estado miembro de que se trate.
Persona implicada: tal como se define en el Reglamento (UE, EURATOM) nº 883/2013,
toda persona u operador económico sospechoso de haber incurrido en fraude, corrupción
o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la
UE y que, por tanto, esté siendo investigado por la OLAF.
Zona del programa: zona geográfica a la que se aplica un programa específico o, en el
caso de un programa que se aplica a más de una categoría de región, zona geográfica
que corresponde a cada categoría distinta de región.
Protección de los intereses financieros de la UE: garantía de la eficiencia y la
transparencia en la generación de ingresos (derechos agrícolas, cotizaciones del azúcar,
derechos de aduana, ingresos por IVA e ingresos que dependen del PIB) para el
presupuesto de la UE; eficiencia, eficacia, moderación y transparencia en la utilización de
este presupuesto, así como de los presupuestos gestionados por la UE, y en la utilización
de los bienes propiedad de la UE, sus instituciones y organismos.
Gasto público: toda contribución pública a la financiación de operaciones con cargo al
presupuesto de autoridades públicas nacionales, regionales o locales, al presupuesto de
la UE asignado a los Fondos EIE, al presupuesto de los organismos de Derecho público o
al presupuesto de asociaciones de autoridades públicas o de organismos de Derecho
público. A efectos de determinar el porcentaje de cofinanciación de los programas que
reciben financiación del Fondo Social Europeo, también podrá incluir cualquier tipo de
recursos financieros aportados colectivamente por empresarios y trabajadores.
Asociación público-privada: forma de cooperación entre organismos públicos y el
sector privado concebida para permitir que se consigan unos resultados de mejor calidad
Anexo 2
49
de la inversión en proyectos de infraestructuras o en otras áreas de servicio público. Las
asociaciones pueden ofrecer servicios públicos de manera más eficaz, ya que tienen la
ventaja de poder hacer uso de la distribución de riesgos y la mancomunación de
competencias del sector privado y tienen acceso a fuentes de capital complementarias.
Beneficiario: adjudicatario, contratista o cualquier persona física o jurídica que reciba
subvenciones o financiación en el marco de un instrumento financiero.
Recuperación de fondos: circunstancias en que la Comisión Europea se ve obligada a
solicitar a un Estado miembro que devuelva los fondos estructurales que se le han
asignado. La recuperación se produce cuando:
1. no era necesaria toda la financiación concedida al Estado miembro;
2. se han percibido fondos por una operación estructural que ya está terminada; o bien
3. el dinero de los Fondos Estructurales y de Cohesión se ha utilizado de manera
indebida por fraude o negligencia.
En cualquiera de estas tres situaciones, la Comisión Europea tiene derecho a reclamar al
Estado miembro la devolución de la financiación concedida. Para recuperar el dinero
podrían activarse los procedimientos de recuperación establecidos en la legislación de la
UE. Para los Fondos de Cohesión, un organismo de certificación elabora y envía a la
Comisión un inventario de gastos y solicitudes de pago para cada programa operativo. El
organismo también debe certificar la exactitud de las partidas de gastos y evaluar el
cumplimiento de las normas y los reglamentos pertinentes de la UE. Si se considerase
que existe un problema, detectado por discrepancias en la contabilidad o por
inspecciones de la Comisión u otros organismos, el organismo de certificación es
responsable de supervisar la recuperación de los fondos. Si fuera necesario, puede
utilizarse el sistema judicial local para ayudar a aplicar el proceso de recuperación.
Evaluación del riesgo: una de las etapas en el proceso de gestión de riesgos. Implica
medir dos cantidades relacionadas con el riesgo R (la magnitud de la pérdida potencial L
y la probabilidad p de que se produzca la pérdida).
Deficiencia grave en el funcionamiento efectivo del sistema de gestión y control:
tal como se define en la parte IV del Reglamento (UE) nº 1303/2013, a efectos de la
aplicación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo
de Cohesión y el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, toda deficiencia que requiera
mejoras sustanciales en el sistema, que exponga a los Fondos anteriores a un riesgo
importante de irregularidades, y cuya existencia es incompatible con un dictamen de
auditoría sin reservas sobre el funcionamiento del sistema de gestión y control.
Buena gestión financiera: cumplimiento, por parte de la autoridad competente en el
desarrollo de sus actividades, de los principios de economía, eficiencia (conseguir la
relación óptima entre los medios empleados y los resultados obtenidos) y eficacia para la
consecución de los objetivos específicos fijados.
Fondos Estructurales: instrumentos de financiación que permiten a la UE conceder
asistencia financiera a sectores o regiones específicos, o una combinación de ambos, a fin
de resolver problemas económicos y sociales estructurales. Los Fondos Estructurales
comprenden el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo
Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola y el Instrumento Financiero de Orientación
de la Pesca.
Sospecha de fraude: con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1 bis, apartado 4, de los
Reglamentos (CE) nº 1681/94 y (CE) nº 1831/1994, modificados por el Reglamento (CE)
nº 2035/2005 y (CE) nº 2168/2005, respectivamente, el artículo 27, letra c), del
Anexo 2
50
Reglamento (CE) nº 1828/2006, el artículo 54, letra c), del Reglamento (CE)
nº 498/2007, y el artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 1848/2006, toda
irregularidad que da lugar a la incoación de un procedimiento administrativo o judicial a
nivel nacional con el fin de determinar la existencia de un comportamiento intencional, en
particular de un fraude, en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra a), del Convenio
relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas20.
Desde 2006, los Estados miembros están obligados a determinar si la irregularidad da
lugar a sospechas de fraude.
Irregularidad sistémica: tal como se define en el Reglamento (UE) nº 1303/2013, toda
irregularidad, que puede ser de carácter recurrente, con alta probabilidad de producirse
en tipos similares de operaciones, derivada de una deficiencia grave en el funcionamiento
efectivo de un sistema de gestión y control, en particular el hecho de no establecer
procedimientos adecuados de conformidad con el presente Reglamento y con las normas
específicas de los Fondos.
20
El Convenio entró en vigor el 17 de octubre de 2002, junto con su Primer Protocolo y el Protocolo relativo a la interpretación del Convenio por el Tribunal de Justicia. El segundo Protocolo entró en vigor el 19 de mayo de 2009.
51
Anexo 3 — Elaboración de una estrategia nacional de lucha contra el fraude para los Fondos EIE -
gráfico
52
Anexo 3 — Elaboración de una estrategia nacional de lucha contra el fraude para los Fondos EIE -
gráfico
1. 2.
3.
1.
2.
3.
