Discrecionalidad presupuestaria en los Gobiernos Regionales Avances en la descentralización de las finanzas públicas

8/9/2019 Discrecionalidad presupuestaria en los Gobiernos Regionales Avances en la descentralizacin de las finanzas pblicas

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22 Economa y Sociedad 72, CIES, agosto 2009

El Per ha iniciado una reforma descentralizadoraen los ltimos aos que se caracteriza por ciertorezago respecto al resto de pases latinoamerica-nos. El cambio ms notable que se ha logrado hasido la implementacin de un nivel intermedio degobierno sobre la base de los anteriores ConsejosTransitorios de Administracin Regional (CTAR).Estos Gobiernos Regionales, como actores guber-namentales, poseen plena autonoma poltica puessus Presidentes Regionales y sus Concejos Regio-

nales son elegidos mediante votacin directa porlos ciudadanos de sus regiones. Asimismo, la Cons-titucin Poltica les reconoce alguna autonomaeconmica y administrativa en los asuntos de sucompetencia.

Este reforma ha implicado necesariamente el cambiode marcos normativos e institucionales que rigen laestructura del Estado y el diseo de nuevas relacio-nes intergubernamentales, especialmente en lo rela-cionado a las cuestiones scales, como la transfe-rencia de responsabilidades de gasto y de fuentes denanciamiento para los Gobiernos Subnacionales,es decir, implcitamente se ha iniciado un procesode descentralizacin de las nanzas pblicas.

De acuerdo al plan de descentralizacin, la imple-mentacin de la descentralizacin de las nanzaspblicas sera de forma gradual, en dos etapas. Enla primera, el gasto descentralizado estar sostenidoen las transferencias de recursos del nivel nacionaly, en la segunda, se contempla la asignacin a losGobiernos Regionales de una proporcin de algu-

nos impuestos nacionales como recursos propios1.En la actualidad, la descentralizacin de las nan-zas pblicas est basndose, principalmente, en unadescentralizacin va el gasto, mediante el avance dela transferencia de responsabilidades y funciones.

Los balances de la descentralizacin va el gastomuestran avances signicativos del proceso basn-

dose principalmente en la participacin de losGobiernos Subnacionales en el Presupuesto Nacio-nal. En efecto, lo sucedido en el Per muestra que en

los ltimos aos el nivel regional ha crecido sosteni-damente en su participacin en el presupuesto. As,si en 2002 gastaban 4.599 millones de Nuevos Soles,esta cifra alcanz para el presupuesto proyectado de2008 los 11.566 millones (MEF 2007). Visto desde laperspectiva de la participacin en el gasto pblico,en ese mismo perodo el nivel regional ha ganado unpeso relativo en dicha estructura, pasando del 12%al 16,3 por ciento del total2.

Sin embargo, hay que resaltar que estos incremen-

tos presupuestales no estn dentro del marco dela descentralizacin scal, sino que responden aarreglos institucionales anteriores al proceso dedescentralizacin (bsicamente el canon, el sobre-canon y las regalas mineras). Asimismo, estas cifrasno muestran el real avance de la descentralizacindel gasto porque no incorporan informacin sobrela naturaleza del gasto imputado a los GobiernosRegionales. Esto es, no se conoce con certeza lavinculacin que tienen los Gobiernos Regionales,haciendo uso de su autonoma poltica (reconocidaen la LOGR), en la determinacin nal del uso,

destino y prioridades de su presupuesto, a la que sellamar en este trabajo discrecionalidad del gastopblico regional.

Gonzalo Neyra Aroz Universidad Catlica Santa Mara

Discrecionalidad presupuestaria en los Gobiernos Regionales.Avances en la descentralizacin de las fnanzas pblicas?

1/ Ley de Descentralizacin Fiscal, Decreto Legislativo N 955,

publicado el 5 de febrero de 2004.2/ No obstante, a partir de 2005 no ha habido mucha variacin,Este ao alcanz el 16% y para el presupuesto de 2006 logr unaparticipacin del 17% de total del gasto pblico (MEF 2005).

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3/ El sector pblico participa en la economa a travs de tres fun-ciones: la estabilizacin macroeconmica, la distribucin delingreso y la provisin de bienes pblicos (Musgrave y Musgrave1991). Buscando siempre la eciencia, el gobierno se divide

tradicionalmente en niveles: uno nacional, uno intermedio y otrolocal.

4/ De acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralizacin, este tam-

bin es un principio rector de la descentralizacin en el Per.5/ A menudo se cumplen solo dos de estas caractersticas, por loque es difcil determinar cul nivel de gobierno es el titular delimpuesto (Bird 2000).

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En la actualidad, la

descentralizacin de las

nanzas pblicas estbasndose, principalmente,en una descentralizacin

va el gasto, mediante elavance de la transferencia de

responsabilidades y funciones

El objetivo central de esta investigacin es determinarlos niveles de discrecionalidad en el uso del presu-puesto que han alcanzado los Gobiernos Regionalesluego de implementar el proceso de descentraliza-cin, comparando los resultados con los aos ante-riores a esta. Para este efecto, se tomar el caso del

Gobierno Regional de Arequipa como pliego presu-puestario de manera agregada.

Descentralizacin fscal ydiscrecionalidad presupuestaria

La descentralizacin scal: aspectostericos y conceptuales

El concepto de descentralizacin scal, como parte

del cuerpo terico de la economa pblica, buscadeterminar qu nivel de gobierno debe realizar qufuncin y cmo estas actividades deben ser nancia-das3. Oates (1972) y Musgrave (1991) plantean quelas funciones de estabilizacin y de distribucin noson descentralizables, es decir, se asignan al nivelnacional.

Por otro lado, a pesar de que la asignacin de bie-nes y servicios es realizada por el mercado, existenalgunos que por sus caractersticas de no rivalidad

y de no exclusin en el consumo (bienes pblicos)solo pueden ser provistos por el gobierno (sectorpblico). No obstante, para una asignacin ms ef-ciente es necesaria la participacin de otros nivelesadems del nacional, ya que dichos bienes estn enfuncin de las caractersticas y de la cobertura de losmismos.

Estas ganancias de eciencia tambin estn vin-culadas al principio de subsidiariedad4 que dice:siempre que sea factible, los bienes pblicos debe-ran ser provistos por el nivel de gobierno ms bajoposible, la regla; de lo contrario, subsidiariamente,por el nivel inmediatamente superior, la excepcin(Macn 2002).

La teora tambin muestra que, en este nivel, loscostos para nanciar dichos bienes pblicos sonasimilados con mayor facilidad por los contribu-yentes de la jurisdiccin que, al verse confronta-dos con los costos de niveles alternativos de ser-vicios, demostrarn sus preferencias votando porcandidatos polticos rivales o trasladndose a otras

circunscripciones subnacionales votando con lospies (Tiebout 1956). En este aspecto, la polticapblica regional y local puede aproximarse a laeciencia del mercado en la asignacin de los bie-nes pblicos locales (regionales) jando precios yconando en el proceso poltico local (regional) yen la movilidad de los ciudadanos para equilibrarel mercado.

El nanciamiento de los bienes pblicos regionalesincluye tres mecanismos: la asignacin de fuentes

propias de ingresos, el uso de las transferencias s-cales intergubernamentales y las posibilidades deuso del endeudamiento subnacional (Ebel 2000).En el primer caso, est la descentralizacin de lasfuentes de ingresos tributarios. La teora identicacomo potenciales tributos subnacionales a aquellosdonde el Gobierno Subnacional ja la tasa, la base,recauda y se benecia del mismo5.


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Se debe tener en cuenta dos principios bsicos a lahora de jar la nanciacin subnacional: primero, lasfuentes de ingresos propios deberan, por lo menosen las jurisdicciones ricas, ser capaces de nanciarcon su tributacin propia a la provisin de bienespblicos que son consumidos por los residentes dela jurisdiccin; y, segundo, en la medida de lo posi-ble, los tributos subnacionales debera ser recauda-dos solo de los residentes de la jurisdiccin y preferi-blemente vinculados a los bienes pblicos que se lesprovee. A su vez, estos deberan tener en cuenta tres

cuestiones importantes: los tributos subnacionalesno deberan distorsionar la localizacin de los recur-sos, se debe asegurar un esfuerzo scal subnacionaly no se debe perder de vista la nivelacin de aque-llas jurisdicciones que no cubren sus necesidades degasto con su propia recaudacin (Bird 2000).

Es conocido que cuando los niveles subnaciona-les de gobierno tienen mayores fuentes propias detributacin para nanciar sus gastos, el gasto delGobierno Nacional tiende a ser menor y se consigue

mayor eciencia6 (Bird 2000). Asimismo, una autn-tica descentralizacin scal implica que los Gobier-nos Subnacionales se nancien exclusivamente desus propios tributos y posean total autonoma en elmanejo scal que les compete. Por ello, una descen-tralizacin de las nanzas pblicas, en la medida delo posible, debe agotar, primero, un nanciamientova tributacin propia, antes de acudir a las transfe-rencias.

Por lo general, el arreglo scal de un pas descentra-lizado parte del supuesto de que las jurisdiccionessubnacionales deben proporcionar bienes pblicosen un nivel promedio, nancindolos y ejerciendoun nivel promedio de recaudacin scal. No obs-tante, es comn que existan jurisdicciones que nopueden proveer un nivel promedio de dichos bie-

nes pblicos, por lo que es necesario reducir estasdesigualdades scales. Las transferencias scalesintergubernamentales constituyen la herramientams comn utilizada por el Gobierno Nacional paracerrar estas brechas scales entre los ingresos y losgastos subnacionales (Raich 1999).

Otro factor para usar las transferencias es la bs-queda de una eciencia asignativa, es decir, paracorregir externalidades interjurisdiccionales en laasignacin de recursos, neutralizando la presencia

de spillovers.No obstante, la excesiva dependencia de las trans-ferencias por parte de los niveles subnacionales degobierno produce, si estas no se han diseado ade-cuadamente, efectos negativos en la conducta scalsubnacional, lo que desincentiva tanto la corres-pondencia scal como el esfuerzo scal regionaly/o local. El principio de correspondencia fscalesun elemento clave para la descentralizacin de lasnanzas pblicas porque vincula a los gastos sub-nacionales con sus fuentes propias de ingresos.

De otro lado, las transferencias afectan el esfuerzoscal subnacional, lo que conduce a una situacindenominada como tragedia de comunes. En ella, losGobiernos Subnacionales relajan su recaudacinpropia, que implica altos costos polticos, y recu-rren a las transferencias como una fuente de ingre-sos fciles. Es decir, no cubren el costo total de susnecesidades de gasto, y tienen que ser nanciadoscon recursos de otros niveles del gobierno y/o conrecursos de otras jurisdicciones, a travs de transfe-

rencias scales. En grandes trminos, esto afecta algobierno general, pues la presin tributaria generalno cubre los gastos gubernamentales generales.

Entonces, por qu se usan las transferencias comomecanismo de nanciamiento subnacional, sinantes agotar las posibilidades de un nanciamientopropio? La respuesta puede estar asociada a que lastransferencias intergubernamentales en la prcticason usadas simplemente por una razn poltica:asegurar un control del Gobierno Nacional sobrelas actividades de los Gobiernos Subnacionales.

Ello, evidentemente, no contribuye a lograr mayoresganancias de eciencia a travs de una descentrali-zacin de las nanzas pblicas.

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6/ A pesar de ello, existe una marcada renuencia de parte de losGobiernos Nacionales para ceder en la asignacin de fuentes deingresos a sus Gobiernos Locales y Regionales pues implica unamayor autonoma y la consiguiente prdida de poder poltico.


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La segunda generacin de la teora de ladescentralizacin scal: la perspectivainstitucional

Surge de la aplicacin de los modelos de la orga-nizacin industrial a la economa pblica, espe-

cialmente con implicancias en el diseo de las ins-tituciones scales. En esta perspectiva, el modeloagente-principal y la economa de la informacinson los instrumentos analticos ms utilizados paraexplicar los problemas de la descentralizacin scal(Oates 2005).

El modelo agente-principal surge inicialmente comouna herramienta para el anlisis de la relacin entrelos accionistas y los administradores de las empre-sas. Los accionistas (el principal) encargan la admi-nistracin y el objetivo de maximizar ganancias conlos recursos que posee la empresa a los administra-dores (el agente), quienes tienen la obligacin desatisfacer ecientemente el encargo de los accionis-tas, por lo que reciben un pago. Esta es una rela-cin o transaccin que en un mercado con infor-macin perfecta no tendra problemas, pero en larealidad muestra dos complicaciones. Por un lado,un primer problema es la existencia de problemasde informacin incompleta o asimtrica. Los agentestienen mayor informacin del manejo organizacio-nal que el principal no puede controlar por los altos

costos de monitorearlos y las tareas especializadasque estos realizan. De otro lado, el agente, por logeneral, tiene otras prioridades que no compatibi-lizan con la organizacin y mucho menos con lasque buscan los principales. En tal sentido, muchasveces los agentes no representan adecuadamente losintereses de los principales.

Trasladado este modelo a la economa pblica y ala descentralizacin scal en particular, se ve quetales relaciones estn presentes en la dinmica s-cal intergubernamental. Sin embargo, no est claro,dados los diversos arreglos institucionales scales,quin es el principal y quin es el agente.

De acuerdo a la clasicacin de Rondinelli (1990),la descentralizacin administrativa constituye unestadio inferior a la descentralizacin poltica. Enesta ltima el mandato surge de los propios votantesde una determinada jurisdiccin, de tal manera quesi existe una eleccin directa de Gobiernos Subna-cionales (autonoma poltica), estos se constituyenen agentes de sus votantes y, por lo tanto, obedecena su mandato colectivo (Tommasi y Weinschelbaum2003). Aqu es importante subrayar la estrecha vin-culacin que existe entre la descentralizacin pol-

tica y la descentralizacin scal: ambas son las carasde una misma moneda.

Uno de los principios que fundamenta la descentrali-zacin scal es la correspondencia scal, entendidacomo la vinculacin de los gastos regionales con losingresos propios logrados para nanciarlos; la prin-cipal virtud de este principio es que disminuye lasasimetras de informacin con los votantes, fomentala responsabilidad y la eciencia de los GobiernosSubnacionales y contribuye a una mayor disciplinaen el gasto pblico. En este sentido, la descentraliza-cin scal permite que los votantes (principal) seanms conscientes del coste de los bienes y serviciosque reciben, lo que permite conocer el nivel de ser-vicios a establecer y lleva a una ms eciente asig-nacin de los recursos pblicos en la jurisdiccinsubnacional.

La discrecionalidad presupuestaria ydescentralizacin del gasto

Los Gobiernos Subnacionales poseen mayores ven-tajas de informacin (principio de subsidiariedad) ymejores posibilidades de rendicin de cuentas (prin-cipio del benecio) en la provisin de algunos bie-nes y servicios pblicos, por lo que descentralizarestos gastos hace ganar eciencia (Wiesner 1999).No obstante, si la decisin de gasto se toma en elnivel central, pero se ejecuta a nivel subnacional, notiene ninguna importancia prctica para la descen-tralizacin, pues se est an en el estadio de la des-concentracin o descentralizacin administrativa.La descentralizacin del gasto se diferencia de unadesconcentracin en los niveles de discrecionalidaden la decisin de gasto que poseen los GobiernosSubnacionales (Carranza y Tuesta 2003).


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En un trabajo crtico sobre la descentralizacin,Proudhomme (1995) propone un coeciente dediscrecionalidad presupuestaria que expresa elgrado en que el gasto descentralizado est libre deataduras administrativas y contables desde el ladodel Gobierno Nacional.

Conocer el nivel de maniobrabilidad presupuestariaen los Gobiernos Subnacionales permite anticiparsi un nuevo gobierno gozar o no de la suciente

libertad para implementar una poltica presupuesta-ria acorde con su programa votado por los electores.Asimismo, es posible identicar una probable huidadel presupuesto caracterizada por una indisciplinapresupuestaria en los Gobiernos Subnacionales(Gamazo et al2004), como respuesta a las rigidecesinstitucionales y administrativas que impiden cortaro exibilizar a la baja el nivel de ciertos gastos antela necesidad de priorizar otros (Barbern 2003).

Aspectos metodolgicosLa propuesta analtica de Barbern (2001) y otrosque han seguido esta propuesta inicial (Gamazo etal 2004) proponen, sobre la base de informacinestrictamente presupuestaria, una metodologa queclasica las operaciones de ingreso y de gasto paradeterminar el margen de maniobra presupuestariacomo indicador del nivel de discrecionalidad scalsubnacional. La propuesta va ms all de las limita-ciones que impone el nivel nacional e incluye algu-nos condicionantes endgenos identicados en el

Gobierno Regional. La propuesta se adecua al arre-glo presupuestario que rige la descentralizacin delas nanzas pblicas en el Per.

Clasicacin de los gastos regionales

De acuerdo al presupuesto del sector pblico, losgastos del sector gubernamental tienen una clasica-cin funcional, econmica e institucional. No obs-tante, estas clasicaciones no son sucientementedesagregadas.

En el cuadro 1 se han desagregado los componentesdel gasto regional en su grupo genrico.

Aproximacin al margen dediscrecionalidad scal

Para denir los bloques de discrecionalidad en el usodel presupuesto regional se ha desglosado algunoscomponentes del gasto regional en sus especcas

de gasto, cruzando informacin con sus modalida-des de aplicacin, especialmente en aquellos gruposgenricos de gasto que incluyen especcas de dis-tinta naturaleza. En el cuadro 2 se muestra cmo hansido construidos los bloques.

Fuentes de nanciamiento regional:clasicacin de recursos

El cuadro pretende hacer una tipologa de las fuen-tes de nanciamiento regional sin tener en cuentasu peso relativo en los presupuestos regionales. Elcriterio utilizado es el de la titularidad, es decir, sison recursos propios o si son transferencias del nivelnacional. Asimismo, si la transferencia es jada porregla o a discrecionalidad del nivel nacional.

Como recursos propios incondicionados, quepodran aproximarnos a los niveles de autonoma s-cal, se han identicado a los recursos directamenterecaudados que estn vinculados, por lo general, a

la venta de bienes y a la prestacin de servicios delGobierno Regional. Del mismo modo, se incluye alendeudamiento regional (operaciones ociales decrdito interno y externo) porque son ingresos ja-dos con autonoma por los Gobiernos Regionales.

De otro lado, las otras fuentes de nanciamientoregional estn basadas en transferencias scales.Todos estos son recursos proporcionados por el nivelnacional, a excepcin de las donaciones y de lastransferencias, donde pueden intervenir agentes nogubernamentales. Tambin es importante diferenciarsi la transferencia es jada en base a una regla esta-blecida en un marco normativo para el reparto delfondo o si esta es jada con plena libertad por el

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Componentes del gasto regional por grupo genrico

Personal y Obligaciones Sociales

Comprende todos los gastos realizados por el gobierno regional por concepto de sueldos y salarios de sus empleados.

No incluye las sumas que deben pagarse a contratistas, trabajadores por cuenta propia y otros trabajadores que no sonempleados del gobierno regional. Asimismo, incluye las contribuciones sociales (pagos, efectivos o imputados), hechospor el gobierno regional a sistemas de seguro social a n de obtener para sus empleados el derecho a recibir prestacionessociales

Obligaciones Previsionales

Incluye los gastos por concepto de pensiones, subsidios, desahucios y en general cualquier otro benecio previsionalque sea otorgado a los jubilados de gobierno regional.

Bienes y Servicios

Constituyen los gastos corrientes de funcionamiento

Otros Gastos Corrientes

Constituyen gastos corrientes que no implican la contraprestacin de bienes y servicios. En el nivel regional, este gastose concentra en subvenciones sociales a servicios de salud

Inversiones

Gastos destinados a incrementar, mejorar o reponer la formacin bruta de capital (jo y existencias), mediante la ejecu-cin de obras, contratacin de servicios, adquisicin de inmuebles, equipos y otros relacionados.

Inversiones Financieras

Son gastos regionales para la adquisicin de ttulos valores representativos de capital de empresas o entidades ya cons-tituidas, cuando la operacin no importe aumento de capital.

Otros Gastos de Capital

Se utilizan para la adquisicin de inmuebles, bienes de capital y equipamiento necesarios para el desarrollo de accionesde carcter permanente del gobierno regional y/o reposicin de equipos.

Intereses y Cargos de la deuda

Constituyen gastos por el pago de intereses, comisiones y otros cargos por operaciones de crdito contratadas por elgobierno regional.

Amortizacin de la deuda

Son gastos realizados por la administracin regional por los pagos del principal y de la actualizacin monetaria o cam -biaria de las operaciones de crdito contratadas.

Cuadro 1

Cuadro 2

Margen de Discrecionalidad

PlenaEn este bloque se incluye a los recursos sobre los que la administracin regional tiene plena capacidadde decisin en cuanto a su uso sin que tenga que dar cuenta de ello a ningn nivel superior de gobier-no (Barbern, 2001).

AltaLa naturaleza de este bloque es la relativa restriccin que poseen los recursos imputados aqu. Es decir,hay una limitacin de carcter general pero no afecta directamente la utilizacin nal del recurso.

BajaIncluye a recursos cuya utilizacin est atada a una restriccin estricta determinada por el gobierno

nacional, pero el gobierno regional tiene alguna injerencia en la ejecucin del gasto.

NulaRecursos transferidos sobre los cuales el gobierno regional no tiene injerencia alguna, pues ya vienendeterminados desde el gobierno nacional y estn sujetos a una restriccin extrema.


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Ministerio de Economa y Finanzas. Desde la pers-pectiva de las nanzas regionales, las transferenciasque no se jan por regla son las ms inestables ypueden ser susceptibles de manejos polticos en elnivel nacional.

Los recursos que responden a transferencias discre-

cionales del Gobierno Nacional son los recursosordinarios y las donaciones y transferencias. Losmecanismos de distribucin de los recursos ordina-rios no son claros ni a nivel vertical (entre nivelesde gobierno) ni a nivel horizontal (entre los depar-tamentos); tampoco estn basados en algn arreglopredecible, por el contrario, este se ja discrecional-mente por el Gobierno Nacional.

De otro lado, las transferencias scales que obede-cen a una regla de reparto presupuestario estable-cida constituyen ingresos de mayor predictibilidadpara los Gobiernos Regionales. En nuestro caso, losingresos regionales de esta naturaleza estn vincu-lados a la explotacin de recursos naturales (canon,sobrecanon y otros). Esta fuente s tiene mecanis-mos claros de reparto con un marco jurdico quedene claramente las participaciones de otros nive-les de gobierno y otras entidades pblicas. No obs-tante, este mecanismo de distribucin no responde

a un objetivo de nivelacin regional. Otra fuente denanciamiento jada bajo regla es el Foncor. Estatransferencia es exclusiva para el nivel regional, ydesde la perspectiva del arreglo institucional que seha diseado para la descentralizacin (del cual esparte) constituye un instrumento nanciero poten-cial para una poltica regional de cohesin terri-

torial. Sin embargo, en los aos de implementadoel proceso no ha sido priorizado; solo ha funcio-nado como fuente de nanciamiento en 2004 y en2005.

La propuesta de anlisis para los ingresos es utilizarun ndice de autonoma scal regional que reejeel peso de los ingresos propios sobre el total de losingresos que nancian al Gobierno Regional. Delmismo modo, otro ndice es la participacin de lastransferencias discrecionales como fuente de nan-

ciamiento regional; por su naturaleza, esta limitafuertemente a la descentralizacin scal va ingre-sos. Lo deseable sera que conforme avance el pro-ceso de descentralizacin este ndice disminuya.

Resultados de aplicacin a losGobiernos Regionales

Aspectos generales

El anlisis busca aproximarse hasta qu punto lasdecisiones sobre el uso presupuestario regional estnrelacionadas con la autonoma lograda por la des-centralizacin poltica, especcamente; interesa demodo particular una comparacin entre los perodosprevios y posteriores de implementado el proceso dedescentralizacin presupuestaria en 2003.

En trminos generales, es notorio que en los ltimosaos el nivel regional ha incrementado sustancial-mente sus niveles de presupuesto y ha ganado unaparticipacin en el gasto pblico del pas. Si en 2002

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La propuesta de anlisis paralos ingresos es utilizar un ndicede autonoma scal regionalque reeje el peso de losingresos propios sobre el total

de los ingresos que nancian alGobierno Regional

Si en 2002 el presupuestode apertura imputado a losCTAR, que representaban laadministracin del nivel regionalde entonces, estaba alrededorde 5.360 millones de Nuevos

Soles, en el presupuesto de 2007esta cifra alcanz los 10.368millones de Nuevos Soles


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el presupuesto de apertura imputado a los CTAR, querepresentaban la administracin del nivel regionalde entonces, estaba alrededor de 5.360 millones deNuevos Soles, en el presupuesto de 2007 esta cifraalcanz los 10.368 millones de Nuevos Soles. Vista

esta variacin desde la perspectiva de su participa-cin relativa en el gasto pblico, el nivel regional hapasado de gastar el 12% del gasto total en 2002, aun 17% del mismo en 2007.

Cabe resaltar que esta dinmica est poco relacio-nada con la Ley de Descentralizacin Fiscal y otrosordenamientos normativos del proceso de descen-tralizacin y responde ms bien al incremento dela recaudacin nacional y, de forma particular, deaquellas que dan origen al canon o de los recursos

ordinarios transferidos.La pregunta es si este incremento en el gasto delnivel regional ha sido acompaado por un incre-mento proporcional o ms que proporcional de lacapacidad de los Gobiernos Regionales para jar sudestino y utilizar sus recursos de manera autnoma.

La discrecionalidad presupuestaria en elgasto regional

Los resultados muestran que los Gobiernos Regiona-les en conjunto han incrementado su nivel de discre-cionalidad en el uso de sus recursos de forma sustan-tiva luego del ao 2003, cuando se inici el proceso.En 2003 se gastaba con total discrecionalidad solo19 de cada 100 Nuevos Soles del gasto asignado alas regiones; en 2008 esta relacin cambi y se vioun gasto discrecional de 31 Nuevos Soles de cada100: una ganancia relativa de 12 puntos porcentua-les en el perodo.

Este incremento relativo de la discrecionalidad s-cal ha crecido en forma proporcional con el creci-miento del gasto regional?

La variacin promedio del crecimiento de los gastosdiscrecionales luego de la descentralizacin, entre2003 y 2008, es de 26,4%. Una comparacin conuna variacin promedio de 13,9% de los gastosregionales en total para el mismo perodo muestraque existen avances en el margen de maniobra pre-supuestaria que superan al incremento de los gastosregionales en general. Ello resulta todava ms evi-dente si se revisa el perodo anterior a la descentrali-zacin, entre 2000 y 2001 (no se tom el ao 2002por no existir informacin presupuestaria desagre-gada completa), donde la variacin del gasto regio-

nal era proporcionalmente superior a la variacin degasto discrecional. Estos resultados permiten corro-borar la hiptesis de trabajo de este documento:la descentralizacin ha mejorado los mrgenes demaniobra presupuestaria en el nivel regional.

Los resultados por Gobierno Regional muestranniveles de discrecionalidad bastante heterogneos:la mitad de los 25 Gobiernos Regionales presenta ungasto con discrecionalidad por encima del promedioregional (31%). El valor mximo lo tiene el Gobierno

Regional de Moquegua (49%), mientras que en elotro extremo est el Gobierno Regional de Ica, quesolo llega a un 18% de gasto decidido en el nivelregional. Como se aprecia en la Tabla 1, los resul-tados similares en trminos de niveles de discrecio-nalidad no estn vinculados a regiones similares entrminos de desarrollo, de produccin de commodi-ties o de localizacin geogrca.

De otro lado, cuando el anlisis se realiza de formadesagregada por tipo de discrecionalidad tambin seencuentran cambios signicativos entre los perodos

anteriores y posteriores a la descentralizacin. Existeun aumento del gasto con discrecionalidad plena,principalmente de aquel vinculado a la inversin

En 2003 se gastaba con totaldiscrecionalidad solo 19 decada 100 Nuevos Soles del

gasto asignado a las regiones; en2008 esta relacin cambi y se

vio un gasto discrecional de 31Nuevos Soles de cada 100: unaganancia relativa de 12 puntosporcentuales en el perodo


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pblica regional. En efecto, para el ao 2008 estegasto represent el 21% del total del gasto regional.En contraste, tambin se ha incrementado conside-rablemente el gasto rgido (discrecionalidad nula),principalmente las cargas previsionales imputadas alpresupuesto de los Gobiernos Regionales. Este incre-mento es ms notorio a partir del mismo ao en quese inicia el proceso (2003).

Por su parte, los gastos con discrecionalidad bajahan perdido peso relativo en la estructura del gasto,aunque estos constituyen todava la parte msgruesa del presupuesto regional (52%). Recurdeseque en esta clasicacin estn incluidos principal-

Estos ingresos directamenterecaudados representaban en2001 alrededor del 6% del

presupuesto regional, cifra queha ido deteriorndose con el

avance del proceso hasta llegar aun 3% en 2008

Gobierno RegionalDiscrecionalidad del

gasto (%)

Amazonas 41.8ncash 41.0

Apurmac 30.0

Arequipa 30.6

Ayacucho 33.0

Cajamarca 26.1

Callao 28.6

Cusco 43.9

Huancavelica 38.9

Hunuco 29.9Ica 18.0

Junn 19.9

La Libertad 24.9

Lambayeque 36.4

Lima 22.1

Loreto 30.9

Madre de Dios 44.4

Moquegua 49.4

Pasco 40.0Piura 31.2

Puno 21.8

San Martn 34.1

Tacna 41.0

Tumbes 33.0

Ucayali 29.0

Promedio Regional 31.0

Tabla 1

Discrecionalidad Regional por Gobierno Regional2007

mente los gastos de la burocracia regional y de losempleados de los sectores de educacin y salud,principalmente.

En este reacomodo, el incremento considerable de laparticipacin del bloque de discrecionalidad plenaen la estructura del gasto regional ha sido impul-

sado por el incremento de las transferencias scalesque se dirigen a gastos de inversin (principalmentecanon), donde los Gobiernos Regionales tienen unalto margen de maniobra presupuestal. Dado queestas transferencias tienen su origen en la recau-dacin vinculada a la exportacin de minerales, esposible que este indicador no sea sostenible en elmediano plazo, pues es uno de los sectores ms gol-peados por la actual crisis internacional.

Evidentemente, como se revis antes, en estos lti-

mos cinco aos s existe un balance positivo para ladiscrecionalidad en general, especialmente el ltimoao, pero ello no implica necesariamente que losGobiernos Regionales tengan la misma tendencia enel futuro. En este sentido, est claro que los nivelesde autonoma regional, expresada en la discrecio-nalidad de uso de recursos, estn en gran medidadeterminados por el Gobierno Nacional, que diseay reparte los recursos entre las regiones y los nivelesde gobierno descentralizado. Un avance en la auto-noma scal, principio en el que descansa la des-centralizacin scal, pasa por repensar la forma de

nanciamiento regional.

El nanciamiento regional: autonomascal y recursos transferidos

El modelo peruano de descentralizacin est basadoen las transferencias scales hacia los GobiernosRegionales. No obstante, incluso desde antes deiniciado el proceso, han existido ingresos propiosvinculados a la prestacin de servicios y a cobrosde algunas tasas. Estos ingresos directamente recau-dados representaban en 2001 alrededor del 6% delpresupuesto regional, cifra que ha ido deteriorn-


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los recursos ordinarios

han representado el grueso delnanciamiento regional: 86% en2003 y 76% en 2007

dose con el avance del proceso hasta llegar a un 3%en 2008.

Aparentemente, aqu se observa una drstica dis-minucin del indicador de autonoma scal queconstituye una mala seal acerca del avance de ladescentralizacin de las nanzas pblicas desde la

perspectiva de los ingresos. No obstante, si se obser-van las cifras absolutas se puede notar que, en elmismo perodo, estos ingresos tambin han crecidosiguiendo la misma tendencia del presupuesto regio-nal en su conjunto; lo que ha sucedido no es quelos ingresos propios hayan decrecido, sino que estncreciendo mucho menos que las transferencias.

Los recursos transferidos no son de naturaleza homo-gnea, estos son susceptibles de ser agrupados endos clases: aquellos que son jados por una regla de

reparto entre regiones y niveles de gobierno, y aque-llos jados a discrecionalidad del Gobierno Nacio-nal. Desde la perspectiva de las nanzas regionales,los primeros son ms deseables.

Los recursos transferidos, que son jados de formadiscrecional por el nivel nacional, principalmenteson los recursos ordinarios. Estos han represen-tado el grueso del financiamiento regional: 86%en 2003 y 76% en 2007. Este descenso respondea un ligero incremento de la participacin de losrecursos transferidos bajo regla (principalmente

canon y regalas).

Margen de discrecionalidad potencial ycapacidad institucional

La discrecionalidad potencial es el margen quepodra haber utilizado la administracin regionalpara incrementar la oferta de bienes pblicos regio-nales, esto es, un mayor gasto regional haciendo usotanto de sus capacidades institucionales como de las

posibilidades y potestades que le otorga el marconormativo de la descentralizacin scal.

En los presupuestos regionales se han identicadodos fuentes potenciales de recursos de nancia-miento regional: los saldos de balance y los mr-genes de endeudamiento permitido, los que no han

sido aprovechados de forma ptima. Los clculosdan un margen de discrecionalidad potencial para2007 de 0,17. En otras palabras, el presupuestoejecutado del nivel regional ha podido ser un 17%ms del gasto logrado en dicho ao scal, inclu-yendo los saldos de balance y el margen que permi-ten las reglas scales para obtener nanciamiento

va endeudamiento.

La brecha entre la discrecionalidad y la discrecionali-dad potencial es bastante amplia desde la implemen-tacin de los Gobiernos Regionales en 2003. Estomuestra que, desde entonces, por un lado siempreha habido elevados niveles en saldos de balance, loque podra estar en funcin de las limitadas capaci-dades institucionales para gastar de manera eciente(a pesar de las necesidades de gasto en la regin), y,por otro, tampoco se ha hecho uso de las posibilida-

des de endeudamiento.Un anlisis desagregado por Gobierno Regionalmuestra que, en 2007, Gobiernos Regionales comoTacna, Moquegua y Cusco han tenido la posibilidadde lograr un gasto regional hasta 60% por encima delgasto ejecutado dicho ao. Estas cifras estn relacio-nadas con las transferencias por canon que no hanpodido gastarse en el perodo, principalmente. Enel caso opuesto est el Gobierno Regional de Lam-bayeque, que prcticamente ha agotado su poten-cial de gasto. Estas cifras llevan vincula al principal

problema de los Gobiernos Regionales: la existenciade cierta incapacidad para ejecutar su gasto y paradisear proyectos de desarrollo con retornos interge-neracionales que impliquen un nanciamiento vaendeudamiento; caso de excepcin es el GobiernoRegional de Lambayeque.


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Conclusiones y recomendaciones depoltica

Los avances logrados en la descentralizacin pol-tica en el nivel regional necesitan ser compensadoscon sus equivalentes esquemas scales, que permi-tan no solo avanzar en la descentralizacin del sec-

tor pblico, sino tambin, principalmente, contribuira mejorar la gobernabilidad en las regiones del pasvinculando la provisin de bienes pblicos con losprocesos democrticos en el nivel subnacional. Lasrecomendaciones, en ese sentido, son:

Los avances de la discrecionalidad del gasto enel nivel regional deberan ser acompaados demejoras en la calidad de dicho gasto. El objetivonal de la descentralizacin scal es mejorar laeciencia del gasto pblico. En tal sentido, los

Gobiernos Regionales deben poner mayor nfa-sis en implementar la gestin y el presupuestopor resultados, especialmente en aquellas reasdonde se tiene mayor margen de maniobra y,consecuentemente, una mayor responsabilidadante sus electores.

Es necesario sincerar el presupuesto regional.Existe una buena proporcin del mismo que estdesvinculado de las funciones de gobierno des-centralizado y, por lo tanto, de la provisin debienes pblicos en la regin. As, el bloque dediscrecionalidad nula responde por obligacionesprevisionales del nivel nacional, que son impu-

tadas al gasto regional. Estas responsabilidadespodran ser derivadas, presupuesto incluido, a laONP, as los Gobiernos Regionales dejaran deser, en buena parte, pagadores de pensiones.

Denir las reglas de reparto de los recursos ordi-narios que se utilizan actualmente para nanciarel nivel regional. Es importante transparentar laasignacin interregional (e intergubernamental)de estos recursos y establecer, al igual que otrastransferencias como el Foncomn y el mismoFoncor, ndices de participacin de cada juris-

diccin regional en base a las prioridades esta-blecidas por el Gobierno Nacional. Ello permiti-ra establecer de forma implcita qu poltica decohesin territorial se est llevando a cabo.

Las transferencias scales hacia el nivel regio-nal deben reejar las necesidades o demandasde bienes pblicos en las regiones. Asimismo,el nanciamiento regional necesita fuentes pre-decibles y ordenadas que hagan posible unaprogramacin presupuestaria ms vinculada ala planicacin regional.

Avanzar en la descentralizacin scal tambin

implica avances en el nanciamiento propioo en la autonoma scal. Los ingresos directa-mente recaudados del nivel regional deberanser incrementados y potenciados pues vinculanla provisin de bienes pblicos subnacionalescon el costo asumido por los ciudadanos (usua-rios). Aunque no es viable una descentraliza-cin tributaria en el corto plazo, s se deberaclaricar la incidencia regional de la tributacincomo una variable del reparto de los recursospblicos.

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Discrecionalidad presupuestaria en los Gobiernos Regionales Avances en la descentralización de las finanzas públicas