Discutiendo la intervención ciudadana en el presupuesto ... · del fujimorismo. La democracia peruana está sumida en una profunda y permanente precariedad. La estabilidad y la gobernabilidad

Cuadernos Descentralistas

Discutiendo la intervenciónciudadana en el presupuesto

participativo regional

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Romeo Grompone

Discutiendo la intervenciónciudadana en el presupuesto

participativo regional

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Cuadernos Descentralistas N° 15

© Grupo Propuesta Ciudadana

León de la Fuente 110, MagdalenaTelef. 613 8313 Telefax 613 8315Email: [email protected]

Primera ediciónLima-Perú. Abril del 2005

Tiraje: 1.000 ejemplares

Hecho el depósito legal: 1501012003-7051

Ley 26905 - Biblioteca Nacional del Perú

Cuidado de edición : Carolina Teillier

Coordinación: Carola Tello

Diseño/Impresión: A-4 Impresores s.r.l.

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ÍndicePresentación ............................................................................................................................... 5

Discutiendo la intervención ciudadana en el presupuestoparticipativo regional ................................................................................................................ 9Romeo Grompone

Introducción ............................................................................................................................... 11

1. Valorando la participación en una sociedad heterogénea ............................................. 13

2. Nuevas ideas sobre un viejo tema. La participación en asuntosadministrativos, en políticas públicas y en espacios locales ........................................... 16

3. ¿Y para qué queremos presupuestos participativos? ...................................................... 18

4. Experiencias internacionales y del país en discusiones participativas sobre asignación de fondos ....................................................................... 20

5. Las dificultades para entender el presupuesto participativo regional ........................... 30

6. Las experiencias regionales: Cusco, San Martín, Huancavelica,Piura y Puno ........................................................................................................................ 39

7. Un examen del proceso. Tendencia a la desmesura y desajustescon la realidad ..................................................................................................................... 51

8. Conclusiones: las razones para sostener una posición optimista sin necesidad de tomar atajos ........................................................................................... 67

Referencias bibliográficas .......................................................................................................... 72


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PRESENTACIÓN

La participación es uno de los procesos másinteresantes e importantes de la transicióndemocrática. Junto con la descentralizaciónson las únicas reformas significativas que con-tinúan, pues las demás están estancadas o enretroceso por la incapacidad y el sostenidodeterioro del gobierno, lo cual explica en granparte esta situación, pero se trata de un esce-nario mucho más complejo, que involucra alconjunto del sistema político. La frustracióny la desconfianza frente a la institucionalidaddemocrática ganan posiciones en amplios sec-tores de la población, muchos de los cualestuvieron un rol activo en la resistencia y elderrumbe del régimen autoritario y mafiosodel fujimorismo.

La democracia peruana está sumida enuna profunda y permanente precariedad. Laestabilidad y la gobernabilidad del régimensobreviven de crisis en crisis. Es así que pare-ce estar en cuestión no sólo el gobierno deturno sino también una forma de entender yde hacer política. La fragmentación del apo-yo ciudadano a los diversos candidatos, asícomo el sostenido resurgimiento de las co-rrientes autoritarias ponen en evidencia estarealidad. A ello se suma el casi unánime re-chazo a los diversos poderes del Estado y alsistema de partidos.

El cuestionamiento y debilitamiento de lademocracia no es exclusivo de nuestro paíssino que forma parte del contexto político decasi todos los países de América Latina. Loshechos parecen mostrarnos que, en situacio-nes como las de nuestros países, transitar sólopor el camino de la reforma de la representa-

ción electoral para enfrentar la crisis de legi-timidad de los regímenes democráticos esabsolutamente insuficiente.

Revertir esta situación y retomar en nues-tro país la ruta de la consolidación democrá-tica requiere de una propuesta y de un blo-que social que sustenten un cambio integraldel sistema político. El fortalecimiento de larepresentación es vital para la consolidaciónde una democracia moderna e inclusiva, peroes cada vez más evidente que se trata de unaruta insuficiente. Es necesario incluir nuevasformas de acceso de la sociedad y la pobla-ción a la definición de las políticas públicas.Es fundamental que busquemos y construya-mos otras maneras, innovadoras e inclusivas,de ejercicio del poder político. En esta pers-pectiva es interesante constatar cómo, enmedio de un sistema político en crisis y seria-mente cuestionado, han logrado instalarse yavanzar dos tendencias como la descentrali-zación y la participación, ambas con una sig-nificativa potencialidad de cambio.

Los argumentos contra la participación–como la complejidad de la gestión pública ola necesidad de ser eficientes– no puedenaceptarse para excluir a la sociedad de lasdecisiones, sino que deben ser tratados comoproblemas a enfrentar y resolver. Las nuevastendencias tecnológicas, sobre todo en cam-pos tan relevantes para la democracia comola comunicación y el acceso a la información,así como los profundos cambios en el tejidosocial y político, abren nuevas exigencias yopciones para impulsar esta tendenciademocratizadora.

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Debemos evaluar esta perspectiva a la luzdel objetivo básico para un régimen democrá-tico que es la legitimidad, aspecto sin el cualla gobernabilidad democrática será siemprepuesta en cuestión, ya sea en el nivel nacio-nal o en el regional y el local. El evidentedesencuentro de intereses y agendas entre elsistema de partidos, las organizaciones socia-les y la población en general están en la basede la profunda crisis de legitimidad. Esta ten-dencia se profundiza por el debilitamiento delos Estados nacionales y por sus crecientes li-mitaciones para responder a las demandas yexpectativas de la gente.

La participación es una propuesta quepuede contribuir a resolver esta fragmenta-ción, cuyos efectos son negativos para todo elsistema político. Es importante entender quela relación entre democracia representativa yparticipativa estará siempre marcada por ten-siones y conflictos, lo cual exige de un marcoinstitucional en el cual éstos se puedan pro-cesar para establecer equilibrios y acuerdosque permitan a la sociedad peruana consoli-dar ambas dimensiones de la democracia.

La participación pone en debate una for-ma de impulsar el cambio y la innovación, enun contexto en el cual todos los sectores de-mocráticos declaran su convencimiento sobrela necesidad de hacer realidad una profundamodificación en las instancias de gobierno yen las de la representación política. Se tratade una ruta de ampliación de la democraciaque pone en cuestión la forma excluyente enla que se ejerce el poder. La trascendencia quetiene la elección de las autoridades medianteel voto universal no puede convertirse en unargumento para excluir de la escena públicaa los actores sociales e institucionales cuyalegitimidad proviene de su capacidad de ex-presar a sectores significativos de la vida so-cial, económica y cultural.

No se trata, por tanto, de un tema admi-nistrativo o de procedimientos, sino de undebate que está directamente vinculado a lareforma del Estado, a sus formas de relacióncon la sociedad, así como a una realidad deexclusión de las mayorías.

Con excepción de las corrientes autorita-rias, en el discurso político de todos los parti-

dos democráticos se plantea que la sociedadcivil es un interlocutor importante, que el diá-logo y la concertación deben formar parte delejercicio del gobierno y que debe existir el con-trol ciudadano sobre la gestión pública. Sinembargo, si bien el nivel discursivo es un te-rreno de disputa importante, existe una rup-tura con la práctica de los actores políticos ysociales. Una cultura política autoritaria, cen-tralista y clientelista no se modifica en pocosaños. Se trata de procesos complejos, que seubican en el largo plazo y que deberán en-frentar resistencias de actores políticos y eco-nómicos de gran significación en la sociedadperuana.

Desde el inicio de la transición democrá-tica, durante el gobierno de Paniagua, se abrie-ron diversos espacios para la participación,tanto entre los sectores como en las localida-des y departamentos. Sin embargo, es con elproceso de descentralización que esta dimen-sión se proyecta a todas las municipalidadesy gobiernos regionales del país. El rechazo alhipercentralismo del régimen autoritario, asícomo el rol activo de los movimientos regio-nales en la resistencia democrática confluye-ron para retomar esta importante reformapolítica e institucional. Una característica deeste proceso es que acerca el ejercicio del po-der a la población, a través de la toma de de-cisiones.

La inclusión de la concertación en la le-gislación descentralista recoge la experienciaacumulada por diversas experiencias localesy, en mucha menor medida, departamenta-les de concertación. Estas nuevas formas derelación entre la sociedad civil y las autorida-des locales se llevaron adelante en el país desdela década de los ochenta y se expandieron enlos noventa. Existe una significativa corrien-te de instituciones, actores sociales y autori-dades locales comprometidas con estos pro-cesos de concertación y planificación local yregional. En la década anterior fueron unaforma de resistencia a la hegemonía del pro-yecto fujimorista.

Los objetivos que se señalan en el marconormativo para la descentralización y la par-ticipación generan rápidos consensos, lo cualmuchas veces hace muy difícil el análisis detemas y problemas críticos sobre los que es

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fundamental buscar respuestas e innovacio-nes. Se trata de una apuesta por construir unademocracia distinta, basada en una represen-tación política fuerte pero también en unanueva definición del rol de la sociedad y delos ciudadanos.

Uno de los temas más interesantes de lasdinámicas de participación y concertaciónvinculadas a la descentralización es la for-mulación participativa de los presupuestoslocales y regionales. Por ello, este número delos Cuadernos Descentralistas está dedicadoa presentar una sistematización sobre estosprocesos.

En este ensayo, el autor pone en agendaalgunos aspectos críticos que esta experien-cia ha puesto en evidencia. Se puede coinci-dir o discrepar con el análisis y la interpreta-ción que se hace de los mismos, pero lo ciertoes que no pueden dejar de abordarse y debuscar nuevos caminos para responder a lasinterrogantes que nos plantea un proceso so-cial y político tan complejo e innovador comoes la participación.

Un aspecto que se señala es la explicabletendencia de los actores sociales einstitucionales a responder en función de susintereses específicos, lo cual hace sumamentecompleja la construcción de acuerdos orien-tados en función de visiones vinculadas aldesarrollo regional o local. Otro tema relevantees la tensión ya señalada entre representacióny participación, lo cual puede derivar en dis-cursos y actitudes contrarias a la actividadpartidaria. Esto afecta obviamente la necesa-ria tarea de renovar y fortalecer el sistema departidos, y termina debilitando toda forma deacción política. De esta manera contribuye areducir la participación a un problema deprocedimientos o de metodologías.

Nos encontramos con otras cons-tataciones, como que la mayoría de ciudada-nos no participa, lo cual centra estos proce-sos en minorías activas, con el riesgo que sur-jan los profesionales de la concertación en uncontexto caracterizado por la debilidad y lafragmentación de las organizaciones e insti-tuciones. Igualmente importante es el temareferido a los costos de la participación en tér-minos de tiempo y recursos, donde los más

afectados son los sectores que viven en situa-ción de exclusión y pobreza.

Nos parece importante relevar otros dostemas que se señalan en el estudio. Uno pri-mero es el de una adecuada y equilibrada ar-ticulación de la exigencia de eficacia y eficien-cia que hace la población a las instancias degobierno con el objetivo de democratizar lagestión pública. Lograr resultados es un im-perativo no sólo para quien está en el gobier-no sino también para los procesos e instan-cias de concertación. El otro aspecto relevan-te es la contradicción entre una realidad te-rritorial diversa y un diseño de los procesosde concertación y participación orientadomás bien a la homogenización, lo cual lleva adebilitar experiencias anteriores o a limitarlosal mero cumplimiento de la formalidad, res-tando sus potencialidades como proceso so-cial y político.

Un tema que se destaca en este estudioson las experiencias previas, y se toman comoejemplos las de Porto Alegre y la de Boliviaen América Latina, así como, entre las nacio-nales, las de Limatambo y de Villa El Salva-dor. Esto nos parece importante, ya que elestudio analiza la implementación de presu-puestos participativos en cinco regiones encuyo diseño se recogen elementos de estasiniciativas. Esta comparación nos permite te-ner una idea general de las diferencias y cons-tatar cómo algunos problemas encontradostienen que ver con la dificultad de adecuarestas iniciativas a nuestra realidad o haberdejado de lado algunas lecciones significati-vas de estas iniciativas.

Este estudio identifica igualmente las di-ficultades que contienen las normas y losprocedimientos, así como los roles de las ins-tancias de participación a partir de unaaproximación a lo sucedido en cinco depar-tamentos. Sobre la base del diálogo con re-presentantes sociales, políticos einstitucionales, así como del análisis de losinstrumentos y productos, se constata la di-versidad que caracteriza a nuestro territo-rio, así como la existencia de problemas com-partidos. El estudio plantea agendas quepueden ser útiles para cada departamento,al igual que para las diversas experienciaslocales y regionales.

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Cuando hablamos de participación yconcertación local y regional nos estamos re-firiendo a temas que son de gran importan-cia, como son los planes de desarrollo y la dis-tribución de los recursos de inversión de losgobiernos regionales y municipales. Por elloes fundamental la advertencia que se planteaen este estudio sobre el peligro de debilitar elaspecto político de estas dimensiones, asícomo la tendencia que se constata en diver-sas normas y actores, de concentrarse en ladefinición de acuerdos generales sin capaci-dad operativa, así como en simples discusio-nes metodológicas.

El estudio, en su parte final, incluye unconjunto de reflexiones y sugerencias queconsideramos que deben ser trabajadas en-tre los distintos actores sociales, políticos einstitucionales que están involucrados en es-tos procesos participativos. En esta parte seincluyen ideas vinculadas a la capacidadde articular el territorio desde los distintosniveles, así como al diseño del proceso entérminos de plazos. Igualmente aborda eltema de la imprescindible definición de las

competencias entre los tres niveles de go-bierno y los problemas existentes en la rela-ción entre los gobiernos regionales y las ins-tancias de participación, incluyendo las di-ferencias de capacidades y de recursos paraanalizar y proponer. Pone en debate el asun-to de la capacitación, planteando aspectosque incluyen un nivel de complejidad quemuchas veces está ausente del debate sobreeste tema.

Para el Grupo Propuesta Ciudadana esmuy grato poner a disposición de los dirigen-tes sociales y políticos este trabajo que espe-ramos pueda motivar el debate y el intercam-bio abierto y franco sobre temas que nos pa-recen de primera importancia. Éste es el ter-cer estudio que hacemos sobre los presupues-tos participativos, los que consideramos sonuna innovación de gran potencialidaddemocratizadora. Continuaremos en estaorientación que nos permite combinar, en di-recta relación con nuestros socios y aliadosestratégicos, la intervención en campo parael fortalecimiento de estos procesos con suanálisis crítico.

Javier AzpurCoordinador Ejecutivo

Grupo Propuesta Ciudadana

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Discutiendo la intervención ciudadanaen el presupuesto participativo regional

ROMEO GROMPONE

INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS

INTRODUCCIÓN

En el Perú se ha establecido la obligación deelaborar y aplicar presupuestos participativosen todos los distritos, provincias y regiones.Las secuencias que deben ordenar este pro-ceso han sido detalladamente reglamentadas.Lo limitado de los fondos asignados para in-versión, sobre todo en el caso de las regiones,tiene que ver con que el tema todavía no hayaconcitado preocupaciones y debates queinvolucren a la mayoría de los partidos polí-ticos y las organizaciones sociales influyen-tes. En cambio, ya se toma en cuenta en laagenda de las autoridades locales.

Los promotores de esta reforma esperanque dé curso a una activa movilización de-mocrática de la ciudadanía y produzca cam-bios sustantivos en la definición de las políti-cas públicas y en el modo de aplicarlas. Quie-nes están convencidos de las ventajas de lapropuesta consideran que puede ser una res-puesta creativa ante el aislamiento de las élitesy de la clase política, la ineficiencia de lasburocracias y la debilidad de los actores so-ciales, que ahora tendrán nuevos referentesinstitucionales, lo que contribuirá a fortale-cer sus organizaciones. Además se consegui-ría evitar, por lo menos en parte, la irrupciónde movimientos de protesta que ahora nocuentan con canales adecuados para expre-sar sus demandas.

En el presente, a dos años de iniciada laexperiencia, son contados los trabajos que sedetienen a analizar lo ocurrido en distintoscontextos locales. Este informe surge de unbreve estudio sobre presupuestos partici-pativos regionales en el Cusco, Huancavelica,

San Martín, Piura y Puno. Debido a lo limita-do del trabajo de campo realizado, no es po-sible hacer un aporte significativo en térmi-nos de propuestas; pero sí al menos identifi-car los logros y las limitaciones del cambioinstitucional.

En una primera parte considero las razo-nes que explican la participación ciudadanaen políticas públicas, entre ellas las relativasa asuntos presupuestales. Examino tambiénalgunas experiencias latinoamericanas y pe-ruanas comparadas, que han servido en par-te como referencia para los impulsores de esteproceso, y que además ayudan a entenderlomejor. En un segundo tramo analizo la legis-lación sobre la materia, con el propósito decomprender los alcances de la experiencia yalgunas de sus incongruencias, sin pretenderhacer un análisis jurídico riguroso. Describolos casos del Cusco, San Martín, Huanca-velica, Piura y Puno. Por último, analizo laslógicas políticas y sociales que han orientadoa los actores del estado y la sociedad, y pre-sento los criterios a seguir que —en mi opi-nión— harían que los presupuestos partici-pativos concitaran una mayor intervenciónciudadana, en un proceso que podría resul-tar más eficaz.

El campo de observación de este informetiene dos limitaciones: la relación entre losplanes de desarrollo concertado y los presu-puestos participativos, y los vínculos entre losproyectos y los criterios para su aprobaciónpor parte del Ministerio de Economía y Finan-zas, por carecer de la formación adecuadapara estudiar ambos aspectos. El primer tema

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ha sido priorizado por Propuesta Ciudadanaen su análisis de este proceso en el año 2003.Existe, además, un competente estudio al res-pecto realizado por José López Ricci y ElisaWiener.1

Agradezco su valiosa colaboración a las49 personas entrevistadas. Ante las dificulta-des que planteaba el tema estudiado, en mu-chos casos no sólo sirvieron para recoger ob-servaciones y experiencias sino también paraintercambiar opiniones. Para que las cosassalieran lo mejor posible, conté con el activoy desinteresado compromiso de InésFernández Baca, Ilse Alvizuri, Eliana Llosa,Carlos Chevarría y Alberto Delgado en elCusco; José Carranza, en San Martín;Humberto Lizana, Marta Rivasplata y VíctorManzur en Huancavelica; Julio Oliden yMaximiliano Ruiz en Piura; y Paulo Vilca enPuno. Carlos Meléndez colaboró con compe-tencia y eficacia en las primeras etapas de estetrabajo. María Isabel Remy contribuyó deci-sivamente a que asociara este tema con el dela participación en espacios locales y los al-cances del proceso de descentralización. Lui-

sa Córdova y Gerardo Távara, de la Defenso-ría del Pueblo, y Luis Chirinos me ayudarona interpretar el marco legal tratando de sal-var mis numerosas confusiones y dudas.Sandra Doig, de Pro Descentralización(PRODES), expuso con generosidad intelec-tual los resultados a los que estaba llegandoen su investigación y ayudó a organizar eltrabajo de campo en San Martín.

Discutí los primeros resultados de esteinforme con los investigadores de PropuestaCiudadana y con Martín Tanaka, CarolinaTrivelli y Patricia Zárate, del Instituto de Es-tudios Peruanos. En enero del 2005 expuseun primer esquema de redacción en un tallerorganizado por Propuesta Ciudadana; fuecomentado por Alejandro Diez y María Isa-bel Remy, y discutido con investigadores ypromotores procedentes de distintos depar-tamentos. Afortunadamente, hubo oportuni-dades para el debate. He procurado recogerlas críticas y sugerencias recibidas en todosestos casos, si bien soy único responsable delas afirmaciones y conclusiones a las que fi-nalmente he llegado.

1 José López Ricci y Elisa Wiener: «Planeamiento y presupuesto participativo regional 2003-2004: enfoque de desarrollo,prioridades de inversión y roles de los Agentes participantes», en Cuadernos Descentralistas n.° 11: La participaciónciudadana en el presupuesto participativo. Grupo Propuesta Ciudadana, junio del 2004.

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Este informe tiene como propósito hacer unadefensa de los presupuestos participativoscomo instrumentos de gestión pública y bús-queda de democratización de las relacionesentre el estado y la sociedad. El empeño tienesin embargo un precio: revisar los supuestoslegislativos y políticos con los que hasta aho-ra se ha tratado de alcanzar este objetivo.Entiendo que algunas propuestas, ordena-mientos e iniciativas parecen desencaminadosa veces, poco realistas en otras ocasiones, amenudo incongruentes. Tiendo a desconfiarademás de los consensos, si por tales se estáentendiendo —como parece costumbre ennuestra sociedad— la definición de objetivosinequívocos que, una vez conseguidos, nodeberían estar expuestos a examen posterior.Valoro en cambio los acuerdos surgidos dela confrontación de opiniones; que se lleguea configurar puntos de vista compartidos yse mantengan otros en suspenso, abiertos en-tonces a cambios de orientación, lo que notraba el proceso de toma de decisiones sinoque lo vuelve más receptivo a una actitudinnovadora.

Quisiera permitirme comenzar el trabajocon una aproximación impresionista. Parecehaber algo de desmesura y desatino si pedi-mos lo mismo —en términos de participaciónciudadana— a los 25 gobiernos regionales, alos 194 municipios provinciales y a los 1.864municipios distritales del país; y sin embar-go, ello es precisamente lo que estamos ha-ciendo. Las mismas leyes y reglamentospautan la intervención de la sociedad en eldistrito selvático de Torres Causana, provin-cia de Maynas, con 1.661 electores hábiles

para votar en los comicios municipales del2002; en el distrito campesino de Limatambo,provincia de Anta, Cusco, con 4.328 electo-res; en el urbano de José Leonardo Ortiz, pro-vincia de Chiclayo, Lambayeque, con 76.465electores; y en San Juan de Lurigancho, Lima,con 392.997 electores. Para no seguir abun-dando en ejemplos, y colocándonos en elámbito provincial, encontramos en el depar-tamento del Cusco la propia provincia delCusco con la ciudad capital y 210.398 electo-res, y la de Acomayo con 13.714 electores.

No es sólo un problema de escala de lapoblación involucrada, aunque de por sí éstesea un componente importante, ya que el ar-gumento clásico que justifica la descentrali-zación —y que no podemos menos que com-partir— es que los ciudadanos conocen me-jor los problemas que afligen a su comunidad,y esto los hace sentirse concernidos, cercanosy más capacitados para juzgar lo que hacenlas autoridades. Además, resulta incongruen-te señalar —y hasta celebrar— la existenciade una sociedad heterogénea y decidir a lavez que los estilos de participación sean esta-blecidos haciendo tabla rasa de las diferen-cias; instalar por ejemplo consejos de coordi-nación local provinciales y distritales con lasmismas características en todas partes. Eluniversalismo jurídico es necesario cuando seestablecen las reglas institucionales básicas deun estado de derecho y los procedimientos derepresentación, porque de lo contrario se es-tarían desconociendo los principios de laigualdad ciudadana; en la participación, encambio, salvo en los llamados institutos dedemocracia directa —iniciativa legal, referén-

1. VALORANDO LA PARTICIPACIÓN ENUNA SOCIEDAD HETEROGÉNEA


dum y revocatoria— conviene ser cauto: es-tablecer unos pocos principios generales ydejar un amplio espacio a la creatividad de lapoblación, tantas veces invocada.

Las experiencias de participación regis-tran, como veremos, distintas historias; es más:cuando en una localidad se señala con tonooptimista que el presupuesto participativo no esuna experiencia nueva, se está haciendo referen-cia a una trama asociativa anterior que ahora hayque reformular, sin que se consiga advertir, en tér-minos de una buena política, las razones para dejaratrás lo adquirido. Se asiste entonces a una para-doja: los defensores del presupuesto participativoseñalan los antecedentes que han llevado a quela sociedad se haya encaminado en esta direc-ción… y en el paso siguiente, a esta misma socie-dad, le desconocen y hasta le borran su historia—como si nos encontráramos ahora en un es-tadio cualitativamente superior—, a la vezque se señala que todavía estamos en una eta-pa de aprendizaje de un proceso que llevarámuchos años.

Como veremos en este documento, se tra-ta de establecer unas pocas pautas que per-mitan a las organizaciones sociales canalizardemandas y articular proyectos; que talespautas puedan ser compatibilizadas con cri-terios técnicos que permitan que un proyectose acople a otros de mayor aliento y se articu-le con políticas públicas o locales; y sobre todo,se trata de crear una estructura de oportuni-dades para que la participación sea una op-ción de los ciudadanos. Poco tiene que ver estocon una apelación bienintencionada a unasupuesta voluntad preexistente que supongaque todos los participantes en esta iniciativase pondrán en línea siguiendo disposicionesde las élites, sabiendo que éstas se encuentranaisladas y sin capacidad de convocatoria.

Tal parece, en cambio, que la farragosatradición ibérica —y en parte también colo-nial y andina— de acumular normas y regla-mentos quisiera encuadrar la realidad, másque entenderla o pretender transformarla. Ennuestra manera de entender los presupues-tos participativos, lo casuístico, el propósitoempecinado de que nada quede sin previsión,parece agotar el campo de lo observado an-tes que dejar un campo abierto a la innova-

ción. A las rutinas burocráticas de atenerse anormas y procedimientos establecidos se lascombate en sus propios términos, sin adver-tir lo contradictorio de este objetivo desde sumismo punto de partida.

Es cierto que el Perú es un estado unitario,pero ello no debería dar pie al malentendidode que es posible auspiciar la participacióndescentralizada desde un discurso que la nie-ga al ser devotamente centralista, ya que noadmite desviaciones ni resquicios donde haycabida para proponer opciones diferentes, enlugar de una interminable sucesión de correc-tivos parciales. La consecuencia de quienes hanpersistido en este razonamiento no remite so-lamente a ideas del buen orden deseable sinoa una desapacible separación entre presupues-tos participativos —convertidos en un temaque concierne a pocos— y movimientos socia-les desarticulados que convulsionan a la socie-dad. Si la primera orientación no es un intentoparcial de responder al segundo desafío, enbuena medida será irrelevante.

Cuestionando la concentración del poderen las élites por razones de eficacia ydemocratización

Antes de proseguir el análisis conviene quenos detengamos en algunas razones que hanllevado a una creciente corriente de opinióna defender la participación, tanto en térmi-nos generales como en lo relativo a los presu-puestos locales. En el plano político —al quenos referiremos brevemente porque sobrepa-sa los límites de este trabajo— tal valoraciónse debe, en parte, al cuestionamiento del ex-cesivo énfasis en la capacidad de los procedi-mientos de la democracia representativa paragarantizar, de modo exclusivo, una conduc-ción adecuada de los asuntos públicos; asícomo al examen de las consecuencias, parala estabilidad misma, del sistema de la de-safección de la mayoría de los ciudadanos res-pecto a las élites.

Hasta hace pocos años parecía existir unatendencia hegemónica que entendía que lacomplejidad creciente de temas que se volvíanpolíticos (regulación económica, salud, edu-cación, seguridad social, medio ambiente,entre otros) hacía que la mayor parte de las

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decisiones se separaran inevitablemente delcontrol de los ciudadanos. Como veremos,sólo recién se ha entendido que esta pobla-ción retenía, en algunos asuntos, los conoci-mientos necesarios para la mejor atención delos problemas que se planteaban, a la vez quese requería de su convencimiento y su com-promiso para ejecutar políticas públicas.

Por otra parte, antes se consideraba quela inevitable emergencia de los «intereses par-ticulares» hacía más importante la agregacióny el ordenamiento de los mismos por parti-dos y grupos, antes que una discusión queinvolucrara, hasta donde fuese posible, a ungrupo significativo de ciudadanos. Ahora setiende a considerar que deben convivir el plu-ralismo social con las expectativas, la necesa-ria intermediación política con la búsquedade acuerdos que no pueden limitarse a arre-glos particularistas entre ciudadanos y orga-nizaciones sociales con el estado, si bien talesarreglos también siguen importando. Se en-tiende, además, que la democracia comoacuerdo institucional para seleccionar élitesprofesionalizadas que durante ciertos perio-dos y en algunas sociedades aseguraban laeficacia política, tiende ahora, en comunida-des que viven contextos de crisis o de incerti-dumbre, a ir acrecentando la brecha entregobiernos y ciudadanos hasta extremos queprecipitan situaciones de desconfianza, debi-litando controles sociales y generando condi-ciones de ingobernabilidad.

Con un argumento en la misma direcciónpero más democrático, la idea de la conve-niencia de recurrir a las élites para ordenar elconjunto del juego político y social se basabaen el presupuesto no demostrado —salvo enalgunas contingencias históricas— de unasociedad de masas que ejercía presiones au-toritarias sobre el sistema político y que lle-vaba al poder a liderazgos autoritarios. Esterazonamiento falla, en primer lugar, porque—como señala Avritzer— no está probada laexistencia de una convicción generalizada delas élites acerca de la conveniencia del orden

democrático; es más: conflictos entre esasélites han provocado destituciones de presi-dentes surgidos en elecciones libres (Brasil en1964, Argentina en 1996 y Chile en 1973).2

En otro plano, las concepciones que de-fendían un orden democrático renuente a laparticipación suponían que, en general, losmovimientos sociales tenían un componen-te desestabilizador. Ahora se tiende a valo-rar el equilibrio que le daba al sistema la pre-sencia de organizaciones sociales de diversotipo, así como —ya en el ámbito político-ad-ministrativo— la conveniencia de que los ciu-dadanos conocieran la gestión pública e in-tervinieran en ella, particularmente en lo re-ferente a los presupuestos de los espacioslocales. Ahora se entiende mejor la formula-ción teórica clásica de que una cultura derendición de cuentas no sólo otorga mayo-res garantías de un buen gobierno sino queevita en parte el descrédito del régimen polí-tico, que ha conducido con frecuencia al de-sistimiento o la salida del sistema.

Se entiende mejor también, en la presen-te coyuntura, que en una agenda los intere-ses deban ordenarse y articularse para evitarsituaciones de desborde; pero, a la vez, quehay nuevos temas de relevancia pública queimplican una atención selectiva a cada de-manda, desde los delitos ambientales, las con-diciones de uso de internet o el empleo de labiotecnología, hasta —en pequeñas comuni-dades locales— el establecimiento de priori-dades en la inversión pública, proceso en elque una decisión centralizada e inconsulta nosólo la hace poco democrática sino ineficaz.En buena medida, la solución de este con-junto de problemas lleva a pensar en mejo-rar los sistemas de comunicación e informa-ción, en decisiones tomadas en redes y no enestructuras rígidas organizadas desde unespacio excluyente, y en la necesidad deplantear —de modo realista y no retórico—la profun-dización de la democracia y la bús-queda de espacios de consulta, de discusiónde ideas y, si se puede, de concertación.

2 Leonardo Avritzer: «Modelos de democracia deliberativa: una análisis del presupuesto participativo en Brasil», enBoaventura de Sousa Santos (coordinador), Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa,Fondo de Cultura Económica, México, 2004. En líneas generales, los argumentos sobre las ventajas de la dimensiónparticipativa de la democracia siguen el razonamiento de este autor.


En el ámbito local, y con parecidas líneas derazonamiento, se entiende que la participa-ción soluciona no sólo problemas degobernabilidad, en el sentido de que puedeayudar a reducir costos, facilitar informacióny canalizar demandas, sino que también con-tribuye a la inclusión social —y con ello amejorar la calidad del régimen democráticoy aumentar la capacidad de gobierno, paralo cual se utiliza el dudoso neologismogobernanza—, que tiene que ver con una acti-va interacción entre el gobierno municipal ylas organizaciones sociales de la comunidad.En teoría, la participación permite salir delcírculo de la evaluación retrospectiva en quelos votantes seleccionan candidaturas, eligen,evalúan y se limitan luego al voto como úni-co recurso disponible de castigo o recompen-sa por lo actuado por los gobernantes.3 La ad-ministración como tal no parece estar sujetaa ningún escrutinio público; la burocraciaaparece entonces cercándose a sí misma ycercando a la sociedad en su «jaula de hie-rro», para usar la expresión de Weber.

La concepción tradicional juzga que la le-gitimación política tendría que avalar la ad-ministrativa y prescinde de considerar que éstase encuentra sujeta a sus propias lógicas e iner-cias, lo que no debería llevar tampoco al razo-namiento opuesto sobre la independencia deambos niveles de decisión. El problema queconcierne en especial a los presupuestosparticipativos es que no se trata de tomar encuenta exclusivamente a la política, así en sin-

gular, sino de discutir las políticas que puedenser más o menos congruentes con los grandeslineamientos que el gobierno proclama. Unaadministración que dialogue con los ciudada-nos, dispuesta a la intervención de éstos, pue-de acaso conciliar la democratización con laeficiencia porque en teoría permite reducir lasresistencias del entorno —una vez que se salede la situación de aislamiento—, al haber dis-cutido con los afectados una decisión, sus ob-jetivos y sus consecuencias. E incluso puedefavorecer la comunicación en el mismo ámbi-to público, ya que las exigencias de interpelara la ciudadanía llevarán eventualmente a con-sultar a otros sectores del estado, promovien-do una colaboración que supere la tendenciaa la segmentación funcional de la burocracia,consecuencia de su refugio en saberes especia-lizados, imposible de superar con el solo re-curso a normas y reglamentos.

Los costos de la intervención ciudadana

En todo caso, el desafío político y social con-siste en superar los problemas que la partici-pación trae consigo, antes de caer en la ino-cencia —frecuente entre quienes defiendeneste principio— de confundir lo que se quierecon aquello que efectivamente ocurrirá, usan-do como santo y seña que se trata de crear«voluntad política». Entre otros inconvenien-tes, debe señalarse que este proceso de parti-cipación, aun orientado con realismo, lleva amenudo a que las decisiones sean más lentas;lo que contrasta, por ejemplo, con lo apreta-

2. NUEVAS IDEAS SOBRE UN VIEJO TEMA.LA PARTICIPACIÓN EN ASUNTOSADMINISTRATIVOS, EN POLÍTICASPÚBLICAS Y EN ESPACIOS LOCALES

3 Joaquim Brugué y Raquel Gallego: «¿Una administración pública democrática?», en Joan Font (coordinador), Ciuda-danos y decisiones públicas, Ed. Ariel, Barcelona, 2001.


do de los plazos de discusión del presupuestoparticipativo. Supone además un considera-ble empleo de tiempo y recursos, tanto parala administración como para los ciudada-nos, lo que produce resistencias en unos yotros. Y por supuesto, como se verá más ade-lante, los más pobres serán los mayores afec-tados por estos costos. La superación de esteproblema no sólo pasa por promover valo-res cívicos sino por conferir sentido de laoportunidad y de la eficacia a las discusio-nes que se emprendan.

La participación tiende, además, a promo-ver el exceso de particularismos. Si bien se pue-de aspirar a constituir un interés público, lamayoría de las personas optan por privilegiarsus objetivos inmediatos, así como aquello queles proporciona ventajas tangibles, en detrimentodel compromiso con soluciones acaso más ra-zonables —si el asunto fuera visto por un ob-servador externo—, pero que al afectado no leconciernen directamente por lo menos en elcorto plazo. En otro ámbito, la participaciónpuede reducir la capacidad de intermediaciónde los partidos; por ello, en vez de ampliar lademocracia representativa, tiende a confundirplanos y, en algunos casos, como ocurre a ve-ces cuando es mal interpretada en el presupues-to participativo, conduce a las minorías activas—pero en los hechos, de reducida convocato-ria social— a razonamientos antipolíticos y aenfrentarse a las ya precarias estructuras demediación del estado de derecho.4

Es necesario aceptar, también, que lamayoría de los ciudadanos no participan o lohacen de manera inconstante: en general, aunen las experiencias más exitosas como las dePorto Alegre, se involucran en el proceso unreducido grupo de vecinos. Es cierto que,como contrapartida, quien se decide a inter-venir, aunque sea de manera ocasional, com-prende mejor el funcionamiento del gobiernolocal, los canales para lograr influencia y laimportancia de los pequeños logros que sur-

gen de su esfuerzo personal. La salida a estajustificada intermitencia es, en este caso, re-gular adecuadamente las instancias de parti-cipación y combinarlas con una buena elec-ción de delegados para otras etapas de la dis-cusión; tema que, como analizaremos, no estáresuelto —o más bien, ni siquiera considera-do— en el estilo con que se ha diseñado en elpaís el presupuesto participativo.

Es preciso saber, finalmente, que resultainevitable que surja el participante a tiempocompleto, motivado ya sea por razonesaltruistas, por ser dirigente de una organiza-ción política y social que legítimamente bus-ca ganar espacio de influencia o porque haestablecido relaciones clientelistas con algu-na autoridad. Este protagonista puede hacer-se imprescindible o inevitable debido a la in-formación de la que dispone, que le facilita elacceso a quienes toman las decisiones en laadministración o en las asociaciones de lacomunidad. Tal rasgo no debe tomarse comouna limitación grave de los presupuestosparticipativos, recurriendo a una suerte depuritanismo mal elaborado que distingue lopuro de lo impuro y anatemiza. El problemaconsiste, más bien, en los recursos legales y lafortaleza de la trama asociativa que se hayaconseguido establecer para reducir, en bue-na medida, las capacidades no justificadas deinjerencia de algunos actores en los asuntosde gestión pública que se discuten.

Pensando en el presupuesto participativode Porto Alegre, Zender Navarro define enlos hechos un marco general —que va másallá del caso examinado— de potencialida-des y problemas que deberá enfrentar un pro-ceso que procure la intervención ciudadanaen una instancia de estas características. Noes de buen estilo seguir lineamientos respe-tando un canon, pero de todas maneras pue-de tomarse como un conjunto de buenas ideasque, como veremos, en lo fundamental no sehan aplicado al caso peruano.5

4 Elvia. M. Cavalcanti y Reynaldo Mais plantean una crítica en estos términos. Véase «Contradicciones en un procesodemocrático: la práctica del presupuesto participativo en las ciudades brasileñas», en Reforma y Democracia n.º 18,revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas, octubre del 2000.

5 Zender Navarro: «Democracia y control social de fondos públicos. El caso del presupuesto participativo de Porto Alegre(Brasil)», en Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau (editores), Lo público no estatal en la reforma del Estado, Paidosy CLAD, Buenos Aires, 1998.


3. ¿Y PARA QUÉ QUEREMOS PRESUPUESTOSPARTICIPATIVOS?

El presupuesto participativo busca, por logeneral, una progresiva reducción de las prác-ticas clientelistas, al quitarles espacio para sudesarrollo gracias a la adecuada confluenciaentre criterios deliberativos y técnicos. Entrelos pobladores del lugar donde se aplica, estainiciativa hace consciente la necesidad de con-tar con buenos delegados que los represen-ten. La intervención directa de los ciudada-nos tiene necesariamente un límite, si se quie-re conjugar eficacia con democratización.Como veremos, en la experiencia peruana sele quita espacio a las instancias de represen-tación introduciendo la difusa figura del«agente participante», lo que fortalece en loshechos al presidente regional, a los técnicosde ese nivel de administración y a los profe-sionales del Ministerio de Economía y Finan-zas (MEF).

Una experiencia de presupuesto partici-pativo exitoso suscita en otras ciudades o es-pacios locales el interés por promover inicia-tivas en esta dirección. Lo que no ocurrirá,como en el caso peruano, es que se apliqueindiscriminadamente un mismo modelo atodo un territorio. La debilidad de las élitespolíticas, técnicas y sociales en el país traeentre sus consecuencias la falta de imagina-ción y una escasa sensibilidad para entenderqué está ocurriendo en las distintas socieda-des locales.

En el proceso, las personas aprenden anegociar más allá de lo reivindicativo (aun-que este aspecto, por supuesto, sigue impor-tando). Saber cómo funciona una estructurade decisiones municipales, por lo menos en

sus lineamientos básicos; tratar directamentecon las autoridades, que no tienen otra alter-nativa que considerar las opiniones que losciudadanos les formulan; atender en funciónde la correlación de fuerzas los cambios deorientación que se producen cuando se de-sencadena un diálogo entre autoridades y ac-tores sociales, son todos rasgos que en con-junto hacen que los consensos —cuando sealcanzan— cobren valor y vigencia. Existe uncontrol social en la medida en que los ciuda-danos tienen nociones sobre costos de obrasy tiempos de ejecución, lo que en parte evitala discrecionalidad de los funcionarios o, enuna hipótesis extrema, los casos de corrup-ción. En América Latina, la reciente tenden-cia jurídica a hacer más exigentes los crite-rios de transparencia en la gestión pública—consecuencia de lo ya visto del cuestio-namiento de los cotos cerrados de las decisio-nes burocráticas o de gobierno— tiene comocorrelato que le da vigencia social la existen-cia de un grupo significativo de ciudadanosque pueden ejercer la fiscalización en algu-nos aspectos. Ya no se trata entonces, en to-dos los casos, de un conocimiento reservadoa unos pocos especialistas.

Las inevitables tensiones del proceso

En todo presupuesto participativo existe unatensión inevitable entre, por un lado, la ten-dencia de las autoridades a reservarse unainstancia de discrecionalidad en las decisio-nes —resultado a veces del peso de interesesparticulares o de grupos de poder, pero enotros casos también de compromisos previos


democráticamente establecidos con sus elec-tores— y, por otro lado, las prioridades y pre-siones de la comunidad que se involucra enel proceso. El equilibrio a lograrse dependede marcos no del todo definidos, en este casoen términos institucionales y de acción colec-tiva, si bien finalmente tiene que ver con lalegitimidad de los alcaldes y la fortaleza de lasociedad civil. Cuando no pasa ni lo uno ni lootro —y esto parece ser lo que ocurre en elcaso peruano—, los resultados pueden sererráticos y arbitrarios, sacándose partido másdel manejo de oportunidades en coyunturasprecisas que de un diálogo en que los térmi-nos de la competencia hayan sido claramen-te definidos.

Como ya se ha señalado, los presupues-tos participativos enfrentan el dilema de re-solver entre asuntos que conciernen al con-junto de la comunidad y la incidencia de de-mandas que exacerban los particularismos.Se necesita una etapa de decantación del pro-ceso para llegar a una situación diferente;pero a mi criterio esta tensión es inherenteal modelo, por más que se procure superarlotratando de que haya correspondencia en-tre planificaciones regionales y presupues-tos locales.

Si el presupuesto participativo va en se-rio —y esto tiene que ver con los recursos quese distribuyen—, se ingresa entonces en unadiscusión severa sobre criterios de equidad,ya que los sectores medios y altos pueden te-ner que asumir costos crecientes o ser poster-gados en lo que consideran sus prioridades.Si así discurren los acontecimientos, las élitesempresariales —más que desinteresarse del

proceso, como ha ocurrido hasta ahora en elPerú— tendrán que procurar influir intervi-niendo activamente en el proceso, sin perjui-cio de seguir actuando mediante negociacio-nes informales por fuera de las reglas estable-cidas en el sistema, tal como también lo ha-cen otras organizaciones sociales.

El presupuesto participativo puede ayu-dar a fortalecer la trama asociativa de la so-ciedad, pero requiere de una vigencia míni-ma de organizaciones preexistente a esta ini-ciativa. De lo contrario, no habrá capacida-des de gestión; el proceso interesará a unospocos y los demás seguirán estableciendo elmismo patrón de relaciones autoridades-po-blación, entre el clientelismo, la cooptación yla movilización intermitente. No tendrá ma-yor sentido, entonces, hacer un discurso «ilus-trado» sobre las ventajas de una nueva alter-nativa acerca de criterios para decidir sobrela utilización de los recursos públicos.

En esta iniciativa, además, para regularel conjunto del proceso, la autoridad munici-pal debe cumplir un papel relevante —curio-samente, se requiere, pues, la afirmación deliderazgos y una relativa centralización delpoder político—, así como también consejosde delegados de la sociedad civil que dialo-guen con autoridades y técnicos. Como sueleocurrir cuando en una organización social seestablecen nuevas dirigencias que progresiva-mente adquieren conocimientos administra-tivos, se plantea el dilema de afirmar a estaspersonas en sus cargos para garantizar el lo-gro de los objetivos o estimular la rotaciónpara democratizar el proceso y asegurarlecontinuidad.


4. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y DEL PAÍSEN DISCUSIONES PARTICIPATIVAS SOBREASIGNACIÓN DE FONDOS

puesto Participativo, un órgano de con-sejeros representantes de las prioridadespresupuestarias decididas en las asam-bleas regionales y locales. La elaboraciónadministrativa del presupuesto ocurre enel GAPLAN, Gabinete de Planeación dela Prefectura, órgano ligado al gabinetedel Prefecto.

Porto Alegre es una ciudad dividida en16 regiones administrativas. En la prime-ra fase del PP se realizan 16 asambleasregionales y las asambleas temáticas.

Las asambleas regionales son asambleasen las cuales los habitantes de cada unade estas regiones se reúnen. Por lo tanto,el criterio de participación es el de la vi-vienda y el de decisión es el de la mayo-ría. Las asambleas temáticas se refieren acinco áreas: salud y asistencia social,transporte y circulación, organización ydesarrollo de la ciudad, cultura y recrea-ción y desarrollo económico. El criterio departicipación es el de interés por tema ylas decisiones también se toman por ma-yoría. Las asambleas temáticas obedecenal mismo calendario de las asambleas re-gionales.

Las asambleas se realizan en cada una delas 16 regiones, con la presencia del pre-fecto. El número de participantes consti-tuirá la base del cálculo de delegados quevan a participar en la próxima fase en lasasambleas intermedias y en los foros de

No tiene sentido, a mi criterio, discutir el casoperuano sin entender los marcos generales delpresupuesto participativo en otras experien-cias. Los estudios excesivamente autorre-ferenciales se suelen confundir y perder enlos propios términos de la discusión estable-cida. Vale la pena tomar en cuenta, enton-ces, dos experiencias de fuera del país: la tandifundida de Porto Alegre (Brasil) y la del casoboliviano, del que haré una breve referencia.Posteriormente consideraré dos casos perua-nos de discusión de propuestas de asignaciónde fondos de inversión que se suelen tomarcomo ejemplos: la de Limatambo (Cusco) y lade Villa El Salvador (Lima). A partir de elloserá posible analizar mejor los marcos legis-lativos y las dinámicas sociales que existen ennuestra sociedad.

El caso de Porto Alegre

Como escapa a mis habilidades hacer un re-sumen de un buen resumen para entender laexperiencia de Porto Alegre, citaré con algu-na extensión la certera síntesis de Avritzer6

sobre tal proceso, para luego señalar algunaspreguntas pertinentes al análisis de lo que estáocurriendo en el Perú.

Señala Avritzer que el presupuestoparticipativo en Porto Alegre

[…] abarca dos rondas de asambleas re-gionales intercaladas por una ronda deasambleas locales. En una segunda faseestá la instalación del Consejo de Presu-

6 Leonardo Avritzer, ob. cit.


delegados. Los habitantes se inscriben enlas asambleas individualmente. Sin em-bargo, su participación en asociacionesciviles se indica en el proceso de inscrip-ción para las asambleas. El criterio parala designación de delegados: hasta 100presentes en una primera asamblea regio-nal, un delegado por cada 10 presentes;entre 101 y 250 presentes, un delegadopor cada 20 presentes; entre 251 y 400,un delegado por cada 30 presentes, entre251 y 400, un delgado por cada 30 pre-sentes; más de 401 presentes, un delega-do por cada 40 presentes. Todos los pre-sentes tienen derecho a un voto.

Se inicia luego la ronda intermedia deasambleas locales, El presupuesto parti-cipativo (PP) cuenta hasta con 12 áreastemáticas que son las siguientes: sanea-miento, pavimentación, organización dela ciudad, política habitacional y regula-rización agraria, asistencia social, salud,transporte y circulación, educación, áreasde recreación, deporte y recreación, de-sarrollo económico. En un segundo mo-mento del PP que está constituido por laronda de asambleas intermedias, los de-legados/la población (hay una variaciónsegún las regiones) trabajan en dos tiposde actividades: jerarquización de las prio-ridades y definición de las obras en lassubregiones. El proceso de jerarquizaciónde las prioridades es el proceso a travésde las cuales la comunidad elige sus cin-co principales prioridades entre los 12 te-mas arriba mencionados. La jerarqui-zación es una conciliación entre tres cri-terios: el acceso anterior a la población albien público en cuestión, la población dela región y la decisión de la población.[Para cada uno de estos criterios se esta-blecen puntajes que no es del caso deta-llar aquí.]

Las rondas intermedias todavía inclu-yen, una vez determinadas cuáles seránlas principales prioridades de la región,la disputa de obras específicas por lasdiferentes comunidades en el interior dela subregión. En ese caso una vez másse realizan asambleas de subregiones enlas cuales los diferentes grupos de la po-

blación discuten entre las prioridades yadeterminadas cuál será la obra contem-plada.

El tercer momento del PP consiste en lasegunda ronda de asambleas regionales.En este momento son homologadas las je-rarquías y las demandas de la región y seeligen los consejeros de la región en elConsejo del Presupuesto Participativo(CPP). Cada región elige dos consejerostitulares y dos suplentes.

El Consejo de Presupuesto Participativo(CPP) se instala en el mes de julio de cadaaño. Su conformación es la siguiente: dosconsejeros por cada región (32), dos con-sejeros electos por cada asamblea temáti-ca (10), un representante de la Unión delas Asociaciones de Moradores de PortoAlegre (UAMPA) y uno del Sindicato deServidores de la Prefectura. Total demiembros: 44. Sus atribuciones son: de-batir y aprobar la propuesta presupues-taria hecha en el GAPLAN, teniendocomo base las decisiones sobre jerarqui-zación y prioridades de las obras toma-das en las asambleas territoriales. Revi-sar la propuesta presupuestaria final ela-borada por la prefectura; seguir la ejecu-ción de las obras aprobadas; discutir loscriterios técnicos que inviabilizan la eje-cución de obras aprobadas.

Hasta aquí la exposición de Avritzer. Elpresupuesto participativo de Porto Alegre notiene que ser necesariamente un modelo a se-guir. Otra experiencia difundida en el mismoBrasil, la de Belho Horizonte, también pro-mueve la intervención de los ciudadanos peroseparando relativamente la discusión de lospresupuestos participativos de políticas inte-grales para la ciudad, del presupuesto parti-cipativo asignado a los distritos. Este últimose apoya sobre todo en asambleas territoria-les, en complejos criterios para elegir delega-dos vecinales, en la introducción de la escala—entre los criterios para priorizar proyec-tos—, que alude al número de personas be-neficiadas, y en la llamada relevanciareivindicativa, que tiene que ver con las vecesque una propuesta ha sido planteada en añosanteriores y que no resultó seleccionada. En


la discusión del presupuesto participativopara el conjunto de la ciudad se pone un én-fasis mayor en la definición de políticas sec-toriales sociales y urbanas, con especial pre-ocupación por las demandas de vivienda,transporte y sostenibilidad ecológica. Final-mente hay una instancia en la que, con parti-cipación de delegados elegidos por los ciuda-danos y de técnicos de la municipalidad, sebusca conjugar la dimensión distrital con loque debe atenderse en lo relativo a la ciudadtomada como conjunto.

Aparentemente la estrategia peruana deestablecer el presupuesto participativo siguealgunas pautas del proceso de Porto Alegre,la capital del estado de Río Grande, en Brasil,caracterizada, aun antes de que comenzaraeste proceso, por tener los índices más eleva-dos de calidad de vida de ese país, así comopartidos políticos y una trama asociativa dereconocida fortaleza.

Las intransferibles condiciones políticas,institucionales y sociales, y nuestra pobreimaginación

Hay ideas que parecen repetirse: la progresi-va adopción de un modelo «ciudadano» se-gún el cual todos los pobladores participanen igualdad de condiciones; los talleres depriorización de proyectos bajo determinadaspautas que buscan establecer criterios de equi-dad; la separación entre lo temático y lo terri-torial; y la interacción entre técnicos y orga-nizaciones de la comunidad. Sin embargo,como veremos cuando se describa el caso pe-ruano, se advertirá que poco tiene que ver lapropuesta participativa que se dice tomarcomo referencia con la que se ha pretendidoestablecer en el país. Lo que no necesariamen-te sería una desventaja, sólo que en este caso,más que traducir el esfuerzo de adaptar unabuena idea a una realidad diferente, se notaun alto grado de improvisación con el que seimponen desde arriba prescripciones de du-dosa aplicación, apelando, a veces con bue-nas intenciones, a democratizar el proceso dedescentralización sin que la consulta importe

a los actores que deberían ser los protagonis-tas del proceso.

Este tema será objeto de consideraciónposterior. Vale la pena subrayar aquí, sinembargo, algunos rasgos del presupuestoparticipativo en Porto Alegre que en ocasio-nes se prestan a interpretaciones erróneas. Escierto que los vecinos en su conjunto partici-pan en relativa igualdad de condiciones, so-bre todo en las conversaciones previas a lasrondas sobre temas y servicios que interesana los distintos barrios. Sin embargo, cuandocomienzan las etapas decisivas de la partici-pación, importa la estructura de delegadoselegidos con los criterios ya señalados. En talinstancia es improbable que se integre, duran-te esta etapa del proceso, un representantesin una trayectoria visible en una organiza-ción política o social.7

En el caso peruano, como veremos, el lla-mado agente participante interviene en talle-res y acuerdos, lo que desordena el proceso olo hace irrelevante. En todo caso, cabe reco-nocer que en Porto Alegre el presupuestoparticipativo ha sido una estrategia legítimadel Partido de los Trabajadores (PT) para for-talecer su organización, una vez ganadas laselecciones, apoyándose en los vínculos flexi-bles que había conseguido con movimientossociales de distinta procedencia. Aquí en elPerú, en cambio, no se encuentran definidaslas condiciones de liderazgo y competenciapolítica. Esto le quita en parte su gravitaciónal proceso, pese a las buenas intenciones dequienes llevan adelante la iniciativa. No vamás allá de la llamada «política tradicional»,como con frecuencia se insiste; por el contra-rio, se mueve en el vacío que ésta deja y nollega a traducirse en una propuesta másintegradora.

Los ejes temáticos y territoriales y lasinstancias deliberativas y representativas

En Porto Alegre, la distinción entre lo temáti-co y lo territorial no se ha establecido de unmodo tajante y prescriptivo, con una densatrama legislativa de leyes, ordenanzas e ins-

7 Hecho señalado por Boaventura de Sousa Santos en «Presupuesto participativo en Porto Alegre: para una democraciaredistributiva», en Boaventura de Sousa Santos (coordinador), ob. cit.


tructivos; ha surgido con una separación laxaentre estas dos líneas como punto de partida,una atención primera dirigida sobre todo aobras de infraestructura de carácter territo-rial durante los primeros años y una progre-siva inclusión de problemas de mayor alcan-ce ligados al conjunto del planeamiento ur-bano después, sin que por ello las demandasbarriales hayan sido dejadas de lado.

Llama la atención, en la mencionada ex-periencia brasileña, el peso del Consejo delPresupuesto Participativo, constituido básica-mente por representantes de la sociedad ci-vil, como se ha visto en la fase de toma dedecisiones. Esta entidad examina, expresa suopinión y toma posición sobre planes pluri-anuales, presupuesto anual, inversiones, po-lítica tributaria y recursos extrapresupues-tales como fondos municipales y fondos des-tinados a las pequeñas y medianas empresas,entre otros. Sus opiniones pueden ser obser-vadas por el ejecutivo provincial y levantadoese veto si se oponen a éste las dos terceraspartes del Consejo. Dicho sea de paso, en elmomento de asumir una determinada opciónhay un juego reconocido de mayorías y mi-norías que contrasta con lo que ocurre en elcaso peruano. Acá se supone que las decisio-nes que no se tomaron por consenso reflejanla incapacidad o la mala voluntad de los ac-tores en lo relativo a su capacidad de concer-tar, y se toma como una dificultad a superaren el proceso. Como señala Abers refiriéndo-se al caso de Porto Alegre, la unanimidad y elconsenso no resultan de este proceso parti-cipativo; la base del sentido de comunidad esmenos el reconocimiento de intereses comu-nes que la incorporación de la idea que esnecesario negociar juntos.8

La relación técnicos-sociedad e instanciasparticipativas-legislativo municipal

La intervención del Consejo del Presupues-to Participativo en la mayoría de las etapasno quita a los técnicos su injerencia en laelaboración del plan, en la realización de

obras ni en el ejercicio —en los hechos— deuna reconocida capacidad de veto. Esto sedebe en buena medida a la legitimidad queellos han alcanzado y al establecimiento decriterios compartidos sobre la elaboraciónde proyectos, con mucha más incidenciaque el conjunto de dispositivos y normas queregulan el proceso. Por otra parte, existenen la sociedad interlocutores válidos capa-citados por la propia prefectura, las univer-sidades y algunas organizaciones no guber-namentales.

En el caso peruano, como veremos, lo quese proclama no se cumple. Se señala que elproceso conjuga los conocimientos técnicoscon las aspiraciones de la sociedad. En loshechos, estos procesos tienen breves etapasen las que se encuentran, pero en la línea es-tratégica de decisiones ambas áreas de pre-ocupación discurren por separado.

Desde el punto de vista jurídico, el presu-puesto participativo de Porto Alegre debe seraprobado por el consejo de ediles, en rasgosgenerales una institución equivalente a losconsejos regionales o a los consejos munici-pales peruanos. En ambos casos se planteaun conflicto que se traduce en la justificadapregunta de los regidores: ¿por qué quieneshan sido elegidos por votación en un procesoelectoral democrático tienen que seguir orien-taciones decididas por sujetos dispuestos a laparticipación que constituyen una minoría,con frecuencia menor que los que prestaronsu apoyo a una autoridad en los comicios?En Porto Alegre, finalmente, existe una reso-lución —provisional, por lo demás— de esteproblema merced al compromiso y la fortale-za de la mayoría de las organizaciones socia-les de la comunidad. En el caso peruano, comoveremos, algunos procesos participativos sebasan en la alianza entre élites sociales y pre-sidentes regionales aislados políticamente, queutilizan esta modalidad de asignación de re-cursos como una forma de obtener réditospolíticos y limitar el ámbito de acción de susopositores.

8 Rebecca Neaera Abers: Inventing Local Democracy Grassroots Politics in Brasil, Lynne Rienner Publishers Inc., EstadosUnidos, 2000.


Por último, en una sociedad como la bra-sileña, caracterizada todavía por poseer ras-gos patrimonialistas y una persistente influen-cia de la cultura «letrada» colonial y deci-monónica que somete cada detalle de un pro-ceso a una cuidadosa regulación —tiene laConstitución con más artículos de AméricaLatina—, el presupuesto participativo se dis-tingue, en cambio, por la flexibilidad de lasreglas que lo orientan y la perspectiva abiertacada año a definirlas nuevamente. Esta op-ción obedece a diversas razones: a la disposi-ción para innovar que requiere el énfasis enla participación, atendiendo los cambios quese van produciendo en la sociedad; al temorde algunos actores a que sus competenciassean expropiadas por la administración; ala preocupación del PT respecto a que el pro-ceso se diluya o cambie de sentido con unanueva administración, así como a una vo-luntad más o menos explícita de control po-lítico por parte de esta organización; y a laidea de que los límites entre lo que puedehacerse desde el estado, al margen de algu-nas premisas básicas, puedan ser modifica-dos en algunos aspectos. En el caso peruanoexiste, por el contrario, en un proceso que sesabe incipiente, una empecinada voluntadde reglamentarlo todo.

La experiencia boliviana

La Ley de Participación Popular bolivianade 1994 y la descentralización administra-tiva de 1996 se señalan como otro prece-dente para entender el caso peruano. Estasreformas se dieron durante el primer gobier-no de Sánchez de Lozada, caracterizado porseguir una política neoliberal en lo econó-mico, aunque menos fundamentalista y de-pendiente de los criterios de los organismosinternacionales que otros países de la re-gión. En efecto, dicho gobierno promovióun esquema de privatización relativamen-te menos agresivo, basado en concesiones;definiciones de seguridad social que asegu-raban prestaciones monetarias mínimas alos más pobres; y defensa de la descentrali-zación para evitar que las demandas socia-les fueran directamente, en todos los casos,al gobierno central, y para darle represen-

tación a sectores campesinos e indígenashasta entonces postergados y ahora consi-derados con preocupaciones de incorpora-ción social. En otro plano, mientras tanto,se procuraba afirmar un sistema de parti-dos, en lo que se había dado en llamar unademocracia pactada.

No viene al caso explicar aquí por quéesta propuesta fracasó. Probablemente tam-bién el presidente Sánchez de Lozada fueobligado a impulsar la descentralizacióncomo resultado de un conjunto de presionessociales —que es la historia oficial de los de-fensores de esta propuesta y opositores al ré-gimen—, pero sin duda era congruente conel proyecto de sociedad que en aquel enton-ces se planteaba desde el gobierno y que ter-minó en el estrepitoso fracaso de estos últi-mos años.

Las mayores capacidades de poder e influenciade los campesinos

Bolivia tiene actualmente tres niveles de ges-tión pública: dos de carácter electivo —losámbitos nacional y municipal— y uno dele-gado a nivel departamental, con un prefectodesignado por el presidente de la repúblicacomo órgano ejecutivo, acompañado por unconsejo departamental compuesto por dele-gados (llamados consejeros) elegidos por losconcejos municipales de cada provincia (sibien los recientes reacomodos institucionalesdando autonomías regionales como conse-cuencia de movimientos sociales impugna-dores parecen estar cambiando acelerada-mente esta situación).

La Ley de Participación Popular reduce losmunicipios de 1.300 a 314, lo que permite su-perar el aislamiento de las áreas rurales, ha-cerlas interactuar con las zonas urbanas no sóloen lo económico sino también en lo político, ydarle importancia al voto campesino. Juntocon la aplicación de distritos unino-minales enlas elecciones nacionales para elegir parte delCongreso —unida por supuesto a razones quetrascienden esta lógica de ingeniería políticaelectoral—, se produce el surgimiento de nue-vos alineamientos políticos.


La tendencia a dispersar el gasto y la vigilanciasocial

Si bien en teoría existe la intervención de lacomunidad, en la asignación de los recursosde los municipios predomina una lógica másbien administrativa. En el esquema llamadode coparticipación el 20% de la renta interna yaduanera se destina a los municipios, utili-zando como criterio de distribución el núme-ro de habitantes. Para utilizar esta modali-dad de asignación se aduce que los resulta-dos habrían sido parecidos si se hubieran se-guido criterios sociales de más compleja ela-boración, como el de las necesidades básicasinsatisfechas o los niveles de pobreza. Lo cier-to es que cada municipalidad reparte a su vezlos fondos recibidos, con el mismo patrón ysin estar obligada a ello, entre ciudades, cen-tros poblados y comunidades, lo que lleva auna extrema atomización del gasto, procesoaceptado por las autoridades y por las orga-nizaciones sociales. La participación consul-tiva de las Organizaciones Territoriales deBase no parece tener capacidad ni interés su-ficiente como para impugnar esta modalidady proponer otra alternativa.

En Bolivia también hay, como en el Perú,un comité de vigilancia; aunque en este casotiene que ver con el conjunto de las tareas delmunicipio y no se limita estrictamente a te-mas presupuestales. Esta institución, curiosa-mente inspirada en el derecho cooperativo yno en otras experiencias de participación, hasido considerada un fracaso9 por diversas ra-zones que confluyen. Una de ellas es la faltade interés en el proceso de las Organizacio-nes Territoriales de Base o la cooptación deéstas por el alcalde. Los reparos planteados

por los integrantes de este organismo puedenllevar, además, a que el ejecutivo suspenda laasignación de fondos destinados al proyectoobservado, para luego ser entregados en unejercicio presupuestario posterior. Observarlineamientos de acción llevados a cabo demodo incorrecto por las autoridades produ-ce una interrupción en el flujo de fondos, loque supone un costo político difícil de sobre-llevar. Finalmente —y esto, como veremos,resulta también crucial para el caso perua-no—, el sistema de control social no tiene co-nexión con los criterios de control legal delpropio estado, sobre todo con las contralorías,que parecen seguir otras lógicas administra-tivas y obedecer a otras prioridades, o que sim-plemente se desentienden del problema debi-do a los lazos de dependencia política con elejecutivo, que regula sus intervenciones.

Limatambo: nos llaman y entramos

En el Perú, entre las experiencias de discu-sión participativa de los presupuestos consi-deradas exitosas se encuentran las deLimatambo, en la provincia de Anta, en elCusco, y la del distrito de Villa El Salvador,en Lima. La población de Limatambo al2002, teniendo en cuenta las proyeccionesdel censo de 1993, era de 8.113 habitantes,básicamente de procedencia rural, organiza-dos mayoritariamente en 33 comunidades.10

A diferencia de otros distritos de la provin-cia, no fue una zona particularmente afec-tada por la reforma agraria. Esta situaciónevitó los conflictos sociales en una primeraetapa, hasta que se desató la guerra interna,a la vez que se mantuvo relativamente sincambios la influencia de un grupo de anti-

9 Por lo menos ésta es la opinión compartida por un conjunto de políticos y académicos entrevistados por Diego Ayo:Voces críticas de la descentralización. Una década de participación popular. Friedrich Ebert Stiftung e Ildis Plural Editores,La Paz, 2004.

10 Para el análisis de este caso sigo el trabajo de Ladislao Landa: Waqamuwanku haykumuyku. Nos llaman y entramos. Losmodos de participación en el espacio rural: Cusco y Apurímac (Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2004) uno de loscontados estudios sobre participación en el país que combina un competente análisis teórico con un cuidadoso yprolongado trabajo etnográfico, lo que da un particular peso a sus observaciones y conclusiones. El subtítulo que hepuesto a la sección, repitiendo el nombre de su libro, es un reconocimiento a nuestras entretenidas reuniones dediscusión, antes de publicar su trabajo, con las que Landa me ayudó a entender mejor los gobiernos locales de las zonasrurales.


guos notables, algunos propietarios ruralesde antiguas haciendas y otros asentados enel centro poblado. Unas veces latente y otrasmanifestado de modo expreso, se mantuvovigente un conflicto entre campesinos y ve-cinos de la ciudad.

En la década de 1980 Limatambo recibióla influencia política de la izquierda. En eseentonces se fortaleció la Federación Distritalde Campesinos de Limatambo (Fedical), queagrupaba a los campesinos comuneros delvalle y a los pequeños propietarios de las al-turas. A su vez se creó el Consejo Comunal yVecinal —que se mantiene hasta el presen-te—, que influyó en la creación de un movi-miento político, la Unidad Campesina Popu-lar, dirigido por Wilber Rosas, maestro y diri-gente social vinculado a organizaciones nogubernamentales, quien ganó las eleccionesy ejerció el poder de 1993 al 2002.

El proceso orientado a la participación seapoyó entonces en el Consejo Comunal y Ve-cinal, y discutía sobre problemas y servicios des-tinados al distrito entre la población. Entre1993 y 1995, de vecinal, en verdad, tuvo muypoco. Los antiguos notables denunciaron fre-cuentemente al alcalde ante la Dirección Na-cional contra el Terrorismo, lo que le ocasionóvarios encarcelamientos. Por necesidad o porconvencimiento —quizá por ambas razones ala vez—, en los años posteriores la poblaciónurbana se involucró en el proceso.

El alcalde y los representantes más in-formados del Consejo Comunal y Vecinal sepreocuparon por introducir en las comuni-dades una cultura que promovía que se dis-cutiera sobre asignación de gastos y rendiciónde cuentas, y se procuró una intervención ac-tiva de mujeres y de campesinos pobres, has-ta entonces marginados del proceso. Las co-munidades enviaban a los foros del Comité,que se reunía trimestralmente, seis delegados(tres hombres y tres mujeres) y se discutíaacerca del presupuesto, los planes y las obras.En palabras del alcalde de entonces, lo im-portante —antes que recurrir a una ajustadafundamentación técnica que seguía las reglasestablecidas, pero que era escasamente com-prendida por la población— era tratar de pre-

cisar de modo claro ejes de discusión, comoproducción agropecuaria, desarrollo vial, tu-rismo y servicios básicos, y obras a realizar.Ya después se harían los ajustes técnicos ne-cesarios, respetando los acuerdos alcanzados,lo que parece diferir en buen grado del carác-ter veladamente impositivo con que realizansu tarea en otras comunidades algunos de losllamados facilitadores.

Las propuestas del Consejo Comunal yVecinal se presentaban luego al Consejo Mu-nicipal y recibían alcance de ley una vez apro-badas por esta entidad, que ante la legitimi-dad del proceso previo no se encontraba encondiciones de plantear objeciones. El proce-so seguía siendo acompañado por reunionestrimestrales en las que se daba cuenta del cum-plimento o las dificultades encontradas en laejecución o ampliación de las obras, nuevospedidos, presentación accesible por parte deun contador de los gastos realizados y su jus-tificación, y nuevas ideas a tener en cuentapara incluirlas en el próximo ejercicio de dis-cusión participativa. Aun entonces había con-flicto entre vecinos y comunidades, sólo quese daban con un marco institucional paraexpresarlos, que si bien no ayudaba en todoslos casos a llegar a consensos, contribuía a quelas partes se conocieran y se entiendieran.

La experiencia de Limatambo deja dospreguntas abiertas. La primera tiene que vercon el hecho de que si bien Rosas llega a seren el 2002 alcalde de la provincia de Anta, sulista pierde en el distrito, planteándose du-das sobre la continuidad del proceso. El pre-supuesto participativo sigue dependiendo deliderazgos políticos enraizados que van máslejos de lo que puede llegar el conjunto de lasorganizaciones sociales, lo que lleva a plan-tearse justificados interrogantes acerca de laconsistencia de estas iniciativas. El segundocuestionamiento tiene que ver con la dudosautilidad de sustituir una experiencia de par-ticipación exitosa y con rasgos singulares, conel propósito de adaptarla a un marco de le-gislación general, lo que probablemente de-sordene el proceso, interfiera en sus decisio-nes y le quite influencia, sin que sea posibleentender qué se gana con las modificacionesintroducidas.


Villa El Salvador: la capacidad de innovar

Villa El Salvador, distrito limeño de más de300 mil habitantes, ha seguido desde antesde este proceso de presupuesto participativolíneas generales de discusión entre autorida-des y población acerca de cómo debería dis-tribuir los recursos el gobierno local, recogien-do en parte experiencias tomadas de otrospaíses, y apoyándose en su propia tradiciónorganizativa, mayor que en otros barrios po-pulares, sobre todo en algunas etapas, si biensobrevalorada por la mayoría de quienes laestudian.

La experiencia de esta zona probablemen-te tiene en su desarrollo previo mayores afini-dades con el actual marco legislativo, aunque,como examinaremos brevemente, con algunasdiferencias importantes. Para empezar, en Vi-lla El Salvador el proceso no surge de disposi-ciones legislativas ni de ordenanzas rígidas,sino de acuerdos entre el alcalde y determina-dos grupos con niveles reconocidos de influen-cia política en la comunidad.

No vale la pena hacer un recuento de ex-periencias organizativas anteriores en la zonaque reconozca antecedentes alejados en eltiempo. Recargaría el análisis y supone darpor cierta una suerte de evolución lineal en laque el presupuesto participativo sería comoun punto final de una línea continua de pro-greso, actitud poco recomendable si se tratade analizar realidades locales en un país con-vulsionado. Lo cierto es que un momento cla-ve es el de 1998 y 1999, cuando los comitésde gestión del desarrollo —una institucióncon más de veinte años de existencia en eldistrito— pasan de ser un grupo meramentereivindicativo a interesarse por problemas vin-culados a prioridades y estilos de gestión enla zona, desde deportes hasta convenios conla policía para actuar juntos en asuntos rela-cionados con la seguridad ciudadana.11 Eldistrito se divide en ocho territorios para iden-tificar demandas y canalizarlas. Como sueleocurrir con los presupuestos participativos ylas políticas descentralistas en general, se ge-

neran conflictos con organizaciones corpora-tivas de corte más gremial como la Cuaves(Comunidad Urbana Autogestionaria de Vi-lla El Salvador), ya debilitada desde los tiem-pos de la violencia política.

Iniciativas y consultas con la población

La propuesta participativa trata de articularlo territorial con lo temático, que en marzode 1999 se organiza en siete ejes: jóvenes,empleo, desarrollo urbano, salud y medioambiente, seguridad ciudadana, educación ycultura, gobernabilidad y, finalmente, parti-cipación y cultura. Se hace un foro públicosobre participación, concertación y desarro-llo, y se plantea la convocatoria a una con-sulta ciudadana sobre prioridades de desa-rrollo con objetivos pensados hasta el 2010.Avalan el proceso con su voto alrededor de50.000 ciudadanos: cerca de la cuarta partede los habilitados, un logro apreciable cuan-do se estaban discutiendo no las opcionespolíticas o de gestión decisivas —una compe-tencia entre candidatos, la selección entre unaobra o un proyecto de interés, un estilo deconducción de una empresa de modo públi-co o privado— sino, por decirlo así, asuntosmás apacibles; por ejemplo, qué se debía pri-vilegiar, si la imagen de una ciudad saluda-ble, limpia y verde (63% de preferencias), unacomunidad educativa (41%), un distrito deproductores y generadores de riquezas (35%),una comunidad líder y solidaria (25%) o unacomunidad democrática (21%).

Como se supone, discutir sobre uno u otrode estos temas no llega a concitar grandespasiones ya que todos son compatibles… sal-vo que los pobladores tuviesen una lógicadepredadora. Lo que significaba este pronun-ciamiento, en verdad, era que los ciudadanos—trascendiendo lo que se ponía en debate—manifestaban directa e inequívocamente suvoluntad de participar de modo activo en losasuntos públicos. En esta experiencia pode-mos hablar con realismo de grados aprecia-bles de intervención de la sociedad civil.

11 Los antecedentes de esta experiencia se toman de Mariana Llona: Planes estratégicos de desarrollo local. La experiencia deVilla El Salvador / Lima. Desco (Programa Urbano), Lima, 2001.


pobladores (siendo probablemente las másimportantes aquéllas convenidas y no regla-mentadas). En la priorización de obras se in-tegran adecuadamente los criterios técnicoscon las demandas sociales, no porque existaentre ellos una correspondencia punto a pun-to sino porque los diversos protagonistas sesienten legitimados, y saben además que estamisma legitimación se apoya en la que hanganado también sus interlocutores. En el pro-ceso, los dirigentes sociales se van familiari-zando con el funcionamiento de la munici-palidad y aprenden sobre costos de obras;entre otros, por ejemplo, los de los drenajesde un regadío o los de una inscripción catas-tral. Los vecinos organizados aprenden a co-nocer cuáles son los impuestos a pagar cuan-do se trata de hacer compras, o lo que supo-ne invertir en contratación de personal. Y sesitúa en un nuevo plano esa continua expe-riencia de las organizaciones sociales deaprender a negociar con el gobierno central,en contextos cambiantes.13

En lo institucional, las debilidades de esteproceso son la falta de un equipo técnico yde una burocracia calificada que se ajuste ala nueva propuesta; la inexistencia de gre-mios empresariales y de universidades pú-blicas y privadas (aunque a mi criterio re-sulta improbable contar con éstas en un dis-trito); y la incapacidad para elaborar orde-nanzas y reglamentos municipales que ase-guren un carácter vinculante a las decisio-nes que surjan de las discusiones entre auto-ridades y sociedad.

En lo político se hace sentir el desinterésde los partidos (por razones que nos tocaráexponer después); el surgimiento de nuevos«nichos de poder» para los dirigentes (quequizá sea el precio a pagar y que vale la penahacerlo si de lo que se trata es de afirmar nue-

En el 2000 el distrito había definido unaplanificación participativa con etapas defini-das: asignación presupuestal, convocatoria dela población, talleres temáticos y territoriales,asambleas para decidir prioridades, elabora-ción de proyectos, ejecución de proyectos,evaluación y rendición de cuentas. El alcaldeinforma con claridad sobre los recursos de losque se dispone y los criterios de distribuciónse reordenan entre los ocho territorios segúnnecesidades básicas insatisfechas (20%), nú-mero de población (30%) y niveles de tribu-tación (50%). Como señalan con aciertoMariana Llona y Laura Soria, una primeraexperiencia lograda no asegura continuidadya que «No resultaba fácil convertir en unapráctica cotidiana procedimientos de concer-tación que supongan la democratización delpoder mediante la toma de decisiones com-partidas sobre la inversión local. Debían for-talecerse las capacidades locales al mismotiempo que se ponía en marcha una nuevaetapa del proceso». A su vez, las autoras des-tacan la necesidad de capacitar también a lospropios técnicos de la municipalidad.12

La participación de la comunidad, logros ydificultades

El presupuesto participativo en Villa El Sal-vador parece haber dado a la organizaciónbarrial nuevos incentivos y oportunidadespara actuar, y promovido nuevos dirigentes.Combina, hasta donde puede, una perspecti-va vecinal con la del conjunto del distrito, ydefine un marco para políticas de alianzas quele quita parte de su fuerza a esta tensión pre-sente en cualquier planificación del desarro-llo en la que intervengan los vecinos, entrevisiones integradoras y las demandas parti-culares de cada barrio. Se establecen reglaspara la negociación entre la autoridad y los

12 Mariana Llona y Laura Soria:La participación en la gestión del desarrollo local. La experiencia del presupuesto participativode Villa El Salvador, Desco, Lima, 2004. En los párrafos siguientes seguimos las ideas de este artículo, aunque tomándonosalgunas libertades.

13 Estas autoras son quienes mejor han descrito las capacidades adquiridas y la incidencia de los delegados de la poblaciónen seguir un proceso participativo, sin por ello ingresar —lo que me parece prudente— en conceptos como los devigilancia y rendición de cuentas. Queda el temor, sin embargo, de si no estarán yendo demasiado lejos en lo que tieneque ver con atribuirle una tan rápida adquisición de destrezas y habilidades a estos nuevos dirigentes. En todo caso, lodetallado y bien fundamentado de su exposición permite que se pueda, en este caso, compartir su optimismo.


vos liderazgos); la presencia mayoritaria deélites locales; y la desarticulación entre losobjetivos estratégicos de la región y las de-mandas de la población, que se expresa en laprioridad de las pequeñas obras que, comoveremos más adelante, es una de las conse-cuencias poco menos que inevitable de unproceso de discusión participativa de asigna-ción de recursos, por lo menos en sus prime-ras etapas.

Se hacen sentir también la desconfianzaque incide en conflictos que enfrentan a unospequeños grupos con otros (Villa El Salvadorno podía ser una excepción a una situacióngeneralizada en la sociedad peruana); la reti-cencia respecto a los resultados de la planifi-cación participativa y de los fundamentos quelo inspiran; los desniveles en la relación entrevecinos que se sienten representados y otrosque se encuentran aislados del proceso; y has-ta, en algunas instancias, la falta de identida-des locales suficientemente consolidadas. Esuna iniciativa que además puede estardesvinculada de lo que se está haciendo desdela municipalidad de Lima y el gobierno cen-tral. Existe también una tendencia —que yahemos visto que es propia de la mayoría de lospresupuestos participativos— a atomizar elgasto, y se plantean problemas de transparen-cia y acceso a la información. Conviene agre-gar que el problema radica además en la nece-sidad de formar ciudadanos que puedan ha-cer un seguimiento de una gestión municipalhasta donde lo permitan sus conocimientos.

Visto en perspectiva, las ventajas del pre-supuesto participativo en Villa El Salvadorsurgen de una previa tradición organizativa,de la actitud receptiva de algunas autorida-des, de la competencia entre corrientes deopinión entre las cuales las más favorables aeste proceso consiguen algunos logros en tér-minos de acceso al poder —lo que precede yen parte explica el énfasis en la concertación—,de un diseño que combina lo que se puedeaprender de otras experiencias con lo vividoen la comunidad, de la disposición para in-novar y de una lograda capacidad de convo-catoria.

Las limitaciones, en contraste, no son pri-vativas de este distrito. Corresponden a unasituación generalizada en la administraciónpública y en los niveles de estructuración dela sociedad civil existentes en el país. Por loque, como en el caso de Limatambo —de ca-racterísticas sociales tan diferentes— no estáde más concluir preguntándose por qué, sal-vo en lo relativo al seguimiento de algunoscriterios mínimos de ordenamiento para unagestión coherente, valdría la pena ajustarse atodas y cada una de las disposiciones quenorman el presupuesto participativo, que,como ya vimos en los primeros párrafos deeste trabajo, son insensibles a percibir diferen-cias entre las distintas comunidades locales.Quizás hubiera sido mejor que Villa El Salva-dor hubiera seguido consolidando su propioproceso sin tener que ajustarse paso por pasoa un nuevo marco legal.


5. LAS DIFICULTADES PARA ENTENDER ELPRESUPUESTO PARTICIPATIVO REGIONAL

Teniendo en cuenta estos antecedentes y lasexperiencias previas, trataremos de entenderlas potencialidades y los límites del presupues-to participativo regional. Procuraremos en loposible combinar un análisis de las disposi-ciones jurídicas que lo ordenan, con comen-tarios acerca de las principales institucionesque se han creado. Evitaremos una explica-ción tediosa de marcos normativos que abu-rrirían a quienes ya los conocen y que suelenser saltados o leídos con desgano por quienesquieren ver de una buena vez los alcances deeste proceso.

Conviene, sin embargo, hacer una adver-tencia a tener en cuenta como punto de parti-da. Como se sabe, la descentralización es unaobligación que se impone el primer gobiernodemocráticamente elegido después del régi-men autoritario y de la posterior transición, ensu primer pronunciamiento, y en verdad nosólo el presidente de la república sino tambiénuna buena parte de los expertos en el temasabían poco sobre los siguientes pasos a dar enlo legal y en lo político. Visto en perspectiva,fue una decisión improvisada que no puedemenos que celebrarse, teniendo en cuenta elaislamiento en el que aceleradamente va a en-contrarse al gobierno y su poca disposición aemprender reformas institucionales. Quizá ladescentralización sea la única reforma del es-tado emprendida, como consecuencia de unflujo de acontecimientos desencadenados enel que no podía haber retrocesos demasiadobruscos, más que como resultado virtuoso de

un sostenido convencimiento del gobierno yde parte del Congreso.

Como iremos viendo, también hay dife-rencias en la concepción del proceso de des-centralización. Éstas se reflejan, por un lado,en la reforma constitucional sobre el tema, laLey de Bases de la Descentralización, la LeyOrgánica de Regiones y sus modificatorias; ypor otro lado, en la Ley Marco de Presupues-to Participativo, la que lo reglamenta y losinstructivos que pretenden regular la inter-vención técnica y la de la sociedad. No se tra-ta, ante las manifiestas incongruencias que ire-mos encontrando, de armar un rompecabe-zas: faltan y sobran piezas por todos lados.En buena parte estos desencuentros se debena que el primer grupo de leyes fue discutidopor la Comisión de Descentralización del Con-greso y el segundo por la de Economía, sinque en este último caso la primera comisióntuviera tiempo de examinarlas, salvo duran-te la discusión plenaria del Parlamento.14 Enuna situación de debilidad de la mayoría delos partidos y las bancadas, que dificulta laselaboraciones coherentes, da la impresión deque todos están hablando a la vez de presu-puesto participativo, pero que no se están re-firiendo en verdad al mismo tema, dada ladiversidad de parámetros que utilizan parainterpretarlo y en ocasiones porque predomi-na el desconocimiento o el desinterés.

No faltan por cierto referencias insisten-tes a la participación en las disposiciones que

14 Información dada a conocer por Luis Chirinos en comunicación personal.


organizan el proceso descentralista. Lo queconviene retener como primera idea es que,durante este periodo, el Consejo de Coordi-nación Regional es el organismo consultivoque se privilegia en las primeras etapas de ela-boración legislativa para establecer la inter-vención de los ciudadanos, especialmentepara la discusión de los presupuestos partici-pativos y los planes de desarrollo concerta-do. Veremos cómo, con el correr del tiempo,a esta institución se la hace perder filo políti-co e incidencia social. Trataremos de ir arti-culando las disposiciones jurídicas que regu-lan a esta institución, con lo que ha sido sudesempeño en los hechos. Luego retomare-mos este tema con mayor detalle, una vezanalizadas las experiencias de algunas regio-nes y tratando de pensar en los problemas ylas alternativas.

La importancia inicial concedida a losConsejos de Coordinación Regional

La ley 27680, que introduce una reformaconstitucional, establece los Consejos de Co-ordinación Regional (CCR) como «organismoconsultivo y de coordinación» (art. 191) y se-ñala el principio general de que los presupues-tos se formularán «con la participación de lapoblación (art. 199).15 La ley 27783, llamadaLey de Bases de la Descentralización, atribu-ye en su artículo 4 el carácter democrático ala descentralización, que se basa en la «parti-cipación y concertación en la gestión del go-bierno»; su artículo 17 dispone asimismo que«los gobiernos regionales y locales están obli-gados a promover la participación ciudada-na en sus planes de desarrollo y presupues-tos, y en la gestión pública. Para este efecto,deberán garantizar el acceso a todos los ciu-dadanos a la información pública, con lasexcepciones que señala la ley, así como la con-formación y el funcionamiento de espacios ymecanismos de consulta, concertación y ren-dición de cuentas».

Hasta que al fin terminaron los consen-sos cuando llegó el momento de pasar de losprincipios generales de la creación de institu-ciones que instrumentaran la participaciónciudadana. La ley 27867, Ley Orgánica deRegiones, establece en su artículo 8 que «lagestión regional desarrollará y hará uso delas instancias y estrategias concretas de par-ticipación ciudadana en las fases de formula-ción y ejecución de proyectos y de la ejecu-ción de los planes, presupuestos y proyectosregionales». Tocaba ahora establecer cómodebía funcionar la instancia del Consejo deCoordinación Regional y entonces se ingre-sa, por primera vez, en una disputa sustantivaque despierta un mayor interés porque refe-ría directamente al juego político que se esta-blecería en los recién creados gobiernos regio-nales, especialmente en lo relativo a las atri-buciones de la institución participativa, quede alguna manera podían entrar en compe-tencia con los Consejos Regionales (instanciaslegislativas de cada departamento). Debíadefinirse también el tipo de representaciónpara los alcaldes provinciales y las organiza-ciones de la sociedad civil en el CCR. Esteproblema no pudo resolverse en una primerainstancia, debido a las discrepancias surgidasen el Congreso.

El marco normativo fijado se complemen-ta con la ley 27902 —que surge como iniciati-va del Poder Ejecutivo— y, en los hechos, conel mencionado interés de los partidos, perosin una presión de actores sociales significati-vos. Las nuevas disposiciones establecen, en-tre otros criterios, la competencia y las atri-buciones de los Consejos de ConcertaciónRegional. A éstos les corresponderá emitiropinión y concertar en lo relativo al plananual y el presupuesto de desarrollo concer-tado anual, al plan de desarrollo regional con-certado, a la visión y los lineamientos estraté-gicos de los programas componentes del plande desarrollo concertado y a otros temas que

15 En lo relativo a las disposiciones que asocian el proceso descentralista con la participación, seguimos el orden de LuisChirinos expuesto en «Participación ciudadana en los gobiernos regionales: el caso de los Consejos de CoordinaciónRegional», publicado en La participación ciudadana y la construcción de la democracia en América Latina (Grupo Propues-ta Ciudadana, Participa Perú, Oxfam, SER y Consode, Lima, 2005), así como el de la Defensoría del Pueblo presentadoen «Actores para el buen gobierno. Reporte para la constitución de los Consejos de Coordinación Regional a nivelnacional 2003», en Índice de Buen Gobierno, Defensoría del Pueblo, Lima, 2004.


le encargue y solicite el Consejo Regional, dis-posición esta última que a mi criterio podríaabrir una «ventana de oportunidad» si esteorganismo llegara a ser efectivamente repre-sentativo y tuviera capacidad de presión. Delo contrario, se vuelve una cláusula inocua.

El Consejo de Coordinación Regional estáintegrado por el presidente regional, los re-presentantes de los alcaldes provinciales yrepresentantes de organizaciones de la socie-dad civil. Los alcaldes serán el 60% de los in-tegrantes y la sociedad civil el 40%. Además,se faculta a los gobiernos regionales para querealicen una convocatoria más amplia invi-tando a participar a alcaldes distritales, au-mentando con ello —pero respetando los por-centajes establecidos en la disposición gene-ral— el número de integrantes provenientesde la sociedad civil, un tercio de los cualesdeben corresponder a instituciones de empre-sarios y de productores.

Las resistencias políticas a esta nueva dis-posición llevaron a que los CCR no se instala-ran en los plazos fijados; entonces se tuvo quedictar la ley 28013, que fija plazos límites paraconstituirlos al 30 de junio del 2003. Aún así,no se pudo cumplir con estos plazos legalesen Áncash, Puno, Pasco, Cusco, Junín niMoquegua. Pero quizás en estos graves incon-venientes había también una pequeña venta-ja. La discusión sobre los CCR movilizaba in-tereses políticos, lo que permitía situar el temade los presupuestos participativos en un de-bate público extendido, circunstancia quepodía entorpecer el proceso y a la vez, tam-bién, legitimarlo. Las ambigüedades e incon-sistencias de la legislación posterior conduci-rán sin embargo, como veremos, a la situa-ción contraria: una aprobación que discurresin mayores inconvenientes, en el contexto deuna difundida indiferencia política y social.

¿Qué ocurrió en definitiva con la inte-gración del CCR?16 Once gobiernos regiona-les hicieron uso de la facultad que les dabala ley de ampliar el número de integrantes.Once gobiernos regionales incluyeron tam-

bién una cuota de género —en porcentajesque variaban de departamento en departa-mento— y seis de los once departamentos alos que se recomendaba dar representacióna las comunidades indígenas, acogieron estasugerencia. Se nota una situación de debili-dad en las representaciones de organizacio-nes sociales provinciales que se registran enperspectiva de integrarse al CCR, siendo loscasos extremos los de Ayacucho (ocho de lasonce provincias no anotaron asociación al-guna), Cusco (diez de trece) y Puno (dos deonce).

En este resultado influyen en parte pro-blemas de convocatoria y probables cálculospolíticos del ejecutivo regional; pero tiene quever también con el hecho de que las asocia-ciones provinciales están notoriamente menosconsolidadas y tienen menos vigencia que lasque existen en los ámbitos distrital y provin-cial, la mayoría de ellas también precarias.

En conjunto, en los CCR, la sociedad ci-vil tiene 30,6% de representantes de organi-zaciones de empresarios y productores; 20,6%de organizaciones agrarias, laborales y veci-nales; 12,4% de colegios profesionales; 8,2 %de organizaciones no gubernamentales; 8,2%de universidades e institutos superiores; y7,7% de organizaciones de comunidadescampesinas y empresariales. Como rasgo ne-gativo cabe señalar el escaso interés de losgrupos empresariales más poderosos de losdepartamentos por integrarse a este proceso:en general no se sienten concernidos, sino ensus propios términos, con el planeamiento deldesarrollo de la región, y más bien se regis-tran lógicas de cooptación, de conflicto o denegociaciones informales con las autorida-des— y una débil presencia campesina e in-dígena. En contraste, los resultados muestranun interés apreciable de los colegios profesio-nales y de las universidades; este último casoresulta un dato significativo si se tiene encuenta que uno de los problemas de las socie-dades locales es la tendencia al aislamientode los centros universitarios, atribuible en

16 Los datos salen del informe ya mencionado de la Defensoría del Pueblo. Los comentarios son, en cambio, de miresponsabilidad.


Los distintos estilos de los integrantes dela sociedad civil en el CCR

Uno de los logros que puede conseguirse conesta forma de organización es que quienes seinvolucran en el proceso vayan adquiriendouna mejor capacitación y más conocimientossobre los lineamientos del plan de desarrolloconcertado y el presupuesto participativo. Apartir de entrevistas realizadas durante el tra-bajo de campo para esta investigación, creoadvertir algunos problemas en los integran-tes del CCR. En ciertos casos, ellos parecenresponder únicamente al gremio o la asocia-ción de donde provienen, lo que sería acon-sejable si se tratara de una estructura tradi-cional de negociación entre partes, pero re-sulta inadecuado para pensar en políticaspúblicas en las que se tiene que responder aun colectivo más amplio.

En otras ocasiones el miembro del CCRse mueve con objetivos que trascienden loscometidos de la institución que integra, parapensar en los grandes proyectos de una re-gión, planteando demandas que no encuen-tran instrumentos adecuados de canaliza-ción, como ocurre a veces con los frentes dedefensa. O bien utilizan un discurso retórico,poco flexible para adaptarse a nuevas situa-ciones, lo que se nota en dirigencias socialesque se han movido en el ámbito de influenciade algunas organizaciones no gubernamen-tales acostumbradas a actuar en reducidosespacios locales, y que por lo general sonrenuentes a realizar un análisis político. Hay,por supuesto, en los CCR, personas con unaprolongada trayectoria política o gremial queles permite relacionarse con relativa fluidezcon las autoridades regionales. Finalmente,hay delegados que saben que están situadosante nuevas responsabilidades y son conscien-tes de que les falta la suficiente preparación yla información adecuada para asumir coneficacia esas nuevas responsabilidades. Unaasamblea de delegados puede contribuir enparte a superar limitaciones y prejuicios, y allegar a posiciones más o menos compartidaspese a las diferencias existentes.

parte a sus conflictivas situaciones institu-cionales y a su carencia de recursos.

Los problemas de los CCR y las probablesestrategias para darle vigencia social

Cuando ya los primeros CCR están en su pe-riodo final, puede hacerse un primer balancede sus logros y dificultades. Esto resulta rele-vante si se quiere pensar en lo que puede sersu futura intervención en los presupuestosparticipativos, dentro del marco legal y yendomás allá de lo rígidamente prescrito, sin porello transgredir lo que las normas establecen ysin atribuirse competencias que no les corres-ponden.17 Esta institución tiene ante todo queresolver un problema de representación. Quienha sido elegido forma parte de una organiza-ción, pero está apoyado por un conjunto deasociaciones; no solamente por aquélla a la queesta persona se encuentra directamente vin-culada. Estas entidades suelen ser marcada-mente distintas entre sí en lo relativo a su na-turaleza y sus objetivos. En teoría, y tal comolas cosas están planteadas, quien se asumecomo integrante de la sociedad civil en el CCRsólo responde ante sí mismo, lo que puede ha-cer que sus orientaciones sean ganadas por laarbitrariedad o el desconcierto sobre lo quedebe hacer.

La solución a esta dificultad parece con-sistir en crear una instancia en la queinteractúen los integrantes del CCR con elconjunto de grupos que los eligieron. Esta re-unión, además de solucionar el problema dela difusa estructura de representación, le da-ría legitimidad, capacidad de presión y co-nocimientos a los que entonces sí podríanconsiderarse delegados en el debate sobre elpresupuesto participativo; de este modo seevitaría que sean convocados por el presi-dente regional para discutir sobre éste comoun mero trámite para que la instancia ejecu-tiva del departamento afirme su autoridad.A partir de tal preocupación se han creadosendas asambleas de delegados en Piura yLambayeque.

17 Expondré no solamente mis reflexiones sino también conclusiones a las que llegaron integrantes de CCR de diversasregiones del país en un taller sobre el tema organizado por Propuesta Ciudadana, la Defensoría del Pueblo y la Mesa deConcertación de Lucha contra la Pobreza (10 de diciembre del 2004).


Las proyecciones que podrían darse alCCR y el problema de costos

El encuentro entre el conjunto de asociacio-nes puede contribuir también a pensar ennuevos ámbitos para la participación ciuda-dana, que se traduzcan en instancias previaso complementarias a la de la discusión sobreplanes y presupuesto. Y contribuir en algo acrear una coordinación entre el CCR y losConsejos de Coordinación Locales (CCL) pro-vinciales o distritales, también establecidos enlas leyes de descentralización, sin que se hayaprevisto un procedimiento de comunicaciónentre unos y otros. Esta limitación nos hacecaer en la paradoja de que aquéllos que seña-lan que las organizaciones sociales tienden a«pulverizar» el gasto son los mismos que des-de el Congreso y el Ejecutivo, particularmen-te desde el Ministerio de Economía y Finan-zas, crean la arquitectura legal que promue-ve esta orientación que critican. Como vere-mos más adelante, una estrategia de acerca-miento no resolverá en lo fundamental el pro-blema de articulación en planes y presupues-tos participativos entre los distintos niveles degobierno regional y local, pero al menos da-ría una plataforma desde la cual intentar pro-gresivamente avances para encontrar unasalida a este asunto.

En todo caso, se debe enfrentar un pro-blema de costos propio de todo proceso departicipación, como se ha visto, pero que eneste punto se extrema. Los gastos de trasladode los representantes de una provincia a lacapital de un departamento son elevados. Silos representantes del CCR y de las asocia-ciones que los eligieron no disponen de unaasignación de recursos que les permita viajary ser compensados por el tiempo invertido,las soluciones para fortalecer esta instanciano dejarán de moverse en el terreno de lasbuenas ideas que no pueden aplicarse.

Las ambigüedades creadas al organizaresta instancia. Los probables caminospara superarlas

El CCR, como se ha señalado, está integradopor una mayoría de alcaldes provinciales ypor representantes de la sociedad civil. Paraque sea un organismo colegiado, en el que

ambas partes se interesen por igual, no bastacon apelar al convencimiento de cada una deéstas. Se requiere de una adecuada delimita-ción de competencias entre lo regional y loprovincial, que otorgue una mayor auto-nomía a la discusión del presupuesto re-gional. De lo contrario, resulta poco rea-lista exigir a los alcaldes que se integren auna discusión más amplia, dejando en sus-penso las reivindicaciones de la provinciaa la que representan. A la vez, debería ha-ber más interés en que los delegados de lasociedad civil adquieran una progresiva es-pecialización en su tarea. De no ser así que-darán aislados en la discusión, por más quehayan consolidado su organización inter-na. Y quizás una estrategia a pensar es laalianza con determinados sectores del es-tado en torno a ciertas prioridades que pue-den ser tomadas en cuenta en el presupues-to participativo, sobre todo si nos situamosen la hipótesis de una gradual transferen-cia de competencias desde el gobierno cen-tral. De esta manera, los representantes deorganizaciones sociales en el CCR tendránque ser considerados como interlo-cutoresobligados por el ejecutivo regional, porhaber establecido relaciones y eventual-mente acuerdos con una instancia superiorque dispone de recursos estratégicos en tér-minos políticos y administrativos. Comoocurre en cualquier negociación política,la ampliación del abanico de actores conquienes dialogar expande el ámbito de in-fluencia, aunque jurídicamente el debatesólo concierna a un grupo de participan-tes estrictamente definidos.

Las nuevas disposiciones: desorden,apresurados cabildeos y buenas intenciones

La ley marco de presupuesto participativo,el decreto supremo que lo reglamenta y losinstructivos del Ministerio de Economía y Fi-nanzas son los dispositivos que tratan de darlas pautas para el proceso de discusión yaprobación de este proceso. Como veremos,presentan un conjunto de disposiciones con-tradictorias entre sí y con el marco legal queregula su aplicación en el contexto del pro-ceso de descentralización. Esta situación cau-sa no sólo problemas de interpretación jurí-


dica, que podrían ser reservados a la eva-luación de unos pocos expertos, sino quetambién trae consecuencias sociales y políti-cas de consideración, al punto que, apega-das a una u otra disposición, a una u otramanera de entender las normas, hay ocasio-nes en las cuales las autoridades y las orga-nizaciones sociales no parecen tener una pla-taforma común sobre las definiciones y losalcances de la iniciativa.

Haré una descripción y un señalamientode problemas del modo más breve posiblepara no aburrir al lector con demasiados de-talles, procurando entender la lógica y las se-cuencias del presupuesto participativo.

La ley marco tiene como objetivo estable-cer «disposiciones que aseguren la efectivaparticipación de la sociedad civil en el proce-so de programación participativa del presu-puesto, el cual se desarrolla en armonía conlos planes de desarrollo concertados de losgobiernos regionales y gobiernos locales, asícomo la fiscalización de la gestión» (art. 2).Son definidas como instancias de programa-ción participativa del presupuesto el Consejode Coordinación Regional, el Consejo de Co-ordinación Local Provincial y el Consejo deCoordinación Distrital, que deben conformarsus directivas, y aprobar sus estatutos y lasnormas para regular este proceso (art. 4). Enesta disposición se afirma el carácter de insti-tución formal de estas instancias consultivas,y parece existir una preocupación por asegu-rar la importancia estratégica de sus atribu-ciones durante el proceso.

El presupuesto participativo tiene comofases la identificación de los agentes partici-pantes, la capacitación de éstos, la evalua-ción técnica de las prioridades, laformalización de los acuerdos, la rendiciónde cuentas y otras que acuerde la instanciaparticipativa (art. 6). Los compromisos sonoficializados ante el Consejo Regional o losConsejos Municipales, ante los cuales se debesustentar la propuesta que se ha llegado aestablecer. Finalmente se señalan como me-canismos de vigilancia de este proceso el ac-ceso a la información pública, la rendiciónde cuentas y el fortalecimiento de capacida-des. No se había previsto un organismo en

particular que cumpliera esta tarea, soluciónque se asume después.

El reglamento de la ley, como veremos,no es en los hechos un desarrollo de lo previs-to en esa norma sino que introduce criteriossuplementarios, en buena medida incon-gruentes con el marco normativo establecido.Tiene entre sus objetivos «mejorar la eficien-cia y la asignación y ejecución de los recursospúblicos de acuerdo a los planes de desarro-llo concertado y otros instrumentos», «refor-zar la relación entre el estado y la sociedad[…] en el marco de un ejercicio complemen-tario de democracia directa y democracia re-presentativa que genera compromisos y res-ponsabilidades compartidas», comprometera la sociedad civil en las acciones que se em-prenden, fijar normas y procedimientos esta-bleciendo el orden de prelación de los pro-yectos de acuerdo con las pautas técnicas yde procedimiento previstas en el Sistema Na-cional de Inversión Pública y contribuir final-mente al seguimiento, control y vigilancia so-cial del presupuesto.

El gobierno regional identifica a los agen-tes participantes, apenas aludidos en la leymarco, convocando a la sociedad civil orga-nizada e introduciendo un concepto incom-prensible para cualquier sociólogo, politólogoo filósofo: la llamada «sociedad civil no orga-nizada», que sólo puede ser resultado de losdesatinos que surgen cuando la discusión seproduce entre pequeños grupos empeñadosen construir sus propias categorías. Se esta-blece una instancia de capacitación que másadelante examinaremos. A renglón seguido,se propone realizar talleres de trabajo. El pri-mero comienza con una relación del presiden-te regional —o alcalde, según el caso— de loejecutado y de los lineamientos del Plan deDesarrollo Concertado. Se realiza luego otrode diagnóstico temático y territorial en el quelos recursos a discutir parten de los techospresupuestales mínimos, es decir, aquellos quese habían asignado en el proceso anterior.Luego se indica la realización de un taller so-bre criterios de priorización de los proyectos,de acuerdo con un conjunto de indicadoressociales y económicos. En la etapa siguientecorresponde una evaluación de las priorida-des por el equipo técnico —cuya integración


parece corresponder únicamente a funciona-rios municipales o del estado— y se formali-zan los acuerdos antes de su aprobación anteel Consejo de Coordinación Regional y losagentes participantes en general.

Como se ha señalado con acierto, el CCRpierde el carácter de instancia que intervieney opina. Pasa a ser un agente participantemás; y cuando se lo menciona, es dentro deuna agregación caótica de actores sociales,más que como una instancia con atribucio-nes precisas, derechos y responsabilidades.18

Se trata de confusiones probablemente deli-beradas. En efecto, el primer artículo del re-glamento pone entre los agentes participan-tes a los CCR, a los CCL, a los consejos regio-nales y municipales, a entidades del gobiernonacional, a los representantes de la sociedadcivil y a un equipo técnico de soporte queparticipa sin voz ni voto. En su presuntodemocratismo, esta desafortunada disposicióndeshace parte de lo avanzado. La confusiónpermite que los defensores de la participaciónsocial extendida y sin requisitos sientan quehan dado un decisivo paso adelante, y —enotro plano— facilita a los expertos del estadoreservarse un espacio restringido de decisio-nes en la etapa de evaluación técnica, duran-te la cual se diluye esta imagen de los agentesparticipantes. Ganan todos, salvo aquéllosque están pensando en institucionalizar elproceso de descentralización y, en este con-texto, la planificación y el presupuesto parti-cipativo.

En las definiciones, a la sociedad civil sela entiende como aquélla que comprende alas organizaciones sociales de base territorialy temática, así como a organizaciones priva-das dentro del ámbito regional o local. Estamanera de entender el concepto puede sercompartida, salvo que —por razones que nose alcanzan a comprender— aparece la figu-ra de la sociedad civil «no organizada» a laque hicimos referencia antes, lo que hace in-coherente el reglamento. Probablemente elefecto, buscado o no, es que algunas autori-dades y grupos traten de establecer correla-

ciones de fuerza a su favor por fuera de lasrepresentaciones establecidas.

En el Instructivo MEF del 2004 (que trata-remos de resumir en lo que se pueda) hay unafase de preparación del presupuesto partici-pativo, a cargo del presidente regional, en laque se acopia información y se da cuenta, en-tre otros temas, del plan de desarrollo concer-tado —si se tiene elaborado—, del plan estra-tégico multianual, de las acciones realizadasel año anterior de acuerdo con lo discutido demanera participativa, de los proyectos ejecu-tados, de los recursos de los que se dispone y,de ser pertinente, de los compromisos asumi-dos por la sociedad civil y el sector privado,así como de los avances en términos decompetitividad regional o local.

El gobierno regional convoca a los agen-tes participantes, se los identifica entre los queprovienen de la sociedad civil organizada yno organizada, se elabora una ordenanzapara regular su participación, se conforma unequipo técnico y se realiza una tarea de ca-pacitación de agentes participantes en la queintervienen direcciones del MEF en supuestacoordinación con instituciones de la sociedadcivil y de los gobiernos regionales y locales.

El Instructivo MEF afirma que convienecomplementar esta capacitación con talleres,asambleas o «pequeñas reuniones» en las queintervengan las autoridades y la población.Veremos que en la mayoría de los casos estaúltima capacitación no se realiza, y que cuan-do ocurre se apoya en un conjunto de malen-tendidos que surgen menos de las discrepan-cias sobre criterios y oportunidades para ha-cerla, que de la superficialidad con la que seha asumido el tema.

El presidente regional y el alcalde provin-cial o distrital —según el ámbito en que se ac-túa— convoca los talleres de trabajo teniendoen cuenta las preocupaciones de articulacióncon niveles del gobierno nacional y sus secto-res, las otras autoridades locales y la sociedadcivil. Las mencionadas autoridades realizan elprimer diagnóstico, que comprende básicamen-

18 Luis Chirinos (ob. cit.) se expresa en términos parecidos al que aquí se exponen.


te la información acopiada en la fase de pre-paración, y se realizan luego los talleres de tra-bajo de diagnóstico territorial y temático conlos agentes participantes. Hay una adición queno se entiende: un agente participante pareceser cualquier ciudadano. Sin embargo, en elartículo 5, inciso 3, se señala que éstos se re-únen con aquéllos a quienes representan, nose sabe bien por qué razones, ya que no haynada que aluda a un nombramiento de dele-gados. Parece que se estuviera refiriendo a lasociedad civil en su acepción clásica, conceptoque antes se había desestimado. Más bien pue-de ocurrir —y ha sucedido— que estos agen-tes participen en mayor número en los talleresen los que se discute finalmente sobre las obrasa ejecutar y les presten menor atención a lasotras instancias, actitud que puede no ser lamás apropiada para una discusión partici-pativa del presupuesto, pero que resulta com-prensible y realista. Si no se regulan umbralesy límites para los compromisos de los agentesparticipantes, los acontecimientos van a suce-derse de esta forma desordenada. Por últimose realiza un taller de definición de criterios depriorización, en el que se sugiere seguir unamatriz de indicadores sociales para la toma dedecisiones.

En la siguiente etapa las recomendacio-nes se someten a una evaluación del equipotécnico, que debe ajustar lo aprobado a lasnormas del Sistema Nacional de InversiónPública. Luego se ponen a consideración delos agentes participantes, lo que —como ve-remos— no se hace sino cuando ya se estáen los tramos finales del proceso y no haytiempo para introducir correctivos; funcio-na entonces la política de los hechos consu-mados. Los CCR no cumplen papel algunoen la adopción y formalización de los acuer-dos, extremando así la tendencia a la delibe-rada búsqueda de restar injerencia a esta ins-titución, lo que probablemente, en ciertosmárgenes de regulación, haga ilegal al Ins-tructivo porque desconoce lo dispuesto en laLey Orgánica de Regiones y su modificatoria(el Instructivo MEF 2005 corrige en parte esta

irregularidad). Luego los acuerdos son some-tidos a la aprobación del Consejo Regional oel Consejo Municipal —según sea el caso—,trámite que formalmente debe cumplirse peroque, como analizaremos, también puedetrastocar todo trabajado en las anterioresetapas. Existen obligaciones legales de las au-toridades una vez fijado el presupuesto; en-tre ellas, la entrega de una información se-mestral de los titulares del pliego sobre losavances en la ejecución del gasto público ylos resultados logrados, complementada conuna exposición de datos de la Dirección Na-cional de Presupuesto Público en abril, julio,octubre y enero, sobre las transferencias tri-mestrales realizadas.

En la etapa final del presupuesto partici-pativo los agentes participantes «eligen y con-forman los Comités de Vigilancia y de Con-trol del Presupuesto y de la Gestión de losGobiernos Regionales y locales y de los com-promisos asumidos por la sociedad civil». Encaso de encontrar indicios o pruebas de co-misión de delitos, corresponde a estos comi-tés de vigilancia hacer una denuncia ante laContraloría General de la República, el Mi-nisterio Público o el Congreso de la Repú-blica. Como comentamos, estos comités devigilancia no funcionan, por lo menos en lasregiones consideradas en este informe. A nues-tro criterio, tienen una concepción contrariaa la autonomía de la sociedad civil al corpora-tivizar la fiscalización en lugar de afirmarlacomo un derecho ciudadano, tema que trata-remos más adelante.

Las modificaciones recientes

En el Instructivo MEF 2005 se señala que lasecuencia establecida —en lo que tiene quever con la articulación de lo distrital, provin-cial y regional, y en las etapas de discusióndel presupuesto participativo— constituye elprocedimiento básico a seguir, sin perjuiciode los procesos, experiencias previas o másavanzadas, en términos de este proceso, al-canzados en algunos lugares.19 En la fase de

19 El informe de la Defensoría del Pueblo «Análisis y aportes sobre el Presupuesto Participativo» explica en detalle loscambios realizados. Tomamos de allí las modificaciones que nos parecen más significativas para los efectos de estaexposición.


preparación se da pase a la intervención delCCR y no sólo del presidente regional, lo mis-mo que en la convocatoria y la elaboraciónde la ordenanza. Se busca además ajustar lasfechas del cronograma con intervención delCCR y los CCL, de modo que la articulaciónde lo distrital, lo provincial y lo regional seajuste para una mejor coordinación, comple-mentación y eficacia de los proyectos, y paraque estos procesos se retroalimenten.

En el registro de agentes participantes seentiende que se debe asegurar y promoverla mayor presencia de grupos representati-vos de jóvenes, empresarios, partidos políti-cos, población en extrema pobreza, perso-nas con discapacidad, afectados por la vio-lencia política y otros en situaciones de ries-go y vulnerabilidad por razones de pobreza,etnicidad o género. Se quita la referencia aldesatinado concepto de sociedad civil noorganizada. El nuevo Instructivo tiene pre-visto, además, que algunos agentes partici-pantes que representen a organizaciones sereúnan con los ciudadanos que integran es-tos grupos y recojan sus demandas, proble-mas y propuestas, levantándose un acta sus-crita por los asistentes. El presupuestoparticipativo debe ser aprobado por el Con-sejo de Coordinación Regional o el Munici-pal, según corresponda, y el Consejo Regio-nal o Municipal; se entiende que éstos tie-nen que haber participado activamente enla discusión, de modo que los acuerdos noles sean desconocidos. En cuanto a los comi-

tés de vigilancia, la duración de los cargosse extiende a dos años.

Resultados de una trama mal urdida

Como ya se puede notar en esta exposición,el presupuesto participativo recoge ideas quevienen de otras experiencias de dentro y fue-ra del país y procura adaptarlas o llevarlas aun estadio más elevado en términos de parti-cipación, y con una eficacia mayor. Lo queya puede verse describiendo el diseño es quelo participativo va por un lado y lo técnicopor otro, lo que hace que las discusiones y losconsensos se sustenten en esta separación, demodo que cada uno se encuentra satisfecho:los promotores de la actuación de la sociedadcivil, porque piensan que están contribuyen-do a darle a ésta una mayor incidencia yestructuración; el gobierno central, el ejecuti-vo regional y los técnicos del Ministerio deEconomía y Finanzas y de los departamen-tos, porque —bien intencionados o no, varia-rá esto de persona a persona o de institucióna institución— saben que la consulta se limi-ta estrictamente a recoger opiniones y que lasdecisiones últimas corren por su cuenta. Y haycuellos de botella en el sistema, o bien entida-des como el Consejo Regional que, relativa-mente marginadas del proceso —si ello es loque sus integrantes optan por hacer—, se re-servan decisiones definitivas que pueden bo-rrar de un plumazo lo que se supone que an-tes demandó un prolongado debate.


Vamos a analizar cómo ha sido este procesode presupuesto participativo en los departa-mentos de Huancavelica, San Martín, Cusco,Piura y Puno. Puedo adelantar que en nin-gún caso el Instructivo MEF se ha cumplidosiguiendo la secuencia prevista, lo que enunos casos es una ventaja y en otros una se-vera insuficiencia. Y que esta situación no sóloresponde al cálculo político de los actores par-ticipantes sino a lo pretencioso e incongruen-te de la manera en que se ha organizado estaexperiencia.

Los contendores se acercan en el Cusco

El presupuesto participativo del Cusco resul-ta uno de los más difíciles de seguir en su se-cuencia, porque se entremezclan prioridadesde cumplimiento del plan con disputas yacuerdos políticos para su concreción, y con-viene analizar los dos aspectos al mismo tiem-po. En buena parte esta circunstancia se debea la existencia de un Consejo de Coordina-ción Regional con representantes que poseenuna amplia experiencia política y profesionalque les permite trascender —por la vigenciade sus planteamientos y su capacidad de ha-cerlos conocer a la población— la sola atribu-ción formal de ser un organismo consultivo.

En diciembre del 2003 el presidente re-gional convocó al CCR para aprobar un plande desarrollo concertado a mediano plazopara el 2006, resultado de exigencias del Con-sejo Nacional de Descentralización. En loshechos, esta iniciativa podía suponer o bienel inicio de una discusión participativa antesde que se elaborara el Instructivo o, por el

contrario, una inoportuna instancia previaque condicionaría todo el proceso, introdu-ciendo decisiones a pie forzado con interven-ción poco menos que excluyente del ejecuti-vo regional. Se tomó una peculiar resolución.En una alianza entre el presidente regional,Carlos Cuaresma, y los grupos de la llamadaAsamblea Regional y de la Mesa de Concer-tación de Lucha contra la Pobreza que inte-graban el CCR, se decidió aprobar formal-mente el plan y al mismo tiempo abrirlo aconsultas entre enero y mayo, y someterlo aeventuales rectificaciones en diez talleres arealizarse en distintas provincias. Se estabanaprestando los documentos previstos en elInstructivo para su primera etapa y la de dis-cusión, con anterioridad a que el propio Ins-tructivo se promulgara. A la vez se formabatambién una comisión técnica mixta con pro-fesionales del gobierno regional, representan-tes de los sectores del estado y expertos pro-venientes de organizaciones no gubernamen-tales (ONG). De hecho, funcionó una alian-za. A Cuaresma le convenía trabajar de modoparticipativo para quitar espacio de crítica asus opositores, quienes en esas condiciones nopodrían atribuir a esta autoridad la carga ex-clusiva de las decisiones tomadas. Por su par-te, los actores sociales tenían la oportunidadde fortalecerse institucionalmente.

Apenas establecido el Instructivo, se abrióla inscripción para nuevos agentes participan-tes. No se produjo un vuelco sustancial res-pecto a la situación anterior. De 65 organiza-ciones se pasó a 90, sin alterar la represen-tatividad ni la correlación de fuerzas. La or-denanza que reguló la intervención de estos

6. LAS EXPERIENCIAS REGIONALES:CUSCO, SAN MARTÍN, HUANCAVELICA,PIURA Y PUNO


agentes la hicieron los propios representan-tes de la sociedad civil y fue llevada a Cua-resma, facilitándole la tarea y dándole legiti-mación. En esta disposición se estableció queel comité técnico se debía formar por resolu-ción presidencial. Esto significaba que el Con-sejo Regional no podría, luego, objetar nom-bramientos que le había facultado hacer alejecutivo regional.

La capacitación para el presupuestoparticipativo realizada el 20 de abril del 2004no siguió las pautas contempladas en otrasregiones. Intervinieron los técnicos del Minis-terio de Economía y Finanzas, un represen-tante del CCR, a la vez responsable de la Mesade Concertación de Lucha Contra la Pobreza(MCLCP), y cerró el evento Carlos Valencia,alcalde provincial del Cusco y rival políticodel presidente regional. A partir de este even-to, los principales protagonistas serían máscuidadosos todavía en no descuidar formali-dades y consolidar el acuerdo entre Cuares-ma y algunos actores sociales relevantes.

La formación de equipos técnicos mixtos

Los segundos talleres se ocuparon de los cri-terios de priorización de los proyectos, deacuerdo con los distintos ejes temáticos. Enesta experiencia se fue más sensible que enotras frente a los problemas de adecuaciónde los criterios establecidos por el SistemaNacional de Inversión Pública del Ministeriode Economía y Finanzas, concebidos predo-minantemente para evaluar la factibilidad deobras de infraestructura. Se tomaron en cuen-ta también otras líneas, como las del medioambiente, que no terminaban de ajustarse alos criterios centrales impuestos.

Se trató de sostener la validez de estas ini-ciativas con más elementos de juicio y con unafundamentación técnica más precisa. Comoen las demás experiencias, se ponderaron laspropuestas por eje estratégico y se fueron de-cantando las prioridades. En teoría se avan-zó un poco más, porque hubo el compromisode los sectores del estado de comprometerseen proyectos que en lo formal no debían sernecesariamente insertados en la dinámica delpresupuesto participativo. La elaboración delas matrices finales quedó como responsabili-

dad del ya mencionado equipo técnico mix-to, variando el peso de las decisiones, segúnel tema, entre funcionarios públicos y profe-sionales que representaban a organizacionessociales. Antes de llegar al taller deliberativofinal se procedió a pedir información sobrelos proyectos que necesitaban continuidad yque venían de ejercicios anteriores, para te-ner una idea precisa de las prioridades y loscostos. La situación se complicaba porquemuchos de ellos se encontraban como perfi-les más o menos elaborados, pero que necesi-taban complementarse desde el punto de vis-ta técnico.

Realizado en julio el taller deliberativo enel que participaron los actores sociales y elequipo técnico regional —que en el procesomismo iba estimando costos y factibilidad—se establecieron los proyectos que pasaron aevaluación, con la garantía de que, debido alprocedimiento utilizado, en principio ya setenía una opinión favorable. Como ocurrió enotros departamentos, hubo diversos intentosde distorsionar el proceso participativo. En elmomento mismo de culminar el taller delibe-rativo, el Concejo Provincial del Cusco tratóde que se aprobara un proyecto que no habíasido puesto en consideración en ningún eventode discusión y planeamiento. En este caso, lainiciativa quedó marginada por el peso de laalianza entre el ejecutivo regional y las orga-nizaciones sociales.

Cuando se sometió el presupuesto partici-pativo al Consejo Regional, éste propuso unesquema alternativo de asignación de proyec-tos y hasta lo aprobó. Tampoco este cambioconsiguió imponerse, en la medida en que sehizo notar que los Consejos Regionales sonuna asamblea legislativa pero no tienen ini-ciativa de gasto, y las modificaciones que pen-saba introducir iban más allá del marco desus competencias.

En la etapa siguiente las responsabilida-des pasaron fundamentalmente al equipo téc-nico del gobierno regional. La gerencia deplaneamiento, en todo caso, mantuvo contac-tos con los profesionales de la sociedad civilcon los que trabajó en la etapa anterior e in-formó, por ejemplo, que de los 31 millonesasignados en principio, el Ministerio de Eco-


nomía y Finanzas entendía que sólo corres-pondía financiar 30 millones porque no sehabía contemplado un monto previsto parael Instituto Nacional de Desarrollo (INADE).A partir de esta información se acordaron losprocedimientos para introducir los correctivosnecesarios.

El peso del CCR y de las organizacionessociales al establecer condiciones

Esta experiencia exitosa de influencia de lasociedad civil en el presupuesto participativose debe en parte a las ya mencionadas alian-zas políticas y al peso del CCR en las decisio-nes. Es atribuible también a que, con contri-buciones de la cooperación internacional vin-culada al universo de las ONG, por fuera delos recursos del estado pero integrado al mis-mo planeamiento, se contemplaron tres líneasde acción: el plan de emergencia infantil, elproyecto educativo regional y el proyecto defortalecimiento institucional. Este aporte fa-voreció la legitimación del proceso, por el ladode los agentes participantes.

Tal parece, también, que los técnicos delestado involucrados en la gestión de planea-miento participativo estaban dispuestos asalir de sus rutinas institucionales de tra-bajo si contaban con respaldo de la autori-dad. Este nuevo estilo les permitió una ma-yor proyección profesional, que a la largapudo resultarles conveniente, al mismotiempo que ganaban en reconocimiento so-cial y contactos.

La vigilancia social como tarea no resuelta

Como en otras experiencias, quedó pendientela resolución del asunto de la vigilancia. Enel Cusco hay un responsable por eje, peroesto da a los delegados una visión parceladay poco eficaz del conjunto del proceso. Enun esquema ideal sustentado por algunos delos miembros del CCR, se sostiene que en elpresupuesto participativo la sociedad civilformula, el presidente regional ejecuta y elConsejo Regional —ya que no tiene iniciati-va de gasto— debe hacer un seguimiento delos proyectos y controlarlos. Las cosas no fun-cionan así. El presidente regional tiene la ini-ciativa y los resortes del poder. La capaci-

dad de la sociedad civil depende de su inci-dencia política —por lo general débil en lasregiones— y de su habilidad para haceralianzas políticas. Los integrantes del Con-sejo Regional están sometidos a las necesi-dades y presiones de las provincias o movi-mientos que representan, y se les hace difí-cil, y además políticamente poco redituable,articular una visión integral de los proble-mas del departamento. Quizás otra vez elejercicio de la tarea de vigilancia dependede convenios que la comunidad pueda ha-cer con los colegios de contadores, de eco-nomistas o con la universidad.

El Cusco dispone además, para el 2005,de 27.900.000 soles de canon; y la tendenciaes a discutir la asignación de los recursos delos que se dispone por este concepto siguiendouna lógica comparable a la de los presupues-tos participativos. Se trata de una innovacióninstitucional que altera, esta vez a favor de lasociedad, la discusión sobre los fondos que sele asignan a una región. Resulta clave seguirlapara entender cuáles podrían ser las potencia-lidades del CCR como un organismo, si bienconsultivo, con capacidad de influencia y even-tualmente de presión para la formación deopinión pública y la toma de decisiones.

Propuestas de desarrollo en laconvulsionada historia reciente deSan Martín

La experiencia de presupuesto participativoen San Martín tiene como antecedentes unactivo movimiento social y una tradición deplanificación para el desarrollo que, con pe-riodos de auge o debilidad, crea condicionesventajosas para activar a la sociedad civil,en condiciones de pensar y proyectar el fu-turo de la región en la medida de sus posibi-lidades, así como de definir las tareas a em-prender en el corto plazo. El movimientosocial fue hasta fines de la década de 1980impulsado por los Frentes de Defensa y laFederación Agraria (FADMA). En un am-biente convulsionado por la violencia, estasorganizaciones eran ampliamente represen-tativas, capaces de promover protestas deuna extendida vigencia ante decisiones con-trarias a lo que consideraban sus priorida-des, de influir sobre las resoluciones del go-


bierno regional y de dialogar con el estado ya la vez interpelarlo.

Perdida su influencia, en parte por la re-presión y el desmantelamiento de sus dirigen-tes, que se dispersaron entre diversas opcio-nes, quedó vigente en algunos intelectuales yprofesionales de la zona la idea del valor dela participación y la coordinación para defi-nir nuevas alternativas políticas y sociales.A mediados de la década de 1990, al mismotiempo que se iba conformando un grupo detécnicos vinculados a organizaciones no gu-bernamentales acostumbrados a dialogar enconjunto sobre problemas de desarrollo y for-talecimiento institucional, surgieron inicia-tivas destinadas a promover el fortalecimien-to de los gobiernos locales, como el proyectoque desarrollara la AID con la Escuela Su-perior de Administración y Negocios (ESAN)y, más tarde, la creación de la Asociación deMunicipalidades de la Región San Martín(AMRESAM), que se propuso fortalecer unared de municipalidades rurales, en su mayorparte en zonas afectadas por la violencia y elnarcotráfico.

Por otro lado, en 1998 el Consejo Transi-torio de Administración Regional (CTAR) dela zona trató de concertar en el ámbito regio-nal un proceso de desarrollo que, si bien nose acercaba a un presupuesto participativo,procuraba llegar a acuerdos y líneas de ac-ción complementarias entre sectores del esta-do, ONG y algunas organizaciones sociales.

Los cambios en la transición a la democracia

Con el gobierno de transición, la Mesa deConcertación de Lucha contra la Pobreza, enacuerdo con el CTAR, intentó un proceso deplanificación con consultas a la población queculminaron en 77 planes distritales, diez pro-vinciales y el regional. No puede saberse cuán-to de participativo y de vigencia efectiva tuvoesta experiencia; probablemente haya desba-lances, logros sustantivos, objetivos precaria-mente formulados y fracasos, dado el nivelde exigencia planteado. En todo caso, fuedestacada como una de las experiencias pilo-to para hacer del 2002 al 2003 proyectos depresupuesto participativo con un techopresupuestal de 96 millones de soles, un fon-

do varias veces mayor que el históricamenteasignado. Hubo problemas de ejecución delgasto que no viene al caso analizar aquí, pro-bablemente en buena parte debido a cuellosde botellas surgidos entre la capacidad y elpeso de las responsabilidades de los técnicos—primero del CTAR y luego del recién inau-gurado gobierno regional—, y las exigenciasdel Ministerio de Economía y Finanzas.

Un alcalde regional participativo por necesidady una decisiva intervención de ONG

La experiencia del 2003 parece mantener eltradicional estilo del CTAR: los alcaldes pro-vinciales presentaban a la región expedien-tes técnicos elaborados generalmente por in-genieros, economistas o profesionales inde-pendientes, con la expectativa de que los fun-cionarios especializados los convirtieran enperfiles de proyectos que pudieran ser apro-bados por el MEF, al satisfacer las pautas delSistema Nacional de Inversión Pública. Comose sabe, el Instructivo MEF 2004 fue aproba-do en marzo de ese mismo año. En todo caso,se realizó un proceso acelerado para acoger-se a las pautas de presupuesto participativo.El presidente regional, Max Ramírez, se com-prometió en ese proceso para ganar legiti-mación, ya que, expulsado del APRA —par-tido por el que fuera elegido— y ante unConsejo Regional hostil, las alianzas conotros grupos que actuaban desde la sociedadle permitirían salir de su aislamiento y to-mar iniciativas que, al haber sido consulta-das con la población, reducirían el espaciode la crítica de sus opositores.

Para llevar adelante esta iniciativa se con-taba, por otro lado, con la labor de Pro Des-centralización (PRODES), entidad que actua-ba formulando proyectos en los ámbitos pro-vincial y distrital y que entonces decidieraintervenir también en lo regional. Esta insti-tución subcontrató a cuatro organizaciones:el Centro de Estudios y Promoción Comunaldel Oriente (CEPCO), el Grupo de Tecnolo-gía Intermedia para el Desarrollo (ITDG), laAgencia Adventista para el Desarrollo y Re-cursos Asistenciales (ADRA) y la Asociaciónde Municipalidades de la Región San Martín(AMRESAM), para planificar el proceso enconjunto y darle cobertura. La conjunción


permitió hacer una convocatoria para el pre-supuesto participativo lo suficientemente ex-tendida, aplicando criterios más flexibles enla inclusión de agentes participantes que enla mayoría de las regiones. En el proceso setrató de evitar malentendidos y de prevenirfuturas discrepancias, involucrando desde elinicio al equipo técnico, fundamentalmente ala Gerencia de Planeamiento, e integrando ala Gerencia de Desarrollo Económico, Recur-sos Naturales y Desarrollo Social. En otro pla-no, se trataba de que formaran parte de estainiciativa los consejeros regionales y el Con-sejo de Coordinación Regional, tratando deevitar que más adelante surgieran oposicio-nes intempestivas, cuando ya el proceso es-tuviese definido en lo fundamental.

Un desarrollo relativamente ordenado de lostalleres y el surgimiento de los comités degestión

El primer taller de alguna manera trató deconjugar la capacitación con la puesta en mar-cha del presupuesto participativo. Los parti-cipantes fueron fundamentalmente funciona-rios públicos, desde integrantes de sectores delestado hasta autoridades, incluyendo entreellas a los alcaldes provinciales y distritales.Junto a la información sobre el contenido deesta propuesta, a partir de los dos planes dedesarrollo ya existentes se procuró estableceruna visión común y hacerla operativa en elcorto y mediano plazo.

En el intervalo entre el primer y el se-gundo taller se dictó la ordenanza que regu-laba el presupuesto participativo. La premu-ra de los plazos obligó a alterar la secuenciaprevista en el Instructivo MEF. El segundotaller se hizo, como el primero, en la locali-dad de Sauce; esta vez se convocó al con-junto de los llamados agentes participantes.El gobierno regional planteó su visión dedesarrollo y sus criterios de priorización deproyectos con un enfoque que prestaba es-pecial atención a la producción agrícola.Desde una perspectiva de conjunto, otra vezreconstruida, y a partir de los planes exis-tentes, se perfilaban un conjunto de objeti-vos estratégicos que comprendían, ademásde lo ya mencionado, otros ejes de produc-

ción y el turismo, el medio ambiente, el de-sarrollo social, la educación y la salud. Setrató de cambiar la orientación anterior, deacuerdo con la cual 80% se destinaba a loproductivo y 20% a lo social, para buscar unequilibrio entre ambas líneas de acción.

En el taller de la ciudad de Lamas (juliodel 2004) se calificaron los proyectos por ejetemático, se estableció como criterio adicio-nal que todos los proyectos calificados en pri-mer lugar en cada eje mencionado debían serincluidos en el presupuesto —lo que suponíauna exigencia al equipo técnico para que efec-tivamente las propuestas fueran pasibles deaprobación por el MEF, tomando todas lasprecauciones profesionales para ello— y quea ninguna provincia le faltara proyecto. Estaúltima decisión llevó a contemplar la situa-ción de El Dorado y Saposoa, que podíanhaber quedado marginadas si los acuerdos sehubieran establecido pensando sólo en lo másfactible de ser aprobado de cada objetivo es-tratégico.

Se formaron además los Comités de Ges-tión, integrados por representantes del esta-do y de la sociedad, para cada uno de los ejes.Perseguían dos objetivos: buscar fondos, fun-damentalmente de la cooperación internacio-nal, para propuestas declaradas de interéspero que no habían podido ser incluidas en elpresupuesto participativo; y preparar proyec-tos para el siguiente ejercicio presupuestal, enproblemas y áreas en los que se considerabaconveniente actuar, siguiendo lo acordado enla discusión del taller.

En este evento se planteó, como ocurriótambién en otros departamentos, la deman-da final de los alcaldes provinciales de alte-rar los criterios establecidos, tratando de ha-cer valer el criterio de que los 18 millones asig-nados se repartieran equitativamente por pro-vincias. En todo caso, si esta proposición notuvo éxito fue gracias al trabajo realizado enlos anteriores talleres sobre criterios de asig-nación de recursos, que logró persuadir aautoridades regionales, a técnicos y a repre-sentantes de las organizaciones sociales. Elintento de los alcaldes no pudo concretarsedebido a los antecedentes y criterios que ha-bían orientado la discusión.


Interferencias y desajustes

Los participantes de organizaciones socialesen estos talleres fueron fundamentalmenterepresentantes de comités de productores,juntas de usuarios, algunas cámaras de co-mercio, la universidad, grupos organizadosde mujeres, algunos representantes de comu-nidades nativas y de pequeñas y medianasempresas (PYMES). Las principales plantasagroindustriales y la mayoría de partidos po-líticos no enviaron representantes.

Pese al éxito obtenido en los talleres depresupuesto participativo, se notan interfe-rencias en el proceso posterior, cuando se su-pone que las propuestas pasaban a evalua-ción técnica. No se alteró la priorización perosí se redujo el 10% de los montos asignados,lo que permitió un juego político en el que losconsejeros regionales pudieron introducirnuevos proyectos.

La tarea de vigilancia parece otra vezmal diseñada. Se supone la existencia de uncomité de vigilancia por provincia, que a suvez debe encargarse de la tarea de seguimien-to de lo que ocurre en la región. No pareceque se disponga de tiempo ni de capacida-des para cumplir con esta sobrecargada res-ponsabilidad.

Otro asunto pendiente es el contar contécnicos capacitados para hacer proyectosviables en ámbitos provinciales. En esta línea,PRODES entiende que puede llegarse a unacuerdo con el gobierno regional para formardiez profesionales por provincia, cinco desig-nados por las autoridades y cinco indepen-dientes, de modo que las personas capaces derealizar esta tarea puedan ser contratadas sinestar excesivamente expuestas a los avataresde los cambios políticos.

La probable incidencia del apoyo externo paraobtener algunos logros

La experiencia de San Martín plantea algu-nos problemas a ser examinados. Uno de elloses el de las competencias de la Mesa deConcertación de Lucha contra la Pobreza. Susresponsabilidades en planificación participa-tiva resultan erosionadas por un marco legalque las otorga a distintas instancias del go-

bierno regional y local. En este nuevo escena-rio, la influencia de sus capacidades de pro-puesta y de influencia política y social dismi-nuye notoriamente. Quizás en lo que tiene quever con el presupuesto participativo, su tarea—tanto o más que promocionar alternativasen condiciones competitivas y desventajosaspara esta institución— sea promover la ex-tensión de los agentes participantes interesa-dos en esta iniciativa utilizando sus redes deinfluencia, y capacitarlos para que duranteel proceso puedan formular sus ideas conmayor precisión, de modo que sean conside-radas y eventualmente incluidas

Otro tema a ser debatido es en qué medi-da esta experiencia es replicable. En buenaparte ha dependido de la intervención de unaentidad —PRODES— que disponía de recur-sos y capacidades para llevar adelante el pre-supuesto participativo en lo distrital, lo pro-vincial y lo regional, en un contexto político,además, favorable para promoverla. Quedapendiente la pregunta acerca del apoyo exter-no necesario para llevar adelante un proyectoque debería surgir, en principio, de autorida-des y organizaciones de la comunidad; si estacolaboración es necesaria solamente en unaprimera etapa, o si es preciso contar con ayu-da en todas las etapas, para sustentar cualquierpropuesta participativa ambiciosa, por los tiem-pos y los costos que ella demanda.

El peso de las recientes iniciativas departicipación en Huancavelica

En las nuevas condiciones que pretenden darla Ley Marco y el Instructivo MEF sugiriendolos pasos a seguir, el presupuesto participativode Huancavelica cuenta, en teoría, para subuena aplicación en el departamento, con laventaja de una tendencia reciente a discutirpropuestas de desarrollo, si bien las iniciati-vas de esta preocupación por el planeamientosurgen de distintas entidades y no son senci-llas de articular entre sí. Este cambio comen-zó en 1998, no sólo en términos de nuevasorientaciones técnicas sino también directa-mente políticas, con la creación de laMECODHE (Mesa de Concertación de Desa-rrollo de Huancavelica) y la realización delprimer Foro Huancavelica Siglo XXI. En susprimeras etapas, esta iniciativa se desarrolló


en un ambiente de extrema movilización,cuestionando las orientaciones del gobiernocentral que no consideraba a esta zona entresus prioridades en políticas públicas, pese alpredominio de la extrema pobreza entre sushabitantes.

Este movimiento entendía, desde el co-mienzo, que era necesario combinar las deman-das al ejecutivo con la capacidad de formularun plan para la zona que le diera proyección alo solicitado, más allá de los reclamos surgidosen una determinada coyuntura. Algunos en-trevistados señalan que en esa etapa —ubica-da a fines de los años 1990— no estaban cla-ros la visión, los objetivos ni los ejes estratégi-cos. Llegaba a ser un plan de acción inmedia-ta y no iba más allá; servía entonces, señalan,para definir una estrategia compartida entrelos alcaldes y organizaciones sociales de base,y hasta allí llegaba su pretensión. Probable-mente ésta sea una visión sesgada, porque espercibida desde lo que se está discutiendo enel presente; no toma en cuenta los instrumen-tos ni la estructura de oportunidades de inter-vención que se tenía por aquel entonces. Otrosinterlocutores consideran, más bien, que, conun lenguaje técnico mejor elaborado, se sigueen la actualidad buena parte las directivas sur-gidas en esos años.

Se discute también acerca de quiénes pro-movieron esta iniciativa: si los alcaldes de lasdistintas provincias, personas vinculadas aorganizaciones no gubernamentales que en-tendieron que era una coyuntura precisa paraalentar un cambio, o el alcalde de Huanca-velica, Federico Salas, que ante la opiniónpública del periodo es, en todo caso, quienasume un protagonismo especial. Probable-mente los tres actores influyeron en el proce-so, y hacer deslindes precisos de lo que le hacorrespondido a cada parte no sirve para ex-plicar lo complejo de la situación que se vi-vía. En todo caso, opción política, error decálculo o ambas cosas a la vez, Salas se termi-nará separando del proceso; ocurrirá lo mis-mo con otros inspiradores de esta iniciativacomo Martín Soto, y con la llegada a la de-mocracia tocará a otros protagonistas im-pulsar nuevas demandas y planteamientos.

Como en otras zonas del país, enHuancavelica se dio la existencia de varios pla-

nes de desarrollo a la vez; en este caso, unoelaborado por la Mesa de Concertación deLucha contra la Pobreza y otro por el CTAR.Partiendo de instrumentos de análisis diferen-tes, se planteó la discusión y el problema acer-ca de cómo conciliarlos con las iniciativas dela MECODHE, llegándose a veces a solucio-nes de compromiso, como talleres en los queen un solo día se definía una visión y una es-trategia, a efectos de estar en mejores condi-ciones para obtener recursos. El equipo técni-co, el gobierno regional e instituciones comoDesco y el Centro Peruano de Estudios Socia-les (Cepes), señalan las dificultades para ha-cer un plan de desarrollo concertado y un pre-supuesto participativo en el 2003 proyectadohacia el 2004, debido a la premura de los pla-zos, a lo limitado de las asignaciones atendien-do a las demandas planteadas, y a las dificul-tades de los alcaldes provinciales para ajustarseal nuevo esquema de distribución sugerido. Elpresupuesto destinado a la región se dividióentonces con un estilo tradicional, dando par-tes iguales a cada provincia.

Los problemas en el establecimiento de lassecuencias en el presupuesto participativo

Salvador Espinoza, el actual presidente regio-nal de Huancavelica, parece comprometidoa buscar la intervención de la comunidad enla elaboración de los presupuestos. En cuan-to al cumplimiento durante la primera etapa,ligada a la presentación del plan de desarro-llo concertado, el plan multianual y los pro-yectos en ejecución, entre otros documentos,las versiones difieren. Cepes y el equipo téc-nico de la región entienden que la mayoríaexistían pero que no se divulgaron. El profe-sional de Desco entrevistado piensa, por elcontrario, que se carecía de la mayor partede estos materiales. Como ocurre con frecuen-cia al analizar las etapas de cumplimiento delpresupuesto participativo, las versiones va-rían; sólo con un farragoso examen de ante-cedentes sería posible discernir las razonesque asisten a cada parte, probablemente unatarea que no vale la pena emprender.

El presidente regional convocó a losagentes participantes a través del diario Co-rreo. Ello supuso un cumplimiento solamenteformal de la iniciativa, dada la escasa circu-


lación de este medio entre una población po-bre y con un porcentaje significativo de anal-fabetos y quechuahablantes. Como parte desu proyecto de incidencia política, el Cepesapoyó activamente la difusión de la convoca-toria recurriendo a radios, volantes, cartelesy otros medios, en el conjunto de las provin-cias. Cerca de ochenta agentes participantesse inscribieron a nivel regional. Por su parte,el equipo técnico de la región había elabora-do la ordenanza, cumpliendo así con su res-ponsabilidad.

El confuso proceso de capacitación de losparticipantes y de realización de los talleres

En Huancavelica, el proceso de capacitaciónse amalgama con la realización de los talleresy resulta difícil discernir una etapa de otra.En lo que tiene que ver con la difusión de lainiciativa, el equipo técnico entendió que parallegar a los 94 distritos debía delegar esa ta-rea a 27 ONG que trabajaban en el departa-mento. Los entrevistados coinciden con dichaversión. Estos profesionales mencionan unacapacitación de expertos del Ministerio deEconomía y Finanzas a los funcionarios en-cargados del planeamiento, pero le dan ma-yor importancia, como el resto de los entre-vistados, al foro Agenda Regional Huan-cavelica al 2021, organizado por el gobiernoregional, la MCLCP, el Frente de Defensa yun conjunto de ONG, entre ellas Desco, Cepesy Transparencia (27 y 28 de mayo del 2004).En el segundo día se adoptó una dinámica detaller que permitió discutir conceptos comoplaneamiento estratégico y presupuestoparticipativo, criterios tomados en cuenta porel Sistema Nacional de Inversión Pública, ydemocracia y fortalecimiento institucional.Sirvió entonces como primera instancia de ladeliberación.

En el segundo foro, realizado en junio, sediscutió la agenda para el desarrollo. Se pre-sentaron proyectos o perfiles de proyectosintroduciendo cambios en la matriz depriorización sugerida por el MEF, dándoleuna ponderación a considerar el aporte co-munal y entendiendo que, de los 28 millonesde soles asignados para la región, 10 millonesde soles debían repartirse de manera equita-

tiva entre las provincias, 10 millones de solestomando en cuenta criterios ligados al desa-rrollo económico, social y territorial, y 8 mi-llones de soles para continuar con obras enese momento en ejecución. El equipo técnicoseñala sin embargo, a diferencia del resto deentrevistados, que se siguió otra orientacióny que en lo posible se trató de que el 50% delo asignado fuese para proyectos de impactoregional, 30% distribuido de modo equitativoentre las provincias y el 20% restante respon-diendo a criterios sociales, particularmenteasociados a población y niveles de pobreza.Probablemente sea éste el lineamiento segui-do, porque a ellos correspondía darle el con-tenido final al presupuesto. Otra vez las ver-siones son distintas, según con quiénes se ha-ble, en un asunto que no debería merecermayor discusión, lo que habla de un procesoque no conocen bien —o por lo menos algu-nos de sus aspectos— aquéllos que intervie-nen más activamente. Los problemas no co-rresponden a estos protagonistas sino que, anuestro criterio, parten del mismo diseñoinstitucional.

El tercer taller, realizado en julio, es el dela formalización de los acuerdos. En teoría, seiban calificando los proyectos de acuerdo conla matriz de priorización, lo que no sólo teníauna ventaja técnica sino también política, por-que servía como elemento de contención de lasdemandas particularistas de las provincias quetrataban de imponer una influencia indirectaen el proceso, por vínculos informales con lasautoridades o recurriendo a la movilización oa la protesta. En ese mismo taller el equipo téc-nico debía establecer si en principio las pro-puestas eran viables, de acuerdo con las nor-mas del Sistema Nacional de Inversión Públi-ca, y comprometerse a dar explicaciones encaso de que no resultara aquello que fueraaprobado como iniciativa en el taller.

Da la impresión de que lo así establecidofinalmente no se cumplió. El equipo técnicoentiende que respecto a los años anterioresavanzaron en el número de proyectos consi-derados viables; pero, por lo menos en el ám-bito de distritos y de provincias, debió convo-car a profesionales para que se encargasende darles una forma definitiva. Así como, en


la misma etapa de evaluación —y esto constaen resolución del gobierno regional—, capa-citar a profesores o funcionarios locales paraque complementaran otros proyectos, demodo que eventualmente pudieran resultaraprobados. Cabe entonces presumir que in-tervinieron dos lógicas que no terminan deconfluir: la de algunas organizaciones socia-les y ONG, que entienden que los acuerdossólo podían ser sujetos a revisiones parcialesen julio, cuando terminara la etapa más di-rectamente participativa de discusión del pre-supuesto; y la del equipo técnico, que consi-dera que lo logrado hasta esa instancia erameramente indicativo y correspondía luegouna labor de revisión de lo acordado en lacual los márgenes para establecer correctivoseran relativamente amplios. Cabe presumirtambién que, como en otros departamentos,esta situación otorgó nuevas oportunidadesa las presiones indirectas de autoridades ogrupos que actúan por fuera del sistema.

Los Comités de Vigilancia formalmentenombrados no asumieron su tarea. Algunosentrevistados entienden que no es realistapretender que —dada la formación de los res-ponsables y su disponibilidad de tiempo—puedan ir más allá de limitarse a comprobarsi las obras aprobadas se ejecutan y tener unaidea aproximada sobre plazos y buen empleode los recursos asignados. Probablemente lasalida a esta dificultad sea buscar alianzas conuniversidades o colegios profesionales, quepodrían responder a adecuados niveles decompetencia para cumplir el objetivo de fis-calización de la gestión regional.

Piura: un presupuesto participativodesestimando una sostenida tradición deplaneamiento

En Piura se cumplieron formalmente las eta-pas del presupuesto participativo, pero el es-tilo de discusión de proyectos y de distribu-ción de recursos no consiguió abarcar un pla-no estrictamente regional, sino que se optó pordividir el monto asignado —16 millones desoles— distribuyendo una mitad equitativa-mente entre las provincias y la otra mitadatendiendo al criterio de las necesidades bá-sicas insatisfechas.

Este departamento tiene una sostenidatradición de planificación para el desarrollo.Incluso en los primeros años de la década de1990 intervenía activamente la sociedad civila través de colegios profesionales y ONG, loque se plasmó en distintas iniciativas integra-das para el departamento, surgidas a instan-cias de entidades como Propuesta Regional.A fines de esa década había una buena rela-ción entre el CTAR y el conjunto de organi-zaciones de la comunidad, que continuó conel gobierno de transición. Con intervenciónde las autoridades regionales, la GTZ y el Cen-tro de Investigación y Promoción del Campe-sinado (CIPCA) —entre otras ONG— se for-muló el Plan de Desarrollo Concertado al2010, que contempla el desarrollo por corre-dores económicos, áreas y espacios, y la Ges-tión Urbana Regional de Inversiones, queatiende a la promoción de zonas diferencia-das, ejes de vinculación, funcionalidad de lasciudades y políticas de desarrollo económicoy medio ambiente.

En cierto sentido, la creación de la Mesade Concertación de Lucha contra la Pobrezaprimero y el planeamiento participativo des-pués, parecen imprimir una dirección diferen-te a este proceso que, en opinión de los entre-vistados, aun con contratiempos, tenía acu-mulada una experiencia significativa que dealgún modo se ve desordenada o distorsio-nada por las nuevas iniciativas para pensaren el desarrollo.

La asamblea de delegados como estrategia paraampliar la participación

La designación de los representantes de lasociedad civil del Consejo de CoordinaciónRegional en julio del 2003 es resultado de unaelección en la que participaron 61 organiza-ciones. No se incorporó a esta experiencia laCámara de Comercio, que desconfió y sospe-chó que su invitación a integrarse al CCR eraun intento de cooptación del gobierno regio-nal, ante el cual quería mantener distancia.Los cargos fueron asumidos después de unacompetencia entre tres listas. Probablementeun resultado de esta disputa fue la constitu-ción de una asamblea de delegados, instan-cia en la que participan todas las asociacio-


nes inscritas, un organismo de consulta y enalgunos casos de decisión de las propuestasque debe llevar adelante el CCR en la discu-sión de los planes de desarrollo concertado yen relación con el presupuesto participativo.

Esta arquitectura institucional condicio-na el proceso en cierta medida. Los agentesparticipantes a los que alude el InstructivoMEF 2004 serían aquéllos inscritos para laselecciones del CCR y sólo se podrá abrir nue-vamente el proceso en julio del 2005, periodoen el que corresponde elegir nuevas autori-dades para esta entidad. Se opta, de algunamanera, por una de las interpretaciones po-sibles frente a la ambigüedad legislativa so-bre participación ciudadana, entre la ley27783 de bases de la descentralización, la27867 sobre gobiernos regionales y sumodificatoria, y la 28056 que sirve de marcopara los presupuestos participativos y su pos-terior reglamentación. En este caso se decidepor lo previsto en las dos primeras disposi-ciones: consolidar a los CCR en todo el pro-ceso de presupuesto participativo y no sóloen la instancia formal de consulta, en lugarde hacer un registro abierto de agentes parti-cipantes.

La asamblea de delegados se reunió or-dinariamente el segundo sábado de los me-ses de enero, marzo, mayo, julio, setiembrey noviembre. Su principal responsabilidadera opinar sobre las competencias específi-cas del Consejo de Coordinación Regional,entre ellas asegurar el cumplimiento de la pla-nificación presupuestal acordada por el go-bierno regional.

El equipo técnico acelerando etapas ydistorsionando el debate

El equipo técnico de la región, por su parte,entendió que su tarea, en lo que al presupues-to participativo se refiere, era informar y ca-pacitar en las ocho provincias del departa-mento, y lograr que su población priorizarano más de tres proyectos por cada una de es-tas circunscripciones, para hacer manejableslas propuestas y darles viabilidad. Conside-raban que, de lo contrario, se podía incurriren un exceso de demandas frente a los men-

guados recursos disponibles, lo que crearíasituaciones insostenibles en lo político y en looperativo.

En aquel año, los talleres del presupuestoparticipativo fueron tres: uno en mayo, sobreel listado de proyectos por provincia; otro enjunio, sobre criterios de priorización de losproyectos presentados; y el final en julio, enel que se informó sobre lo que se había decidi-do aprobar, se establecieron los criterios paradarles viabilidad y se absolvieron preguntas.Hubo resistencias en Sechura, que demandóuna discusión menos apresurada y vertical,así como la clara definición de las obras másurgentes para la zona y la no supeditaciónúnicamente al avance técnico en que se en-contraban los proyectos. En cierta medida, enesta provincia se obligó al equipo técnico aatender con un mayor compromiso lo quedemandaba la comunidad. En el caso deSullana se planteó un debate entre la opinióndel CCR, partidario de destinar recursos a ladescontaminación del río Chira, y la del pre-sidente regional —que finalmente se impu-so—, de construir una Casa de la Juventud,respondiendo a compromisos políticos con supartido.

El desinterés generalizado

El estilo con que se formularon los pasos delpresupuesto participativo condicionó la dis-cusión. En la medida en que no se definió unespacio de debate propiamente regional, lasobjeciones fueron surgiendo provincia porprovincia, sin una perspectiva integrada, obien se formularon objeciones sobre el desti-no de algún rubro de gastos en particular ydesconectado del conjunto; por ejemplo, su-mas destinadas a capacitación cuya finalidadno se explica y otras destinadas a fiscaliza-ción y control sin precisar la materia a la queeste instrumento y estos fondos se aplicarían.

En la medida en que Piura está compro-metida en proyectos de gran envergaduracontemplados en su plan de desarrollo con-certado 2003-2006, y en tanto no haya unatransferencia de los sectores del estado quehaga que los montos discutidos participativa-mente sean significativos, parece ser que el


presupuesto participativo no se constituirá enun tema que concite una especial preocupa-ción ni en el gobierno regional ni en la socie-dad civil. A ello se agrega la diferencia —quehacen notar las autoridades— entre el presu-puesto institucional de apertura, que se dis-cute con intervención del CCR, y el presu-puesto institucional modificado, es decir elque finalmente se destina a la región. Este úl-timo llega a cifras sustancialmente mayores,al margen de lo que pueda obtenerse por cré-ditos internos y por cooperación internacio-nal. Quizás este estilo de discusión sobre gran-des proyectos, en el departamento, hace quese tienda a destinar a las provincias las su-mas relativamente menores transferidas a laregión por el gobierno central en el nuevomarco de la descentralización, y que el pro-ceso de intervención de la sociedad civil nocomprometa en este caso a actores clave. Porestas mismas consideraciones, no parecepercibirse la necesidad de hacer la minuciosatarea de seguimiento y vigilancia prevista enel nuevo marco legal.

El peso de los alcaldes limitando elalcance de la instancia regional en Puno

El peso del Comité Transitorio de Administra-ción Regional de Puno fue débil en extremo, sise lo compara con la influencia de los alcaldesprovinciales. Algunos de estos últimos —los deAzángaro, Melgar y el Collao, por ejemplo—en las décadas de 1980 y 1990 se constituye-ron en caudillos locales con una extendida redde seguidores o clientes, lo que explica que fue-ran reelegidos por dos o tres periodos. Quizápor el excesivo peso de estas autoridades, losintentos de planificación regional que prece-den esta etapa de descentralización fuerondébiles y desarticulados.

En los años finales de la década de 1990apenas es posible reconocer dos iniciativas:la de CARE y el Proyecto FOGEL (Fortaleci-miento de Gobierno y Espacios Locales), quecreó Mesas de Concertación Institucional enMelgar, Azángaro y Huancané, y una pro-puesta parecida de CARITAS Juli, en el surdel departamento. En ambos casos se logróconvocar a algunos municipios, sectores delEstado y organizaciones sociales, así como lle-

gar a ciertos acuerdos sobre planeamiento ygestión. Sin embargo, no lograron constituir-se en precedentes importantes a ser tomadosen cuenta por las nuevas autoridades.

David Jiménez, vinculado en su pasado agrupos de izquierda y a la vida universitaria,retornó a Puno primero para postular comocongresista por Unión por el Perú (UPP) y luegocomo presidente regional en el año 2002. Yaelegido, llevó consigo a planificadores que pa-recen seguir las pautas de pensamiento y esti-lo predominantes en los años sesenta y setentadel siglo anterior. Por otro lado, se mantieneuna tensión —histórica, en cierta medida—entre el resto del departamento y la ciudad dePuno, relativamente desarticulada del conjuntosi se la compara con las conexiones Ilave-sur yJuliaca-norte. La particular localización de lacapital gravita en la poca capacidad de con-vocatoria del presidente regional, quien ade-más, según algunos de sus críticos, estaría in-tentando, sin lograrlo, formar organizacionesparalelas a los gremios de alpaqueros y a lafederación de campesinos.

Un abierto incumplimiento del presupuestoparticipativo

Hago alusión a estos antecedentes porque ensu momento influirán en la formación delConsejo de Coordinación Regional y en ladiscusión del presupuesto participativo. Eneste primer organismo no se integraron losfrentes de defensa, las principales federacio-nes campesinas ni las centrales de barrios, loque le quitó representatividad. Conformaronesta entidad la asociación de municipalida-des de los centros poblados, grupos de peque-ños empresarios, dirigentes de organizacio-nes barriales de mujeres y discapacitados, to-dos con una fuerza sensiblemente menor sise la compara con la de las instancias quedecidieron no integrarse al proceso.

En Puno no se aplicaron los principalespasos del presupuesto participativo: ni con-vocatoria, ni inscripción de agentes partici-pantes, ni talleres de discusión, ni formaciónde comités de vigilancia. Las autoridades adu-cen, en primer lugar, la grave situación vivi-da en la zona los años 2003 y 2004. El exceso


de lluvias y las bajas temperaturas hicieronque el departamento fuese declarado en emer-gencia, y la quiebra del sector agrícola gene-ró convulsión social. A ello se agrega el in-cumplimiento de los gobiernos locales en loque tiene que ver con la elaboración de losperfiles técnicos de los proyectos.

Un argumento de distinto tipo esgrimidopor los asesores del gobierno regional es que,a su criterio, el presupuesto participativo en-cubre, con un fundamento presuntamentedemocrático, una concepción verticalista ycentralizada. La región Puno, sostienen, ma-neja un presupuesto de alrededor de 500 mi-llones de soles, de los cuales sólo el 7% —queestiman en 29 millones de soles— se destina aobras de inversión. De esta suma hay quedestinar 20 millones de soles al Fondo de Com-pensación Regional (Foncor), para proyectosincumplidos de años anteriores que hay queterminar de ejecutar. Quedan únicamente,entonces, 9 millones de soles para las treceprovincias. Además de esta carencia de re-cursos, sostienen que las prioridades del MEFno son las mismas que las del departamento,y que el criterio de participación genera fal-sas expectativas en la población.

En todo caso, el 18 de agosto del 2004 sereunieron el gobierno regional y el CCR. Lasversiones sobre el encuentro (no fue posibleencontrar las actas) difieren: para algunoshubo un simple balance de la situaciónpresupuestal y se encomendó a los alcaldesprovinciales que elaboraran proyectos parausar los fondos de los que se disponía; paraotros, en cambio, la reunión tuvo una pro-yección más ambiciosa pues habría servidopara difundir y discutir los lineamientos deuna visión regional para el 2021, los objeti-vos estratégicos para el 2010 y la misión al2006, con la intención de evitar que surgie-ran perspectivas desarticuladas. Por lo de-más, una de las personas entrevistadas sos-

tuvo ambas versiones en el curso de una con-versación.

Las autoridades regionales consideranque hasta que no haya una significativa trans-ferencia de fondos de los sectores del Estado,la discusión sobre este presupuesto es irrele-vante. Estiman también que los integrantesdel CCR no son representativos ni están pre-parados todavía para enfrentar el nuevo pro-ceso. Por último, sostienen que existe un gra-ve desajuste: si bien municipios como el deJuliaca, el de Puno y los de numerosos distri-tos disponen comparativamente de más fon-dos que el gobierno regional, tanto para ca-pacitar funcionarios como para hacer obrasy prestar servicios, a esta última instancia sela recarga de responsabilidades que, por lodemás, no se encuentra en condiciones decumplir en las actuales condiciones de asig-nación presupuestaria.

Los miembros del equipo técnico señalandos procesos ocurridos, según su opinión, apropósito del presupuesto participativo. Porun lado, el manifiesto desinterés del gobiernoregional de llevarlo adelante, por considerarque reducía sus competencias y responsabili-dades; y por otro, la falta de un perfil técnicoadecuado de los proyectos enviados desde lasprovincias, elaborados además sobre la basede montos muy por encima de los previstos.Es probable que esta última situación se ex-plique a partir de una estrategia de los go-biernos locales de plantear a la instancia de-partamental demandas que no se podránatender, para exacerbar deliberadamente elconflicto entre alcaldes provinciales y el pre-sidente regional en una sociedad ya polari-zada; o quizá porque al momento de presen-tarlos no se estaba pensando en el presupuestoordinario sino en los fondos de la región quellegaron de modo adicional debido a la situa-ción de emergencia (y que las autoridadesparecen haber manejado con una discrecio-nalidad considerable).


7. UN EXAMEN DEL PROCESO. TENDENCIA A LADESMESURA Y DESAJUSTES CON LA REALIDAD

Una suerte de agenda paralela interfiere enla discusión sobre presupuestos partici-pativos y lleva, literalmente, a que no se apli-quen. Como hemos visto a partir de la expo-sición de los casos, el seguimiento de unmodelo relativamente rígido de convocato-rias por etapas y la idea de encontrar en cadauna de ellas potencialidades y cuellos de bo-tella no son las tareas principales si se quierediscutir sobre presupuesto participativo, porla sencilla razón de que estos pasos no secumplen.

Las historias regionales difieren radical-mente de una zona a otra, aun en lo que tie-ne que ver con las formalidades burocráticas.Si ello está ocurriendo en los departamentos—ámbito al que se limita este informe—, po-demos imaginar que la dispersión se hará sen-tir mucho más en las provincias y los distri-tos. En algunas zonas existe una apreciabletradición de planeamiento que a veces el pre-supuesto participativo empobrece, más queponerla en vigencia, tal como hemos tenidola oportunidad de apreciar. No se cuenta encambio, por lo general, con buenos diagnós-ticos sociales y económicos, y los informes re-lativos a la situación política sólo existen enmuy limitados casos. A veces se siente que nose sabe bien qué terreno se está pisando.

Esta situación lleva a que se haga un se-guimiento administrativo y político institu-cional de las etapas del presupuesto partici-pativo como si fuera el mismo proceso en to-dos los lugares, error que parece comparti-do por el gobierno, la mayoría de las ONG

que se ocupan del tema y los expertos en des-centralización. Si bien es correcto defenderel carácter unitario del estado, quienes ase-veran que en el país existe heterogeneidadno deberían incurrir en una estandarizaciónde procedimientos. Si se pretende que la par-ticipación exprese la diversidad, será nece-sario asumir una actitud más abierta ycreativa.

Obedecer no es cumplir

Llama la atención, por lo que se ha podidocomprobar a través de las entrevistas realiza-das para este informe, que el presupuestoparticipativo tiene una suerte de estructura«insular». Los técnicos del gobierno, los parti-dos políticos, las propias autoridades y la ma-yoría de las élites y organizaciones sociales queactúan en las sociedades locales tienen un es-caso conocimiento de esta iniciativa. Puededecirse por ello, empleando una imagen sinpretensiones de rigurosidad, que, al estilo delos movimientos juntistas de los tiempos de laIndependencia en América Latina, las normasse obedecen pero no se cumplen. A menudo sehace como si se adoptaran las principales lí-neas del proceso, pero las cosas no van másallá de una aceptación pasiva de los fondosque se reciben y de un seguimiento poco entu-siasta de algunos criterios de distribución, enun estilo participativo que no compromete undebate social, salvo quizás en el Cusco. Tal vezinfluya en esto lo reducido de los fondos deinversión de los que se dispone, en la medidaen que todavía no se han dado importantestransferencias sectoriales.


A veces da la impresión, otra vez recogi-da durante las entrevistas, de que el presu-puesto participativo no es conocido ni por losactores que lo defienden. No hay un campounificado de discusión en el que opositores ypromotores de la iniciativa se encuentren ha-blando del mismo tema. Salvo contadas ex-cepciones, en cada departamento las respues-tas son en buena parte improvisadas, como sise estuviera pensando por primera vez sobre,por ejemplo, la secuencia del proceso, las di-ficultades y las estrategias a aplicar para su-perarlas.

Para un proceso que aspira a ser partici-pativo, llama la atención que sólo se mues-tren enterados un muy reducido grupo deinformantes clave, en contraste con la percep-ción segmentada y parcial de otros que, enteoría, deberían estar involucrados en el pro-ceso: autoridades, funcionarios de las regio-nes, representantes de los CCR —tanto alcal-des provinciales como representantes de lasociedad civil— y hasta algunos encargadosde las capacitaciones. Esta pronunciada bre-cha en los conocimientos sobre el tema se ex-plica en muchos casos por el carácter casiestamental de la iniciativa, más que por losdistintos niveles de formación de los partici-pantes. Quizá las trabas del proceso de pre-supuesto participativo responden en mayormedida a la indiferencia o la ignorancia depersonas en posición de ejercer poder políti-co y social —que simplemente no se han de-tenido a pensar sobre sus ventajas y proble-mas—, que a la presencia de opositores siste-máticos.

Es probable que la despolitización, comotrataremos de ver más adelante, haya influi-do en parte en la construcción de una con-cepción presuntamente «ciudadana» del pre-supuesto participativo (cada uno en similarposición respecto al otro), opuesta a la ideade la sociedad civil como trama de organiza-ciones, que supone seguir un razonamientomás «clásico» y político. Existe en el imagina-rio una «sociedad de participación plena». Sesupone que los agentes participantes funcio-narán de manera continua, integrándose atodas las etapas de deliberación. Como no vaa ocurrir así, ni en esta ni —me atrevería adecir— en ninguna otra sociedad, salvo que

los involucrados estén afrontando una coyun-tura crítica, los criterios del proceso de presu-puesto participativo están llamados a ser ig-norados.

Por todo esto —seguiremos insistiendo—es necesario promover, primero, una discu-sión general sobre el tema; y en la mayoría delas etapas posteriores, la conformación de unaestructura de delegados. Para ello no necesi-tamos remitirnos a las experiencias de PortoAlegre u otras ciudades del extranjero; bastacon apelar a las de Limatambo y Villa El Sal-vador, en el Perú.

La improbable articulación entre lodistrital, lo provincial y lo regional

En el Instructivo MEF se señala que «el pre-supuesto participativo debe articularse ade-cuadamente entre los distintos niveles degobierno subnacionales, de tal manera quesu desarrollo permita la retroalimentación delos procesos particulares, tanto de la Regióna la Provincia y de la Provincia al Distritocomo a la inversa». La visión del desarrolloy de los objetivos estratégicos de la regiónordenaría el proceso. A su vez, se daría unrecorrido en otra dirección: aplicando elprincipio de subsidiariedad (si bien sólo sealude directamente al tema en el Instructivopara el 2006), el distrito resolvería hasta don-de lo permitiera su marco de competencias;luego se pasaría al nivel provincial y poste-riormente al regional. Como vimos al anali-zar los casos, esto no ocurre así. Por lo me-nos lo provincial y lo regional no se fortale-cen mutuamente en la colaboración estable-cida; más bien se interfieren, lo que influiráen una «atomización del gasto» —a la quenos referiremos más adelante— que se resuel-ve al margen de cualquier discusión partici-pativa, simplemente apelando al cálculo po-lítico (en el caso de Piura, dividiendo entreprovincias, en partes iguales, los fondos asig-nados). Es probable que existan situacionesparecidas en otros departamentos no toma-dos en cuenta en esta investigación. El Ins-tructivo para el 2006 subraya la necesidadde insistir en el impacto regional de los pro-yectos, pero no logra dar las pautas parasuperar este problema.


Los plazos corren y la articulaciónno se define

En estas concepciones sobre la articulaciónparece estar influyendo la idea del «proyectonacional» como estructura integrada en la quese arman visiones que van del país a lamacrorregión, de ésta a la región y de allí alas provincias y los distritos. Hay un énfasisen la unidad de fines y propósitos como pro-puesta de gabinete no expuesta a discusiónsocial. Por más que esta proyección pueda serválida, concretarla requeriría instrumentosdistintos a los del presupuesto participativo,ya que reclama una coherencia que —dadala diversidad de públicos con que trabaja—su sola aplicación no podría alcanzar, auncuando funcionaran adecuadamente y tuvie-ran una adecuada correspondencia con losplanes de desarrollo concertado.

A otro nivel, existe un problema de tiem-pos en la conexión entre presupuestosparticipativos distritales, provinciales y regio-nales. Por más diagramas que se tracen paraprefigurar una situación ideal, cada uno tienepuntos de partida y de llegada parecidos entiempo y contenidos; pretender coordinarlosaño a año, tal como está organizada la lógicade este proceso, es un objetivo improbable decumplir. Así, por lo general se acumulará unasuma de proyectos particulares de relativoimpacto y con criterios de priorización decidi-dos con urgencia en talleres de corta duracióny que por lo demás, como se ha visto, luegoson modificados por los técnicos.

La necesidad de una definición más clarade las competencias

La probable salida a esta situación es ponerénfasis en las competencias propias de cadanivel, poniendo en claro cuáles son las exclu-sivas y cuáles las compartidas, y concentrar-se en las primeras de modo que cada ámbitode discusión no se confunda con el otro y sesepa con certeza qué se está discutiendo en loregional, lo distrital y lo provincial.20

Ocurre, sin embargo, que las leyes queordenan el proceso no son lo suficientementeprecisas. El artículo 35 de la ley 27783 (Leyde Bases de la Descentralización), señala, en-tre otras competencias exclusivas de las re-giones, las de planificar el desarrollo y pro-mover inversiones públicas regionales en pro-yectos de infraestructura vial, energética y decomunicaciones; así como, en otro plano, im-pulsar programas de cuencas, corredores eco-nómicos y de ciudades intermedias; adminis-trar y adjudicar terrenos eriazos de propie-dad del estado (salvo los de propiedad del mu-nicipio); y aprobar expedientes técnicos de de-marcación territorial y de uso sostenible delos recursos forestales y la biodiversidad. Losartículos 46 al 64 de la ley 27867 (Ley Orgá-nica de Regiones) señalan las funciones espe-cíficas en ámbitos asumidos, hasta ahora, porlos sectores del estado, de un modo general-mente centralista.

Mientras no se haga un traslado efecti-vo de competencias, no resulta sencillo dis-cernir en todos los casos —dada la excesivageneralización de muchos cometidos asigna-dos— cuáles son las tareas que tocará cum-plir al gobierno regional, lo que dependeráen buena medida del proceso futuro de lossistemas de acreditación y de transferenciade competencias. Aun así, en esta etapa esnecesario que el ejecutivo regional, quizás encoordinación con el CCR, defina la agendadel presupuesto participativo, para evitarsesgos a favor de la introducción de proyec-tos que se muevan exclusivamente en el ám-bito de cada provincia cuando se está discu-tiendo el presupuesto participativo de todoel departamento. De lo contrario, la tenden-cia hacia los particularismos se exacerbaráaún más.

Por otro lado, una imprecisa delimitaciónal definir las competencias es contraria a loscriterios de fiscalización social. En buenamedida, su ejercicio se encontraría trabadoal no poder identificarse los niveles precisosde responsabilidad.

20 María Isabel Remy llamó mi atención sobre la importancia de este enfoque.


Escenarios de las relaciones entre elejecutivo regional, el CCR y los agentesparticipantes

Como se ha visto al analizar el marco legal dela descentralización y las posiciones que regu-lan el presupuesto participativo, hay disposi-ciones ambiguas o contradictorias entre sí, con-fusiones que unas veces parecen inadvertidasy otras deliberadamente buscadas. Una de es-tas tensiones mal resueltas se plantea entre lasatribuciones del CCR y las tareas y competen-cias asignadas a los agentes participantes. Ten-dremos así diversas situaciones: la del presi-dente regional convocando exclusivamente alCCR —como parece haber ocurrido en el casode Puno—; la del CCR que procura afirmarsecomo institución —estrategia seguida enPiura—; el trabajo con agentes participantesque disponen de un determinado plazo parainscribirse e intervenir, pasado el cual ya noserán tomados en cuenta, lo que hace másamplia la convocatoria —caso del Cusco—; ypor último, un llamado abierto y sin término alos agentes participantes —como sucede enHuancavelica—.

Privilegiando a los CCR

Si se trabaja exclusivamente con el CCR elec-to, se plantea un problema de representaciónde los integrantes de esta instancia. Las per-sonas elegidas, desde su pertenencia a un gre-mio o asociación, no defienden en teoría a lasorganizaciones de las que provienen sino aun conjunto de electores que, por su mismadiversidad, no les otorgan directivas precisasque orienten su desempeño. Se encuentranentonces ejerciendo una responsabilidad al-tamente personalizada, sin capacidad parainfluir por carecer de una estructura institu-cional que las ayude a presionar y sin tenerante quién rendir cuentas. En algunos casosno se presentan mayores inconvenientes porel lado del miembro del CCR, quien puedeestablecer un acuerdo con el ejecutivo regio-nal, ser parte de la misma corriente de opi-nión o haber sido cooptado por ésta. En estecaso cumplirá con sus atribuciones formalesaprobando el Plan de Desarrollo Concertadoy el presupuesto participativo, haciendo queeste proceso sea un trámite administrativomás, sin enraizamiento social.

Las hipótesis intermedias

En otras situaciones los integrantes de la so-ciedad civil que participan en el CCR creansu propia asamblea de delegados, lo que losvuelve representativos y con la obligación derendir cuentas. La institución así creada seencontrará en condiciones de innovar, yen-do más allá de lo que las normas definencomo sus competencias. En estas condiciones,un delegado deberá establecer un vínculo denegociación y búsqueda de consensos con losalcaldes provinciales, que son mayoría en elCCR, tratando de evitar la tendencia de éstosa promover una dinámica centrífuga, en supreocupación por obtener beneficios para lazona de la que provienen, antes que discutircómo distribuir los recursos de forma que be-neficien al conjunto de la región. Para obte-ner éxito en estas relaciones informales quizádeba contarse con una efectiva definición delo que es una competencia estrictamente re-gional, para evitar hasta donde se pueda laparcelación del gasto, o tomar en cuenta pro-yectos que beneficien a dos o más provinciasy que por esta razón despierten el interés delinterlocutor.

Una segunda orientación de los delega-dos debería ser procurar niveles de articula-ción entre el CCR y los CCL provinciales ydistritales, intentando persuadirlos, si hayoportunidades para ello, de la ventaja de quetambién establezcan su asamblea de delega-dos. Esta densidad organizativa puede cons-tituirse en una plataforma de presión ante lasautoridades, en algo comparable a los conse-jos de presupuesto participativo o a los comi-tés territoriales de otras experiencias. Paralograrlo no basta con tener voluntad política:se requieren tiempo y recursos. En buenamedida esta iniciativa, que supone el fortale-cimiento de la sociedad civil, demanda el apo-yo del estado o de las autoridades regionales,así como disposiciones que probablementeirían en una dirección diferente a la actualrespecto a cómo hacer un presupuesto partici-pativo. Además, la asamblea de delegadospuede ampliar su agenda tratando de forta-lecer otras instancias de participación, comolas audiencias públicas, en una relación quepodría moverse entre la colaboración y la eva-luación de cómo promueve el presidente re-


gional estos eventos, y procurando que esasinstancias tengan una agenda ordenada quepermita la deliberación.

En algunos departamentos se convoca alos agentes participantes tal como señala elInstructivo MEF, pero se establecen plazosestrictos para su inscripción. Con ello haymayores garantías de participación de losmismos actores en cada taller y en cada eta-pa, fundamentalmente en las de capacitacióne intervención. En este caso se amplía el nú-mero de personas que intervienen en la dis-cusión del presupuesto participativo, sin queello vaya en desmedro de las competencias yde la capacidad de influencia del CCR. Éstaparece ser la situación del Cusco, entre loscasos estudiados.

El probable protagonismo de los agentesparticipantes

Es posible, también, seguir los criterios delos instructivos y convocar sin solución decontinuidad a un número indeterminado deagentes participantes que irrumpen y opi-nan en cualquier etapa del proceso de pre-supuesto participativo. Una consecuenciade esta modalidad es que con el cambio delas personas asistentes pueden modificarselas agendas en cada etapa y las decisionesfinales resultar imprevisibles. Otra es lacreación —aunque en muchos casos porbuscar una salida al proceso y no por in-tentos de manipulación— de una suerte depoderes tutelares: los equipos técnicos delgobierno regional o los promotores de algu-na ONG. En parte, esta situación ocurre enHuancavelica y San Martín. Sin interven-ción de estas élites profesionales, habría unaacentuada desconexión entre las etapasdeliberativas y de decisión. Curiosamente,como ya hemos tenido la oportunidad deconsiderar, las normas de presunta inspi-ración participacionista tienden a acentuaresta división entre los expertos y los demás

actores sociales; la cual, de atenernos almomento en que se definen sus objetivos,es precisamente una de las dificultades quese pretende superar.

Los malentendidos de la capacitación

El presupuesto participativo tiene previsto,como ya se ha indicado, la capacitación delos agentes participantes, responsabilidad asu-mida por la Dirección Nacional del Presupues-to Público y la Dirección General de Progra-mación Multianual, en coordinación con elConsejo Nacional de Descentralización, losgobiernos regionales y locales, organismos dela sociedad civil y agencias de cooperacióninternacional. La mayoría de los proyectos dealcance regional deben contemplar los crite-rios del Sistema Nacional de Inversión Públi-ca. Ajustarse a estas pautas es tarea de lasunidades formuladoras (UF) y las oficinas deplaneamiento de inversión (OPIS) de cadagobierno regional cuando se trata de montosque no sobrepasen los 6 millones de soles; delas UF y las OPIS del gobierno nacional, has-ta 8 millones; y de las UF del gobierno nacio-nal y de las Direcciones Generales de Progra-mación Multianual del Ministerio de Econo-mía y Finanzas cuando se trata de sumasmayores. Estas instancias examinarán lasmetodologías, el proceso, la viabilidad y el lla-mado enlace presupuestal.

Se entiende que este sistema hace que sepuedan evitar problemas como la duplicidadde la inversión, los proyectos no sostenibles,el sobredimensionamiento de la inversión, elalto riesgo y los proyectos no rentables. De-pendiendo de la complejidad y el volumen delos proyectos, es posible requerir la elabora-ción de un perfil que sistematice una idea sur-gida de la población o que se realicen estu-dios de prefactibilidad o factibilidad.21 Paraestablecer este sistema se aduce, entre otrasrazones, que los gobiernos regionales carecende incentivos políticos para ahorrar en los

21 Guía para una planificación concertada. Consejo Nacional de Descentralización, Ministerio de Economía y Finanzas,Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social, Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, Asociación Nacionalde Centros, CARE y Pro Descentralización, Lima, 2003.


22 Argumentos esgrimidos por Verónica Zavala en una breve nota aparecida en Perú 21 (10 de febrero del 2005).

23 No es parte de este informe y escapa a mi conocimiento la posibilidad de examinar este sistema de inversión. Me limitoa señalar las dificultades que este proceso plantea y que no parecen haber sido tomadas en cuenta cuando se ordenaronlas secuencias del presupuesto participativo.

24 No está de más señalar que estoy de acuerdo con estos programas de formación. El problema surge cuando se tienenpretensiones irreales suponiendo que la mayoría de las personas capacitadas conseguirán en el corto plazo una decisivainfluencia política y social.

proyectos que plantean; y que aun cuandolos aprobaran, tendrían una escasa capaci-dad para ejecutarlos. A todo esto se agrega lafalta de capacidades locales para elaborarlos.22

Las opiniones de técnicos del MEF sobrelos criterios usados para difundir el SistemaNacional de Inversión Pública difieren. Unentrevistado entiende que por el tipo de exi-gencias que es preciso satisfacer sólo puedeser comprendido por los técnicos de las re-giones que trabajan en las unidades formu-ladoras y en las oficinas de planificación dela inversión, así como por algunos consulto-res. Otro considera que la capacitación pue-de llegar como efecto de «cascada» al con-junto de las sociedades locales de una región,mediante una tarea de difusión de la que po-drían encargarse las organizaciones no gu-bernamentales que trabajan en una determi-nada zona.23

Entre la exigencia técnica y laimprovisación

El problema parece no haber sido lo suficien-temente discutido. No se tiene claro hastadónde se puede avanzar en el ámbito de losdistritos, las provincias y las regiones, ni cómodefinir —según el destinatario— qué tipo deinformación proporcionar para que, de acuer-do con su formación y el tipo particular deproblema a enfrentar, los diversos actores so-ciales puedan contribuir de modo eficaz iden-tificando necesidades y prioridades, y hacien-do que éstas sean tomadas en cuenta. Refe-rirse, como lo hace el Instructivo MEF, a unasuerte de capacitación compartida para elconjunto de los agentes participantes es algoque llama la atención por su extrema desubi-cación en la realidad.

Parece aconsejable emprender una tareaque contemple tres direcciones. La primera, darinformación relevante y accesible a las perso-nas interesadas en el proceso participativo; lasegunda, trabajar con grupos de referenciarelativamente restringidos que puedan discu-tir con los técnicos del gobierno regional o na-cional en condiciones de relativa igualdad; yla tercera, orientar a los grupos más pobres,identificando sus necesidades tal como ellos lasexpresan y contribuyendo a formalizarlas, evi-tando la actitud paternalista y la idealizaciónde las potencialidades de intervención y pro-moción de cambios por parte de los sectoresmás postergados. Si se atiende este conjuntode frentes al mismo tiempo, la discusiónparticipativa sobre la asignación de recursospuede tener un mayor sentido y hasta legiti-marse políticamente.

Confusiones persistentes

De acuerdo con lo recogido en las entrevis-tas, la tendencia a extender la convocatoriano se acompaña con proporcionar a los im-plicados las informaciones y los conocimien-tos que puedan hacer más influyente su in-tervención. Quizás inadvertidamente se con-funden planos y se supone que la idea de de-rechos que las personas pueden asumir lleva-rá finalmente a que la adquisición de capaci-dades fluya poco menos que espontáneamen-te. Y en lo que sirve para agregar confusión alas confusiones, se asocian a este proceso lasinterpretaciones sobre la importancia de losprogramas de formación de liderazgos de al-gunas ONG, como si estuvieran en condicio-nes de armar una vasta red de personas re-presentativas en condiciones de cumplir lasmás diversas tareas, una de ellas la de inter-venir en estos presupuestos.24


Cuando no hay una sociedad civil conso-lidada, cuesta interesar a expertos y profesio-nales en una discusión participativa. En elcaso del estado de bienestar europeo, los par-tidos de izquierda y los populistas posibilita-ron el cumplimiento de esa condición, lo quepermitió a las organizaciones sociales, desdeun tiempo atrás, tener una mayor capacidadde negociar. En el caso que estamos observan-do, la tarea corre por cuenta casi exclusivade las ONG, que se sobrecargan y sobre-ex-ponen al cumplir esta responsabilidad. Ade-más, de atenernos a las entrevistas realiza-das, por lo menos en este caso pocas veces seintegran bien la difusión y la trasmisión denuevos conocimientos, y se presentanasimetrías entre una creciente capacidadpara influir en decisiones políticas relativasal proceso de descentralización y las habili-dades para integrar a los grupos con los quetrabaja este cambio institucional.

Estos problemas de capacitación estánasociados también al aislamiento y en algu-nos casos el empobrecimiento de algunas élitesregionales, una de cuyas consecuencias es sudebilidad institucional. De allí que, salvo enparte en los CCR, no hay un compromiso delos colegios profesionales, de docentes de lasuniversidades ni de técnicos independientespara vincularse a este proceso de discusiónparticipativa de los fondos de los que dispo-ne el gobierno regional. Estas institucionesentienden que —atendiendo a los mengua-dos fondos considerados en esta etapa— lainiciativa no tiene una gran significación entérminos del desarrollo del departamento yde las oportunidades que puedan surgir.

La ficción de que los talleres se realizansiguiendo las disposiciones que regulan ladiscusión participativa

El Instructivo MEF ordena en tres etapas lostalleres de discusión de los presupuestosparticipativos. Una primera de informacióndel presidente regional sobre los planes dedesarrollo existentes, como horizonte paraordenar los proyectos y las propuestas, asícomo de rendición de cuentas de lo ejecuta-do (en el del 2005 no estaba claro si el equipotécnico debía dar a conocer los montos de que

se disponía y las obligaciones de proyectos quedebían continuarse del año anterior y otrasinformaciones de parecido tenor, para encau-zar la discusión con realismo). En una segun-da etapa corresponde realizar dos talleres, unode diagnóstico temático y otro territorial, paradiscutir por ejes y por necesidades del con-junto de la región o de las provincias. La ter-cera corresponde al establecimiento de crite-rios de priorización para fijar un orden deprelación de acuerdo con un conjunto deindicadores sociales sugeridos por el Instruc-tivo MEF.

En los casos estudiados, el proceso no seha dado en los términos previstos por estasdisposiciones. En algunas regiones la tarea decapacitación coincide con el primer taller; enun segundo encuentro se define una agendade proyectos y se acuerdan los criterios depriorización; y sólo en la tercera reunión sediscute sobre lo temático y lo territorial y setoman las decisiones. Esta situación se hadado en Huancavelica, donde, además, va-rios proyectos aprobados no fueron declara-dos factibles en la fase posterior de evalua-ción técnica.

En el caso de San Martín se juntó en unaprimera instancia la capacitación con la in-formación del ejecutivo regional, y se intentóhacer confluir en una sola propuesta los pla-nes de desarrollo existentes. Acudieron a lareunión fundamentalmente autoridades y téc-nicos, no los considerados como agentes par-ticipantes. En un segundo taller se hizo, almismo tiempo, la priorización de los proyec-tos y su ordenamiento en ejes de desarrollo yde asignación de fondos a los territorios, bus-cando conciliar el énfasis productivo con elsocial, esto último asociado al desarrollo depolíticas públicas pensadas en términos deequidad y a la asignación de fondos para elfortalecimiento de capacidades entre la po-blación. En el tercer taller se tomaron las de-cisiones finales.

En este caso hubo un compromiso mayordel equipo técnico al expresar su primera opi-nión sobre la factibilidad de las propuestas, sibien sus criterios resultarían modificados pos-teriormente, en buena parte debido a presio-nes políticas informales ejercidas durante la


fase de evaluación. Se formaron comités degestión por parte de organizaciones de la so-ciedad civil, integrados por expertos que secomprometieron a darle forma de proyecto alas propuestas que, por su calidad técnica,estuvieran en condiciones de ser aprobadasen el ejercicio siguiente, en caso de no habersido consideradas viables en esta etapa peroque interesaban a la comunidad, o bien paraprocurar que otros proyectos fuesen gestio-nados ante la cooperación internacional.

En el Cusco los CCR intervinieron másactivamente en la discusión del presupuestoparticipativo. El plan de desarrollo se discu-tió en talleres organizados en distintas pro-vincias. La priorización de los ejes temáticosy territoriales se discutió en los mismos even-tos. Finalmente hubo un taller de deliberacióny aprobación final, con una activa interven-ción de los técnicos, como consecuencia delos acuerdos políticos logrados entre el ejecu-tivo regional y el CCR. Un grupo de ONGconsiguieron legitimarse al encargarse deotorgar fondos para iniciativas congruentescon aquello que se estimó prioritario.

En Piura los técnicos acudieron primeroa las provincias, para que presentasen tresproyectos cada una; en otro taller se estable-cieron los criterios de priorización; y finalmen-te, en una tercera reunión, se informó de lodecidido y se absolvieron las preguntas de lacomunidad. Esta marcha acelerada sólo pudoser eventualmente interrumpida por el recla-mo de alguna provincia.

En Puno, finalmente, sólo hubo una re-unión del ejecutivo regional con el CCR, enun ambiente de polarización entre la instan-cia departamental y los alcaldes provinciales,poco dispuestos a negociar unos con otros.

Dos conclusiones pueden extraerse de loexpuesto. La primera es que lo que ocurreen una región sólo tiene algunos rasgos com-parables con lo que sucede en otra. La se-gunda, que por lo menos en cuanto a los ta-lleres, el Instructivo MEF no se cumple; y noes posible entender por qué quienes partici-pan en la discusión sobre este proceso parasugerir correctivos, no toman en considera-ción este hecho.

Las dificultades para diagnosticar ydiscutir en igualdad de condiciones

Buena parte de los problemas surgen proba-blemente de un desenfocado modo de abor-dar la participación y de la falta de buenosdiagnósticos sobre lo que está ocurriendo,quizá porque algunas consultorías elaboraninformes asépticos, lo que permite a quienesregulan el proceso seguir la línea trazada, sincuestionamientos.

En las experiencias exitosas hay prime-ro una etapa de diálogo abierto entre los ve-cinos o con alguna autoridad y una fase pos-terior de intervención de los técnicos, du-rante la cual éstos pueden vetar iniciativassin ejercer una suerte de poder tutelar, yobligados, además, a fundamentar sus de-cisiones. La población crea una estructurade delegados para discutir el proceso ape-nas pasada una primera etapa: el Consejode Presupuesto Participativo en Porto Ale-gre, las Comités de Gestión Territorial enVilla El Salvador o el Consejo Comunal yVecinal en Limatambo.

Estas soluciones no surgen porque se hayaseguido un determinado modelo, sino comoresultado del juicio elemental de que la co-munidad debe expresarse durante las prime-ras etapas. Se entiende también que la tareade interpretar mandatos y ordenar una agen-da requiere especialización y disponibilidadde tiempo; y para ello es necesario elegir re-presentantes. Se promueven además instan-cias para una negociación relativamente com-pleja con funcionarios, alcaldes prefectos,autoridades regionales y del gobierno central,con dirigentes con capacidades políticas yconocimientos de gestión para estar en relati-va igualdad de condiciones. No se descuen-ta, eventualmente, el trabajo de asesores queayuden a estos delegados.

En el Perú, los talleres de presupuestoparticipativo invocan un discurso democrá-tico pero lo vacían de contenido. Los pobla-dores no tienen una instancia previa a la delos talleres, para discutir sobre las obras y losservicios que consideran más importantespara su zona. Se encuentran sujetos a pará-metros estandarizados fijados por la autori-


dad. Por lo demás, en el intento de diluir lainfluencia de los CCR, durante el proceso los«agentes participantes» que forman parte dela sociedad civil —interpretada de una ma-nera muy peculiar— están en todas partes ya la vez en ninguna. Tal como se plantean lascosas, si durante los talleres el ejecutivo re-gional dispersa a los interlocutores, se encon-trará en mejores condiciones de imponer suscriterios, sin someterse a las exigencias quesurgirían de tener como interlocutores a re-presentantes en condiciones de expresar susdesacuerdos de un modo fundamentado ycon el respaldo de quienes los eligieron.

Problemas en la definición de las tareasde los técnicos del gobierno regional

Por las razones que se han ido exponiendo alo largo de este trabajo, en los presupuestosparticipativos la palabra final la tienen lostécnicos de los gobiernos locales y del Minis-terio de Economía y Finanzas, si bien ya vi-mos los cometidos que se le asignan a la so-ciedad civil, en una mezcla de buenas inten-ciones y un cierto grado de retórica. Los su-cesivos instructivos han ido señalando conmayor insistencia y detalle la necesidad deque estos profesionales del gobierno se inte-gren al proceso desde las primeras etapas decapacitación y talleres. Por lo expuesto, estaintervención es mucho menos relevante quelo que se aspira en las disposiciones que orde-nan el asunto.

Quizá convenga establecer criterios in-dicativos —y no aquéllos casuísticos que pre-tenden agotar la realidad, tarea de por síinútil pero que se hace sentir en sus limitacio-nes con mayor fuerza cuando los contextosregionales son tan diversos— para que estosprofesionales puedan dar su opinión sobre lafactibilidad de lo discutido en los talleres yacerca de los proyectos tomados como priori-tarios. Se trata de una discusión política y depolíticas entre funcionarios e integrantes dela sociedad, sabiendo que unos y otros pue-den, incluso inadvertidamente, introducirsesgos en el proceso, y buscando superarlos através de diálogos y consultas.

En esta línea, y en lo que tiene que vercon las propuestas decididas en los talleres,

parece conveniente —antes de ingresar en lallamada evaluación y perfeccionamiento delos proyectos— que el equipo técnico acuer-de ciertos niveles de definición, discriminan-do los proyectos que pueden ser declaradosfactibles, de aquellos otros que se supone es-tarían sujetos a posteriores revisiones ycorrectivos. Es posible establecer estas diferen-cias desde una primera etapa, distinguiendolas propuestas que pueden ajustarse a los cri-terios del Sistema Nacional de Inversión Pú-blica por el modo en que han sido formula-das, por su congruencia con las prioridadesregionales y por la correspondencia con losmontos y los plazos establecidos.

Una orientación que no tiene por qué for-mar parte del marco legal, pero que debe exi-girse si las condiciones políticas lo permiten,es el establecimiento de compromisos entreel CCR —y eventualmente algunos agentesparticipantes— y el presidente regional, so-bre los proyectos que el equipo técnicopriorizará al momento de elaborar los perfi-les, respecto a otras iniciativas que delegarápara que los elabore la sociedad. El hechoobjetivo de que estos funcionarios del esta-do se encuentren sobrecargados de respon-sabilidades no debe ser excusa para que loque finalmente se apruebe sea una sorpresapara quienes han intervenido en el presu-puesto participativo. En los proyectos en quelos actores sociales asumen la tarea de haceruna propuesta viable, correspondería esta-blecer plazos para que sean considerados enuna revisión final por el equipo técnico. Esteproceso sería entonces una responsabilidadcompartida entre las autoridades y la socie-dad, y se evitaría que esta última ingrese enuna suerte de periodo de latencia durante elcual quedan en suspenso sus perspectivas deintervención.

Las actitudes de los técnicos

En las situaciones estudiadas parecen existirpor lo menos tres actitudes entre los técnicosde las oficinas de planeamiento de la comu-nidad. Algunos siguen con sus rutinasinstitucionales. En teoría, comprenden loslineamientos del presupuesto participativo.Saben que durante el proceso se registran unconjunto de incongruencias, por lo que —co-


nocedores de los amplios márgenes de inde-terminación— pueden seguir considerandolos proyectos con el estilo en que tradicional-mente han actuado, realizando para ello sólopequeños ajustes. Siguen preservando su in-dependencia técnica, aun cuando señalen quehan tenido especial consideración sobre lo queha propuesto la tantas veces invocada socie-dad civil.

En otros casos, estos profesionales del es-tado asumen una actitud «ritualista». En tér-minos generales, manejan los contenidos y lasetapas del presupuesto participativo. Parecenseguir con detenimiento cada etapa y dispo-nen de documentos que acreditan el cumpli-miento detallado de las responsabilidades aellos asignadas. Señalan que este nuevo es-quema de discusión participativa no los hatomado por sorpresa; suelen mencionar ex-periencias anteriores de planeamiento y dis-cusión de proyectos en las que se preocupa-ron por dialogar con la población. En los he-chos, preservan su independencia en la tomade decisiones o negocian informalmente so-bre lo que al final se decidirá con el presiden-te, los consejeros regionales, los alcaldes pro-vinciales, los profesionales independientes alos que encomiendan algunas tareas y —encontados casos— las organizaciones sociales.Esta estrategia no supone necesariamente queen la mayoría de los casos incurran en rela-ciones clientelistas, bajo el manto de la escru-pulosidad burocrática. En su manera de ac-tuar incide un variado espectro de opciones,desde su propio convencimiento de aquelloque entienden que conviene hacer hasta jus-tificadas preocupaciones por preservar su es-tabilidad en el cargo.

Finalmente, existen técnicos relativamen-te convencidos de las ventajas de este proce-so. En este caso, intervienen activamente enlos talleres del presupuesto participativo.Han establecido diálogos con integrantes delCCR, durante los cuales pueden llegar a es-tablecer algunos acuerdos; adquieren com-promisos informales pero precisos en su con-

tenido sobre los pasos a dar para mejorar losperfiles de los proyectos y garantizar, en loposible, su factibilidad; y valoran las capaci-dades de los expertos que actúan desde lasociedad. Entienden que este tipo de inter-vención los ayuda a legitimarse. En algunoscasos ubican las iniciativas del presupuestoparticipativo en una secuencia histórica másprecisa y mejor explicada que la que podríanhacer los informantes clave de la sociedadcivil. Esta actitud no significa, sin embargo,que dejen de valorar el peso decisivo de susopiniones profesionales; es más: probable-mente las seguridades adquiridas en esa lí-nea les hacen más sencillo asumir discursosque invocan la participación social. Un buenejemplo en esta dirección es el caso deHuancavelica. En una evaluación nacionaldel Ministerio de Economía y Finanzas so-bre las OPIS regionales, se encontró que, delos proyectos elaborados, en promedio un30% podían considerarse factibles, por sa-tisfacer los requisitos técnicos exigibles; y queesta cifra se elevaba al 83% en el menciona-do departamento.25

En buena medida, el trabajo de los equi-pos técnicos tiene considerables márgenes deautonomía porque en las fases finales del pro-ceso actúan sin control social y político, másallá de que existan instancias de aprobaciónformal de sus propuestas. Este hecho se debea que a la sociedad civil se la invoca y se ladesconoce al mismo tiempo; está en todaspartes, pero no logra institucionalizarse enuna estructura de delegados que dialogue conlos técnicos en condiciones de relativa igual-dad. Como hemos visto, parece que el presu-puesto participativo, tal como está diseñado,no toma en cuenta experiencias de otros paí-ses y nacional en las cuales, durante todas lasetapas, hay una obligada y activa interacciónentre organizaciones sociales y expertos de losgobiernos locales, lo que no quiere decir queéstos pierdan su capacidad de cuestionar yocasionalmente de vetar iniciativas y proyec-tos de débil sustentación, o que no es posibleo conveniente ejecutar.

25 Información proporcionada por Carlos Giesecke en comunicación personal.


El Consejo Regional en los presupuestosparticipativos

El presupuesto participativo requiere la apro-bación final del Consejo Regional, instanciaintegrada por el presidente de la región y porconsejeros que asumen la representación deuna provincia. No está previsto que esa ins-tancia intervenga en otras fases del proceso,lo que parece legalmente justificado porquesus competencias son otras. Su integración alas etapas previas requeriría de la buena vo-luntad de los regidores o de la capacidad dela sociedad civil para hacer que sus integran-tes consideren los costos políticos de margi-narse del debate. Por lo visto, esas condicio-nes no se dan en ninguna región del país.

La intervención del Consejo Regional enel momento en que se toman las decisionespuede conducirlo a intervenciones intempes-tivas. En algunos casos presentará una agen-da de proyectos alternativa a la discutida enlos talleres, trastocando el proceso al quitarleincidencia al laborioso trabajo de deliberación.Unas veces esta estrategia resultará exitosa;otras veces estará en condiciones, durante lafase de evaluación, de alterar el orden de losproyectos aprobados, negociando con el pre-sidente regional o con los equipos técnicos. Estaoperación puede ser relativamente sencilla deencubrir, ya que por lo general puede usarsecomo pretexto la no factibilidad de algunasiniciativas aprobadas por la comunidad o lanecesidad de introducir ajustes presupuestales,lo que permite introducir propuestas no dis-cutidas o anteriormente desechadas.

Por el tipo de representación, es compren-sible la tendencia del Consejo Regional a ha-cer una distribución del gasto por provinciasinvocando un presunto principio de equidad,haciéndolo predominar sobre cualquier otrocriterio y dejando parcialmente de lado lasmatrices de priorización sugeridas por el Ins-tructivo MEF. Las modificaciones recientesparecen querer evitar esta tendencia, presen-te en el 2003 y el 2004. Para contrarrestar estaorientación a dispersar el gasto, es precisoponer énfasis en los proyectos con impactoregional o que suponen la colaboración entre

varias provincias. Para ello, como hemos vis-to cuando comentábamos el tema de la arti-culación, resulta necesario que, cuando sevaya produciendo la transferencia de los sec-tores a los gobiernos locales, las competenciasregionales exclusivas o compartidas se discri-minen con más rigurosidad que como lo haceel marco legal vigente. Otra medida a tomares establecer un monto máximo del total delpresupuesto regional que se destinará a lasprovincias.26 Por último, conviene destacarque el Consejo Regional no tiene iniciativa degasto, lo que hace que carezca de atribucio-nes para plantear propuestas alternativas quedemanden empleo de recursos. Quizá, forzan-do la interpretación, puede aducirse que sutarea se limita a aprobar o desaprobar. Esteargumento, sin embargo, parece ser más unaargucia legal que un criterio al alcance de lacomunidad, y no conseguirá evitar que estainstancia de gobierno siga ejerciendo presio-nes institucionales e informales.

Con frecuencia, en estos procesos se plan-tea la tensión entre la sociedad y las autori-dades, y entre la instancia deliberativa y laque toma las decisiones. Recordemos que enel presupuesto participativo de Porto Alegrecorresponde tomar la decisión final al Conse-jo de Ediles. Si su influencia es contrarresta-da, se debe a la vigencia que tiene en la socie-dad civil la discusión sobre el presupuestoparticipativo; lo que plantea una situación dehecho que los representantes no pueden des-conocer. A esta circunstancia se agrega la in-fluencia del aparato del Partido de los Traba-jadores. En un contexto sin actores socialessignificativos y sin un sistema de partidos quedisputen posiciones y adquieran capacidadde convocatoria, el Consejo Regional seguirámanteniendo una considerable influencia eneste aspecto.

Los comités de vigilancia: restringiendolas atribuciones de la sociedad civil y delos ciudadanos

La ley marco del presupuesto participativoestablece como mecanismos de vigilancia elacceso a la información pública, la rendición

26 Idea sugerida por PRODES.


de cuentas y el fortalecimiento de capacida-des. El Instructivo MEF define, para la fasefinal de este proceso, la competencia de losagentes participantes de elegir y conformarcomités de vigilancia y control. De haber in-dicios de comisión de delito presuntamentecometidos por las autoridades, estos comitésestán en condiciones de presentar una denun-cia ante la Contraloría General de la Repúbli-ca, el Ministerio Público o el Congreso de laRepública. A mi criterio, estas disposicionesno tienen sentido.

Los principios de acceso a la informacióny la rendición de cuentas surgen del princi-pio de publicidad de los actos de cualquiernivel de gobierno. Como se establece en elartículo 7 de la Ley 27806, «toda persona tie-ne derecho a solicitar y recibir informaciónde cualquier entidad de la AdministraciónPública. En ningún caso se exige expresiónde causa para el ejercicio de este derecho».Las excepciones, como se señala en el artícu-lo 18, «deben ser interpretadas de manerarestrictiva por tratarse de la limitación de underecho fundamental». Salvo que se asumaque la participación tiene una lógica disocia-da de cualquier instancia de regulación jurí-dica, no se entiende por qué se considera per-tinente insistir, para este caso específico, enla necesidad del acceso a la información y ala rendición de cuentas. En lo relativo a laformación de capacidades, que la ley marcoestablece como parte de la vigilancia, simple-mente no tiene nada que ver con lo que seestá tratando, salvo a modo de conexión in-directa con el tema, y tampoco se entiendepor qué se ha incluido en estas disposiciones.

El desconocimiento del pluralismoasociativo

Es inconveniente introducir un comité de vi-gilancia y control para cumplir con una atri-bución que corresponde a cualquier ciudada-no: hacer un seguimiento de la gestión públi-ca. En lugar de establecer el principio repu-blicano de una progresiva autonomía de los

actores y la facultad de todos ellos de interve-nir en los asuntos públicos y eventualmentepresentar denuncias, se lo restringe a unaentidad supuestamente especializada. En lu-gar de buscar tanto como se pueda establecermárgenes de libertad para promover el plu-ralismo asociativo, se pretende crear un me-canismo corporativo que sujeta a la sociedadcon el estado.

Una opción validada por las normas queorientan esta materia es la creación de redesde personas o grupos que sigan la gestión delas autoridades en cuanto al presupuestoparticipativo y otros asuntos. Las formas deestablecerlas son abiertas y dependen de li-bres elecciones realizadas de acuerdo con lasperspectivas que ofrezca a los participantesel contexto en el que actúan. Y no perderánun ápice de sus perspectivas de incidenciarespecto a la iniciativa que supuestamente seconfiere a los comités de vigilancia, tanto enlo relativo a la fiscalización como en la even-tual formulación de denuncias.27

La instauración de los comités de vigilan-cia parece tener un talante poco democráti-co. En lugar de procurar hacer de la fiscali-zación social un acontecimiento regular y or-dinario en cualquier buena gestión pública,la vincula a una cultura de la sospecha, aldelito que puede ser cometido. Por otra par-te, en la elección de los integrantes de los co-mités de vigilancia, con la pretensión de serrígidamente estrictos en el cumplimento desu tarea, parece que se pensara que la socie-dad civil dispone por doquier de personas conla capacidad de desempeñarse en varios fren-tes a la vez, como si ello no demandara costo,tiempo y conocimientos. Ésta es una razónadicional para defender la diversidad y la li-bertad en las expresiones asociativas, dondela fiscalización puede establecerse como a lapoblación le parezca conveniente, sin atarse,como en este caso, a una estructura mal dise-ñada, no pertinente e inoportuna.

En experiencias como la boliviana, loscomités de vigilancia —surgidos de una idea

27 El sistema Vigila Perú, por ejemplo, de Propuesta Ciudadana, se basa en estos supuestos. Como ésta, puede haber variadasformas de fiscalización social, cualquiera de ellas facultada a hacer lo mismo que un comité de vigilancia.


de Gonzalo Sánchez de Lozada tomada de laorganización de las cooperativas— no tuvie-ron éxito, en buena medida, según quienesexaminaron el caso, porque se disoció el con-trol social del legal. En el Perú, la Ley Orgáni-ca de Regiones establece en su artículo 75 queel gobierno regional está sujeto a fiscalizaciónpermanente por parte del Congreso de la Re-pública, del Consejo Regional y de la ciuda-danía; y que debe existir un Órgano Regionalde Control Interno funcional y orgánicamentedependiente de la Contraloría General de laRepública. En el artículo 17 establece que estaentidad tiene la obligación de informar anual-mente al Consejo Regional sobre el uso de losrecursos por parte de la región; que estas in-formaciones son públicas y que las observa-ciones, conclusiones y recomendaciones debe-rán ser publicadas en el portal del gobiernoregional. La fiscalización, por supuesto, no tie-ne que ser tributaria de esta única fuente deinformación; y ya vimos que puede organizarsede una manera más amplia. Sin embargo, esnecesario tener en cuenta este referente y exi-gir que el gobierno regional cumpla adecua-damente con sus responsabilidades.

En todo caso, nos encontramos otra vezcon los inconvenientes de que el presupuestoparticipativo no cuente con CCR suficiente-mente consolidados o con una estructura dedelegados establecida. Ellos, al discutir con losequipos técnicos en todas las etapas del pro-ceso, estarían en mejores condiciones de ha-cer un seguimiento más o menos minuciosode la gestión del presupuesto participativo yde detectar irregularidades en mejores con-diciones que un comité establecido especial-mente para asumir esta responsabilidad. Vi-lla El Salvador, entre otras experiencias, es enesta línea una opción a tener en cuenta.

El desinterés de los partidos políticos

El Instructivo MEF para el 2006 señala la con-veniencia de que se integren al proceso lospartidos políticos. Cabe interpretar que estainvitación se extiende también a los movi-mientos políticos regionales. Estas organiza-ciones no han demostrado mayor interés por

integrarse a este proceso, en parte por su ma-nifiesta debilidad en la mayoría de departa-mentos. Incide también el hecho de que enrealidad poco tienen que ganar intervinien-do en esta experiencia. En efecto, el eventualéxito del presupuesto participativo es incon-veniente para quien sigue una opción oposi-tora porque legitima al adversario. De pasoresta créditos políticos, ya que, en una socie-dad caracterizada por el gran peso de los con-flictos en distintos espacios locales, una acti-tud de colaboración será poco valorada. Si laautoridad obtiene éxitos, habría que endosar-le méritos a un rival político; si se encuentraaislada, su desprestigio puede arrastrar tam-bién a quien se manifestó dispuesto a laconcertación. O, en todo caso, le resta espa-cio para dirigir un movimiento alternativo.28

Por otra parte, los partidos políticos omovimientos que poseen cierta influencia enalguna región funcionan con aparatos pre-carios, que poco tienen que ver con las llama-das máquinas electorales que en otras realida-des caracterizan a organizaciones que actúansobre todo en tiempos de comicios. Los temasen debate y los eventuales pronunciamientosserán las grandes propuestas de cambio re-gional, o las presuntas irregularidades o ac-tos de corrupción de las autoridades. El pre-supuesto participativo no es una iniciativa queconcite mayores preocupaciones ni interés. Enla medida en que la mayoría de las organiza-ciones sociales no toman en cuenta esta ma-nera de discutir la asignación de recursos, losdirigentes políticos no encuentran razonesque justifiquen una más decidida intervenciónde su parte.

El rasgo «oficialista» de los presupuestosparticipativos

Aunque no es «políticamente correcto» de-cirlo, lo cierto es que las experiencias exitosasde presupuesto participativo tienen un carác-ter «oficialista». En efecto, las autoridadesinteresadas en llevar adelante este proceso lohacen quizá convencidos de sus ventajas entérminos de profundización de la democra-cia; pero lo promueven también para jugar

28 Observaciones surgidas de la entrevista con José Carranza.


con el acuerdo con algunos actores estratégi-cos y así restar influencia a las instancias or-ganizadas en la dinámica de mayorías y mi-norías. Esta condición explica que en el casoperuano sea promovido por ejecutivos regio-nales que están en los márgenes del sistema—como Ramírez en San Martín y Cuaresmaen el Cusco—, para quitarle algún margen demaniobra a sus opositores. Y como suele ocu-rrir en política, para salir de un aislamientopor lo general justificado, establecen alianzascon quienes están legítimamente interesadospor lograr una mayor presencia de la socie-dad civil. Por lo demás, éstos lo aceptan debuen grado, lo que muestra un saludable rea-lismo, dadas las circunstancias.

El hecho de que los presupuestosparticipativos dependan en buena medida deliderazgos precarios hace que el proceso noconsiga promover una cultura política sedi-mentada, relativamente poco expuesta a losavatares de cada coyuntura. Como ha ocu-rrido también con las llamadas mesas deconcertación y otras experiencias de parecidotenor, este proceso se encuentra asociado a laprimacía de una determinada orientaciónpolítica o de un líder local. Se plantean du-das sobre su continuación si hay un cambioen la correlación de fuerzas existentes y si lasautoridades hoy en el poder son posterior-mente derrotadas.29 Un intento de ampliar lapolítica como el que estamos describiendo seapoya en parte, contradictoriamente, en suextrema personalización.

La carencia de organizaciones socialesinfluyentes

En varias secciones de este artículo hemoscomentado el caso de la sociedad civil, por loque no es del caso extenderse aquí. Ya vimosla débil presencia de las élites regionales vin-culadas a la agroindustria en San Martín y elde las cámaras de comercio en Piura. Ejem-

plos parecidos vamos a encontrar departa-mento por departamento. Las grandes empre-sas tratan directamente con el gobierno cen-tral, eventualmente con algunos sectores delestado y a veces con el presidente regional,con quienes —según el caso— establecen con-sensos informales, celebran acuerdos públi-cos o desarrollan ambas estrategias a la vez.

En los grupos de poder centrados en al-guna actividad que compromete el desarro-llo regional, si sustentan el discurso sobre laresponsabilidad social, lo hacen depender porlo general de su propia iniciativa y propues-ta, trabajando con el entorno social inmedia-to. Sólo una activa movilización de la pobla-ción, como ha ocurrido en algunos casos li-gados a la minería, lleva a estos grupos a es-tablecer, no sin reticencias, consultas con au-toridades y organizaciones, y eventualmentea convenir los pasos a dar para una negocia-ción regulada y para el establecimiento deconsensos. Poco tiene que ver todo esto con eltema de los presupuestos participativos.

Los frentes de defensa tienen resistenciasante los presupuestos participativos por de-fecto y por exceso. La primera dificultad tie-ne que ver con la debilidad de su tramaasociativa, la ausencia de propuestas de de-sarrollo y un discurso demasiado dependien-te del pliego de demandas, cuyo referentepara dialogar o enfrentarse son las autorida-des regionales o nacionales. El proceso queestamos estudiando se sitúa en una lógica di-ferente. La resistencia por exceso se asocia ala presentación de estrategias maximalistasque sólo pueden resolverse en el largo plazo:obras de desarrollo regional, hidroeléctricas,grandes carreteras, canon minero... No lesinteresa la discusión participativa sobre loslimitados recursos para inversión de los quedispone una región, salvo que perciban laoportunidad de ejercer una efectiva influen-cia política integrándose al respectivo CCR.

29 No estamos, en todo caso, ante una singularidad peruana. En la experiencia paradigmática de presupuesto participativo,la de Porto Alegre, muchos integrantes del PT consideraban que este proceso podía ser afectado severamente y hasta nocontinuar si este partido era derrotado. Sería bueno saber qué está ocurriendo ahora en esta ciudad, donde una nuevaorganización política ha ganado las recientes elecciones. Por lo demás, las resistencias del propio PT a establecer unareglamentación del presupuesto participativo se basa tanto en la opinión de que es necesario dar espacios a la creativi-dad de la sociedad civil como situarse mejor frente una coyuntura política adversa.


En otras situaciones se plantean dudassobre la representación de algunos sectoresen un contexto de división de organizacionessociales. Qué tan representativa, por ejemplo,es una federación campesina que intervieneen esta iniciativa cuando existen varias en laregión; qué ocurre con redes de asociacionesdébilmente integradas, como organizacionesde mujeres, de centros poblados, juntas veci-nales o comunidades nativas; hasta qué pun-to su participación ha surgido por un interésde sus dirigencias o sus integrantes, o por lavoluntad de un actor externo que los convo-ca: un alcalde o una ONG, alternativas queen algunos casos pueden ser atribuidas a laintención de fortalecer la trama asociativa.

Por otra parte, este proceso dependerá delo que podría llamarse participantes a tiempocompleto, quienes manejan un circuito delimi-tado de relaciones que les confieren márge-nes restringidos de influencia pero funciona-les a la posición social que aspiran a ocupar:un profesional, por ejemplo, que espera lo-grar que se apruebe un proyecto o la ejecu-ción de una obra; una persona que realiza demodo más o menos estructurado tareas deintermediación en la comunidad; o alguienque ha sido capacitado en una escuela de lí-deres por una ONG.

El acceso a los grupos más vulnerables

En la medida en que se van elaborando nue-vos instructivos y ordenanzas respecto al pre-supuesto participativo, se insiste cada vez másen la necesidad de integrar al proceso a losgrupos más pobres y vulnerables. El problemano es de sencilla resolución. En una sociedadcivil organizada y con un sistema de partidosmás o menos estructurado, receptivos ambosa ampliar sus marcos de referencia, la inter-vención de los pobres persigue un objetivo deinclusión social en el contexto de una extendi-da trama de asociaciones. En una sociedadfragmentada, las estructuras de oportunidadde intervención de los pobres pueden derivarde una perspectiva tutelar, organizada por elpoder y para beneficio de éste. O bien expre-

sarse en exacerbados conflictos internos queenfrentan a unos pobres con otros disputandorecursos escasos pero significativos, conside-rando sus condiciones de vida, o recurriendoa movilizaciones disruptivas por no tener ca-nales para expresar sus demandas.

Una política hacia los pobres, en el presu-puesto participativo, se asocia centralmente alas relaciones entre estado y sociedad. Comoaspiración, supone establecer vínculos noclientelistas con las autoridades, lo que no esfácil por la tendencia de éstas a buscar una basede apoyo y por la evaluación de los grupos vul-nerables de las ventajas de establecer una rela-ción asimétrica de intercambio de beneficios porapoyo electoral. Esta actitud puede ser más rea-lista, en términos de lo que se está poniendo enjuego, que la sola invocación del ejercicio de lademocracia. La salida es enfrentar este riesgo;no hacer como si no existiera.

La falta de propuestas integradoras

Llama la atención que las instituciones del esta-do y de la sociedad que reclaman la necesidadde darle una mayor intervención a los más po-bres en los presupuestos participativos, no ten-gan respuestas muy convincentes acerca de lamanera de integrarlos. Se llega a decir, de modopoco menos que elíptico, que «los sectores máspobres de la población, por la propia situaciónno están en posibilidades de organizarse y ac-tuar conjuntamente. Para ello es importantepreguntarnos quiénes no están representadosen los procesos participativos y reflexionar so-bre las dificultades que impiden la participa-ción».30 Tratando de salir de esta extrema va-guedad, en otro aporte se hace alusión a lascondiciones que deben buscarse para involu-crarlos en ese proceso, sin describirlas con deta-lle. Se señalan como probables estrategias recu-rrir a consultas puntuales, utilizar los mediosmasivos de comunicación en las ciudades, bus-car el apoyo organizado de los jóvenes y, enambientes rurales, apelar a las asambleas co-munales.31 Salvo probablemente en este últimocaso, no parece que se estuvieran presentandoopciones bien fundamentadas.

30 Guía para una planificación concertada, ob, cit.31 Ibídem.


El tema es sobre todo de alianzas políti-cas. Depende de la capacidad de los parti-dos, movimientos u organizaciones socialespara establecer vínculos con grupos poster-gados mediante relaciones directas, o dialo-gando o negociando cuando existan, con lasfederaciones campesinas, los alcaldes de cen-tros poblados, las dirigencias de asentamientoshumanos, las autoridades comunales, o lascomunidades nativas, definiendo en conjun-to una plataforma común de demandas eimpugnaciones. No es una tarea sencilla por-que es necesario superar una tendencia queconsiguió imponerse exitosamente durante laépoca del autoritarismo: crear microcorpo-raciones de dependencia entre el ejecutivo ypequeños grupos dispersos. En un principioestos últimos establecieron relaciones direc-tas con el ejecutivo; y en los últimos años delfujimorismo derivaron en la construcción deun aparato político con una extendida con-vocatoria social.

Las dificultades de los pobres paraintegrarse a procesos participativosdemocráticos

Es necesario aceptar que los más pobres novan a intervenir en el presupuesto partici-pativo, salvo circunstancias excepcionales.De allí la importancia tanto de la mediaciónpolítica de personas preocupadas por la in-clusión social como de las consultas entre losvecinos o campesinos, previas a la realiza-ción de los talleres. Esta actividad no es con-templada en el presupuesto participativo talcomo está diseñado, lo que supone discrimi-nar a los postergados aun sin proponérselo.

Si seguimos defendiendo otra vez una estruc-tura de delegados es porque la participacióntiene costos. Martín Tanaka recoge la obser-vación de Schübeler de que para los máspobres la participación es una carga injusta,ya que ellos trabajan largas horas en diver-sos empleos. Cada nueva obligación les plan-tea crecientes dificultades y se trata de queasuman responsabilidades de las cuales seencuentran eximidas las clases medias y al-tas.32 Agreguemos por nuestra parte que, conextrema superficialidad, a menudo se justi-fica esta actitud aludiendo derechos y res-ponsabilidades ciudadanos que a todos de-berían concernir por igual.

En esta línea no puede menos que impre-sionar la frecuente crítica al «obrismo» —enreferencia a la construcción de infraestructu-ra que, por ejemplo, vincula a una comuni-dad con el mercado—, en contraposición conla adquisición de capacidades, que debería serlo aconsejable. En situaciones de pobreza laperspectiva está orientada al corto plazo: ca-rreteras, edificios comunales, riego; hasta lamisma sede de una alcaldía, que representaun referente político. La adquisición de capa-cidades sólo podrá ser percibida como unaventaja cuando haya una inversión sustantivade los sectores del estado en los espacios re-gionales con transferencia de competencias.De lo contrario, los pobladores no advertiránlas ventajas de obtener conocimientos que nose aplican o de ser parte de experiencias dedesarrollo en las que no se sienten concerni-dos. En ocasiones, el discurso participativo afavor de los pobres se encuentra impregnadode elitismo.

32 Martín Tanaka: Participación popular en políticas sociales. Cuándo puede ser democrática y eficiente y cuándo todo locontrario. Consorcio de Investigación Económica y Social e Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2001.


8. CONCLUSIONES: LAS RAZONES PARASOSTENER UNA POSICIÓN OPTIMISTA SINNECESIDAD DE TOMAR ATAJOS

El presupuesto participativo es un intentobien fundamentado de afianzar las relacio-nes entre el estado y la sociedad. Se percibeque en un escenario de cuestionamiento delas representaciones partidarias en general yde la clase política en el contexto internacio-nal —y de modo más álgido en los paísesandinos—, los partidos no pueden resolverpor sí solos la integración de grupos exclui-dos. En otros periodos, en el Perú lo lograronel APRA, Acción Popular de una manera másrestringida y luego la izquierda. Los tiempospresentes exigen una intervención más acti-va de los ciudadanos, no sólo en asuntos degobierno —sobre todo en aquéllos que les con-ciernen directamente— sino también en lagestión administrativa. En ciertos temas, losfuncionarios deben estar obligados a dar in-formación y permitir que se acceda a ella sinrestricciones; estar dispuestos a someterse alescrutinio ciudadano y no depender de modoexcluyente de las relaciones jerárquicas al in-terior de las burocracias. La asignación de losfondos de inversión en una región o en ungobierno local debe ser también un tema dedebate.

El presupuesto participativo es defendi-do por quienes entienden que la goberna-bilidad democrática se encuentra asociadaa la inclusión social. Algunos autores consi-deran que el eficaz funcionamiento de lasinstituciones del estado de derecho no es sóloun problema de la llamada ingeniería políticay de un cauteloso programa de reformas,sino que exige el consentimiento de un con-junto de actores sociales estratégicos que yano pueden limitarse a las élites económicasy políticas.

Asociado también a la gobernabilidad,pero desde una postura conservadora, elénfasis en la participación surge de la com-probación de que ha entrado en crisis laidea —sostenida tiempo atrás por esta co-rriente— de que la apatía o la indiferenciaciudadana significaba que al fin se había for-mado un mercado político en el que las élitesformulaban sus ofertas, el público-ciudada-no las consideraba, optaba o no por aceptar-las y su distanciamiento no alteraba el fun-cionamiento del sistema; es más, le daba uncontenido de moderación.

En sociedades fragmentadas, sin adhesio-nes estables y con menor aceptación de ladesigualdad social, se entiende que el indi-viduo no integrado puede ser parte de mo-vimientos antisistémicos y alimentar una cre-ciente inestabilidad del orden político. No escasual que en este marco las corrientes con-vencionales de la ciencia política hayan in-troducido el concepto de confianza, que an-tes hubieran considerado de contenido sub-jetivo, de difícil definición y perteneciente ex-clusivamente a la esfera cultural. El presu-puesto participativo, en este contexto, es unaforma de intervención ciudadana que per-mite establecer una agenda ordenada de dis-cusión evitando los desbordes. En ocasionesse presenta también como una suerte de mo-dalidad benigna de control social, una vigi-lancia amable.

Así que todos estamos de acuerdo en lle-var adelante los procesos de presupuestoparticipativo, si bien no por las mismas razo-nes. Como nos hallamos inmersos en un cli-ma cultural en el que no resulta de buen tono


formularse preguntas últimas, seguimos jun-tos el mismo camino, sin tropiezos aparentes.

La discusión sobre el presupuesto partici-pativo no ha llegado a ser todavía conocidapor la mayoría de la sociedad ni ha provoca-do el interés de los políticos, por lo menosdurante el conjunto del proceso. Estamarginación ha llevado a que, por lo menosen su etapa final, su reglamentación haya sidouna iniciativa de técnicos bien dispuestos delMinisterio de Economía y Finanzas, así comode grupos vinculados a las organizaciones nogubernamentales haciendo tareas de «cabil-deo», en parte con el justificado propósito deque se cumplan sus objetivos democratiza-dores y en parte también porque se siguenlas sugerencias de la cooperación internacio-nal, que tiende a estandarizar sus procedi-mientos de actuación en sociedades marca-damente diferentes y con distintas tradicio-nes, trayectorias y vigencia de sus organiza-ciones sociales.

No se quiere hacer aquí objeciones dema-siado fáciles. No puede menos que señalarse,sin embargo, que, sobre todo en la elabora-ción de los instructivos, pareciera que buenaparte de las disposiciones tienen autores fá-cilmente identificables; que cada uno de losparticipantes pudo introducir sus propias opi-niones; que todos ganaron algo sacrificandola coherencia de las disposiciones. Suele atri-buirse a los abogados una predisposición alas formalidades y el reglamentarismo. Estatendencia se hace más exagerada aún cuan-do economistas, sociólogos o planificadoresnos imaginamos legisladores y tratamos deordenar la realidad. Y esta inclinación haafectado, como hemos visto a lo largo de esetrabajo, la vigencia de los presupuestosparticipativos. Por otro lado, debemos reco-nocer que el conjunto de las instituciones queparticiparon en esta iniciativa tienen una li-mitada influencia social. Es posible que aveces interpreten a la sociedad, que procu-ren expandir sus vínculos y asumir compro-misos con ella, pero no corresponde hablartan fácilmente en su nombre.

Resulta tedioso al final de un trabajo sin-tetizar lo que ya se ha expuesto —por lo me-nos para el autor de este informe—, pero no

queda otra alternativa que hacer una breveexposición, para luego referirse a algunasopciones que podrían darle al presupuestoparticipativo una mayor vigencia social.

El presupuesto participativo es por aho-ra una experiencia elitista. Quienes manejanel tema con solvencia son algunos pocos in-formantes clave; y en muchos casos, aun ellosno se plantean preguntas ni piensan en alter-nativas para hacer más eficaz el proceso. Losmecanismos de difusión de la iniciativa requie-ren del auxilio no sólo del respectivo gobier-no regional sino de las organizaciones socia-les con mayor influencia en la comunidad. Lacapacitación se mueve en ciertos casos demanera restringida entre un gabinete de téc-nicos —lo que seguramente es un paso nece-sario—; y cuando se trabaja con los poblado-res, se confunde la formación con la difusiónde las líneas generales de esta experiencia.

Las últimas disposiciones colocan en pa-recido nivel al CCR, una instancia delibe-rativa —sujeta además a un activo debatepolítico—, y al agente participante, de impre-ciso perfil. Hasta donde se puede advertir, lospresupuestos participativos que funcionanmejor son aquéllos en los cuales un presiden-te regional aislado se vincula con actores yorganizaciones sociales influyentes, lo queexpresa una alianza con el poder existentemás que una nueva forma de hacer política.En Villa El Salvador y Limatambo, en cam-bio, se favorece la formación de liderazgosdemocráticos en el proceso participativo. Sise quiere organizar mejor el debate, es nece-sario precisar tanto como sea posible las com-petencias exclusivas y compartidas de cadanivel del gobierno, para no distorsionar nidisociar el tema del planeamiento para el de-sarrollo y el de la participación. Tienen quefortalecerse instancias representativas en to-das las etapas del proceso, incluida la técni-ca, de modo que haya condiciones para esta-blecer compromisos consistentes y darle uncontenido efectivo a la fiscalización social.

En el CCR, es necesario definir con rea-lismo estrategias de diálogo entre los repre-sentantes de la sociedad civil y los alcaldesprovinciales. Para esto hay que afianzar enlo organizativo a los primeros, estableciendo


una relación más activa con las asociacionesque los eligieron. Otro propósito debe ser pro-curar involucrar a los Consejos Regionales entodas las etapas del proceso, para evitar supresión intempestiva en el momento de apro-bación del presupuesto participativo, lo quepuede hacer que se pase por alto o se torneirrelevante lo que antes fue objeto de delibe-ración. Quizá se debería considerar que estainstancia no tiene iniciativa de gasto, y coneste fundamento acotar el marco preciso delos temas que puede aprobar o desaprobar.En todo caso, este problema parece no tenersolución desde el punto de vista jurídico. De-pende de la legitimación que hayan obtenidolas autoridades y la sociedad civil durante elproceso, de modo que el Consejo Regional sevea compelido a seguir lo previamente acor-dado por las otras partes, para evitar quedaraislado.

En algunas etapas del proceso hay unamarcada —y probablemente deliberada—separación entre actores sociales y técnicos.Hay que encontrar los mecanismos necesa-rios para que, respetando las calidades pro-fesionales, haya una efectiva interacción en-tre los interlocutores calificados representati-vos de la sociedad y los expertos del gobiernoregional. Establecer consejos de vigilanciasupone inadvertidamente restringir los már-genes de acción de la sociedad civil y de losciudadanos, al pretender sujetarlos al estado.Se requiere, en cambio, vincular el controlsocial —que cada grupo o persona puede ejer-cer con el esquema organizativo que mejor leparezca— con el legal, haciendo que efecti-vamente la Contraloría descentralice el cum-plimiento de sus responsabilidades.

Tomar en cuenta a los pobres se vinculacon un asunto de alianzas políticas y socialesde partidos y organizaciones con los sectoresmás vulnerables, a quienes su participaciónles demanda mayores costos. Dar una rele-vancia no justificada a la intervención de lospobres en propuestas participativas, exigién-doles lo que no están en condiciones de cum-

plir, aduciendo que así se los está consideran-do de un modo preferente, se asocia a la ideade aislarlos como caso especial. Tal posiciónsurge de un razonamiento conservador quebusca naturalizar la desigualdad social.

El presupuesto participativo debe atendera que la población evalúa cuidadosamente suscostos y beneficios. No es ésta, sin embargo,una opción formulada en un vacío social.Quienes han participado en anteriores expe-riencias de cooperación estarán mejor dis-puestos a establecer nuevos compromisos.33

En el corto plazo, los efectos de demostraciónde otras experiencias pueden contribuir a queel proceso se desarrolle en nuevos lugares. Unpasado con organizaciones sociales significa-tivas favorece también la toma de decisiones.Los partidos, las asociaciones y las autorida-des pueden hacer surgir incentivos para inte-grarse a esta experiencia. En el mediano pla-zo se estará en condiciones de adquirir valo-res cívicos, frente a la ingenua pretensión dela mayoría de los que estudian el tema de laparticipación, que la dan por supuesta deantemano. Un compromiso sostenido en ladiscusión de presupuestos participativos am-pliará el campo de referencias de los actores,los hará conscientes de sus capacidades y conello fortalecerá su autoestima y los ayudará aestablecer un mayor reconocimiento mutuoen los momentos de conflicto tanto como enlos de consenso.

Por lo que hemos visto en este informe,no tiene mayor sentido reunirse año tras añopara introducir correctivos en el InstructivoMEF —si bien cabe reconocer como un rasgopositivo la disposición al diálogo de estos sec-tores del estado—, cuando de lo que se trataes de dar un brusco cambio de timón. El rela-tivo fracaso de esta experiencia sugiere pen-sar en alternativas diferentes. Las opinionesque puedo expresar sobre posibles cambios nosurgen de una corriente de opinión con algu-na vigencia, sino apenas son los resultadosde un trabajo de campo y una limitada revi-sión de bibliografía. Mis pocas observaciones

33 En este párrafo tomo algunas ideas de Rebecca Neaera Abers (ob. cit.) ordenadas de un modo distinto a su exposición deltema y con agregados que corren por mi cuenta, aun cuando considero que se inscriben en la misma línea de argumen-tación.


—no tengo las calidades profesionales paraavanzar más allá— se ubican dentro del mar-co vigente, para luego aventurar propuestasen un escenario diferente, menos agobianteque el actual.

El criterio a seguir es establecer un marcolegal con unas pocas disposiciones que orien-ten a los actores, en lugar de imponer dispo-siciones que pretenden no dejar nada sin re-gulación, lo cual —por lo desmesurado de supretensión— lleva a la irrelevancia o al in-cumplimiento. El principio de contención enel establecimiento de normas y la flexibilidadde estas últimas son dos razones que expli-can el éxito de las experiencias de Porto Ale-gre, de Villa El Salvador y de Limatambo.Para ser coherente con mis propias observa-ciones, voy a ser breve. Si lo que se quiere esseguir con el actual Instructivo MEF, hay quereducir las exigencias para que los agentesparticipantes se inscriban; pero, a la vez, de-limitar los plazos para hacerlo. De esta ma-nera se puede evitar que personas que no in-tervinieron en la discusión sean las que ten-gan un peso decisivo en las decisiones fina-les. Antes de los talleres, quizá convenga unareunión previa del CCR con el presidente re-gional, para que se acuerde un documento apresentar a los talleres, en el cual, junto conla evaluación de lo que está ocurriendo y enconcordancia con el plan de mediano plazo,se realice un diagnóstico social, político y eco-nómico más sencillo y accesible, y menos nor-mativo.

Como hemos visto, cada región hace lostalleres a su manera, distanciándose del Ins-tructivo MEF que quisiera regularlos. Si asíocurren las cosas, debería abandonarse la ideade una secuencia rígidamente establecida.Bastaría con señalar la obligación del ejecu-tivo regional de convocar e informar, de dis-cutir luego priorizaciones, ejes temáticos y de-mandas territoriales, y tomar las decisionesfinales; todo ello en no más de tres reuniones.Hay que garantizar, también, un orden de re-emplazo de los proyectos que no sean decla-rados factibles, para reducir los márgenes demaniobra de las diversas autoridades que co-ordinan con sus clientelas.

Sin querer incurrir en el afán reglamen-tarista que cuestiono, me permito sugerir laconveniencia de que en el Instructivo MEF seestablezca la obligación de que los técnicosde la región asuman el compromiso de defi-nir los proyectos de cuya ejecución se van aresponsabilizar, de modo que se puedan ade-cuar al Sistema Nacional de Inversión Públi-ca, y aquéllos otros también declarados prio-ritarios y delegados a la sociedad (colegiosprofesionales, universidades, organizacionesno gubernamentales o expertos independien-tes). En esta última hipótesis, hay que esta-blecer un plazo para que esas propuestas lle-guen a la respectiva oficina de planeamiento,de modo que esta instancia realice una apre-ciación final y el conjunto de los proyectosresulte articulado y coherente. Se puede pre-ver una reunión de consulta entre funciona-rios especializados del estado y técnicos pro-venientes de la sociedad.

Hay temas políticos, no ya de regulación.El contenido de las capacitaciones es uno deellos. Sólo se puede subrayar la necesidad deatender con ellas a públicos con distintos ni-veles de formación. Ya hemos señalado enextenso las características del CCR y no es delcaso resumirlas aquí. Si bien el InstructivoMEF para el 2006 trata de que recupere unprotagonismo que disposiciones anteriores lehabían negado, su incidencia como instanciaconsultiva ante el ejecutivo regional, y aunsu negociación interna entre alcaldes provin-ciales e integrantes de la sociedad civil, resul-ta finalmente un problema de legitimación yde correlación de fuerzas. Otro tanto ocurresi el Consejo Regional altera lo decidido enlas instancias participativas. Esta tensión sepresenta también, como hemos visto, en Por-to Alegre. Otra vez su resolución no es unproblema legal, salvo que se tienda a restaratribuciones a representantes que llegaron alcargo por elecciones, creando antagonismoso polarizaciones en vez de vincular a la de-mocracia representativa con la participación.La idea es evitar tanto la excesiva influenciade élites que se reservan cuotas de poder,como la gravitación indebida de minorías ac-tivas tratando de dejar de lado la voluntadmayoritaria.


Me permito preferir un escenario dife-rente. Mi preocupación sería valorar la im-portancia de la participación sabiendo queal pretender establecerla para cada una desus etapas, como ahora, se introduce una dis-torsión que perjudica a los más pobres en be-neficio de los sectores presuntamente infor-mados e ilustrados, a quienes no les planteaproblemas una sostenida intervención en elespacio público. Sería entonces convenientepromover reuniones de vecinos o comunida-des en las que se discutan, con o sin inter-vención del ejecutivo regional, cuáles son susnecesidades y las ideas para superarlas. Enesa misma reunión se elegirían delegadospara las siguientes etapas del proceso. Paraevitar problemas de costos a los participan-tes, debe ser descentralizada y brindar unainformación sencilla en la que se puedan dis-tinguir las agendas distritales, provincialesy regionales.

Los delegados pueden ser representantesdirectos o reunirse —con costos a cargo de laregión— para elegir un Consejo de Presu-puesto Participativo, un Comité de Gestión ocomo quiera llamársele, que realice los talle-res y dialogue con los técnicos, recurriendo,si quieren, a sus propios asesores, que tendríanvoz pero no voto. Recordemos que en todaslas experiencias exitosas significativas de ne-gociación entre organizaciones sociales y gru-pos de interés y el estado, aquéllos contabancon profesionales competentes que, por susconvicciones políticas y sociales, se integra-ban al sistema y ayudaban a establecer unanegociación en la que ambas partes se encon-traban en condiciones de igualdad. En estaidea, trazada a grandes rasgos, el Consejo de

Coordinación Regional estaría en mejorescondiciones para cumplir su tarea como ins-tancia consultiva y habría menos espacio paraque el Consejo Regional interviniera de ma-nera arbitraria imponiendo su autoridad. Anadie se le ocurriría, en un sistema de estascaracterísticas, seguir insistiendo en la crea-ción de comités de vigilancia.

En un escenario futuro con una sustantivatransferencia de recursos desde los sectores alas regiones, habría que reservar determina-dos fondos para que el ejecutivo regional deci-diera su destino de acuerdo con su criterio; delo contrario, se establecerían considerablesmárgenes para el surgimiento de conflictos apartir de los distintos fundamentos de legiti-mación, del voto y de las manifestaciones dela comunidad, creándose un ambiente quefavorecería la polarización social.

Se acostumbra señalar que el proceso dedescentralización, además de ser gradual eirreversible, exige que el conjunto de actoressociales y estatales realicen un prolongadoaprendizaje. No todos parecen bien dispues-tos, entre otras razones porque una vez quese ingresa en un sistema y en una lógicainstitucional resulta difícil salir de ellos; en-tonces nos enredamos o nos convencemos,abandonando nuestras opiniones primeras.Como contrapartida, los que creen en la des-centralización están obligados a innovar, acausa del constante surgimiento de nuevosproblemas, en un proceso que no termina deafirmarse. Por suerte esto obliga a ser polémi-cos y tolerantes, y a aceptar que algunas ini-ciativas, como por ejemplo la del presupues-to participativo, pueden ser mucho mejores.


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Romeo Grompone

Sociólogo. Investigador principal del Instituto de Estudios Peruanos. Docente de la Unidad de Post Grado de Sociología y Antropología de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

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