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El Apoyo a la Innovación Tecnológica a través de Instrumentos
de Demanda: El rol de la Compra Pública.
Enero 30 de 2018
Quito, Ecuador
Índice
1. Justificación de la Compra Pública como política de CTI
2. Definiciones y ejemplos de CPI.
3. Por qué apostarle a la CPI?
4. Desafíos para el diseño de una política de CPI.
Índice
1. Justificación de la Compra Pública como Política de CTI.
2. Definiciones y ejemplos de CPI
3. Por qué apostarle a la CPI?
4. Desafíos para el diseño de una política de CPI
Justificación de la CP como política de CTI
• Desde Marshall (20s), Smookler (60s) , … se reconoce el rol de la demanda
como un determinante clave de la innovación.
• Von Hippel (86) plantea que los usuarios pioneros son claves en el éxito
de una innovación (señalan funcionalidad, efectos demostración, etc).
• Según encuestas de innovación la incertidumbre de mercado es una
barrera para la innovación mas importante que las restricciones de oferta
tales como el financiamiento, el capital humano etc (Edler and Georghiou,
2007).
• En los últimos años existe un interés creciente por las políticas de
innovación de demanda (financiamiento para la adopción de tecnología,
regulaciones, normas, extensionismo, desafíos, etc).
Justificación de la CP como política de CTI
Una taxonomía de políticas de CTI según orientación y tipo de falla.
Falla de Mercado Diseño de Oferta Diseño de Demanda
Bienes Públicos. Subsidios a I+D.Centros de Excelencia.Incentivos tributarios.
Becas STEM.
Fondos Sectoriales I+D.Incentivos a la adopción.
Información Asimétrica. (Financiera)
Capital de Riesgo.Créditos, Garantías.
Prestamos y garantías para modernización tecnológica.
Información Asimétrica (Tecnológica)
Prospectiva.Difusión de Información.
Extensionismo.Certificaciones.
Demostraciones.
Coordinación Apoyo a la TTInfr. Tecnológica.
Consorcios.Vouchers.
Desarrollos de Clusters.Desarrollo de Proveedores.
Compras Publicas.Innovación Social.Innovacion Abierta
Justificación de la CP como política de CTI
• En países de la OCDE alrededor de un 12% del PIB corresponde a compras
públicas (20% en ALC). En este escenario la CPI ha ganado peso tanto en
el debate sobre políticas de innovación como el debate sobre mejoras en
la provisión de servicios públicos.
• En la OCDE la CPI se ha ido incorporando gradualmente al conjunto de
instrumentos de políticas innovación: de 32 países encuestados en 2014, 23
reportan tener una estrategia a nivel central de apoyo a la compras
publicas de bienes y servicios innovadores (OECD, 2015).
• Foco de la presentación es en el estado del arte en materia de CPI en
países de la OECD con algunas referencias a avances concretos en ALC
(compras en defensa no han sido consideradas).
Justificación de la CP como política de CTI
https://publications.iadb.org/handle/11319/7972
Justificación de la Compra Pública como política de CTI
• 1) La CPI puede resolver fallas de coordinación: La CPI promueve la
interacción entre usuario-proveedor, reduce asimetrías de información y costos
de transacciones (rol catalítico). El estado puede crear un mercado lo
suficientemente grande para contrarrestar la incertidumbre de mercado que
inhibe una mayor inversión privada en I+D.
• 2) La CP puede mejorar la provisión de Bienes Públicos. El Estado como
un usuario directo de innovación con el objetivo de mejorar la efectividad y
eficiencia en la provisión de bienes públicos (salud, educación, defensa, medio
ambiente, etc).
• 4) La CP puede promover el aprendizaje. En bienes complejos el Estado
actúa como cliente sofisticado, generando aprendizaje y demostrando la
utilidad de las innovaciones para mercados mas masivos (la CPI como una
herramienta adicional de la política industrial Compra Publica Estratégica).
Índice
1. Justificación de la Compra Publica como política de CTI
2. Definiciones y ejemplos de CPI.
3. Por qué apostarle a la CPI?
4. Desafíos para el diseño de una política de CPI
Definiciones y ejemplos de CPI
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¿Qué es?
• Es un procedimiento administrativo de
contratación, por el cual el comprador
público puede licitar la contratación de un
producto o servicio:
• por sus especificidades funcionales,
• que no existen en el mercado y
• para lo cual es necesario desarrollar
actividades de I+D+i.
¿Qué no es?
• No es un nuevo tipo de contrato, sino que
se utilizan los existentes: Obras, servicios,
suministros o colaboración público-privada.
• No es una nueva forma de adjudicación de
los contratos, ya que la adjudicación sigue las
mismas modalidades: adjudicación directa,
negociado con o sin publicidad, diálogo
competitivo, etc.
• No es informatizar los procesos de
contratación.
Para cualquier entidad pública que sea poder adjudicador, es una nueva forma de adquirir
bienes o servicios:
Definiciones y ejemplos de CPI
Existen dos tipos de CPI: compras precomerciales y las compras comerciales.
Involucramiento de agentes clave para el desarrollo de
los proyectos
Agencias de compras
Agencias de fomento a la Innovación
Entidades compradoras
Estudio de viabilidad
Ejemplo de CPI: Cómo una compra de CPI de pequeña escala puede tener
efectos importantes: refrigeradores de mayor eficiencia energética en Suecia
12
Convocatoria:✓Refrigerador con 40%
más eficiencia energética y con menor impacto ambiental en producción✓Compromiso adelantado
de compra de un lote de500 unidades(presupuesto máximo de500.000 de dólares)
Grupo de compradores
ensamblado por NUTEK
Asociaciones de constructoras proveedoras del gobierno, compañías y entidades públicas
Se recibieron propuestas de diseño y producción de 5 empresas:
Evaluación y elección de la
empresa ganadora: mejor relación valor agregado/precio (2 diseños)
21 3
Menor riesgo tecnológico y de adaptación
Propuesta ganadoraCompra
El primer lote adquirido por el grupo fue finalmente de 637 refrigeradores
5Desarrollo del refrigerador (1 año)6
En los siguientes 3 años se vendieron 3.350 unidades
adicionales (tanto a entidades públicas como privadas), y la cuota de
mercado de refrigeradores energéticamente eficientes pasó de 1% a 5%, logrando
ahorros en energía de 1TWh para 2010
4
Índice
1. Justificación de la Compra Publica como política de CTI
2. Definiciones y ejemplos de CPI.
3. Por qué apostarle a la CPI?
4. Desafíos para el diseño de una política de CPI
Por qué apostarle a la CPI?
1- Estimulan la inversión privada en I+D: La OCDE ha encontrado que la
probabilidad de inversión en I+D se dobla en empresas que son adjudicatarias
de contratos de compras públicas innovadoras (CPI).
2- Pueden ser más efectivos que otros instrumentos: Dos estudios
encuentran que la CPI es mas efectiva en promover la innovación que los
subsidios directos. También se encuentra que las compras públicas son
especialmente efectivas sobre la probabilidad de éxito de la innovación en
empresas pequeñas que operan en regiones con economías deprimidas.
3- Empresas atraen capital de riesgo y crecen más: Beneficiarios de CPI
atraen capital de riesgo y crecen más que empresas de control (USA).
4- Impacta la eficiencia de servicios públicos.
Por qué apostarle a la CPI? Mitos que inhiben un mayor uso de la CPI
1- Solo sirve para problemas de alta complejidad tecnológica (poner un
hombre en la luna). La mayoría de los ejemplos de CPI se encuentra en
aspectos tales como resistencia de uniformes policiales, limpieza de edificios
públicos, recolección de residuos, reciclados de colchones en cárceles y
hospitales, etc.
2- Siempre sale mas cara: Cuándo o mas cara con respecto a que? Puede que
resulte mas cara en relación al precio spot (hay que amortizar la inversión en
I+D!!!) pero generalmente es mas barata a lo largo del ciclo de vida del
producto.
3- Solo es viable con proveedores tecnológicos maduros. La falta de
proveedores con capacidades puede ser un problema para iniciar procesos de
CPI sin embargo la misma CPI puede usarse como un instrumento para atraer
proveedores internacionales o desarrollar proveedores locales.
https://blogs.iadb.org/puntossobrelai/2017/09/06/3-mitos-fundamentales-sobre-la-compra-publica-de-innovacion/
Índice
1. Justificación de la Compra Publica como política de CTI
2. Definiciones y ejemplos de CPI.
3. Por qué apostarle a la CPI?
4. Desafíos para el diseño de una política de CPI
Desafíos para el diseño de una política de CPI
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La CPI implica unas exigencias particulares derivadas de su propia naturaleza y que no rigen habitualmente en
el caso de las compras públicas regulares, tales como:
Planificación de la
demanda, para
disponer del tiempo
necesario para
desarrollar la
solución.
Demanda
temprana
La necesidad de
identificar la oferta de
valor, susceptible de
cubrir los requisitos
demandados que no
se ven satisfechos
con los productos
existentes en el
mercado.
Oferta de Valor
Acuerdo sobre derechos
de propiedad industrial e
intelectual que incentive al
adjudicatario a invertir en
I+D+i para la búsqueda de
la mejor solución a los
requisitos planteados.
Acuerdo sobre
DPI
Generar un mercado lo
suficientemente atractivo
para los potenciales
proveedores como para
compensar los riesgos
inherentes a la innovación.
Agregación de
demanda
Disponibilidad de
procedimientos de dialogo
técnico que mejoren la
oferta pero protejan la
competencia.
Idoneidad del marco
regulatorio
Estudio de viabilidad
Identifi-cación de
una necesidad
para el sector
público
Especificaciones
funcionales
Consultas al mercado
Describir la función
que debe desarrollar
la solución y no sus
especificaciones
técnicas concretas
Los potenciales proveedores tienen el conocimiento para
pasar de la necesidad a la especificación funcional
Desafíos para el Diseño de una política de CPI
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Incentivos a la
adquisición de
soluciones
innovadoras
Identificación,
especificación y
comunicación de
necesidades y
soluciones
Organización y
capacidades
Condiciones
Marco1
2
3
4
• Definición de una política de CPI, con metas y objetivos. • Marco de adquisiciones amigable con la CPI.
• Formación de recursos humanos especializados en el sector público.• Difundir metodologías de “design thinking” y prospectiva en el sector público. • Desarrollo de capacidades en el sector privado. • Elaboración de guías y centros de asistencia técnica en el sector público.
• Planificación y comunicación de demanda temprana.• Uso de plataformas de consulta al mercado, interacción usuario-proveedor.• Uso de la compra pública pre-comercial para demostrar soluciones
• Aversión al riesgo en el comprador.• Compras innovadoras garantizadas, márgenes de preferencia, cuotas.• Garantías a soluciones. • Financiamiento dedicado
Basado en (Georghiou, Edler, Uyarra, & Yeow, Policy instruments for public procurementof innovation: Choice, design and assessment, 2014)
Condiciones Marco
• Metas para CPI en varios países (Francia 2%, Holanda 2.5%, España 3%,
etc).
• Procedimientos para incorporar especificaciones funcionales en las licitaciones
públicas
• Regulación de procedimientos de consulta al mercado y dialogo técnico como
una forma de promover la interacción entre usuario y proveedor protegiendo la
competencia (EU, 2014).
• Integración de procedimientos de compra pre-comercial con los de compra
comercial.
• Asignación efectiva de la PI entre innovador y usuario.
• Directivas para valuación de costo de ciclo de vida.
Organización y Capacidades
• El establecimiento de organizaciones dedicadas a la creación de capacidades para CP
y CPI en las autoridades de compras púbicas tal es el caso del Public Procurement
Expertise Center de Holanda (PIANOo).
• PIANOo es un organismo del Ministerio de Economía establecido en 2005. PIANOo
trabaja con el gobierno central, pero también con municipales, provincias,
universidades, etc.
• PIANOo gestiona una red de mas de 3500 profesionales de compras a lo largo de todo
el país: ofrece entrenamiento, financia pilotos, desarrolla estudios de casos, produce
guías, organiza conferencias anuales, interactúa con el sector privado (consulta al
mercado), representa a Holanda en foros internacionales.
• En materia de CPI provee apoyo focalizado en los seis sectores estratégicos del
gobierno: eSalud, Textiles para seguridad, construcción sustentable, reciclado,
bioproductos y energía renovable.
Help-Desks simlares existen en la mayoría de los países de la OCDE aunque no tan
integrales como PIANOo.
Identificación y comunicación de necesidades y soluciones.
• Small Business Innovation Research (SBIR) US: Programa busca aumentar la
participación de PyMES en la compra de I+D por parte del Gobierno Federal. Desde su
creación en 1982 ha otorgado 112.000 contratos e invertido $26.9 billones.
• Establece que toda Agencia federal con un presupuesto de I+D de al menos $100
millones separe un 2.8% de este presupuesto para contratar en forma competitiva I+D a
PyMES. Cada Agencia puede otorgar grants o contratos.
• Agencias participantes: Agricultura, NIST, NOAA, Defensa, Educación, Energía, Salud,
Seguridad Interior, Transporte, EPA, NASA y NSF. Cada departamento define una
necesidad y lanza una competencia (es descentralizado).
• Competencia en tres fases: (a) Fase I (6 meses), $100.000 para un estudio de
validación tecnológica. (b) Fase II (24 meses), $750.000 para el desarrollo de la I+D. (c)
Fase III (Comercialización) no cubierto por el programa (regular procurement).
• Existen diversos programas complementarios que proveen apoyo para la preparación
de la postulación y proveen match-funding (a nivel de estados para los ganadores de un
SBIR). El ha sido replicado diversos países.
Identificación y comunicación de necesidades y soluciones
Incentivos a la adquisición de soluciones innovadoras - el FID Salud
23
Ministerio de Sanidad
Los ministerios regionales de salud elaboran propuestas en función de sus necesidades y cumplimentan la ficha de proyecto que envían al Ministerio de Sanidad
FID Salud
Ficha• ---------• ---------• ---------
Evaluación y priorización
Tramitación: >3 meses
Firma del convenio Licitación
MINECO
Recepción de propuestas
> 4- 5 meses
Convenio Licitación/Consultas al
mercado
El Ministerio de Sanidad prioriza los proyectos por criterios de política sanitaria. Su agencia de investigación biomédica (ISCIII) evalúa el componente innovador y el impacto previsible de los proyectos
MINECO hace el análisis de coste-beneficio del proyecto y su elegibilidad para uso de fondos europeos
MINECO tramita convenio para transferencia de fondos al servicio regional de salud (comprador)
Convenio entre MINECO y el servicio regional de salud por el que se le
transfieren fondos europeos FEDER
Convocatoria anual meses
FID Salud: caso exitoso de cofinanciación de proyectos de CPI en Salud en España
Incentivos a la adquisición de soluciones innovadoras - el FID Salud
•
Incentivos a la adquisición de soluciones innovadoras - iTAPP
• iTAPP: Programa de Compras para la Adopción de Innovación
Tecnológica. Programa del NHS que promueve la compra de tecnología
medica innovadora mediante asistencia técnica, información y evaluación.
Programa desarrollado en colaboración con la industria medica.
• Proveedores son invitados a recomendar tecnologías medicas existentes cuya
adopción implicaría una mejora en la calidad de vida del paciente y una
reducción de costos para el NHS. Se constituye un registro de tecnologías.
• Las tecnologías son luego priorizadas y seleccionadas regionalmente en
talleres organizados por el NHS.
• Además del apoyo a la adopción, la iniciativa posee un Fondo de Innovación
Regional de hasta $15.000 para cada servicio regional del NHS que adopte
cualquier de las tecnologías listadas.
Incentivos a la adquisición de soluciones innovadoras - Corea del Sur
• Programa de Compra de Nueva Tecnología.
• Creado en 1996 y gestionado por la SMBA. Promociona la compra pública de
productos certificados como Productos de Nueva Tecnología (PNTs).
• Los organismos públicos (incluso empresas publicas) tienen un meta del 10%
de sus compras en PNTs.
• ara garantizar la implementación cada año los compradores deben entregar a
la SMBA información de las adquisiciones del periodo anterior y el plan de
adquisiciones de nuevo periodo. Estos planes se reportan a una reunión de
gabinete presidida por el presidente.
• Existen 5 tipos diferentes de certificaciones para entrar a la lista de PNTs: NEP,
NEP, GS, EPC, GPP. Diferentes organismos públicos proveen estas
certificaciones.
En América Latina también está ganado fuerza la CPI
• La CPI ha ganado peso en el debate sobre
políticas de innovación tanto como el
debate sobre maneras de mejorar el valor
por dinero de las compras públicas. En
esta medida el debate ha involucrado tanto
entidades de gobiernos nacionales como
entidades multilaterales.
• A partir de esto, diferentes gobiernos ya
han tomado acciones concretas en esta
dirección: algunos han empezado a
estructurar sus políticas de CPI de manera
centralizada mientras que en otros ya se han
desarrollado pilotos a nivel sectorial.
Así, en el estudio se procedió para un conjunto de países:
1. Revisar capacidades y avances en la implementación de políticas de CPI y políticas
“precursoras de la CPI”
2. Dar recomendaciones de política y pre-identificar posibles desarrollo
En América Latina también está ganado fuerza la CPI
• Situación mixta, principales falencias en la fase final compras y capacidades
institucionales.
• Mayoría de casos de éxito en sectores relacionados con empresas públicas.
Brasil Colombia Chile Uruguay Mexico
Condiciones Marco
Capacidades Institucionales
Identificación necesidades
Incentivo compra de innovación
Ejemplos de casos sectoriales
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Lecciones aprendidas: Factores habilitantes claves
▪ La existencia de un marco normativo amigable a la CPI relativamente
separado de los procedimientos regulares de adquisiciones (por ejemplo
PPPs, empresas publicas o agencias descentralizadas con sus propias
reglas de compras o exigencias de contenido local) permitiendo una alta
flexibilidad e interaccion con proveedores.
▪ Fuerte capacidades tecnicas y de ingenieria en el lado de la demanda
(agencias descentralizadas o empresas publicas normalmente tienen estas
capacidades).
▪ Uso intensivo de la compra publica pre-comercial para resolver aspectos
regulatorios o problemas de ingenieria con una participacion intensa de las
agencias de innovacion (fondos sectoriales).
▪ Compra de la solucion a traves de contratos de aprovisionamiento a largo
plazo con empresas publicas o agencias descentralizadas.
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Conclusiones
▪ La CPI tiene el potencial para constituirse en una herramienta importante
de las políticas de innovación.
▪ Para ello se requiere una visión sistémica que aborde el marco
regulatorio, la creación de capacidades en la demanda (y en también en
la oferta), el problema de la asimetría de información y los incentivos para
la adquisición.
▪ Son políticas que requieren una importante dosis de colaboración
publico-publica (agencias de compras, agencias de innovación, servicios
compradores, empresas publicas, etc).
▪ Empezar por pilotos en diversos sectores puede ser una forma inteligente
de empezar.
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MUCHAS GRACIAS !!!!
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