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MAPA TERRITORIALIZADO DE LA POBREZA INFANTIL EN ESPAÑA

INTRODUCCIÓN

Los indicadores de pobreza infantilagregados a nivel nacional nos permitencomparar la situación de España con la delresto de países de la Unión Europea ––ocon la de otros países con un nivel dedesarrollo similar––, y monitorizar suevolución temporal. Así, por ejemplo,sabemos que la tasa de riesgo de pobrezainfantil en España es una de las más altasde la Unión Europea (sólo por detrás deBulgaria y Rumanía según los últimosdatos completos disponibles), y que se hamantenido en niveles muy superiores a lamedia de la Unión durante la últimadécada.

A pesar de su utilidad, tanto descriptivacomo comparativa, la tasa de riesgo depobreza infantil para el conjunto deEspaña ‘esconde’ normalmentediferencias territoriales importantes. Y porello resulta un indicador insuficiente parainformar el diseño e implementación depolíticas específicas para combatir lapobreza infantil de manera eficaz. Paraello es necesario un mayor nivel dedesagregación territorial.

En este documento desgranamos lasventajas que supone disponer de un mapade pobreza infantil a un nivel territorial lomás desagregado posible; describimos losdatos que lo hacen posible por primeravez en España, sus limitaciones ypotencialidades; y por últimocomentamos brevemente el mapa depobreza infantil resultante comparándolocon otros ejemplos internacionales.

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¿POR QUÉ ES IMPORTANTE MAPEAR LA POBREZA INFANTIL?

El uso de mapas permite ofrecer unadescripción detallada de la distribuciónespacial de un indicador dentro de unterritorio determinado. Cada vezdisponemos de más investigación basadaen datos desagregados territorialmenteque sugiere que la concentración de lapobreza en una área geográficadeterminada tiene un efecto negativosobre los resultados futuros de los niños,niñas y adolescentes (NNA) que viven enella, independientemente de suscaracterísticas individuales.

La concentración física de múltiplesformas de desventaja configura lascaracterísticas de un área determinada yviceversa. Por ello, identificar las zonascon una concentración de pobreza infantilmedia/alta, resulta primordial a la hora deentender tanto sus causas como susconsecuencias, y es indispensable paracorregir las desigualdades existentes yllevar a cabo políticas que garanticen laigualdad de oportunidades. Para ello,disponer de un mapa territorializado de lapobreza infantil en España es clave. Éstasson algunas de sus ventajas principales:

Enfatiza la variación geográfica dentro deun país

La visualización de un indicador depobreza infantil en un mapa nos ayuda a

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romper con la impresión, a menudoerrónea, pero inducida por los datosagregados a nivel nacional, de que lascondiciones de vida dentro de un país sonuniformes. Si bien la pobreza infantil se dapor todo el territorio nacional, en algunasáreas el riesgo es más elevado que enotras. Al igual que existe desigualdadentre individuos, existe también entreregiones o áreas geográficas (CCAA,

provincias, municipios, distritos, osecciones censales). Es más, evidenciareciente muestra que es precisamente elentorno ‘híper-local’ el que máscondiciona las oportunidades futuras delos y las menores. El siguiente gráficoilustra a modo de ejemplo cómo unindicador agregado puede esconderrealidades muy distintas en un mismoterritorio.

Ejemplo de desagregación territorial de un indicador

Nivel nacional NUTS 1

NUTS 2 Notas: NUTS hace referencia a las

Unidades Territoriales

Estadísticas definidas por la

Oficina Europea de Estadística

(Eurostat). La nomenclatura

NUTS es de naturaleza jerárquica

con distintos niveles delimitados

cada uno por una población

mínima y máxima. Cuanto más

alto el nivel, mayor la

desagregación territorial.

Elaboración: Alto Comisionado para la

lucha contra la pobreza infantil.

Fuente: Encuesta Social Europea.

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“La concentración de la pobreza en una área

geográfica determinada tiene un efecto negativo

sobre los resultados futuros de los NNA que viven en

ella, independientemente de sus características

individuales.”

Contribuye a una mejor focalización derecursos

Para una inversión más eficaz de losrecursos para combatir la pobreza infantiles importante monitorizar las dinámicas anivel local, en lugar de asumir que loscambios a nivel nacional afectan a todaslas áreas por igual. Los mapas de pobrezainfantil revelan por ejemplo focos depobreza severa en zonas relativamentericas que, de otra forma, pasaríandesapercibidos. Por tanto, los mapaspublicados facilitan la identificación deáreas con una mayor necesidad,contribuyendo a mejorar la orientación delos recursos disponibles. Además, laposibilidad de observar la evolucióntemporal de la pobreza infantil en unmapa nos permite ver si con el paso deltiempo ésta tiende a concentrarse más enalgunas áreas en particular aumentandoasí la desigualdad interterritorial.

Informa la selección y el diseño depolíticas

En muchas ocasiones se observa unapersistencia de la desventaja en un área oregión determinada. Una explicaciónplausible es que las políticas no están biendiseñadas para combatir esta situación. Lavisualización territorial de la pobreza esuna herramienta cada vez más relevantetanto para la selección como para eldiseño de políticas orientadas a reducir ladesigualdad dentro de un territorio.Cuanto más pequeña sea el áreageográfica de la que dispongamos deinformación, mayor será la eficacia de lasintervenciones.

Mejora la visualización de los datos.

Los mapas de pobreza infantil son unaherramienta potente de visualización ycomprensión de datos. Permiten visualizaren un mismo plano diferentesdimensiones e intensidades de la pobrezay sus determinantes. Para el caso que nosocupa, permiten mostrar a la vez lavariable de interés (pobreza infantil) y susdeterminantes, ahondando así en lacomprensión de la misma. Los mapasfacilitan también la comparación entreregiones y permiten la identificación detendencias espaciales, como la formaciónde clústeres u otros patrones.

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tiene ventajas e inconvenientes, y lacomparación de los resultadosprovenientes de una u otra fuenteestadística hay que hacerla con cautela.

Una de las diferencias más importantesentre el ADRH y la ECV es ladesagregación territorial. Los datos delADRH hacen posible por primera vezobtener indicadores de pobreza a nivel desección censal, el nivel territorial másdesagregado posible en España. En elcaso de la ECV, el nivel de desagregaciónmáximo es la Comunidad Autónoma,aunque la encuesta presenta errores demuestreo importantes incluso a este nivelpara algunas Comunidades Autónomascon niveles medios y bajos de población.

Otra diferencia importante, y que haceque ambas fuentes seancomplementarias más que sustitutivas, esque parten de diferentes definiciones de‘renta del hogar’, y que reflejan cómo serecoge la información sobre ingresos enuna fuente y en otra. La ECV, debido a sudiseño muestral, permite recoger infor-

¿QUÉ (Y QUÉ NO) OFRECEN LOS NUEVOSDATOS DISPONIBLES?

Las estadísticas oficiales (p. ej. INE,Eurostat) utilizan para el cálculo de lastasas de pobreza (y pobreza infantil)datos que se obtienen principalmentemediante encuestas a una muestrarepresentativa de la población, en las quese pregunta por los ingresos entre otrosaspectos sociodemográficos. Una víaalternativa o complementaria al uso deencuestas es la explotación de registrosadministrativos para el conjunto o granparte de la población.

Los datos utilizados para la construccióndel mapa de pobreza infantil en España seobtienen a partir del Atlas de Distribuciónde Renta de los Hogares (ADRH), unainiciativa conjunta del Instituto Nacionalde Estadística (INE), la Agencia Estatal dela Administración Tributaria (AEAT), yotras autoridades tributarias. Por primeravez se utilizan exclusivamente registrosadministrativos para estudiar ladistribución de la renta en nuestro país.Los datos del ADRH son una combinaciónde datos censales y tributarios, y estáprevisto que tengan un carácter anual, locual permitirá estudiar la evolucióntemporal de los distintos indicadores derenta que se incluyen.

Comparación con la Encuesta deCondiciones de Vida

En España, la fuente estadística dereferencia para el estudio de la pobreza yla desigualdad es la Encuesta deCondiciones de Vida (ECV). El ADRH vienea complementar la ECV, más que asustituirla. Cada método de recogida

“La visualización de un indicador de pobreza

infantil en un mapa nos ayuda a

romper con la impresión, a menudo errónea, de que las condiciones de vida dentro de un país son

uniformes. ”

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mación a la que no tiene acceso la AEAT,como por ejemplo los ingresosprovenientes de la economía informal olas pensiones de personas extranjeras.Sin embargo, la ECV sufre mayoresdificultades que el ADRH para recogerinformación sobre los ingresos de loshogares que están en los tramos másaltos de la distribución de renta.

Otras diferencias destacables entre una yotra fuente son que, de momento, elADRH sólo ofrece información sobredistribución de renta para el territorio derégimen fiscal común (aunque sí ofrecedatos de renta media para todo elterritorio), mientras que la ECV lo hacepara todo el territorio nacional; y quemientras que los datos del ADRH sólo seofrecen a nivel agregado (aunque sea porsección censal), la ECV ofrece micro-datos, mucho más versátiles en suexplotación.

El cálculo de la pobreza y la pobrezainfantil con el ADRH

Una de las características principales delADRH es que permite el cálculo deindicadores de pobreza y desigualdad aun nivel de desagregación territorialmáximo. Un aspecto determinante en elcálculo de tasas de riesgo de pobreza anivel sub-nacional es sin embargo laselección de un umbral de referencia, quepuede ser:

• Un umbral nacional común paratodas las regiones, lo cual nos quepermite captar la desigualdadinterterritorial de ingresos.

• Un umbral regional, con el quepodemos observar las desigualdadesen el bienestar de la poblacióndentro de la región en cuestión. Losumbrales regionales proporcionanuna visión complementaria al ajustarlas diferencias en la distribución de larenta entre regiones. Muestran, portanto, la posición del hogar dentrode la región, que puede serrelativamente peor o mejor que suposición en la distribución nacional.

Los datos que ofrece el ADRH se ajustan ala primera aproximación para el cálculode la pobreza y la pobreza infantil, ya quepor el momento sólo permiten ladeterminación de un umbral nacionalcomún para las distintas desagregacionesterritoriales.

Por otra parte, es necesario fijar tambiénel tamaño mínimo de la unidad territorialde medida que permite dibujar el mapa.En nuestro caso el tamaño poblacionalmínimo para el que se ofrecen datos derenta y pobreza desagregados. El INEdetermina que la unidad territorial dereferencia para los datos de renta es 500habitantes, pero cuando además del datode renta, éste se cruza con alguna otravariable, como en nuestro caso la edadpara calcular la tasa de pobreza infantil, eltamaño poblacional mínimo ha de ser deal menos 2.500 habitantes. Ambosrequisitos se establecen para que elindicador sea robusto y, por tanto,suficientemente fiable. Esta condiciónexcluye por ejemplo el 75,7% de losmunicipios en España, y hace que solo sepueda dar información para el 24,3% res-

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tante. El cálculo de la pobreza para lapoblación en general, en cambio, nospermite incluir a un mayor número demunicipios (en concreto al 50,8%), ya queel umbral poblacional necesario es másbajo (500 personas), lo cual es en ciertamedida relevante para complementar elestudio territorial de la pobreza infantil,ya que ambas tasas están altamentecorrelacionadas.

EL NUEVO MAPA DE POBREZA INFANTILEN ESPAÑA Y OTROS EJEMPLOSINTERNACIONALES

El mapa de la pobreza infantil en España

El mapa de pobreza infantil en España,con tasas desagregadas a nivel municipal,muestra cómo la pobreza infantil semanifiesta de maneras muy diferentes anivel sub-nacional. Es importante sinembargo recordar que el umbral utilizadoes el nacional, así que en este mapa loque se hace es comparar diferenciasinterterritoriales en la tasa de pobrezainfantil sin ajustar por las diferenciasregionales en la distribución de la renta,así como tampoco en el coste de vida.

Teniendo en cuenta lo anterior, el mapamuestra que hay una cantidadimportante de municipios con niveleselevados de pobreza infantil en la parteoeste meridional del país. Si ampliamos elfoco de observación vemos que, porejemplo, en la Comunidad de Madrid,que suele tener niveles medios depobreza infantil, hay municipios conniveles mucho más altos que otros(tomando como referencia siempre alumbral nacional).

Otros ejemplos internacionales: ReinoUnido y Estados Unidos

Para la elaboración del mapa de pobrezainfantil del Reino Unido, a diferencia delcaso de España, y de Estados Unidos, quese muestran a continuación, se utiliza loque se conoce como ‘método deestimación para áreas pequeñas’, que entérminos generales se refiere a laestimación del valor de un indicador enconcreto a un nivel geográfico menor delque se dispone de datos observadosmediante una encuesta u otras fuentesestadísticas. En total se estiman tasas depobreza infantil para 8.480 unidadesterritoriales mediante esta estimación apartir de datos de encuesta y datosadministrativos agregados para cada unade las unidades territoriales. Algunosresultados destacados del mapa depobreza del Reino Unido: en primer lugar,los indicadores de pobreza infantil suelenser más altos en las ciudades grandes; elmapa también ayuda a visualizar que, unavez se tienen en cuenta los costes devivienda para las familias con menosrecursos, la tasa aumenta de maneraconsiderable en las unidades territorialesque componen la ciudad de Londres,convirtiéndose en las tasas de pobreza

“Los datos del ADRH hacen posible por primera vez obtener indicadores de

pobreza a nivel de sección censal.”

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infantil más altas del país. Otro resultadointeresante para el Reino Unido es que laobservación de las tasas a lo largo deltiempo muestra que se produce unincremento de las desigualdadesinterterritoriales, ya que muchas de lasáreas con mayores incrementos en la tasade pobreza infantil en el tiempo son lasque ya presentan una tasa elevada departida.

El proyecto ‘The Opportunity Atlas’ enEstados Unidos da un paso importante ymapea la movilidad social, centrándoseen las consecuencias en la edad adulta dehaber experimentado pobreza durante lainfancia y/o adolescencia en un barriocon unas características determinadas.Para ello, utilizan datos censales ytributarios a nivel individual vinculados alos de los padres. La población de estudiola componen todas las personas nacidasentre 1978 y 1983 (que se encuentranpor lo tanto en la segunda mitad de latreintena), y se observan los ingresos detodos los miembros de esta cohorte enfunción del barrio y condiciones deorigen. Los resultados obtenidos indican,por ejemplo, que en Estados Unidos elbarrio en el que residen los menores yadolescentes condiciona y mucho suposibilidad de prosperar cuando sonadultos: cuantos más años vivieron en unbuen/mal vecindario, mayores o menoresson los beneficios obtenidos comoadultos en términos de movilidad social,y que el entorno híper-local de la infanciay adolescencia (aproximadamente unos800 metros) resulta determinante endicha progresión.

Imagen del mapa de pobreza infantil del Reino

Unido.

Normalmente los mapas de pobrezapresentan una visión estática para unaunidad territorial determinada, ymonitorizan su evolución en el tiempomediante distintas fotos fijas de lasituación de carácter normalmente anual.

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CONCLUSIONES

Desagregar la tasa de pobreza infantil a launidad sub-nacional más pequeñaposible es una condición necesaria paramejorar la eficacia de la acción política eneste ámbito. Los nuevos datos del ADRHrepresentan un primer paso muyimportante en esa dirección. Sinembargo, todavía queda camino porrecorrer para que sean posibles análisisde correlación e identificación de causasdeterminantes de los patronesterritoriales observados, al estilo de lomostrado para el Reino Unido o EstadosUnidos.

Imagen del proyecto ‘The Opportunity Atlas’ de Estados Unidos.