DOCUMENTOS DE TRABAJO MACRO

* Economista, Magister en teoría y política económica, Profesional Especializado 04 de la Di-rección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la República.

Contraloría Delegada para Economía y Finanzas PúblicasDirección de Estudios Macroeconómicos

Bogotá D.C., 28 de julio de 2020 No 009

El Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2020 a pesar de los efectos de la pandemia en el corto plazo, no considera grandes cambios en la economía y en las

finanzas públicas a mediano plazo

Elaboración: Carlos Humberto Barrera Gallo* Miguel Alfonso Montoya Olarte** Juan Pablo Radziunas Pulido ***

Las opiniones expresadas en este documento son de ñlos autores y no reflejan necesariamente la posición de la Contraloría General de la República. E-mails de contacto: carlosh.barrera@contraloria.gov.co; miguel.montoya@contraloria.gov.co y juan.radziunas@contraloria.gov.co.

1. De acuerdo con la Ley 819 de 2003, el MFMP se debe presentar antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal

*** Economista, Profesional Especializado 03 de la Dirección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la República.

** Economista, Profesional Especializado 03 de la Dirección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la República.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó a finales de junio, fecha de excepción por la crisis del Covid-191, el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2020 (MFMP20) que será estudiado y discutido durante el primer debate de la Ley anual de Presupuesto, al ser uno de los componentes fundamentales del sistema presupuestal colombiano e instrumento de planeación fiscal que plasma la perspectiva de las finanzas públicas, fijando principalmente las metas de sostenibilidad fiscal con objetivos del balance primario del Gobierno Nacional Central (GNC), con soporte en un contexto macroeconómico y de una estrategia fiscal para lograrlo.

El MFMP20 contiene los componentes exigidos por la Ley 819, como lo son el Plan Financiero, un programa macroeconómico plurianual, las metas de superávit primario, el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad, un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior, entre otros temas que hacen parte de las finanzas públicas2.

2. El documento también incluye una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público; una estimación del costo fiscal de las exenciones, deduccio-nes o descuentos tributarios existentes; el costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación fi-nanciera de la Nación, y Vigencias futuras, principalmente.

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En este documento se realiza el análisis y comentarios a dos temas considerados de la mayor relevancia dentro del MFMP20: en primer lugar, el contexto de las principales variables macroeconómicas que dan soporte al escenario fiscal; y, en segundo lugar, la planeación fiscal enfocada hacia las finanzas del GNC teniendo en cuenta sus metas de ingresos, gastos, balance fiscal y repercusiones en la deuda. Finalmente, se exponen algunas conclusiones. I. Comentarios a las principales variables macroeconómicas

En comparación con algunos organismos internacionales, el Gobierno es más optimista en las previsiones de crecimiento económico.

En términos de actividad económica, los pronósticos del MFMP20 son optimistas. El Gobierno prevé una caída del PIB de -5,5% en 2020 y luego una rápida recuperación de 6,6% en 2021. Esto llevaría a la economía colombiana, en sólo un año, a crecer a los mismos niveles que se traían antes de la crisis sanitaria, con un efecto ‘rebote’ casi inmediato. A partir de allí, el MFMP estima una evolución muy estable, aunque también optimista en los próximos tres años para llegar a un PIB potencial mediocre en 2029 (3,3%). Aunque es probable que ocurra una recuperación en “V” como la que prevé el MFMP20, esta se daría a niveles inferiores a los proyectados (Gráfica 1).

Gráfica 1Crecimiento económico(2015-2031)

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-5

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5

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2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029

Escenario V (MFMP 2020) Ecenario "U" Ecenario "L"

Fuente: MFMP 2020, cálculos CGR

Con la información disponible, la situación podría ser menos optimista. Algunas proyecciones indican que la caída del PIB en 2020 sería más severa: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) la proyectan en -7,9% para 2020; mientras que el FMI calcula un efecto rebote de 4% para el 2021 y la OCDE de apenas el 2,8%.

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Otros indicadores como la producción industrial de abril de 2020 mostraron una caída del 35,8%, el índice de seguimiento de la economía de abril de 2020 lo hizo en -20,06%, el índice de confianza del consumidor3 en mayo de 2020 se ubicó en -34% y la producción de petróleo en mayo 2020 descendió en 18,4%, entre otros. Estos comportamientos anticiparían que la reducción del PIB sería más profunda, sin descontar un posible rebrote de la crisis sanitaria en la segunda mitad del año que obligaría a realizar estimaciones a la baja.

De otra parte, el MFMP 2020 reduce el PIB potencial para los próximos años en 1,4% promedio frente a lo anunciado en el MFMP de 2019. En este sentido, se estima un PIB potencial de 3,3%, que resulta a todas luces insuficiente para poder lograr cambios fundamentales en la senda de desarrollo y solucionar problemas estructurales como el desempleo y la pobreza, exacerbados por la pandemia.

Con estas previsiones optimistas de crecimiento proyectadas en el MFMP20, las proyecciones de recaudo quedarían sobrestimadas, lo que en la realidad se traduciría en un faltante mayor que tendría que ser financiado con una reforma tributaria.

No se prevén presiones inflacionarias

En consonancia con la fuerte caída del PIB, en el MFMP20 se estima una inflación para 2020 de 2,4%, por debajo de la meta establecida por el Banco de la República (3%). En el MFMP20 la inflación se estabilizaría en 3% en 2021 y continuaría así hasta 2030. El dato disponible más reciente de junio de 2020 ubica la inflación anual en 2,19%. Esto indica que la reducción de la demanda ha sido más fuerte que la de la oferta, lo que presiona el nivel de precios hacia abajo. Sin embargo, se debe tenerse en cuenta que: (i) Los datos de inflación durante la pandemia están afectados por los subsidios a los servicios públicos y a la telefonía celular, que pesan el 33% de la canasta básica, y por la medida del Gobierno de congelar los arriendos; (ii) los alimentos registran una elevada variación anualizada de 6,55% y representan el 46% de la inflación total; y (iii) la inflación anual de bienes transables se ubicó en 0,61%, lo que significa que la devaluación del peso no se ha trasladado a la inflación, hecho que podría ocurrir en la post pandemia.

En precios del petróleo la proyección del gobierno es moderada

Mientras que en 2019 el precio promedio del Brent se ubicó en US$64,2 por barril, muy cerca de lo proyectado en el MFMP2019 (US$65,5), para 2020 se pronosticó un precio promedio de US$36,8, lo que significó una caída del 42% frente a 2019. En lo corrido de 2020, hasta el 5 de julio, el precio del Brent se ubicó en US$40,2 por barril, 9% superior al precio proyectado en el MFMP2020.

Para 2021 el precio del petróleo del Brent se ubicaría en US$50,2 por barril, superior en un 36% frente al de 2020. Ese mayor precio se justificó en la mayor demanda de crudo, como consecuencia de la recuperación de la economía mundial. Bajo estas circunstancias, la proyección del Gobierno es moderada frente a las cifras recientes. Los pronósticos de la Agencia Internacional de Energía (AIE) para 2020 indican que el Brent estaría por encima de los US$50 por barril, debido a la recuperación de la demanda y a un déficit de oferta. Esto último fundamentado

3. Fedesarrollo

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en la decisión de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y sus aliados de extender los recortes de producción hasta julio de 2020 y a la menor oferta de gas de esquisto por parte de Estados Unidos, cuya producción se ha reducido debido a los menores precios durante la crisis. Con estas proyecciones las cuentas fiscales del Gobierno no tendrían inconvenientes en torno a la renta petrolera de 2020 y 2021, frente a las previsiones establecidas.

El peso colombiano tendería a la revaluación frente al dólar

Para 2020 el MFMP20 proyecta una tasa de cambio promedio de $3.960 por dólar, que significaría una devaluación del 21% frente a la observada en 2019. En lo corrido de 2020, hasta la primera semana de julio, la tasa de cambio se ubicó en $3.690,8, que es 9% inferior a la pronosticada en el MFMP20. Esto significa que las proyecciones del Gobierno estarían subestimando una reversión de la aguda devaluación sufrida por el peso colombiano como efecto de la caída de los precios del petróleo y los efectos iniciales de la pandemia.

Las mejores cifras macroeconómicas en China, Europa y Estados Unidos han incrementado el interés de los inversionistas por los activos de mayor riesgo, lo que ha hecho revaluar las monedas de los países emergentes. Adicionalmente, las mejores perspectivas del precio del petróleo para el resto de 2020 y 2021 servirán para amortiguar la devaluación del peso. La tendencia a la revaluación del peso mejoraría los indicadores de servicio de la deuda externa e implicaría menores pagos de intereses a los acreedores externos.

En perspectiva el Gobierno no ve problemas profundos en la balanza de pagos

Según el MFMP20 se espera un déficit de US$12.363 millones en cuenta corriente, con una disminución del 10% frente a lo registrado en 2019, atribuible a un menor déficit de renta de factores. Como porcentaje del PIB, este desbalance externo alcanzaría 4,8% del PIB, mientras que la evidencia del primer trimestre de 2020 mostró un déficit en la cuenta corriente equivalente al 3,7% del PIB.

El menor déficit en cuenta corriente se explicó, principalmente, por una reducción en el déficit en la cuenta de renta de factores, originado por menores trasferencias al exterior de utilidades obtenidas por la Inversión Extranjera Directa (IED) en Colombia y mayores ingresos por trasferencias corrientes debido al incremento de las remesas de trabajadores.

Por otra parte, el MFMP20 proyecta un déficit comercial de bienes en 2020 por US$8.081 millones, un 4,3% menor al registrado en 2019, que implica reducciones del 27,8% en la importación de bienes y del 32,4% en las ventas externas. Por su parte, los resultados observados en lo corrido de 2020 muestran una situación menos optimista, ya que las exportaciones en mayo cayeron 40%, mientras que las importaciones lo hicieron en 36,1%.

A pesar de que los resultados observados ratifican la mejoría esperada por el Gobierno, persisten dificultades para la financiación del déficit externo colombiano debido a la baja dinámica mostarda por las IED y las remesas. Además, las perspectivas sobre la apertura global aún son inciertas y no permiten tener certeza sobre la reactivación plena del comercio internacional. Esto, unido a la menor demanda mundial, auguran cifras peores a las proyectadas en el MFMP20 en el frente externo, que se pueden traducir en mayores déficits en los tres componentes de la cuenta corriente.

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La recuperación del mercado laboral es incierta en el MFMP20

El impacto de la pandemia y las medidas de cuarentena se han reflejado con toda intensidad en el mercado laboral. La tasa desempleo a nivel nacional alcanzó en mayo de 2020 el 21,4%, mientras a nivel urbano fue del 23,5%. Si a los 4,6 millones de personas desocupadas se suman los 3,2 millones que desde marzo pasaron a ser inactivos, pero aún están vinculados al mercado laboral, la tasa de desempleo ascendería a 31,4%.

Cabe recordar que el desempleo no solo genera pobreza y restricciones en la demanda agregada, sino que genera problemas sociales y dificultades en el entorno del desempleado (estrés, enfermedades mentales, malnutrición de los hijos, etc.), que a largo plazo inciden en el crecimiento económico.

Al respecto, el MFMP20 reconoce el deterioro del mercado laboral e igualmente acepta que desde antes de la pandemia existían señales de su debilidad, debido al lento ritmo de la demanda de trabajo. Se considera que la reactivación de los sectores que antes se encontraban cerrados y parcialmente cerrados, junto con el crecimiento económico en 2021 de 6,6%, demandará la generación de puestos de trabajo. La informalidad laboral dependerá del total de empresas que logren absorber el choque experimentado, la velocidad a la que contraten y las condiciones financieras en que se encuentren.

Debido a esto, la recuperación del mercado laboral es incierta en el MFMP20, a lo cual se agrega, según el documento, posibles efectos estructurales en el mercado laboral, como la pérdida de las relaciones laborales entre empresas y empleados y una reducción duradera de la demanda de fuerza de trabajo ante un panorama de menores ingresos de las empresas.

Si bien las medidas del Gobierno han intentado minimizar los efectos de la pandemia sobre el mercado laboral, su recuperación es incierta, no solo por los factores mencionados en el MFMP20, sino por la incertidumbre con respecto al crecimiento económico de mediano plazo, basado este en factores dudosos como la recuperación de la inversión privada por efecto de la ley de financiamiento y la insistencia en un modelo que depende del aumento de los precios del petróleo y el retorno de la IED, seguramente orientada al sector financiero y a los bienes minero energéticos, que en parte explica, independientemente de la pandemia, la incapacidad de la economía para absorber fuerza de trabajo y la elevada informalidad.

Debido a que la tasa de desempleo no disminuirá tan rápidamente, es importante ampliar el programa de ‘ingreso solidario’ hacia un esquema de renta básica4 para la población más vulnerable y crear un programa de empleo garantizado, no solo para las circunstancias actuales sino con carácter permanente para amortiguar futuros ciclos negativos de la economía. Esto debería complementarse con un programa de transformación productiva de la economía a largo plazo para que reduzca la informalidad laboral.

4. Fitzpatrick (1999); Van Parijs (2000); Pinilla (2004; 2006); Pisarello y Del Cabo (2006); Van Parijs & Vanderborght (2006)

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Una propuesta de varios autores en materia laboral se fundamenta en el denominado trabajo garantizado5, que consiste en proveer empleo decente a un pago decente a las personas que quieran y estén en disponibilidad de trabajar.

Los empleos ofrecidos estarían en áreas donde se produzcan bienes públicos y no compitan con el sector privado, como en el cuidado del medio ambiente y de la comunidad, entre otros. El programa de empleo operaría como una bolsa de empleo que se adecuaría a los ciclos económicos y estaría financiado por el Presupuesto General de la Nación y su administración a cargo de los gobiernos locales, los cuales conocen mejor los bienes públicos que necesitan las comunidades.

La bolsa de empleo sería algo institucional y permanente, a la manera de una regla fiscal para el empleo y similar a la función del Emisor como prestamista de última instancia, pero teniendo al Gobierno como empleador de última instancia para efectos de garantizar que la economía siempre este cerca al pleno empleo.

El costo de contratar los desempleados e inactivos a mayo de 2020 (7,8 millones de personas) a un salario mínimo mensual durante los seis meses que restan del año sería del 4,3% del PIB. No obstante, el costo anual disminuiría a un rango entre el 1,5% y 2,9% del PIB, dependiendo de la cobertura del programa y del grado de recuperación del empleo en el sector privado y la reducción de personas inactivas.

Desde el punto de vista presupuestal, el programa de empleo es favorable porque eliminaría o reduciría significativamente los recursos destinados a programas de pobreza y subsidios para la salud, pensiones y servicios públicos. El impacto macroeconómico sería positivo debidoa a que los ingresos derivados del empleo elevarían la demanda agregada y las empresas tendrían mayores ventas, que impulsaría el crecimiento económico y elevaría el recaudo tributario, lo cual compensa el gasto público destinado al programa.

II. Comentarios a la estrategia fiscal

El Gobierno Nacional Central (GNC) retomará su senda de reducción del balance fiscal en menos de cinco años

Con base en los efectos causados por la crisis del Covid-19 a la economía y las finanzas públicas por los mayores gastos requeridos y la caída en los ingresos tributarios, el Gobierno, con el aval del comité consultivo para la regla fiscal, decidió suspender su aplicación para 2020 y 2021, y con ello aumentar el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) a 8,2% del PIB en 2020 y 5,1% del PIB en 2021, continuando su reducción paulatina para ubicarlo en 1% del PIB en 2031 (Gráfico 2).

5. Minsky (1965); Wray (2015); Tcherneva (2018, 2020)

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Gráfica 2Balance fiscal total GNC 2018 - 2031 Porcentaje del PIB

Fuente: MFMP 2019 y 2020.

Gráfica 3Balance fiscal primario GNC 2019 - 2031 Porcentaje del PIB

Fuente: MFMP 2019 y 2020.

Ello implica que después de superar los efectos de la crisis, el Gobierno retomará la estrategia perfilada en el MFMP anterior y buscará obtener un déficit fiscal que cumpla los parámetros establecidos en la regla fiscal a partir del 2022 (Gráfico 2). Ello está vinculado, por su puesto, con balance fiscal primario que también retomaría la senda y superaría su situación de déficit después de 2021, registrando superávit de 1,4% del PIB, en promedio, entre 2022 y 2031 (Gráfico 3).

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En el nuevo MFMP20 se revela una tendencia de superávit primario superior a la del MFMP anterior, explicado por el incremento de intereses de deuda que se tendrá que pagar durante la siguiente década, como efecto de los mayores créditos obtenidos por el GNC en 2020 con el fin de financiar los crecientes gastos necesarios para enfrentar la pandemia y sus efectos. Entre 2021 y 2031 el GNC pagaría anualmente 2,8% del PIB, en promedio, por intereses de deuda, lo cual resulta 0,43 puntos básicos (pb) superior en a la estimación del MFMP de 2019.

Buscar un mayor superávit primario implicaría, según la dinámica de los ingresos y gastos, que esta tendencia del indicador se lograría más con ajuste en el gasto que con un fortalecimiento de los ingresos tributarios, en especial.

Se considera que repetir la fórmula aplicada desde hace varios años para lograr la consolidación fiscal mediante la restricción en el gasto, no es lo más adecuado para un país que tiene una gran deuda social y atrasos en desarrollo de infraestructura, más aún después de una pandemia que ha dejado al descubierto las fragilidades de grandes grupos sociales y que aumenta nuevamente la proporción de pobres.

Lo más urgente para recomponer las finanzas es realizar una reforma tributaria estructural

De acuerdo con el MFMP20 la perspectiva de las fuentes de ingresos del GNC en la siguiente década se fundamenta principalmente en la dinámica de los ingresos tributarios, soportado por el sistema actual, lo cual depende estrechamente de que se cumpla el escenario de recuperación de la economía supuesto.

Entre 2022 y 2031 se espera que, en promedio, surja de ingresos tributarios el 7% de recursos de capital y el 11,3% restante de lo que han denominado necesidad de ingreso estructural, el cual, aunque no está explicito, surgiría de una futura reforma tributaria (equivalente a un ingreso adicional de 2% del PIB anual).

Las cuentas de fuentes de recursos que hace el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) merecen varias precisiones. Para la mayoría de años proyectados se mantiene una elasticidad de los ingresos tributarios a PIB cercana a la unidad, lo cual se considera aceptable; sin embargo, esta elasticidad es atípica para el 2022 al aumentar esta relación 1,6, más aún cuando la tarifa del impuesto de renta ha culminado su reducción a 30% y la sobretasa a la renta de las entidades financieras de cuatro puntos porcentuales en 2019 a tres puntos en 2020 y desapareciendo en 2021, según se aprobó en la Ley 2010 de 2019. Aunque al MHCP le dan sus cuentas, no se sabe hasta qué punto este salto del recaudo puede estar sobrestimado y en qué medida se va a compensar con la factura electrónica y la modernización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y nuevamente con mayores ingresos petroleros.

Se incluye un estimativo de la necesidad de un ingreso estructural equivalente a 2% PIB a partir de 2022 dentro de los ingresos corrientes y estable en los siguientes años del escenario, para con ello completar sus fuentes de recursos y lograr el balance fiscal propuesto durante estos años. En otras palabras, este 2% adicional con el que se espera reforzar los ingresos corrientes no sería otra cosa que los efectos de una reforma tributaria, que, aunque no se señala explícitamente en el documento, surgiría de cambios en las exenciones tributarias que estarían soportados en las recomendaciones de la comisión de expertos recién conformada y, tal vez, de aumentos en los impuestos verdes (vinculados con el medio ambiente).

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Reforzar y lograr aumentos en el recaudo tributario es necesario y lo más adecuado para sanear las finanzas del GNC. No obstante, el Gobierno no le debería dar largas a este tema y ser más ambicioso en la búsqueda de mayores ingresos, incluyendo o profundizando tributos a las capas de la población que tienen los mayores ingresos y patrimonio. No se puede soslayar que en términos internacionales y comparado con los países miembros de la OCDE, Colombia se tiene bajo recaudo tributario en proporción del PIB y falta avanzar en progresividad tributaria.

El GNC tendría una senda decreciente en sus gastos, con lo que lograría su objetivo de reducir el déficit fiscal

Una de las primeras decisiones que se plantea en el MFMP 2020 y en el Plan Financiero que lo acompaña, es realizar un ajuste sustancial en el 2021 con el desmonte de los gastos extraordinarios realizados en el marco de la crisis generada por el Covid-19 y gradualmente regresar el gasto público a las proporciones de PIB que se tenía en 2019. Es decir, que el Gobierno reducirá el gasto que en 2021 representaría el 20,7% del PIB al 18,5% del PIB en 2031 (Gráfico 4)6.

Gráfica 4Gasto total GNC 2018 - 2031Porcentaje del PIB

Fuente: MFMP 2019 y 2020.

6. Es importante precisar que como el MFMP de 2020 se soporta en un escenario de valores nominales inferiores a los que tenía el MFMP 2019, el gasto (así como los ingresos) muestran una mayor proporción respecto al PIB.

Retornar a una senda consistente con los parámetros de la regla fiscal, después de una de las mayores crisis que ha tenido el país y donde sus secuelas no se superarían tan rápidamente como lo expone el MFMP en sólo año y continuar el camino minimizando estos efectos en el mediano plazo, muestra algún grado de miopía o de optimismo exagerado.

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La crisis está dejando en el camino una mayor proporción de población desempleada y en estado de pobreza. Aún no se sabe a ciencia cierta cuántos años se retrocederá en estos indicadores y por algún tiempo un mayor número de familias requerirían de apoyo gubernamental a través de los programas sociales nuevos o existentes. Por todo lo que ello implica, además de los gastos que ya venía asumiendo el Gobierno, no se considera que la política más adecuada para equilibrar las finanzas sea una reducción gradual del gasto público.

Colombia, a excepción de los gastos adicionales que se han realizado por la crisis, tiene un bajo nivel de gasto público y si quiere acercarse a los niveles de la mayoría de los países miembros de la OCDE (más de 34% del PIB) debe asumir el reto de aumentar el gasto o por lo menos no reducirlo en proporción del PIB. El gasto público debe ser un gasto productivo, que vaya dirigido a fortalecer el capital humano (educación, innovación y salud, entre otros) y sectores estratégicos para el avance en infraestructura.

Además, la economía necesitará para su reactivación y llegar a mayores dinámicas de crecimiento de estímulos a la demanda agregada, y en ello el sector público juega un papel fundamental y en ese sentido debería asumir una política fiscal contra cíclica dirigiendo el gasto hacia sectores que generen empleo (por ejemplo, obras de infraestructura y vivienda) y ayuden, a la vez a que el sector privado reinicie sus actividades y se fortalezca nuevamente.

Sostenibilidad fiscal

De acuerdo con el MFMP20 una vez superado el choque macroeconómico e iniciada la recuperación en 2021, se espera que el crecimiento económico y la generación de superávits primarios garanticen la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo. Adicionalmente, considera que para lograr esto, será necesaria la combinación de aumentos en el ingreso fiscal y eficiencia del gasto público, junto con una estrategia proactiva de gestión de la deuda, así como una agenda pública de impulso a la actividad productiva.

No obstante, esta estrategia productiva no se desarrolla claramente en el documento. Lo que se evidencia es el modelo de crecimiento y desarrollo económico de las últimas tres décadas. Lo que se observa en el MFMP20 es dependencia del petróleo, confianza en los efectos de la ley de financiamiento, el retorno de la IED y la recuperación de la economía mundial, sumado a un tímido repunte de las exportaciones no tradicionales, que no guarda estrecha relación con lo que se sostiene sobre la inserción a las cadenas productivas globales y los impactos positivos en competitividad derivados del programa 4G de carreteras.

En este escenario el crecimiento probablemente no tendrá el dinamismo que se espera, lo que no permitirá reducir la deuda a PIB a los niveles estimados por el MFMP20.

Vulnerabilidad externa

El MFMP20 sostiene que, si bien el panorama externo es adverso y genera vulnerabilidad de Colombia en 2020, esta no es tan alta frente a otras crisis económicas, debido a que existen sólidos fundamentos económicos para enfrentar los choques externos. La estructura de financiamiento externo basada

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principalmente en IED, lograda en los últimos años, proporciona unas mejores condiciones para enfrentar el choque externo actual. La IED neta crecería 22,5% en 2021 volviendo a constituirse como el principal financiador de la cuenta corriente.

Para el 2020 el MFMP20 prevé que la Nación recurrirá a fuentes externas de financiamiento por US$10.855 millones ($38,9 billones, 3,8% del PIB), a través de emisiones en el mercado internacional de capitales y préstamos con organismos financieros multilaterales y bancos bilaterales.

Esto equivale a un aumento de la deuda externa del sector público a largo plazo, que en una senda de continuos déficits del sector privado y por ende de permanentes déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos, seguirán afectando la sostenibilidad de la deuda externa. Esto implica un permanente factor de vulnerabilidad externa en la medida en que los principales ingresos en dólares seguirán siendo generados por la exportación de bienes tradicionales y se continúe dependiendo de importaciones de bienes intermedios y bienes de capital, cuyo financiamiento proviene de volátiles e inciertos flujos de inversión extranjera, como lo contempla el MFMP20.

Si bien el MFMP20 espera que entre el 2021 y el 2031 el saldo de pasivos externos netos8 se mantenga relativamente estable (61,3% del PIB), siendo el IED el pasivo más importante, se tendrá un aumento de la deuda externa pública y privada que seguirá afectando la sostenibilidad de la deuda y será un factor de vulnerabilidad externa en la medida en que los altos montos de deuda agudizarán los impactos de futuros choques externos.

Algunas conclusiones

En comparación con las estimaciones internacionales que realizaron organismos como el FMI y la OCDE respecto al crecimiento de la economía colombiana para este año y los siguientes, el Gobierno, a través del MFMP20, espera obtener mejores resultados. La perspectiva de crecimiento que estima un PIB potencial de 3,3% resulta a todas luces insuficiente para poder lograr cambios fundamentales en la senda de desarrollo y solucionar problemas estructurales como el desempleo, la pobreza y dar sostenibilidad a las finanzas públicas.

Los supuestos de variables fundamentales, como el precio del petróleo y tasa de cambio que utiliza el MFMP20, aparte de las precisiones realizadas no generarían mayores distorsiones si no cambian abruptamente las condiciones del mercado petrolero y las cifras esperadas de la demanda mundial. En términos de inflación, al parecer, no se ven presiones que desvíen este indicador de la meta de mediano plazo.

Aunque el MFMP no plantea en su perspectiva problemas profundos en la balanza de pagos, se considera que persisten dificultades para la financiación del déficit externo colombiano por la baja dinámica que han mostrado las IED y las remesas. Además, las perspectivas sobre la apertura global aún son inciertas y no permiten tener certeza sobre la reactivación plena del comercio internacional. Esto, unido a la menor demanda mundial, auguran cifras peores a las proyectadas en el MFMP20 en el frente externo.

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La recuperación del mercado laboral es incierta en el MFMP20, a lo cual se agregan posibles efectos estructurales en el mercado laboral, como la pérdida de las relaciones laborales entre empresas y empleados y una reducción duradera de la demanda de fuerza de trabajo, ante un panorama de menores ingresos de las empresas. El MFMP20 reconoce el deterioro del mercado laboral e igualmente acepta que desde antes de la pandemia existían señales de su debilidad, debido al lento ritmo de la demanda de trabajo.

Es importante ampliar el programa de ‘ingreso solidario’ hacia un esquema de renta básica para la población más vulnerable y crear un programa de empleo garantizado, no solo para las circunstancias actuales sino con carácter permanente para amortiguar futuros ciclos negativos de la economía. Esto debería complementarse con un programa de transformación productiva de la economía a largo plazo para que reduzca la informalidad laboral.

De acuerdo con el MFMP20, la perspectiva de las fuentes de ingresos que tendría el GNC en la siguiente década está soportada principalmente en la dinámica de los ingresos tributarios, acorde a como se encuentra establecido el sistema actual. Se incluye un estimativo de la necesidad de un ingreso estructural equivalente a 2% PIB a partir de 2022 dentro de los ingresos corrientes y estable en los siguientes años del escenario, para con ello completar sus fuentes de recursos y lograr el balance fiscal propuesto durante estos años.

Lo más urgente para recomponer las finanzas es realizar una reforma tributaria estructural. Reforzar y lograr aumentos en el recaudo tributario es necesario y lo más adecuado para sanear las finanzas del GNC. No se puede soslayar que en términos internacionales y comparado con los países miembros de la OCDE, en Colombia se tiene bajo recaudo tributario en proporción del PIB y falta avanzar en progresividad tributaria.

Según el MFMP20, el GNC tendría una senda decreciente en sus gastos, con lo que lograría su objetivo de reducir el déficit fiscal y retomar el rumbo trazado por la regla fiscal. Por el contrario, se considera que el gasto público en esta coyuntura es fundamental para la reactivación económica y llegar a mayores dinámicas de crecimiento de estímulos a la demanda agregada. En ese sentido, el Gobierno debería asumir una política fiscal contra cíclica dirigiendo el gasto hacia sectores que generen empleo (por ejemplo, obras de infraestructura y vivienda) y ayuden, a su vez, a que el sector privado se fortalezca nuevamente.

Según el MFMP20, una vez superado el choque macroeconómico e iniciada la recuperación en 2021 se espera que el crecimiento económico y la generación de superávits primarios garanticen la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo. Se considera que el crecimiento probablemente no tendrá el dinamismo que se espera, lo que no permitiría reducir la deuda a PIB a los niveles estimados por el MFMP20.

El MFMP20 sostiene que el panorama externo es adverso y genera vulnerabilidad de Colombia en 2020 pero que a mediano plazo se reducirá con la estrategia económica y fiscal. No obstante, habrá un aumento de la deuda externa del sector público a largo plazo, que en una senda de continuos déficits del sector privado y por ende de permanentes déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos, seguirán afectando la sostenibilidad de la deuda externa.