Dolarizacion y Desarrollo Humano en Ecuador - Larrea

5/17/2018 Dolarizacion y Desarrollo Humano en Ecuador - Larrea - slidepdf.com

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Carlos Larrea M.1

En enero de 2000, en medio de una profun-da crisis, el gobierno de Mahuad decretó ladolarización de la economía, convirtiendo alEcuador en el primer país latinoamericanoque elimina su moneda nacional. Este artícu-lo estudia los efectos sociales y económicos dela dolarización, y evalúa los obstáculos actua-les para el desarrollo humano y sustentable.

El contexto socio-económico

Hacia 1982 el “boom petrolero” se agotó, y elpaís inició su transición hacia un nuevo pe-ríodo de su historia bajo los lineamientos del“Consenso de Washington”. Aunque estaspolíticas se han dado en forma tardía y pococonsistente, hacia mediados de los años 90 elEcuador había liberalizado los tipos de cam-bio y de interés, desmantelado su protecciónarancelaria, abierto sus mercados, eliminadosubsidios y desregulado parcialmente el siste-ma financiero y el mercado laboral.

Los resultados económicos de esta estrate-gia han dejado mucho que desear. El ingresopor habitante en 1998 era apenas un 5% su-

perior al de 1980, con un crecimiento medio

anual del 0.3%.La baja diversificación de las exportacio-

nes ecuatorianas, el predominio de bienes pri-marios, y su limitado dinamismo reflejanproblemas estructurales de competitividadque han afectado históricamente a la econo-mía, como resultado del carácter eminente-mente rentista de las clases dominantes, lainequidad social, el bajo desarrollo del capitalhumano, deficiencias en el desarrollo institu-

cional y la inestabilidad política, entre otroselementos (Larrea y North, 1997).Varios índices comparativos de competiti-

vidad ubican al Ecuador en condiciones des-ventajosas. La calidad de la educación básicaha sido calificada como la peor entre 19 paí-ses de América Latina (Fretes-Cibils, Guigsa-le y López-Calix, 2003). El Índice de Percep-ción sobre la Corrupción ha ubicado al Ecua-dor -en 2002- en la posición 92 entre 102países, superando en América Latina sola-

mente a Haití y Paraguay (Transparency In-ternational Web Site). El 88% de las exporta-ciones ecuatorianas corresponden a produc-tos primarios. En América Latina, solamenteNicaragua y Venezuela tuvieron porcentajesmás altos (CEPAL, 2002). La ONUDI haelaborado un índice de desempeño competi-tivo industrial, y el Ecuador se ubicaba en1998 en la posición 61 entre los 87 países es-tudiados (UNIDO, 2002). De acuerdo a losíndices de competitividad internacional ela-borados anualmente por el World Economic

Forum, el Ecuador se ubicaba en 2002 en las

Larrea, Carlos, 2004, “Dolarización y desarrollohumano en Ecuador”, en ICONOS No.19, Flacso-Ecuador, Quito, pp.43-53.

1 Doctor en Economía Política (Universidad de York,

Canadá) y Posdoctorado en Salud y Desarrollo (Uni-versidad de Harvard). Profesor-investigador deFlacso-Ecuador.

desarrollohumanoen Ecuador

Dolarización y

Iconos, Revista de Ciencias Sociales No. 19Flacso-EcuadorMayo 2004



posiciones 73 y 78 entre los 80 países estudia-dos, manteniéndose, por sus condiciones ins-titucionales, tecnológicas y macroeconómi-

cas, entre los países menos competitivos delmundo (World Economic Forum, 2002).En medio del estancamiento económico y

la apertura comercial, los problemas estructu-rales de inequidad social, exclusión y pobrezase profundizaron en Ecuador. En 1995 la po-breza alcanzó el 56% de la población, y el76% en el área rural, cifras superiores a lospromedios latinoamericanos. La concentra-ción del ingreso, estimada por el coeficientede Gini (0.57), ubicaba al Ecuador en la ter-

cera posición más desventajosa en la región,solamente después de Brasil y Paraguay (IADB, 2000). En 1994, el 57% de la pobla-ción urbana ocupada tenía empleos de bajaproductividad (CEPAL, 2001), el analfabetis-mo afectaba al 10.5%, y la escolaridad mediade la población adulta llegaba a 7 años (1995)(PNUD, 2001). En 1998, el 26% de los ni-ños menores de 5 años sufría de desnutricióncrónica (Larrea, Freire y Lutter, 2001).

De la crisis a la dolarización

A finales de los años 90 el panorama se agra-vó. El fenómeno de El Niño en 1998, la caí-da de los precios del petróleo y la crisis finan-ciera internacional desencadenaron una pro-funda crisis económica, social y política. En1999 y 2000 el sistema financiero nacionalsufrió el cierre o transferencia al Estado de

más de la mitad de los principales bancos delpaís. Como resultado, en 1999 el ingreso porhabitante cayó en el 9%, luego de haber de-clinado el 1% en 1998.

La crisis se manifestó en una vertiginosaexpansión del desempleo abierto, el subem-pleo y la pobreza. El primero ascendió, en lastres principales ciudades el país, del 8% en1998 al 17% a mediados de 1999, mientras lapobreza urbana pasó del 36% al 65%. Se pro-dujo también una masiva migración interna-

cional. Al menos 700.000 ecuatorianos handejado el país a partir de 1998.

Ante la amenaza de hiperinflación y otrosproblemas generados por la inestabilidad y es-peculación, el Estado adoptó la dolarización

oficial de la economía en enero de 2000. Aunque la medida no logró evitar la caída deMahuad, los próximos gobiernos la respalda-ron, con una estrategia de estabilización y re-cuperación económica.

Noboa y Gutiérrez han buscado estabilizarla economía a través de la dolarización y con-solidar la recuperación mediante la inversiónextranjera en el sector petrolero. Se esperabaque las divisas del petróleo, la austeridad fis-cal, la mayor eficiencia tributaria, y la reduc-

ción de la inflación y las tasas de interés bajola dolarización crearan un ambiente de estabi-lidad y confianza favoreciendo la inversión y la reactivación.

Resultados económicos

de la dolarización

Algunos elementos del contexto han repercu-tido en condiciones externas altamente favo-rables a partir de 2000.

• El precio del petróleo se recuperó desdemediados de 1999, alcanzando valores fa-vorables hasta el presente.

• La masiva emigración internacional a Es-paña, Estados Unidos e Italia repercutióen elevadas trasferencias de divisas. Las re-mesas se ha convertido en la segundafuente de divisas después de las exporta-ciones de petróleo, ascendiendo de 200

millones de dólares en 1993 a 1.432 mi-llones de dólares en 2002.

• La construcción del oleoducto de crudospesados (OCP) ha dinamizado la econo-mía y ha constituido la inversión extranje-ra más voluminosa en el Ecuador desde losaños 1970.

• El tipo de cambio al que se adoptó la do-larización (25.000 sucres por dólar) per-mitió precios relativos excepcionalmentefavorables para las exportaciones en el año

2000, que al momento de la dolarizaciónduplicaron su valor de 1994.

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• Las tasas internacionales de interés han al-canzado su nivel más bajo en muchosaños, como resultado de las políticas de

reactivación norteamericanas.

Las condiciones favorables han comenzado aagotarse, configurando una situación másvulnerable.

• Aunque los precios del petróleo se hanmantenido elevados, su evolución despuésde la invasión a Irak es declinante y pue-den descender. Los ingresos petroleros sehan reducido también por la menor pro-

ducción petrolera estatal, que ha caído enun 37% desde 1993. La producción decrudos pesados por empresas privadascompensa sólo parcialmente esta declina-ción, ya que la participación nacional esmenor, los costos son mayores, y los pre-cios más bajos.

• Las remesas de los emigrantes han dejadode crecer y posiblemente declinarán en lospróximos años. La migración a Europa seha reducido desde la imposición de visas,y en Estados Unidos los controles migra-torios y la crisis la han afectado también.

• El tipo de cambio se ha tornado desfavo-rable como resultado de la inflación, afec-tando la competitividad de las exportacio-nes no petroleras.

• La construcción del OCP ha concluido.Las inversiones privadas han sido inferio-res a las planificadas, y el nuevo oleoduc-to operará durante los próximos años por

debajo de su capacidad instalada. La par-ticipación nacional en estos recursos es li-mitada.

La recuperación no permite aún reestablecerlos niveles de ingreso por habitante de 1998.En 2002, éste es de un 4% bajo su valor en1998, y a un nivel comparable al de 1980.Las proyecciones auguran un crecimientomoderado en los próximos años.

La dolarización no fue el resultado de una

estrategia económica de largo plazo. Por elcontrario, se adoptó como una medida emer-

gente para evitar la hiperinflación en un con-texto de aguda crisis. Como resultado de laacelerada devaluación del sucre en los meses

previos a la dolarización, los salarios reales ca-yeron dramáticamente, se ampliaron los sub-sidios y se generaron notables distancias entrelos precios relativos y los costos reales.

Como consecuencia de factores como losdesequilibrios acentuados en los precios rela-tivos al momento de la dolarización, la capa-cidad de los oligopolios y otros agentes eco-nómicos para elevar los precios, la demandade las remesas internacionales, y la reducciónde algunos subsidios, el país mantuvo altas ta-

sas de inflación, a pesar de la eliminación dela emisión monetaria. Aquella llegó al 91%en 2000, 22% en 2001, 9% en 2002, y 6%en 2003. Pese a su reducción, la inflación

continúa siendo substancialmente superior ala internacional (3% anual).

La inflación no solamente ha eliminadolas ventajas alcanzadas por el sector externoen el tipo de cambio real, sino que ha reverti-do la situación, afectando gravemente lacompetitividad internacional del país. El ín-dice de tipo de cambio real descendió de 207en enero de 2000 a 90 en febrero de 2003, suvalor más bajo en 10 años, y luego se ha recu-perado por la devaluación del dólar.

El tipo de cambio desfavorable limita el cre-cimiento y diversificación de las exportaciones

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no petroleras. Si la inflación ecuatoriana conti-núa superando a la internacional, el panoramase tornará más difícil, configurando una situa-ción similar a la argentina desde 1995. El cre-cimiento abultado de la importación de bienesde consumo confirma los efectos desfavorablesde la dolarización. Las perspectivas para com-

pensar las desventajas en los precios relativos delos bienes no transables mediante incrementosen la productividad del trabajo son limitadas,debido a las frágil situación del sistema banca-rio, las altas tasas activas de interés y un contex-to institucional desfavorable.

La recuperación obedece principalmente alas remesas de emigrantes, al alza del preciodel petróleo y al impacto de la construccióndel OCP, pero no refleja una dinamización delas exportaciones. Por el contrario, los princi-pales productos no petroleros enfrentan pro-blemas serios, principalmente en los casos delbanano y el camarón, y ningún otro productopresenta perspectivas muy favorables. El pe-tróleo tiene dificultades por la limitación delas reservas, la baja calidad de los crudos pesa-dos y sus impactos ambientales negativos. Laexpansión en la producción de crudos pesadostendrá un impacto limitado en el crecimientoeconómico, debido a la participación modesta

del Estado en el excedente petrolero, y en elempleo previsto de la mayor parte de estos re-cursos en el pago de la deuda externa.

Las reservas petroleras remanentes, evalua-das en 4.629 millones de barriles (Fretes-Ci-bils, Guigsale y López-Calix, 2003) permiti-rán la extracción de petróleo por 18 a 25años, dependiendo de los nuevos yacimien-tos. El 40% de estas reservas corresponde acrudos de alta densidad con altos costos y ba-

jos precios.

En este contexto, las exportaciones no pe-troleras son medulares. Estas están afectadas

por un tipo de cambio real desfavorable y de-clinante. Como telón de fondo, los productosagrícolas de exportación, y en particular losmonocultivos, se hallan afectados tanto porsus precios inestables y declinantes, como porla amenaza de plagas. La experiencia recientedel camarón es ilustrativa.

El tipo de cambio real posterior a la dola-rización ha generado un abaratamiento relati-vo de los bienes importados. La disponibili-dad de crédito para consumo y las crecientesremesas de divisas de los emigrantes han faci-litado un crecimiento acelerado de las impor-taciones, en particular de bienes de consumo.El crecimiento total de las importaciones essignificativo. Su promedio mensual entre ju-lio de 2002 y junio de 2003 es 63% mayor alde 1996. A pesar del peso de la construccióndel OCP, el rubro de mayor crecimiento es elde bienes de consumo.

Como resultado, la balanza comercial seha deteriorado dramáticamente. Este dese-quilibrio profundo es insostenible en el me-diano plazo, sobre todo considerando el pesode la deuda externa, cuyos compromisos su-peran los 2.000 millones de dólares anuales, y el incierto panorama del sector externo y losprecios del petróleo.

El crédito ha influido en la escasa capaci-dad de la economía para adaptarse a las nue-vas condiciones impuestas por la dolarización.Podría haberse esperado que, ante el tipo decambio favorable entre inicios de 1999 y finesde 2001, se produzca una expansión de las ex-portaciones, y posteriormente se compensenlos efectos de un tipo adverso de cambio conmejoras sostenidas en la productividad. Estastransformaciones, sin embargo, presuponenuna disponibilidad de crédito a tasas de inte-

rés que permitan la adecuada rentabilidad delas inversiones. Desafortunadamente la crisis

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La dolarización no fue el resultado de una estrategia económica de largo plazo.

Fue la crisis la que condujo a la dolarización. Se esperaba que la estabilidad

favoreciera la recuperación económica. Los hechos demuestran no sólo que laeconomía no se ha estabilizado, sino que han aparecido nuevos desequilibrios.



bancaria de 1999, y la quiebra de la mayorparte de los bancos privados, han creado unarestricción prolongada de crédito, de forma

que el crédito disponible es escaso, con tasasde interés demasiado altas, y en su mayor par-te se canaliza al comercio o al consumo.

El crédito para la agricultura, la industria y la construcción ha declinado en al menos el50% respecto a sus valores previos a 1998, y lamayor parte del crédito se canaliza con fines noproductivos como el consumo o el comercio.Las tasas activas de interés se han mantenidoentre el 15% y el 17% después de la dolariza-ción, y las tasas pasivas han fluctuado entre el

7 y el 10%. Entonces el sistema financiero haperdido en gran parte su rol de canalizacióndel ahorro hacia la inversión. En consecuencia,las transformaciones productivas se han res-tringido a las empresas con acceso al créditointernacional. El sector exportador perdió engran medida la oportunidad generada por el ti-po de cambio favorable, y actualmente carecede crédito adecuado para adecuarse a condicio-nes desfavorables. El resultado es un ajuste re-cesivo y concentrador, en el cual sobrevivenúnicamente las empresas grandes con acceso alcrédito internacional, o aquellas establecidasen ramas menos vulnerables.

La inversión social ha declinado fuerte-mente. El gasto social en el Ecuador no sola-mente se encuentra entre los más bajos de

América Latina, sino que ha sufrido una ten-dencia decreciente a partir de 1982 (Vos,2002). La caída es tan pronunciada que, entérminos reales por persona, el gasto público

social de 2001 fue menos de la mitad del va-lor alcanzado en 1981.

En síntesis, el Ecuador ha experimentadouna limitada recuperación económica, atribui-ble a condiciones externas favorables. Sin em-bargo, en vista de la magnitud de la deuda ex-terna, el tipo de cambio real sobrevaluado y lalimitada competitividad del país, las perspecti-vas económicas de mediano plazo son pocoalentadoras. El impacto positivo esperado delas exportaciones petroleras en los próximos

años no permitirá alcanzar un crecimiento sig-nificativo, debido tanto a limitaciones en la ca-

lidad del crudo y las reservas existentes como ala reducida participación del Estado.

Perspectivas económicas

Pese a la riqueza y diversidad de sus recursosnaturales, Ecuador se ubica entre los paísescon mayor pobreza e inequidad social enSudamérica. Su prolongado estancamientorefleja problemas estructurales de competiti-vidad internacional por su débil capital hu-mano, deficiente sistema educativo, debilidadinstitucional y falta de infraestructura. Esta

difícil situación se ha agravado por la crecien-te vulnerabilidad del país ante desastres natu-rales (agravados por el calentamiento global)y crisis económicas como la de 1999.

La crisis condujo a la dolarización, y se es-peraba que la estabilidad favoreciera la recupe-ración económica. Los hechos demuestran nosolamente que la economía no se ha estabili-zado, sino que han aparecido nuevos desequi-librios (déficit fiscal y en la balanza de pagos,tipo de cambio sobrevaluado) y que el ajusteen el futuro toma una forma recesiva, ante larigidez de los salarios y precios a la baja.

Las perspectivas favorables en los alboresde la dolarización no pudieron aprovecharseporque la reconversión productiva demanda-ba crédito y el sistema financiero nacional nopudo responder. El contexto actual es menosfavorable, como resultado del deterioro en eltipo de cambio real, y la incertidumbre en losmercados de los productos de exportación,

principalmente el petróleo. La vulnerabilidadexterna del país se acrecienta por la rigidez enel tipo de cambio.

Los problemas de competitividad del paísrequieren una sólida institucionalidad públi-ca para su superación. La crisis, sin embargo,aumenta la conflictividad social, reduce la go-bernabilidad y aleja las perspectivas para esca-par del círculo vicioso generado por la inequi-dad social, el estancamiento económico y ladebilidad de las instituciones.



Efectos sociales de la crisis

y dolarización

Para entender los efectos sociales de esta crisis,aquí se analizan en particular la pobreza, el em-pleo y los salarios, a partir de encuestas de ho-gares2. La información nacional disponible so-bre la pobreza desde 1995 sugiere un aumentosignificativo iniciado en 1998, que se habríamantenido hasta el 2000, y una declinaciónposterior que no compensa la totalidad del de-terioro. La pobreza subió de 56% en 1995 al69% en 2000, declinando hasta el 61% el2001. El deterioro se concentra principalmen-

te en las ciudades, donde las cifras correspon-dientes son 42%, 60% y 52%. En el caso de laindigencia se observa un deterioro más perdu-rable y una recuperación más modesta.

Pobreza, salarios y empleo en las principales ciudades. A partir de las series de pobreza, sa-larios y empleo en Quito, Guayaquil y Cuen-ca, se pueden diferenciar tres fases:

a. Deterioro social. Comprendida desde elinicio de la serie (marzo de 1998) hastamayo de 2000 (4 meses después de la do-larización). La pobreza asciende del 35%al 68%, los salarios reales caen en aproxi-madamente el 40%, y el desempleo abier-to sube del 8% al 17%, con un deteriorosimilar en términos de subempleo.

b. Recuperación. Entre mayo de 2000 y di-ciembre de 2001 se producen simultánea-mente una reducción de la pobreza e indi-

gencia, una recuperación salarial y unacaída del subempleo y desempleo. Aunquela recuperación en general no llega hastaniveles previos a la crisis, es significativa.La pobreza desciende hasta aproximada-mente el 49%, el desempleo abierto caehasta el 8% y los salarios recuperan casitodo su valor inicial.

c. Nivelación. En 2002 la recuperación co-mienza a agotarse, dando lugar a un nuevo

escenario con características diferentes alperíodo previo a la crisis. El desempleoabierto repunta hasta su nivel actual del

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, y la pobreza e indigencia tienden abajar lentamente, llegando a mediados de2003 al 45% y 20% respectivamente, valo-res superiores a los iniciales. Sin embargo,la recuperación de los salarios reales conti-núa hasta alcanzar los niveles de 1998.

Este panorama tiene perfiles definidos porciudades. Mientras Guayaquil sufre más fuer-temente la crisis y tiene una recuperación dé-bil, Quito presenta una evolución más simé-

trica en las dos fases principales, y en Cuencala recuperación es vigorosa; tanto la pobrezacomo el desempleo se reducen a niveles infe-riores a los de 1998.

Pueden explicarse estas diferencias a partirde la estructura social en estas ciudades. Gua-yaquil no solamente sufrió más fuertementeel impacto social del fenómeno de El Niño,sino que esta ciudad tradicionalmente tieneun sector informal más numeroso, sectoresmedios más débiles, mayor inequidad social,una menor presencia del sector público, y ni-veles más bajos de escolaridad.

Cuenca, la ciudad menos afectada y la demás dinámica recuperación, se ha beneficiadode una masiva emigración internacional y lasremesas de divisas, que han promovido elconsumo y la construcción. Además, se hadestacado por otros factores como el turismo.

Quito se ubica en una posición interme-dia. La crisis se expresa principalmente me-

diante el empobrecimiento de los estratosmedios, y en su recuperación influyen la re-mesa de divisas, la migración y el repunte dela construcción

Pobreza e indigencia. El incremento de la po-breza en la primera etapa se explica por la de-clinación de los salarios, el aumento del de-sempleo y subempleo y la crisis financiera que

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3 La tasa de desempleo abierto alcanzó el 8.2% en ene-ro de 2003 (BCE-PUCE), y el 10% en junio de 2003(BCE-FLACSO).

2 La metodología y fuentes se analizan en detalle enCarlos Larrea (2004).



condujo al congelamiento de los depósitos y a la virtual eliminación temporal del créditoformal.

En la recuperación influye principalmentela masiva emigración internacional desde1998, que conduce a una reducción del de-sempleo. La remesa de divisas, comparable

con los ingresos petroleros, permite una recu-peración del consumo de los hogares pobres.La emigración internacional no está com-puesta únicamente por trabajadores no califi-cados, sino que incluye obreros especializa-dos, técnicos y profesionales. Como resulta-do, en varias ramas comienza a observarseuna escasez de mano de obra, que contribuyea la elevación de los salarios y a la reducciónde la pobreza. A estos factores se añade la bo-nanza fiscal originada en la elevación de losprecios del petróleo y la generación de em-pleo vinculada a la construcción el OCP.

Mercado laboral. En general, el ciclo decaída y recuperación salarial se manifiesta enforma similar al desagregarlo por sexo y porsectores informal y moderno. El análisis porciudades revela, en contraste, no solamentediferencias significativas en los niveles salaria-les (atribuibles a diferencias en escolaridad afavor de Quito y Cuenca respecto a Guaya-

quil), sino también una recuperación máspronunciada en Cuenca, como efecto de lasmigraciones y remesas.

Salarios y género. Hay evidencia de una situa-ción discriminatoria contra la mujer en elmercado laboral. A igualdad de otras condi-ciones -educación, experiencia, inserción la-boral, horas de trabajo, etc.- las mujeres reci-ben remuneraciones inferiores a los hombresen un 13.4%. También se observa una seg-

mentación del mercado de trabajo, con remu-neraciones menores para los trabajadores in-

formales (20%) y de servicio doméstico(42%), bajo condiciones similares. Cabe re-cordar que estos sectores concentran el traba-

jo femenino.Otra dimensión de la discriminación la-

boral de la mujer se produce por su inserciónmás precaria. El subempleo y el desempleo

afectan principalmente a las mujeres. La recu-peración laboral es, además, más lenta entrelas mujeres. En enero 2003 el subempleo fe-menino era del 50% frente al 25% para loshombres, mientras que las correspondientescifras para el desempleo abierto eran 11% y 6.5%.

Hay también un deterioro no revertido enla calidad del empleo. La participación delsector moderno declina del 64% al 57%, enbeneficio tanto del sector informal como delservicio doméstico. Esta evolución confirmaque la caída en el desempleo abierto no se de-be a una recuperación del empleo, sino a laemigración internacional.

La recuperación en el empleo adecuadoes consecuencia principalmente del alza enlos salarios reales, que reduce el subempleoinvisible (debido a baja productividad). Pesea su declinación, el subempleo afecta al 40%de la fuerza laboral, superando el 50% en

Guayaquil.En síntesis, la situación actual muestra

una recuperación salarial amplia, aunque nocompleta ni uniforme, acompañada de unacaída de la pobreza y el desempleo hasta lími-tes cercanos a los iniciales. Sin embargo, en2003 se observa un repunte del desempleoabierto, que habría ascendido del 8% en ene-ro al 10% en junio.

Mantener la dolarización en las condiciones actuales, mediada por ajustes recesivos,

conducirá a un escenario de lento crecimiento, creciente inequidad social y deterioro

de los recursos naturales, algo poco compatible con un régimen democrático. Lasalternativas de retorno a un tipo de cambio flexible tampoco son simples.



Evaluación y perspectivas

La dolarización en Ecuador ha logrado con-

solidarse en su crítica etapa inicial, principal-mente debido a condiciones externas favora-bles, como los precios del petróleo, las reme-sas de divisas y la construcción del OCP.

La inflación ha socavado la competitivi-dad internacional del país, dificultando la di-versificación y crecimiento de exportacionesno petroleras. El incremento proyectado en laproducción petrolera, central en la estrategiade recuperación promovido por el Estado, di-fícilmente alcanzará una magnitud y estabili-

dad suficientes para sustentar por sí solo unarecuperación consistente. Los límites de estaestrategia se originan en las reducidas reser-vas, la baja calidad del crudo y la limitadaparticipación del Estado.

Las perspectivas de crecimiento se ven li-mitadas por la sobrevaloración del tipo decambio, por los problemas del sector externoy por factores estructurales como la deuda ex-terna y las condiciones institucionales y dedesarrollo tecnológico en el país.

Aunque a partir de 2000 se observa unarecuperación en las condiciones sociales en elárea urbana -reducción de la pobreza, aumen-to salarial y caída en el desempleo- la consoli-dación y continuidad de esta evolución favo-rable parecen, al menos, inciertas.

La recuperación se ha originado principal-mente en la masiva emigración internacional(que ha aliviado la sobreoferta laboral y haconducido a una recuperación de los salarios)

y a la remesa de divisas, que bordea el 6% delPIB. No hay una reactivación consistente enel aparato productivo, ya que ésta última seha concentrado en una sola rama de limitadaarticulación con la economía nacional: el sec-tor petrolero.

En un futuro con crecimiento económicomodesto, la mejora en las condiciones de vi-da va a depender de la capacidad y efectividaddel sector público para implementar políticassociales con efectos dinamizadores y redistri-

butivos. Estas políticas requieren una inver-sión substancial en formación de capital hu-

mano (educación, ciencia y tecnología, nutri-ción y salud), la formación de empleo pro-ductivo entre las pequeñas y medianas em-

presas en sectores estratégicos de la economíay un apoyo consistente a los campesinos y pe-queños productores rurales, acompañado deuna redistribución de la tenencia de la tierra.

Si, por el contrario, las políticas sociales si-guen basadas en las expectativas de una distri-bución progresiva de los frutos del crecimien-to por mecanismos de mercado, como haocurrido en las últimas décadas, las perspecti-vas de una mejora en las condiciones de vidaserán efímeras.

Crisis, dolarización y desarrollo

El objetivo central del desarrollo es la satisfac-ción sustentable de las necesidades humanas,incluyendo tanto las necesidades básicas co-mo la participación libre de las personas en laconstrucción de su destino bajo sus propiaspautas culturales. La sustentabilidad implicaun desarrollo que mantenga y preserve los re-cursos naturales en armonía con las necesida-des humanas.

La pobreza es una situación estructuralque impide a las personas la satisfacción desus necesidades básicas, excluyéndolas delumbral mínimo para la expansión de sus po-tencialidades humanas. La pobreza constitu-ye, como tal, la carencia y negación de losprerrequisitos para el desarrollo humano.

En el caso ecuatoriano, la capacidad eco-

nómica actual permitiría holgadamente la sa-tisfacción de las necesidades básicas de toda lapoblación, ya que el ingreso por habitante esaproximadamente el doble de la línea de po-breza. La pobreza masiva es una consecuenciade la desigualdad social. La inequidad socialse constituye en el obstáculo principal para eldesarrollo humano. El uso no sustentable delos recursos naturales amenaza la satisfacciónde las necesidades de las generaciones futurasy genera la inequidad intergeneracional, una

segunda dimensión de desigualdad que seañade a las diferencias sociales en el presente.

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La sociedad ecuatoriana sufre desde la co-lonia por la pobreza masiva y grandes desi-gualdades sociales, étnicas, regionales y de

género. La inserción del Ecuador en el mer-cado mundial se ha fundamentado en ventajas comparativas tradicionales, como laabundancia de mano de obra barata no cali-ficada, y la riqueza de sus recursos naturales,muchos de ellos no renovables, con frecuen-cia explotados en forma no sustentable. Enestas condiciones, el crecimiento económicoha consolidado la inequidad social y se hafundamentado en ella, y también ha condu-cido a una explotación no sustentable de los

recursos naturales.Las políticas ajuste estructural no han lo-

grado restablecer el crecimiento económico, y han tenido un costo elevado sobre la pobreza,la distribución de la riqueza y el empleo. Adi-cionalmente, la capacidad institucional, regu-ladora y redistributiva del Estado se ha debi-litado, y la presión de la economía sobre losrecursos naturales ha crecido como resultadodel aumento de los volúmenes exportados deproductos primarios, y del empleo no susten-table de los recursos naturales. Además, lavulnerabilidad del país a crisis económicas y financieras internacionales, caídas de los pre-cios de los productos de exportación o desas-tres naturales agravados por el cambio climá-tico, se ha acrecentado.

El debilitamiento del Estado y el compor-tamiento rentista de algunos sectores domi-nantes han impedido un adecuado desarrolloinstitucional en el país, y han fortalecido la

corrupción y formas políticas clientelares y populistas, donde los intereses particulares y de corto plazo han prevalecido ante las de-mandas de un proyecto nacional integrador.En este contexto socio-político, no solamentese ha afectado el desarrollo de infraestructurabásica sino que, al mismo tiempo, la calidady cobertura de los servicios sociales básicos eneducación, salud y seguridad social se han de-teriorado, debilitando varios elementos cen-trales para la competitividad internacional en

el contexto de la globalización; todo ello haafectado la inserción internacional del país,

confinándola a la exportación de un grupo deproductos primarios tradicionales, en un con-texto internacional en el cual las ventajas

comparativas tradicionales pierden relevanciafrente a otras dimensiones, vinculadas al capi-tal humano y a la investigación científica y tecnológica, al fortalecimiento institucional y a la equidad social.

La dolarización, adoptada como una me-dida de emergencia en un contexto de crisis,buscaba reducir la vulnerabilidad externa, fa-voreciendo la convergencia de la inflación y las tasas de interés a sus niveles internaciona-les y reduciendo los costos de transacción con

la economía mundial. Se esperaba que la esta-bilidad resultante impulsara el crecimiento.

Al cabo de cuatro años, estas expectativas nose han cumplido. Por el contrario, la propiadolarización ha generado desequilibrios ma-croeconómicos difíciles de superar. El desajus-te en los precios internos condujo a una pro-longada inflación, afectando el tipo de cam-bio real y generando un desequilibrio crónicoen la balanza de pagos, cuya superación sólopuede darse, dentro de los rígidos parámetrosvigentes, por la vía recesiva, la contraccióneconómica y el deterioro social. La escasez y elalto costo del crédito han agravado la situa-ción, ya que el debilitado sistema financierono canaliza del ahorro nacional hacia la re-construcción de la estructura productiva.

En el mediano plazo, la vulnerabilidad delpaís ante eventuales crisis financieras interna-cionales, los avatares en los mercados de pro-ductos primarios –en particular el petróleo- o

desastres naturales y climáticos es alta. En es-te contexto es difícil vislumbrar una contri-bución positiva del tipo de cambio fijo al de-sarrollo humano en el largo plazo.

El mantenimiento y consolidación de ladolarización demanda de una substancial in-versión en capital humano y físico que elevela productividad y conduzca a una diversifi-cación de la oferta de bienes transables encondiciones internacionalmente competiti-vas. Un cambio de esta magnitud sólo puede

operarse en el mediano plazo, y requiere flu- jos financieros y condiciones institucionales



difícilmente disponibles en el corto y media-no plazo.

El mantenimiento de la dolarización en

las condiciones actuales, mediada por ajustesrecesivos, conducirá a un escenario de lentocrecimiento, creciente inequidad social y de-terioro de los recursos naturales, difícilmentecompatible con un régimen democrático.

Las alternativas de retorno a un tipo decambio flexible tampoco son simples, ni sevislumbran caminos sencillos de transición.Entre los problemas para estas vías se desta-can la necesidad estabilidad y confianza de losactores económicos, la distribución social y

regional de los costos y beneficios del cambioy las políticas complementarias que enfrentenlos obstáculos estructurales al desarrollo, co-mo la pobreza, la inequidad social, el deterio-ro de los recursos naturales, el desempleo, lascarencias en educación y salud y la limitadainstitucionalidad.

Más allá del debate sobre el régimen cam-biario, se acrecienta la evidencia de la incapa-cidad de las fuerzas del mercado para condu-cir a un crecimiento económico compatiblecon la equidad social, la superación de la po-breza y la armonía con la naturaleza.

Las políticas de desarrollo social debentrascender su rol actual que las limita a pro-gramas asistencialistas de emergencia y a laprovisión de servicios básicos de baja calidad,principalmente en educación y salud. La es-trategia alternativa que se plantea, por el con-trario, busca el aprovechamiento integral delpotencial de los sectores populares, mediante

un apoyo a las iniciativas de generación deempleo, la dotación universal de servicios deeducación y salud, encaminados al desarrollodel capital humano, como base para unatransformación productiva, y el impulso a ladistribución del ingreso y los activos produc-tivos. Esta política social se constituye en eleje de una estrategia nacional participativahacia el desarrollo (Larrea y Sánchez, 2002,Coraggio et. al., 2001).

Los principios de equidad y respeto a la

diversidad cultural y étnica guían la propues-ta. El énfasis en la equidad no solamente pro-

viene de principios éticos y filosóficos que ha-cen inaceptable la desigualdad social prevale-ciente en el Ecuador, sino también de la ne-

cesidad de constituir bases sólidas para unaestrategia participativa de desarrollo social y ambientalmente sustentable. La igualdad deoportunidades y derechos no se opone a la di-versidad de culturas, posiciones políticas y opiniones. El Ecuador debe reforzar su carác-ter multicultural.

La estrategia social propuesta se articulaen torno a tres líneas complementarias de ac-ción: a) la promoción de empleo productivo,b) el desarrollo del capital y las potencialida-

des humanas y c) las políticas redistributivas.La política de promoción de empleo produc-

tivo se basa en el apoyo integral a sistemasproductivos socialmente eficientes y econó-micamente sostenibles, a partir de la articula-ción de micro, pequeñas y medianas empre-sas y organizaciones económicas cooperativasy comunitarias. Sus instrumentos básicos sonla provisión de crédito, capacitación, asisten-cia técnica, información e investigación enciencia y tecnología para fortalecer este sector.Esta estrategia está concebida como un mar-co de acción transversal, integrador y estruc-turante del conjunto de las políticas sociales y económicas en el corto y mediano plazo, y nomeramente como una política sectorial al la-do de otras políticas sociales.

Las políticas de desarrollo del capital y po- tencialidades humanas se proponen, en primerlugar, consolidar el acceso universal a unaeducación dignificante, que promueva la

creatividad y participación, respetando y fo-mentando la diversidad cultural y étnica delpaís, y preparando los recursos humanos paraenfrentar adecuadamente los retos del desa-rrollo científico y tecnológico del futuro; adi-cionalmente, se promueve un sistema de ca-pacitación laboral que fortalezca el empleoproductivo, prevenga el desempleo y demo-cratice el acceso al conocimiento técnico en-tre los trabajadores; finalmente, se plantea laconsolidación de un acceso universal a servi-

cios primarios de salud y protección social,reduciendo la inequidad actualmente existen-

d os s

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te en este campo, y protegiendo, de maneraespecial, a los grupos más vulnerables de lapoblación, como los niños.

Finalmente, las políticas redistributivas seproponen promover directamente la equidadsocial, no solamente ampliando las oportuni-dades de acceso a los activos productivos (co-mo la tierra, el crédito y la asistencia técnicaa los sectores populares) y mejorando su cali-dad, mediante programas de riego, conserva-ción y recuperación de suelos, control de laerosión, etc., sino también fomentando su ca-pacidad productiva mediante programas deasistencia técnica, capacitación y educación.

Estas tres estrategias se complementan mu-tuamente para su aplicación en un contextoparticipativo, que integre esfuerzos del estadocentral, los gobiernos locales, las agencias depromoción social y organizaciones de base. Suimplementación requiere la consolidación y elfortalecimiento de la institucionalidad del Es-tado y la promoción simultánea de un esfuer-zo de diversificación productiva que apoye lasoberanía alimentaria y promueva nuevas for-mas de inserción internacional sobre basessustentables, como el turismo y ecoturismo.

Los rumbos futuros de la sociedad ecuato-riana están condicionados por factores políti-cos, el contexto internacional y, en últimainstancia, la capacidad de los actores sociales,y en particular los sectores subalternos, parasuperar los obstáculos para la construcciónparticipativa de su propio destino.

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Dolarizacion y Desarrollo Humano en Ecuador - Larrea