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DROR, Yehezkel
Salir del paso, cienciao inercia? 1964
En un artculo de 1959, Lindblom plantea una brillante
justificacin de la toma de decisiones en poltica,
proponiendo el mtodo de salir del paso, esto es, el
procedimiento de realizar cambios incrementales
basados en la experiencia pasada, con el fin de llegar a
polticas de acuerdo. A la luz de sus desarrollos
posteriores, se presenta como una teora bien pensada, ajustada a
la experiencia prctica de los
administradores y diseada para reforzar sus patrones de
conducta, otorgndoles la bendicin de laaprobacin cientfica. Su
teora se acerca mucho ms a la realidad, es ms precisa y se ajusta
ms a la
naturaleza humana (que el mtodo racional). Sin embargo, nos
debemos preguntar si no ha sido una reaccin
excesiva y peligrosa la evaluacin que se ha hecho del cambio
incremental y del salir del paso.
Es necesario reexaminar la tesis de la ciencia de salir del paso
en cuanto a su validez intrnseca y tambin en
cuanto a su impacto potencial en la prctica misma de la toma de
decisiones. Tambin hay que prestar
atencin a la posibilidad de construir un MODELO MIXTO OPTIMO
para la elaboracin de polticas, superior
tanto al de salir del paso como al racional- exhaustivo.
1. Las condiciones que limitan la validez de la tesis de la
ciencia de salir del paso
Son criticables dos elementos de la tesis de la ciencia de salir
del paso: la naturaleza incremental de los
cambios deseables de las polticas y el acuerdo como criterio de
su calidad.
Como todo el conocimiento confiable se basa en el pasado, la
nica manera de proceder sin riesgo es
continuar en la direccin sin considerar ms alternativas que
aquellas polticas que difieren relativamente en
poco de las polticas actualmente en uso.
El cambio incremental por comparaciones sucesivas limitadas no
es un mtodo adecuado para la toma de
decisiones a menos que se cumplan tres condiciones
interrelacionadas:
1. los resultados de las polticas actuales deben ser
satisfactorios (para los decisiones y para los estratos
afectados), para que se pueda considerar que los cambios
marginales aportan una tasa aceptable de
mejora en los resultados de las polticas.2. no debe variar mucho
la naturaleza de los problemas
3. debe permanecer constante la disponibilidad de los medios
para atender los problemas.
Ahora bien, cuando los resultados de las polticas paradas son
indeseables, es preferible asumir nuevos
riesgos que implica tomar rumbos radicalmente nuevos. Cuando se
enfrenta una cuestin de poltica nueva,
sin medidas previas, el cambio incremental resulta de hecho
imposible.
Conocimientos ms amplios- tecnolgicos y de comportamientos-
ponen a la disposicin de los decidores
nuevos medios de accin, que dan lugar a polticas radicalmente
nuevas (Ej. Medicina, educacin).
Es ms probable que las tres condiciones prevalezcan en
situaciones donde hay un alto grado de estabilidad
social. En condiciones de estabilidad, la rutina es con
frecuencia la mejor poltica y el cambio incremental
suele ser ptimo. Pero aun en las sociedades ms estables, muchos
de sus problemas cualitativamente msimportantes se relacionan con
cambios rpidos en los niveles de aspiracin, en la naturaleza de las
cuestiones
y en los medios disponibles de accin, razn por la cual se
requiere otro mtodo de toma de decisiones y no
ya el simple salir del paso.
Se puede llegar a una conclusin similar examinando el acuerdo en
torno a las polticas como el criterio de
calidad de la poltica. En condiciones de estabilidad, donde las
partes relevantes tienen una idea ms o menos
clara de los resultados esperados de una cierta poltica, donde
hay una correlacin entre la probabilidad
subjetiva y la objetiva, es evidente que una poltica respecto a
la cual hay acuerdo implicar por lo comn un
muy bajo riesgo de catstrofe; tambin, bajo tales condiciones, es
mucho mas fcil ponerse de acuerdo acerca
de una poltica particular que acerca de metas abstractas. En
contraste, cuando el cambio es de gran
magnitud, la ignorancia puede llevar a acuerdos respecto de una
poltica catastrfica. En estas condiciones,
suele ser mucho ms fcil estar de acuerdo en metas abstractas y
operacionales que acerca de las polticas
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especificas para alcanzarlas, por el simple hecho de que no hay
antecedentes de experiencias comunes que
sirvan de base y referencia para el consenso respecto de las
polticas.
Es necesario enfatizar que el acuerdo debe darse despus del
examen de las consecuencias de las polticas y
no sustituirlo, a menos que se trate de reas de polticas muy
conocidas y estables.
La ciencia de salir del paso tiene una validez limitada. Puede
tener validez en muchas reas de poltica en
sociedades relativamente estables (como EEUU), pero no en pases
que buscan el cambio social acelerado. Y
an en las primeras, muchos de los problemas ms difciles de
polticas se deben a factores que estn
cambiando aceleradamente.Linblom reconoce que su anlisis se
aplica a las democracias estables, pero no estudia a fondo esta
limitacin
y no se da cuenta que no existe ningn pas hoy en da lo
suficientemente estable como para calzar con su
anlisis.
2. El impacto de salir del paso en la realidad de la toma de
decisiones
El modelo racional- exhaustivo tiene al menos la ventaja de
estimular a los administradores a salir un poco de
su rutina habitual. La validez limitada de la tesis de salir del
paso y sus efectos de reforzamiento de la inercia
administrativa (y contra la innovacin) constituyen una seria
debilidad. Esto no significa dejar de reconocer la
importancia y originalidad de Lindblom al sealar las
deficiencias del modelo. Una eleccin entre estos dos
modelos sera difcil, pero, afortunadamente, se puede evitar si
nos basamos en un tercer modelo para la
toma de decisiones de polticas pblicas.
3. Un modelo normativo ptimo para la toma de decisiones
Las bases de un modelo ptimo de toma de decisiones son los
siguientes supuestos:
a. la toma de decisiones ptima implica un esfuerzo por aumentar
su contenido de racionalidad, a travs
de un ms amplio esclarecimiento de los objetivos, una bsqueda ms
extensa de nuevas alternativas,
intentos deliberados de elaboracin de expectativas, con lmites
explcitos, y la formulacin de
criterios precisos de decisin.
b. Los procesos extrarracionales juegan tambin un papel
importante. La irracionalidad no es slo
inevitable sino que, de hecho, contribuye positivamente a una
mejor toma de decisiones.
c. Estas fases estrarracionales de la toma de decisiones pueden
mejorarse de diversas maneras, con
discusiones de caso, sesiones de motivacin y lluvia de ideas.
Las fases racionales de la toma de
decisiones pueden mejorarse aumentando los insumos
(especialmente tiempo), desarrollando el
conocimiento y las calificaciones de los practicantes de las
polticas y estableciendo unidades
especiales de pensamiento, dedicadas la mejoramiento de las
herramientas analticas conceptuales
d. En los hechos, la toma de decisiones de los gobiernos
modernos tiende a tomar los caminos de
siempre, el cambio incremental, el salir del paso, la inercia y
la rutina. Si se compara la decisin
con los cambios en los problemas de las polticas, en los niveles
de aspiracin en las alternativas
disponibles y en el conocimiento del proceso mismo de elaboracin
de polticas, es fcil concluir que la
prctica contempornea de la elaboracin y decisin de las polticas
est muy atrasada. Esto se puede
y se debe mejorar
Bajo la luz de estos supuestos, se puede construir un MODELO
OPTIMO NORMATIVO para la toma de
decisiones cuyas principales caractersticas seran:
La clarificacin de los valores, objetivos y criterios de
decisin.
La identificacin de alternativas, acompaada del esfuerzo
consciente por considerar nuevas
alternativas y por promover la innovacin creativa de
alternativas
El clculo preliminar de los resultados esperados de diversas
alternativas y decisiones en el caso de
que parezca preferible una estrategia de riesgo mnimo o en el
caso de que se prefiera una estrategia deinnovacin
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En el primer caso, se debe seguir el modelo de las comparaciones
sucesivas limitadas. En el segundo,
hay que fijar una fecha lmite para considerar los resultados
posible que se seguirn de polticas alternativas
e identificar los resultados esperados principales, con base en
el conocimiento disponible y la intuicin
La prueba de la poltica ptima es que los analistas estn de
acuerdo respecto de ella despus de una
discusin amplia y franca en las etapas de la primera a
cuarta
Se lleva a cabo un esfuerzo consciente para decidir si el
problema es tan importante como para que
amerite hacer el anlisis ms exhaustivo
A la base de la decisin estn la teora y la experiencia, la
racionalidad y la extrarracionalidad, por loque su composicin
depende de su disponibilidad y de la naturaleza del problema
Se trata de mejorar la calidad de la toma de decisiones por
medio de un aprendizaje sistemtico a
partir de la experiencia, motivando la iniciativa y la
creatividad, desarrollando las habilidades de los
directivos y favoreciendo el esfuerzo intelectual
4. La necesidad redefinida
Lo que se necesita es un modelo que se ajuste a la realidad y
que al mismo tiempo se pueda utilizar para
mejorarla. Asimismo un modelo que se pueda aplicar de inmediato
a la toma de decisiones al mismo tiempo
que permita motivar el mximo esfuerzo para producir mejoras
polticas en el futuro. El modelo de la ciencia
de salir del paso es inadecuado, porque tiene una validez
limitada y constituye una barrera para el
mejoramiento de la toma de decisiones. La amplia a aceptacin de
la tesis de salir del paso indica que la
inercia y la tendencia al cambio incremental son fenmenos muy
extendidos en los sistemas poltico-
administrativos. Por consiguiente, hoy que insistir en la
necesidad de disear modelos de toma de decisiones
que denuncien los lmites del enfoque incrementalista y las
necesidades y las posibilidades de mejorar la toma
de decisiones. El modelo normativo ptimo presentado es slo una
de las variaciones factibles de un modelo
semejante.
Es hora de que la ciencia administrativa entre en el rea de la
investigacin, proponiendo modelos de toma de
decisiones en lugar de dedicar tiempo y recursos a las tcnicas
administrativas o a las teoras grandiosas.
Los modelos deben combinar realismo e idealismo, deben estar lo
suficientemente cerca de la realidad como
para poder ser guas factibles de accin. Al mismo tiempo deben
aspirar a una mejor calidad del proceso
pblico de elaboracin de polticas pblicas y estar al servicio del
mejoramiento de la realidad.
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