Educación y superación de lapobreza en América Latina

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Osvaldo Larrañaga

Un estudio del Proyecto "Mitigación de la Pobreza y Desarrollo

Social del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNuD)

Suecia 277 y Los Shyris, 2do pisoTeléfonos: (5932) 455-701, 432-799 - Fax: (5932) 446-414

E-mail: pobreza@ cordes.org.ecQuito - Ecuador

D.R. (0 1997, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo1 UN Plaza, New York, 100 17, Estados Unidos de AméricaRepresentación: Foch 265 y 6 de Diciembre, Quito-Ecuador

ISBN: 9978~40-315~9Derechos de autor: inscripción No 0 11364

Nota aclaratoria:

Las interpretaciones o conclusiones expresadas en esta publicación debenatribuirse al autor y no reflejan necesariamente la posición oficial del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo

Diseño de portada:Martha Rueda

Diagramación:crearimagen, Quito-Ecuador

Preprensa e impresión:V & 0 Gráficas, Quito-Ecuador

Presentación

Este estudio se realizó en el marco del Proyecto "Mitigación de la Pobreza yDesarrollo Social en América Latina y el Caribe" del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y fue publicado como parte dellibro "Estrategias para reducir la pobreza en América Latina y el Caribe"(PNUD, 1997) que contiene otras investigaciones producidas por el mismoproyecto. Una versión anterior fue difundida como Documento de trabajo # 5(septiembre, 1996). El trabajo contó con la valiosa asistencia de MaribelLandau y Yael Baytelman.

Indice

1. Educación y superación de la pobreza 2A. Educación y desarrollo 2B. Educación y superación de la pobreza 5

II. Estado de la educación en América Latina 9A. Cobertura 9B. Calidad 18C. Recursos destinados a la educación 26D. El proceso de enseñanza 29

111. Políticas para fortalecer la educación como herramientapara superar la pobreza 37A. Los grandes desafíos 37B. Hacia una nueva organización del sistema escolar 38C. Financiamiento 43D. Profesores 45E. Mejoramiento de los insumos de la enseñanza 47F. Mejoramiento de la capacidad de aprendizaje

de los niños 49G. Renovación de los contenidos de la educación

secundaria 52IV. Resumen y conclusiones 53

A. Educación y desarrollo 53B. Cobertura y calidad de la educación 54

VIII INDICEC. El sistema educacional 56D. Propuestas 57

Referencias 60

Cuadros6-1 Tasas de retorno social de la educación (promedios) 76-2 Cobertura de la educación primaria en veinte países

de América Latina y el Caribe: 1989 116-3 Adolescentes de dieciséis años con ocho o más años

de estudio aprobados, por nivel de ingreso de loshogares en zonas urbanas de diez paíseslatinoamericanos: 1989-92 15

6-4 Cobertura de la educación secundaria en veinte paísesde América Latina y el Caribe: 1965, 1989 16

6-5 Adolescentes de 13 a 17 años según actividad eingreso familiar, sector urbano de nueve paíseslatinoamericanos: 1992 17

6-6 Cobertura preescolar en veinte países de América Latinay el Caribe: 1980, 1990 19

6-7 Repetición en los seis primeros grados de la educaciónprimaria en veinte países de América Latina y elCaribe: 1988 21

6-8 Rendimientos totales de alumnos en siete países deAmérica Latina: 1994 23

6-9 Estudio TIMSS de rendimiento para matemáticas en cincopaíses de América Latina: 1992 24

6-10 Gasto público en educación, países seleccionados deAmérica Latina y el Caribe: 1995 27

6-11 Distribución del gasto público en educación en seispaíses de América Latina: 1980-1993 (años seleccionados) 29

6-12 Gasto público corriente según niveles de educación,países seleccionados de América Latina y el Caribe: 1995 30

6-13 Impacto de insumo sobre productos, síntesis deresultados en países en desarrollo: 1995 34

6-14 Salarios, horas de trabajo y años de educación de losprofesores en doce países de América Latina: 1989 35

INDICE ix

6-15 Relación alumno-profesor en trece países deAmérica Latina: 1990 36

Gráficas6-1 Egreso de la educación primaria y nivel de ingreso

per cápita en dieciocho países de América Latinay el Caribe: 1989 12

6-2 Tasa de escolaridad por edad, América Latina: 1995 136-3 Distribución de edades en 4' año de primaria,

América Latina: 1992 32

--------------CAPITULO SEIS

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Educación y superación de la pobrezaen América Latina

Osvaldo Larrañaga*

EL PROPosito de este capítulo es presentar un diagnóstico y postular políticassobre el rol de la educación en la superación de la pobreza en AméricaLatina. En la aproximación al tema se consideró como unidad de análisis alconjunto del sistema de educación -en particular la modalidad pública-antes que aspectos parciales del mismo.

De acuerdo con estimaciones de la Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe (CEPAL), la pobreza afectaba a 39% de los hogareslatinoamericanos en 1990; en cambio, su incidencia se elevaba a 50% entremenores de 15 años, debido a la composición etaria de las familias. Por otraparte, las escuelas públicas cubren alrededor de 90% de la población escolaren América Latina. Si se asume que la totalidad de los niños pobres asistena establecimientos públicos, se infiere que más de la mitad de los estudiantesde escuelas públicas son pobres.

En tal sentido la educación pública y la pobreza están estrechamenteasociadas. La mayor parte de temáticas atinentes a la educación públicatienen un correlato directo con las perspectivas de los pobres. Por tanto, losvínculos entre educación y pobreza constituyen la norma antes que laexcepción.

* Osvaldo Larrañaga es Director del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.

2 LARRAÑAGA

Este capítulo se divide en tres partes principales. La primera analiza lacontribución de la educación al desarrollo y a la superación de la pobreza.La segunda ofrece un diagnóstico sobre el estado actual de la educación enAmérica Latina y, en particular, sus vínculos con la población pobre. Latercera propone un conjunto de estrategias y políticas para que la educacióncumpla un rol efectivo en la superación de la pobreza y el desarrollo socialen América Latina. El capítulo termina con una sección de conclusiones.

La naturaleza de la materia que se estudia es tan amplia que obligó a laselección de temas principales para privilegiar profundidad antes quediversidad. Por tal razón, algunos temas secundarios no son tratados en elcapítulo.

1. Educación y superación de la pobreza

A. Educación y desarrollo

La educación es uno de los factores más importantes para el desarrollode las personas y sociedades. Primero, la educación puede ser entendidacomo un fin en sí misma, puesto que una sociedad más educada tiende a sermás desarrollada. Segundo, la educación es un determinante esencial delcrecimiento económico. Tercero, el acceso equitativo a institucioneseducativas posibilita la reducción de las desigualdades sociales y de lapobreza.

La educación puede ser considerada como un fin en sí misma en lamedida que amplía las capacidades de la persona para vivir con mayorplenitud. En tal sentido, la finalidad de la educación excede el ámbitoeconómico e incluye valores más trascendentes como la libertad, justicia,autodeterminación, etcétera. A pesar de todo ello, la educación no debe serentendida como un derecho que está amplia y gratuitamente disponible paratodos, puesto que es una libertad positiva: su generación requiere derecursos escasos, sujetos a usos alternativos. 1

1. En cambio, las denominadas libertades negativas (no interferencia) pueden ser otorgadascomo derechos irrestrictos. La distinción entre libertades positivas y negativas procede de Berlin(1969).

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Una conceptualización relevante proviene de A. Sen, quien postula queel bienestar de las personas depende de su capacidad (capabilities) paradesarrollar plenamente distintas actividades relacionadas con el quehacerhumano (functionings). La educación, así como la salud, estado nutricional,etcétera, permite a las personas desarrollar una vida plena, a la vez queamplía las alternativas de vida disponibles (estilos, profesiones, creencias,etcétera).(2)

El enfoque de capacidades y funcionamientos desarrollados por Sen haservido de base intelectual a indicadores como el índice de DesarrolloHumano (IDH) elaborado por el PNUD, el cual refleja el nivel educacional,esperanza de vida e ingreso per cápita, considerados parámetros del gradode bienestar de diferentes sociedades.(3)

En segundo lugar, la educación es un determinante esencial del cre-cimiento y desarrollo económicos debido al papel que desempeña en laformación de recursos humanos. Este rol es avalado por modernas teorías decrecimiento económico y por recientes enfoques que estudian lacompetitividad de empresas y naciones.4

A partir de los años ochenta ha habido una considerable producciónintelectual en tomo a los llamados nuevos modelos de crecimientoeconómico. Mientras las teorías tradicionales de crecimiento enfatizaban laimportancia de la inversión en capital físico, las teorías modernas postulanque la acumulación de capital humano y el desarrollo tecnológico forman labase del crecimiento sostenido de las economías. Las estrategias para elmejoramiento de la educación y el desarrollo científico-tecnológico sonfactores fundamentales para que los países alcancen un patrón decrecimiento sostenido.(5)

A similares conclusiones arriba el análisis de las condiciones queposibilitan el éxito de las industrias en el contexto de la globalización. Lacapacidad de competir en mercados internacionales, a través de preciosbajos o de productos diferenciados, constituye el factor medular detrás de lasindustrias y naciones exitosas. Las ventajas competitivas sostenibles sebasan en factores de producción complejos, siempre es-

(2). Sen (1992), Dasgupta (1993).(3). Véase Desai, Sen y Boltvinik (1992).(4). Banco Mundíal (1990), CEPAL (1992).(5). Véase Lucas (1988).

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casos, difíciles de sustituir, y en proceso de perfeccionamiento continuo. Lasinstituciones donde se forman los factores de producción, como son lossistemas educativos, juegan un rol clave en la creación y mantenimiento delas ventajas competitivas.(6)

En tercer lugar, la educación constituye un aspecto básico de las políticasorientadas a reducir las desigualdades en la distribución de ingresos ysuperar la pobreza.(7) En efecto, la oferta y demanda de trabajadores condistintas calificaciones educacionales son determinantes en la distribución deingresos. En términos generales, mientras más equitativamente esténdistribuidas las oportunidades de educación, más igualitaria será ladistribución de los ingresos.

A modo de ilustración puede citarse la tendencia hacia una mayordesigualdad en la distribución del ingreso que se observa desde hace algunosaños, tanto en países desarrollados como en desarrollo. Los analistas hanidentificado como causa de tal fenómeno a la brecha creciente entre losingresos del trabajo obtenidos por trabajadores calificados y no calificadosderivada de aumentos en la demanda por el primer grupo. En esta mayordemanda han influido, a su vez, los cambios tecnológicos y el proceso deglobalización. La reversión de la tendencia hacia una mayor desigualdadrequeriría acelerar la calificación educacional de la población para reducir labrecha salarial entre los distintos tipos de calificaciones. (8)

Por otra parte, la condición indispensable para superar la pobreza es eldesarrollo de las capacidades productivas de quienes se encuentran en esasituación. En efecto, las carencias de capital humano determinan que laproductividad laboral sea insuficiente para generar un nivel adecuado deingresos. En consecuencia, el trabajo de los pobres será mal remunerado, obien la productividad de otros activos será muy baja, como en el caso depequeños propietarios agrícolas o de los microempresarios urbanos.

La educación actúa sobre las capacidades de los pobres en el largo plazo;no se trata de una política que permita aliviar las carencias más urgentes dela población.

(6). Véase Porter (1990).(7). Lipton y Ravallion (1993); CEPAL (1992).(8). Véase al respecto Katz y Murphy (1992) y Robbins (1995). Para una perspectiva

histórica véase Williamson (1991).

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La educación también favorece la integración social al promover formasculturales comunes (a historia, la patria, etcétera) y al generar valoressolidarios y humanistas. La misma convivencia escolar puede ser valiosa eneste aspecto. Compartir experiencias con quienes provienen de distintaclase, etnia, u otro factor distintivo, forma la base de aceptación y respetomutuo entre las personas.(9)

Por último, existen importantes interrelaciones entre los distintos finesasociados a la educación. Así por ejemplo, la equidad en el acceso a laeducación, además de permitir la reducción de la pobreza, contribuye alcrecimiento económico. Una serie de investigaciones recientes señalan quemientras más igualitariamente estén distribuidas las oportunidades deinversión en recursos humanos, mayor será el potencial de crecimiento delas economías. El vínculo entre igualdad y crecimiento radica en el capitalhumano; la amplia difusión de la educación entre las personas favorecetanto a la equidad como al crecimiento económico. (10) Esta proposicióncontrasta con las implicaciones de las teorías tradicionales de desarrollo queenfatizaban el rol del capital físico, donde acumulación y crecimientopueden florecer bajo condiciones de desigualdad.

Al mismo tiempo, el crecimiento económico provee los espacios que senecesitan para tomar productivas las capacidades adquiridas por laspersonas. En cambio, la ausencia de crecimiento conduce a la frustración delas expectativas de un futuro mejor originadas en el acceso a la educación.

B. Educación y superación de la pobreza

El principal vínculo entre educación y superación de la pobreza es elimpacto que el nivel y la calidad de la educación tienen sobre la pro-ductividad laboral e ingresos futuros de las personas. El ingreso por eltrabajo constituye el medio principal para la superación de la pobreza. A suvez, la falta de trabajo, o su condición precaria, es la principal causa de lainsuficiencia de medios de vida. Por tanto, los vínculos entre educación ysuperación de la pobreza son evidentes.

(9). BID/CEPAL/PNUD (1995).(10). Sobre la relación entre equidad y crecimiento véase Birdsall, Ross y Salbot(1995).

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La productividad está determinada por las capacidades de las personasempleadas, por la disponibilidad de los demás medios de producción y por lademanda que existe de los bienes y servicios que se producen.

El principal problema en materia de trabajo en América Latina es la bajaproductividad y la precariedad de los empleos a los cuales acceden vastossegmentos de la población. Los avances y plazos para la superación de lapobreza dependerán, en gran medida, de la capacidad de la región paragenerar empleos productivos. Para tal efecto se deben aplicar dos estrategiascomplementarias: la formación de capacidades productivas en las personas yla adscripción a un modelo de crecimiento económico que determine unademanda vigorosa de tales capacidades.(11)

La relación entre educación e ingresos es un resultado empíricopersistente en prácticamente la totalidad de estudios realizados en diversosperíodos y países. La contribución principal de la educación a laproductividad laboral es general antes que específica. La educacióndesarrolla en las personas destrezas básicas y, fundamentalmente, capacidadde aprendizaje y de adaptación al cambio. En cambio, los conocimientosespecíficos son adquiridos primordialmente en los lugares de trabajo.

La contribución de la educación a los ingresos de las personas se midetradicionalmente aplicando la metodología de tasas de retorno. Loshallazgos de los estudios de ese género (cuadro 6-1) conducen a tresconclusiones. Primero, la educación es una inversión cuya tasa de retorno esrelativamente alta comparada con la de otros proyectos. Segundo, las tasasde retorno de la educación en países en desarrollo son más altas que enpaíses ya desarrollados, lo que sugiere que existen importantesoportunidades de inversión aún no aprovechadas. Tercero, la tasa de retornode la educación primaria tiende a superar a la obtenida en los nivelessecundarios y terciarios, particularmente en países menos desarrollados.Estas conclusiones, sin embargo, deben ser tomadas con precaución debido aque ciertos aspectos de la metodología de tasas de retorno han sidocuestionados (véase recuadro 6-1).

11. Banco Mundial (1990); Lipton y Ravallion (1995).

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Cuadro 6- 1. Tasas de retorno social de la educación (promedios)Región Primaria Secundaria TerciariaÁfrica 26 17 13Asia 27 15 13América Latina 26 18 16Desarrollo intermedio 13 10 8Desarrollo avanzado - 11 9

FUENTE: Psacharopoulos (1985).

El impacto de la educación sobre los ingresos y la superación de lapobreza ocurre también a través de canales indirectos como son la salud,nutrición, fertilidad y otros. Esto es, la mayor educación estaría asociada amejores hábitos de salud, higiene y demás conductas que repercuten sobre elbienestar de las personas y, en particular, sobre la superación de la pobreza.En especial, se han enfatizado los importantes efectos que tendría laeducación de las mujeres en las labores que cumplen como madres alatender la salud, nutrición y educación de sus hijos, así como el impacto dela educación sobre la tasa de fertilidad. (12)

Madres más instruidas estarían mejor preparadas para cuidar la salud ynutrición de los niños, presumiblemente a través de un mayor conocimientodel tipo de alimentos que deben consumir, cómo prepararlos, el cuidado dela higiene, las labores preventivas de salud, etcétera. Asimismo, laescolaridad de la madre está positivamente asociada a la asistencia yrendimiento escolar de los niños. El vínculo ocurriría en este caso a travésde un clima más propicio en el hogar para la educación de los hijos, elapoyo en las tareas, el refuerzo en las materias más débiles, etcétera.

Existe una fuerte asociación negativa entre la escolaridad de la madre ysu tasa de fertilidad. De acuerdo a la revisión efectuada por Birdsal1,13 estasería una de las relaciones más persistentes identificadas en lasinvestigaciones. La relación es especialmente significativa para niveles deeducación superiores a cuatro años y ocurriría a través de tres mecanismos:(i) la educación de la madre eleva el salario que puede ganar si trabaja ytoma más atractiva la decisión de incorporarse al

(12). Berhman (1990).(13). Birdsall (1988).

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Recuadro 6-1. Metodología de las tasas de retorno

El cálculo de las tasas de retorno se basa en la comparación de losperfiles de ingreso de personas con distintos niveles de educación.Típicamente, tales estudios se basan en encuestas de tipo transversal, enlas que se obtiene información sobre ingresos de individuos en undeterminado período.La relación entre educación e ingresos, medida a través de la tasa de re-torno, está sujeta a una serie de calificaciones metodológicas. En parti-cular, la omisión de variables relevantes en la estimación del efecto dela educación sobre los ingresos causaría una sobrevaluación de las tasasde retorno. En efecto, cuando se comparan los ingresos de personas condistintos años de educación, puede ocurrir que la brecha entre losingresos observados se deba en parte importante a que las personas conmás años de educación poseen una serie de mejores atributos noobservables -habilidades innatas, ambiente familiar, calidad de laeducación- respecto de las personas con menos años de educación. Deesta manera, la tasa de retorno, asociada a más años de educación,reflejaría en parte los efectos de estas otras variables, sobrestimando elimpacto que tienen los años de educación sobre los ingresos de laspersonas.Los pocos estudios que han logrado medir y controlar este tipo de varia-bles verifican un claro descenso en la tasa de retorno a la educación res-pecto de las estimaciones originales. No obstante lo anterior, elindicador continúa mostrando que los años de educación contribuyenpositivamente a la generación de ingresos laborales. En suma, laeducación impacta positivamente sobre los ingresos y la pobreza, peroes necesario evitar lecturas simplistas de los estudios empíricos.

mercado laboral; (ii) las mujeres más educadas utilizan más eficazmente lastécnicas anticonceptivas; y (iii) la educación de la madre está asociada auna mayor calidad en el cuidado de los hijos y a una menor inclinación atener muchos.

Al igual que en el caso de la tasa de retorno, es preciso calificar larelación entre la escolaridad de la madre y las variables del hogar. Parte dela asociación se debería al efecto de variables no observables -motivación,habilidades, ambiente familiar- que parecen estar vinculadas a mayoresniveles de escolaridad. Sobre estas materias la investigación empírica seencuentra aún en fases preliminares.

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Los retornos de la educación dependen de otras inversiones en recursoshumanos. Así como la educación tiene efectos positivos sobre la salud,nutrición y demás variables, para un mejor aprovechamiento de los servicioseducativos se requiere que los niños sean saludables, bien nutridos, etcétera.Se ha comprobado también que niños mal nutridos tienen bajo rendimientoescolar, puesto que las carencias calóricas y proteicas disminuyen los nivelesenergéticos, deprimen la actividad mental, y aumentan el riesgo deenfermedad y muerte. La falta de micronutrientes (yodo, hierro, vitamina A)causa retardo mental, dificultad de concentración y otros males.(14)

11. Estado de la educación en América Latina

A. Cobertura

El indicador prioritario y más utilizado sobre el estado de la educación esla cobertura, esto es, el porcentaje de niños y jóvenes en edad escolar queasisten efectivamente a establecimientos educacionales. La mayoría depaíses latinoamericanos hizo grandes inversiones durante las décadaspasadas para universalizar la cobertura en el nivel primario y ampliarsignificativamente la correspondiente a los niveles preescolar y secundario.Los avances obtenidos permiten afirmar que para la mayoría de países de laregión el objetivo de masificar la cobertura escolar -particularmente en elnivel básico- ha sido logrado exitosamente.

1. Nivel primario

La región exhibe tasas relativamente satisfactorias de acceso y per-manencia en el nivel primario de educación. Las cifras disponibles indicanque más de 90% de los niños de 10 años asisten a establecimientoseducacionales (cuadro 6-2); por tanto, el acceso al nivel primario esprácticamente universal. 15 La tasa bruta de cobertura en el nivel pri-

(14). Banco Mundial (1993).(15). No se dispone de estadísticas directas sobre acceso. El indicador utilizado es una

estimación mínima puesto que algunos niños se retiran de la escuela antes de cumplir diezaños. Véase UNESC0/UNICEF (1993).

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mario alcanza 108%, lo que significa que el porcentaje de estudiantes queasiste al primer ciclo de enseñanza supera a la población de niños del tramocorrespondiente de edad.(16)

Finalmente, la tasa neta de escolarización (definida como los estudiantesde nivel primario en el tramo establecido de edades sobre la población totalen igual intervalo) es cercana a 85%. Éste es un indicador más exigente decobertura, puesto que no considera a quienes ingresan en forma tardía(después de la edad mínima) ni a los estudiantes retrasados (sobre la edadmáxima).

Las estadísticas de egreso de la educación primaria son bastante menossatisfactorias que las de acceso y cobertura. En efecto, sólo 58% de quienesingresan al nivel primario logran concluir el sexto grado. Peor aún,escasamente 13% de los ingresados termina la primaria sin haber repetidoalgún grado. Estos indicadores señalan la existencia de un problemaesencial de calidad en la enseñanza primaria, el cual se abordará en lasiguiente sección.

Las cifras agregadas esconden realidades bastante disímiles entre lospaíses de la región. Para comparar el estado de la educación primaria endistintos países se utiliza como indicador el porcentaje de la población enedad escolar que logra concluir el sexto grado. La variable combina lacobertura escolar con la probabilidad de egreso del nivel y permite clasificara los países en tres grupos según el progreso alcanzado.

En el primer grupo de países, más de 75% de los niños egresa de sextogrado de primaria. Este grupo incluye a Uruguay, Chile, Argentina,Panamá, Ecuador, Cuba, Costa Rica y México. El segundo grupo presentaresultados menos satisfactorios (tasas de graduación entre 50 y 75%) ycomprende a Perú, Paraguay, Colombia, Honduras y Venezuela. El tercergrupo exhibe resultados malos: menos de la mitad de los niños alcanzan elsexto grado de primaria. En éste figuran Bolivia, Guatemala, El Salvador,República Dominicana, Brasil, Nicaragua y Haití.

El estado de la educación primaria esta asociado al nivel de desarrolloeconómico que presentan los países. Existe una clara correlación entre elnivel de ingreso per cápita del país y el porcentaje de po-

(16). Este tramo fluctúa entre seis y cuatro años según el país. La tasa bruta de coberturasupera el 100% al incluir a los estudiantes del primer ciclo que sobrepasan los 14 años.

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

Cuadro 6-2. Cobertura de la educación primaria en veintepaíses de América Latina y el Caribe: 1989Porcentajes

Tasa de cobertura Graduados a/ Graduados a/País Neta Bruta Acceso acceso poblaciónUruguay 86 107 100.0 91.0 91.0Chile 87 100 98.9 85.4 84.4Argentina 99 112 100.0 83.5 83.5Panamá 91 107 96.1 86.0 82.6Ecuador 94 113 100.0 81.7 81.7Cuba 95 103 100.0 81.0 81.0Costa Rica 87 103 100.0 79.6 79.6México 97 110 100.0 77.3 77.3Perú 87 118 95.0 76.0 72.2Paraguay 93 105 100.0 71.1 71.1Honduras 88 107 96.5 66.9 63.5Colombia 71 109 79.8 87.4 60.3Venezuela 89 105 95.3 62.8 59.8Bolivia 81 89 98.1 47.4 46.5Guatemala 64 78 72.0 59.4 42.8El Salvador 70 78 78.6 50.8 39.9Rep. Dominicana 84 98 91.6 38.0 34.8Brasil 83 100 91.9 34.9 32.0Nicaragua 74 95 77.3 19.2 14.8Haití 26 60 44.1 12.9 5.7

FUENTE: UNESCO/UNICEF (1993).a. Graduados de sexto grado.

blación que egresa del sexto grado de primaria (gráfica 6-1). Al mismotiempo, hay países que constituyen excepciones a la regla (gráficamente, sealejan de la recta de ajuste). Entre estos se destacan Brasil y Venezuela, conindicadores por debajo del esperado para el nivel de ingreso per cápita, yUruguay y Colombia, donde ocurre el fenómeno inverso. Entre las variablesque explicarían las divergencias señaladas están el grado de desigualdadsocial y la intervención de la política pública. A mayor grado dedesigualdad social, o menor responsabilidad pública, más atrasados estaránlos indicadores de logros educacionales en relación al grado de desarrollogeneral del país.

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La cobertura educacional responde a factores de oferta y demanda. Laoferta depende de la disponibilidad de establecimientos educacionales, lascondiciones de acceso, el tipo de educación otorgada, etcétera; la demandaes el producto de la decisión familiar de enviar al niño a la escuela, tomadaen base al cálculo de los beneficios y costos asociados con la educación. Sonparticularmente relevantes los denominados costos de oportunidad de asistira la escuela, es decir, el valor de otras actividades que los niños podríanrealizar, tales como el trabajo agrícola y las labores domésticas.

Las elevadas tasas de acceso a la educación primaria que presenta laregión (véase cuadro 6-2) demuestran que la mayor parte de países cuentancon una oferta adecuada de establecimientos educacionales. Las carencias enesta materia aparecen focalizadas en los países menos desarrollados; enparticular, en sus áreas rurales, en zonas de extrema pobreza y en losasentamientos indígenas.(17)

17. UNESCO/UNICEF (1993).

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La reducida tasa de egreso del nivel primario --característica de unconjunto importante de países de la región- se explica por la masivadeserción escolar que se produce a partir de los 13 años de edad, cuando losjóvenes empiezan a trabajar. En efecto, a partir de esa edad la productividadlaboral es mayor y las leyes autorizan el acceso al trabajo. La asociaciónentre edad y deserción escolar es bastante significativa. De acuerdo a unaencuesta efectuada por UNESCO/OREALC, la probabilidad de asistencia a laescuela es alrededor de 90% para niños de 12 años, 8 1 % para los de 13años, 71 % para los de 14 y sólo 59% para quienes han cumplido 15 años .

Por su parte, el retraso escolar está asociado a dos factores: el ingresotardío a la educación primaria y la repitencia. El ingreso tardío es unfenómeno masivo -44% de la cohorte ingresa a la educación primariadespués de los seis años de edad- y se debe básicamente a la demora en ladecisión familiar para enviar el niño a la escuela. Además de contribuir a ladeserción posterior, el ingreso tardío crea heterogeneidad de edades alinterior de los grados, lo que constituye una de las causas estructurales delos problemas de calidad y repitencia en la educación primaria.

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La deserción escolar afecta principalmente a los niños más pobres. Sonellos quienes ingresan en forma tardía a la escuela, tienen mayoresdificultades en sus estudios y soportan mayor presión para incorporarsetempranamente al mercado laboral.

La CEPAL ha efectuado mediciones sobre el retraso y la deserción escolar,considerando la condición socioeconómica de los estudiantes (cuadro 6-3).Para ello usa información proveniente de encuestas de hogares que estádisponible sólo para algunos países de la región. El indicador utilizado es elporcentaje de jóvenes de 16 años que han aprobado ocho o más años deestudios, clasificados según el cuartil de ingreso per cápita de sus hogares.

En todos los países para los cuales se dispone de información se observaque los grupos más pobres tienen una menor tasa de avance educacional. Labrecha existente entre los jóvenes pertenecientes al cuartil de hogares máspobres respecto de los que están en el de mayores ingresos es de 20 puntosporcentuales en los países con diferencias moderadas (Chile, Colombia,Honduras, Panamá y Venezuela); cercana a 40 puntos en el caso de lospaíses con diferencias sustanciales (Costa Rica, Guatemala y Uruguay); ysuperior a 50 puntos en el país que presenta el peor resultado (Brasil).

2. Nivel secundario

Los jóvenes que asisten en la actualidad a establecimientos de educaciónsecundaria representan aproximadamente la mitad de la población en edadescolar para ese nivel (48%).(18) Esta cifra indica que durante las últimasdécadas se produjo un fuerte proceso de masificación de la enseñanzasecundaria. En efecto, hacia 1965 sólo una minoría de jóvenes asistía a laeducación secundaria (cuadro 6-4); la tasa bruta de cobertura era de 19%.

Los promedios regionales ocultan importantes diferencias entre lospaíses del área en la cobertura de la educación secundaria. Así, mientrasnaciones como Cuba, Uruguay, Chile y Argentina presentan tasas decobertura del orden del 70%, similares a las registradas por países europeos,en el otro extremo de la distribución aparecen Paraguay,

(18). El tramo de edad fluctúa, según el país, entre 12 y 17 años.

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 15

Cuadro 6-3. Adolescentes de dieciséis años con ocho o más años deestudio aprobados, por nivel de ingreso de los hogares en zonas urbanasde diez países latinoamericanos: 1989-92Porcentajes

DiferenciaPaís Total Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 C4 - ClBrasil (1990) 32.5 13,5 25.3 43.4 64,8 51.3Costa Rica (1992) 57.8 40,0 49.5 71.0 83.8 43.8Uruguay (1992) 66.9 50.7 71.2 85.4 90,0 39.3Guatemala (1989) 43.3 23.7 35.9 56.9 58.7 35.0Venezuela (1992) 63.8 54.8 61.2 67.1 77.0 22.2Panamá (199 1) 71.8 57.7 76.5 85.7 79.4 21.7Chile (1992) 85.1 75.5 86.5 90.0 95.8 20.3Colombia (1992) 62.0 49.7 62.1 72.1 68.4 18.7Honduras (1992) 34.3 29.4 25.0 38.1 47.7 18.3Paraguay (1992) 73.4 72.7 71.4 71.9 79.7 7,0

FUENTE: CEPAL(1994).

El Salvador, Guatemala y Haití, con tasas inferiores a 30%, comparables alas de países del África. (19)

La educación secundaria se divide en una rama de enseñanza general,orientada a preparar a los jóvenes para estudios superiores, y una rama queprovee destrezas técnicas para que sus egresados puedan incorporarsedirectamente al mercado laboral. La cobertura relativa de cada rama varíasignificativamente entre los distintos países. Así, el porcentaje deestudiantes secundarios matriculados en escuelas técnicas fluctúa entre 6.9%en el caso paraguayo y 37.5% en el chileno.

Como se mencionó anteriormente, la cobertura de la educación dependede factores de oferta y demanda. En el nivel secundario tiene particularimportancia la insuficiente disponibilidad de establecimientos educacionales-concentrados en las áreas urbanas-; la frecuente irrelevancia de loscontenidos de la educación; y los costos de oportunidad que enfrentan losjóvenes en el tramo de edad considerado.

La hipótesis usual postula que los jóvenes de hogares pobres tienen unaprobabilidad relativamente baja de asistir a la enseñanza secundaria. Ellosenfrentarían una mayor presión económica para incorporar-

(19). Crouch (1995).

16 LARRAÑAGA

Cuadro 6-4. Cobertura de la educación secundaria en veinte países deAmérica Latina y el Caribe: 1965, 1989Porcentajes

% matrículaPaís 1965 1989 técnicaCuba 23 89 32.2Uruguay 44 77 16.3Chile 34 75 37.5República Dominicana 12 74 -Argentina 28 74Perú 25 70 -Panamá 34 69 25.6Venezuela 27 56 17.6Ecuador 17 56 33.8México 17 53 12.2Colombia 17 52 21.5Costa Rica 24 41 22.2Brasil 16 38 -Nicaragua 14 37 9.1Bolivia 18 34 -Honduras 10 32 30.2Paraguay 13 29 6.9El Salvador 17 26 -Guatemala 8 21Haití 5 19

FUENTE: UNESCO/UNICEF (1993).

se al mercado laboral; la calidad de los servicios sería muy baja en colegioso liceos urbano-marginales; y los costos de acceso serían elevados paraquienes viven en zonas rurales.

La información procesada por la CEPAL a partir de encuestas de hogares(cuadro 6-5) provee sustento empírico a la citada hipótesis. Los jóvenespobres efectivamente asisten menos a establecimientos de educaciónsecundaria. Al mismo tiempo, las encuestas revelan un problema aún másserio: la mayor parte de jóvenes pobres que no estudian se mantieneninactivos o desempleados.

En efecto, el porcentaje de jóvenes entre 13 y 17 años que no estudiafluctúa entre 12 y 44% en una muestra de nueve países de la región.

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 17

Cuadro 6-5. Adolescentes de 13 a 17 años según actividad e ingresofamiliar, sector urbano de nueve países latinoamericanos: 1992PorcentajesPaís Total Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4Argentina

Estudian 72.4 65.4 75.5 70.6 82.7Trabajan 14.3 10.0 12.8 23.0 10.8Inactivos y desocupados 13.3 24.6 11.7 6.4 6.5

Brasil a/Estudian 55.6 50.2 50.4 58.5 73.3Trabajan 32.3 30.4 37.6 34.5 23.1Inactivos y desocupados 12.1 19.4 12.0 7.0 3.6

ChileEstudian 87.9 84.6 86.8 89.2 95.3Trabajan 6.2 5.9 7.1 7.8 3.5Inactivos y desocupados 5.9 9.5 6.1 3.0 1.2

ColombiaEstudian 77.4 71.9 76.4 81.6 84.1Trabajan 13.5 12.1 14.7 13.1 14.6Inactivos y desocupados 9.1 16.0 8.9 5.3 1.3

Costa RicaEstudian 74.6 69.8 68.0 80.9 88,9Trabajan 13.0 11.2 19.2 12.0 5,6Inactivos y desocupados 12.4 19.0 12.8 7.1 5.5

HondurasEstudian 59.1 55.4 55.2 58.4 71.5Trabajan 22.3 19.5 21.1 27.8 21.6Inactivos y desocupados 18.6 25.1 23.7 13.8 6.9

MéxicoEstudian 68.0 62.4 62.7 72.4 88.8Trabajan 16.9 18.9 20.2 15.2 6.8Inactivos y desocupados 15.1 18.7 17.1 12.4 4.4UruguayEstudian 67.8 55.8 71.1 78.5 87.4Trabajan 19.0 21.9 19.5 16.6 11.2Inactivos y desocupados 13.2 22.3 9.4 4.9 1.4

VenezuelaEstudian 75.2 75.4 74.3 73.5 78.9Trabajan 12.0 8.9 12.0 15.6 13.3Inactivos y desocupados 12.8 15.7 13.7 10.9 7.8FUENTE: CEPAL(1994).a. Datos para 1990.

18 LARRAÑAGA

En todos estos países, salvo Venezuela, la mayoría de jóvenes que noasistían al colegio se encontraban trabajando. Sin embargo, entre losjóvenes pertenecientes al cuartil inferior de ingresos, aquellos que noestudiaban (entre 25 y 50% del total del grupo) se manteníanmayoritariamente inactivos o desempleados.(20)

3. Educación preescolar

La cobertura de la educación preescolar ha experimentado un sig-nificativo incremento a partir de 1980. En efecto, el porcentaje de niñosentre cero y cinco años que asistía a algún tipo de educación preescolaraumentó de 8.3% en 1980 a 14% en 1990 (cuadro 6-6). La cobertura esmucho mayor para niños de cuatro y cinco años que asisten a kinder yprekinder; se estima que alrededor de dos tercios de los niños de cinco añosestán asistiendo a establecimientos educacionales.(21)

Hay dos factores principales que contribuyen al rápido aumento de lacobertura preescolar. El primero es el aumento de la oferta de cursos dekinder y prekinder. Ello ha ocurrido tanto en establecimientos de educaciónprimaria que han aprovechado las holguras derivadas de una menor presióndemográfica sobre este nivel de enseñanza, como en instituciones deeducación no formal, generalmente a cargo de oferentes privadossubsidiados por el Estado. Por otra parte, la creciente participación laboralde la mujer aumenta la demanda de alternativas de cuidado y formación delos hijos fuera del hogar. A lo anterior se suman los esfuerzosgubernamentales dirigidos a masificar la enseñanza preescolar para elevar lacalidad del nivel primario.

B. Calidad

La calidad de la educación puede examinarse en dos niveles: es-cuela/alumno y escuela/sociedad. El primero examina la eficacia de laescuela para cumplir objetivos pedagógicos que el propio sistema edu-cacional se ha planteado. El segundo nivel se refiere a la relevancia de loscontenidos educacionales para el desarrollo económico y social.

(20). La información no permite discriminar entre ambas categorías.(21). UNESCO/UNICEF (1993).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 19

Cuadro 6-6. Cobertura preescolar en veinte países de AméricaLatina y el Caribe: 1980, 1990Región/País 1980 1990América del Sur

Argentina 13.6 19.7Bolivia 8.4 7.7Brasil 7.0 13.4Colombia 5.0 7.0Chile 12.0 15.9Ecuador 3.0 5.9Paraguay 2.2 3.9Perú 12.2 14.2Uruguay 12.9 11.2Venezuela 15.6 17.9

CentroaméricaCosta Rica 5.8 10.7El Salvador 4.8 6.7Guatemala 3.3 4.6Honduras 4.8 5.5Nicaragua 5.0 7.9Panamá 5.5 9.1

Golfo de MéxicoCuba 21.4 25.8Haití 1.0 3.5México 8.4 19.6República Dominicana 2.7 9.0FUENTE: UNESCO/UNICEF(1993).

En general se puede afirmar que la educación primaria adolece de de-ficiencias serias en el primer nivel de calidad, puesto que una parte im-portante de sus estudiantes tiene problemas al leer y escribir, al tratar deresolver problemas simples, etcétera. En cambio, los problemas de laeducación secundaria estarían más vinculados a la falta de relevancia de suscontenidos respecto de las necesidades del entorno económico y social.

1. Calidad en la educación primaria

La insuficiente calidad de la educación primaria es, a juicio de la mayorparte de analistas, el principal problema que enfrenta Latinoa

20 LARRAÑAGA

mérica en el área educacional. Los problemas de calidad se reflejan enindicadores como repetición, deserción escolar y bajos puntajes en pruebasde rendimiento.

REPETICION Y ATRASOS. La repetición de años en el nivel primario es un hechomasivo en América Latina (cuadro 6-7). La tasa promedio de repetición esalrededor de 30% para los seis primeros años de educación; esto es, en cadagrado o curso repiten el año tres de cada diez alumnos como promedio. Sólo13% de estudiantes que ingresan al nivel primario egresan del sexto gradosin haber repetido años. La cifra de repetición es dramática en el primer añode la educación primaria, puesto que 41 % de alumnos no aprueba el grado.

Las elevadas tasas de repetición escolar sugieren que el sistemaeducacional no cumple adecuadamente su objetivo. Hay algo funda-mentalmente erróneo en un sistema en el que más de 40% de los niñosrepiten el primer año de primaria. El problema, obviamente, no puederesidir en los niños, aún cuando es probable que éstos presentensignificativas diferencias respecto al ambiente familiar de procedencia,exposición a educación preescolar, etcétera. Uno de los desafíos que enfrentala política educacional es, precisamente, brindar un trato racional a laheterogénea población escolar; el sistema educacional debe adaptarse a lapoblación escolar antes que intentar el ajuste contrario, de los niños alsistema, como parecen indicar las tasas de repetición señaladas. Una tasa derepetición promedio de 30% en los seis años de educación primaria es unapésima respuesta del sistema educacional por varias razones. En primerlugar, porque tiene un impacto negativo en las familias y los niños. ¿Cuál esla reacción de los padres si sus hijos experimentan su primer fracaso a laedad de seis o siete años? ¿Qué tipo de identificación entre las familias y lasescuelas se deriva de tal hecho? ¿Cómo se transmite la frustración de lospadres a los hijos?

En segundo lugar, porque la repetición produce atraso escolar y alientala deserción de estudiantes antes de completar el ciclo primario. Comoquedó dicho, la deserción frecuentemente ocurre cuando los niños cumplenla edad de ingreso al mercado laboral. La repetición contribuyeesencialmente al retraso escolar: el alumno promedio en la

EDUCACIóN Y SUPERACIóN DE LA POBREZA 21

Cuadro 6-7. Repetición en los seis primeros grados de la educaciónprimaria en veinte países de América Latina y el Caribe: 1988

Repetidores (%) No. total de Costo por Costo totaller Promedio repetidores alumno repetidores

Países grado primaria (miles) (US$) (millones US$)América del Sur

Argentina 31.4 23.6 1 043.0 130 135.6Bolivia 32.0 24.4 252.2 109 27.5Brasil 53.3 48.1 11 448.2 213 2438.5Colombia 43.2 23.5 998.9 85 84.9Chile 11.1 11.2 174.8 160 28.0Ecuador 28.2 14.5 259.0 60 15.5Paraguay 27.6 20.8 136.7 45 6.1Perú 1.5 20.1 752.5 87 65.5Uruguay 18.2 8.1 28.4 229 6.5Venezuela 29.8 21.7 645.2 119 76.8

CentroaméricaCosta Rica 21.6 15.4 65.2 165 10.7El Salvador 50.9 35.4 295.5 110 32.5Guatemala 46.7 31.1 323.2 58 18.7Honduras 46.0 29.0 250.1 100 25.0Nicaragua 59.5 47.5 285.3 117 33.4Panamá 26.3 15.4 53.2 280 14.9

Golfo de MéxicoCuba 1.4 6.3 56.8 355 20.2Haití 54.9 51.1 322.5 43 13.9México 30.1 18.9 2734.0 34 93.0

Rep. Dominicana 50.3 36.0 348.8 26 9.1FUENTE: UNESC0/UNICEF(1993).

región tarda 6.8 años para aprobar 4.2 grados.(22) Por otra parte, las ele-vadas tasas de repetición señalan a los padres, quizás erróneamente, que sushijos son malos estudiantes y que, por tanto, resulta de dudosa utilidadmantenerlos en la escuela.

Tercero, una elevada tasa de repetición incrementa sustancialmente elcosto de la educación. En efecto, cuando un niño repite un curso se vuelvenecesario financiar el año repetido. Por esta vía los países de la regióngastaron cerca de tres billones de dólares en 1988 (cuadro 6-7), ci-

(22).UNESCO/UNICEF(1993).

22 LARRAÑAGA

fra que equivale a casi una tercera parte del presupuesto total asignado a laenseñanza primaria. El citado gasto puede interpretarse como una ine-ficiencia de proporciones en la medida que se destinan excesivos recursospara lograr que un estudiante apruebe un año del ciclo primario.

PRUEBAS DE RENDIMIENTO ESCOLAR. La mala calidad de la educaciónprimaria en América Latina se refleja, en segundo lugar, en los resultadosobtenidos por los estudiantes en pruebas de lectura, matemáticas y cienciasque son comparables internacionalmente.

En un estudio realizado por la UNESCO en 1994 se aplicó una pruebaestándar de matemáticas y lenguaje a una muestra de 20.572 alumnos decuarto grado, o inicios de quinto, en siete países de la región: Argentina,Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, República Dominicana y Vene-zuela.(23) El estudio recopiló información sobre un conjunto de variablesdeterminantes del logro educacional y las agrupó en tres categorías: (i)variables relacionadas con las madres -escolaridad, monitoreo escolar,intencionalidad pedagógica y expectativas para la educación de los hijos-;(ii) variables asociadas con los directores de escuela -experiencia, funciones,gestión, clima de la escuela y ambición de calidad educativa de la escuela-;y (iii) variables asociadas con los profesores -años de experiencia, funcióndocente y atribución del éxito y fracaso escolar---.

El estudio de la UNESCO comprobó que más de la mitad de los estu-diantes (51.3%) tenía un rendimiento por debajo de 50% de los objetivospedagógicos esperados para el cuarto grado de educación primaria (cuadro6-8). Tales alumnos, por ejemplo, no entendían lo que deletreaban.

El rendimiento por países es bastante heterogéneo. Venezuela, CostaRica y Chile son los países que presentan mejores resultados relativos en lamuestra. Los porcentajes de alumnos que obtenían rendimientos superioresa 50% eran, respectivamente, 68.5%, 65.3% y 57.4%. En el otro extremo,73.3% de los niños de la muestra de Ecuador obtenía menos de la mitad delos logros esperados.

Según el estudio de la UNESCO, los factores que influyen en el logroeducacional son los siguientes: el gasto en educación de los países (medidocomo porcentaje del PIB); el nivel socioeconómico de los alumnos; laescolaridad y las expectativas de las madres; la organiza-

(23). UNESC0/OREALC (1994).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 23

Cuadro 6-8. Rendimientos totales de alumnos en siete países deAmérica Latina: 1994

Rangos porcentuales de logroPaís 0-25 26-50 51-75 76-100 TotalArgentina 2.7 38.5 54.1 4.8 100Bolivia 4.2 67.4 25.8 2.6 100Costa Rica 0.7 33.9 49.6 15.6 100Chile 2.7 39.8 47.5 9.9 100Ecuador 13.6 59.7 25.2 1.5 100República Dominicana 2.2 60.7 34.9 2.2 100Venezuela 0.8 30.7 49.8 18.7 100

Total 4.1 47.2 40.2 8.5 100FUENTE:UNESCO/OREALC(1994).

ción de la escuela; y la gestión del director. Entre las variables que nopresentaron asociación se destaca la experiencia de los profesores.

De particular interés para la presente investigación son los resultadosobtenidos por estudiantes de hogares pobres en pruebas de logrospedagógicos. ¿Cuál es la brecha existente entre jóvenes provenientes dedistintos estratos socioeconómicos? La información disponible al respecto(proveniente del estudio piloto TIMSS de rendimiento realizado en cincopaíses de la región) señala que los puntajes en pruebas de matemáticas yciencias en escuelas públicas que congregan a estudiantes de bajos ingresosrepresentan, según el país, entre 40 y 60% del rendimiento promedioobtenido por estudiantes de altos ingresos en las escuelas privadas (cuadro6-9).

Por tanto, existen diferencias significativas en los puntajes obtenidos enpruebas de rendimiento entre los distintos países de la región, así comoentre estudiantes de diferente estrato social al interior de cada país.

Los mejores resultados de América Latina son sólo mediocres cuando selos compara con aquellos obtenidos por naciones desarrolladas o del sudesteasiático. A modo de ilustración, el puntaje que obtienen en pruebasequivalentes de lectura los estudiantes situados en el percentil 90 deVenezuela -país que ocupa un lugar destacado en la región en el estudio dela UNESCO- es similar al que presentan los estudiantes del percentil 10 enFinlandia o el percentil 25 en países como

24 LARRAÑAGA

Cuadro 6-9. Estudio TIMSS de rendimiento en matemáticas,cinco países de América Latina: 1992

Puntaje por tipo de escuelaaPaís 1 2 3 4Argentina 50 41 33 29Colombia 66 32 27 35Costa Rica 72 59 44 43República Dominicana 60 41 29 31Venezuela 44 29 55 33

FUENTE: Luna y Wolfe citado en Schiefelbein (1995).a. Nota: 1 = Escuelas privadas de élite.

2 = Privadas clase baja y públicas clase alta.3 = Públicas clase baja.4 = Públicas rurales.

Francia, Estados Unidos o Hong Kong.(24) Así también, los puntajes queobtienen las escuelas privadas de élite en América Latina son semejantes alos promedios nacionales en países como Tailandia y Estados Unidos.

2. Calidad de la educación secundaria

La educación secundaria surgió como una etapa preparatoria para lacontinuación de los estudios a nivel universitario. Por tal motivo este niveleducacional tuvo una cobertura limitada en el pasado (19% en 1965, cuadro6-4). Como se anotó, en las décadas recientes se masificó la educaciónsecundaria. Esto sucedió al tiempo que crecía en importancia la rama deenseñanza técnica, como una alternativa de preparación para aquellosjóvenes que se integrarían al mercado laboral al término de la educaciónsecundaria.

Desafortunadamente, la expansión de la cobertura educacional no estuvoacompañada por las modificaciones que requerían los objetivos y programasde estudio del nivel secundario. La mayor parte de jóvenes que cursanactualmente la modalidad de educación general obtiene un empleo sin habercursado el nivel terciario. Lamentablemente

24. Citado en Schiefelbein (1995) sobre un estudio realizado por A. Scheicher y J. Yin de la IEA

(International Association for the Evaluation of Educational Achievement).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 25

reciben un tipo de educación altamente irrelevante para participar en elmercado de trabajo.(25)

Por su parte, la enseñanza técnico-profesional peca también de irre-levancia en la medida que sus contenidos no satisfacen los requisitos deprofesiones hacia las que conducen sus carreras. Las razones para talresultado aparecen meridianamente claras cuando se considera que lasescuelas técnico-profesionales están por lo regular desvinculadas de lasempresas; son generalmente renuentes a adaptarse a los cambios que seproducen en el entorno; y su personal docente suele estar mal calificado paraproveer una buena enseñanza en el área.(26)

En términos comparativos, la evidencia empírica tiende a favorecer a larama de educación general sobre la técnico-profesional. Por una parte, existealguna evidencia que muestra que los salarios de los egresados de la ramatécnica superan a los obtenidos por quienes egresan de la rama de educacióngeneral. En particular, Psacharopoulos y Patrinos (1993) obtuvieron esteresultado en siete de once países latinoamericanos que conformaron lamuestra. Sin embargo, el balance general favorece a la educación generalcuando se considera que los costos de la educación técnica son bastanteelevados y que el diferencial de salarios no los justifica.

La ventaja de la educación general es aún más clara cuando se consideraque una fracción de sus egresados -los más exitosos- continúan estudiossuperiores. Por tanto, las comparaciones entre salarios de egresados deambas ramas están sujetas a un sesgo de selección ya que se coteja el grupopromedio de la educación técnica con el grupo "malo" de la educacióngeneral.

La mayor parte de evaluaciones realizadas en diferentes países delmundo, a partir de los años sesenta, cuestionan la concepción de que laeducación vocacional es una alternativa eficiente para desarrollar ca-pacidades técnicas.(27) La revisión de la experiencia internacional entregael mismo diagnóstico que los estudios para la región: la educaciónvocacional tiene un mayor costo que la educación general y tiende adesvincularse del mundo del trabajo. Por lo demás, la propia

(25). CEPAL (1992).(26). CEPAL (1992).(27). Haddad y Rinoldi (1990).

26 LARRAÑAGA

orientación de la educación vocacional hacia los jóvenes de menoresexpectativas académicas termina generando un estigma en su contra y puedeconvertirla en una alternativa poco atractiva para los estudiantes y susfamilias.

Los resultados anteriores poseen particular relevancia desde unaperspectiva de superación de la pobreza. Las cifras revelan que la mayorparte de estudiantes del ciclo técnico-profesional pertenece a familias deingresos bajos y medio-bajos debido a la mayor urgencia que estos grupostienen para incorporarse al mercado del trabajo. Las evaluaciones, sinembargo, cuestionan la eficacia de tal alternativa como herramienta para laformación profesional.

C. Recursos destinados a la educación

Los gobiernos de los países de América Latina invirtieron en el sectoreducativo el equivalente a 3.2% del PIB regional en 1990 (cuadro 610). Estacifra, si bien inferior a la gastada en educación pública por los paísesindustrializados de la OECID (4.9% del PIB como promedio), es semejante a laque presentan los países del sudeste asiático de alto crecimiento: Honk Kong(3.0%), Singapur (3.4%), Corea (3.6%) y Tailandia (3.8%).(28)

Los recursos por habitante que los países de América Latina destinan a laeducación varían en forma significativa, como se puede apreciar en las cifrasen dólares, ajustados según la paridad del poder adquisitivo (PPA). Así,Venezuela, Chile, Panamá y México destinan casi el doble de recursos queColombia o Ecuador, y aproximadamente ocho veces el montocorrespondiente a los países más pobres del continente. La brecha existentese explica tanto por diferencias en el nivel absoluto de ingresos porhabitante, como por la fracción destinada a la educación.

Desde una perspectiva de la superación de la pobreza es especialmenteimportante el destino que tienen los recursos públicos asignados a laeducación. Al respecto, la fracción del gasto orientado a la educaciónprimaria es un indicador de la prioridad que otorga la política pú-

(28). Malasia es una excepción con 6.9% del PIB destinado a la educación pública. Lascifras provienen de PNUD (1995).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 27

Cuadro 6-10. Gasto público en educación, países seleccionados deAmérica Latina y el Caribe: 1995a

Porcentaje del PNB

País (US$ PPA) Por habitanteVenezuela 4.1 349Chile 3.7 311Panamá 5.5 308México 4.1 299Costa Rica 4.6 251Brasil 4.6 241Uruguay 3.1 188Colombia 2.9 159Ecuador 2.8 122Perú 3.5 115Honduras 4.6 92Bolivia 3.0 72República Dominicana 1.5 49Guatemala 1.4 47El Salvador 1.8 41Paraguay 1.0 34Haití 1.8 19

FUENTE: PNUD (1995.a. Datos para Perú, Paraguay y República Dominicana corresponden a 1993.

blica a los estudiantes pobres. En efecto, el nivel de educacion primariatiende a concentrar a los estudiantes de menores recursos, constituyendo amenudo el único contacto que éstos tienen con el sistema educacional. Encambio, el gasto destinado a financiar la educación superior tiende a serregresivo, en la medida que la mayor parte de jóvenes que se matriculan eneste nivel pertenecen a estratos de ingresos medios y altos.

Las hipótesis anteriores son confirmadas por los estudios disponiblessobre la incidencia distributiva del gasto público. Estos estudios, basados enencuestas de hogares, cuantifican los beneficios que distintos grupossocioeconómicos derivan de la entrega de servicios y subsidios públicos. Suconclusión es que los estudiantes pobres, pertenecientes al 40% de hogaresde menores ingresos, captan entre 60 y 70% del gasto público dedicado a laeducación primaria (cuadro 6-1 l). En cambio, la mayor parte del gastodestinado a la educación terciaria (60

28 LARRAÑAGA

Cuadro 6-11. Distribución del gasto público en educación en seispaíses de América Latina: 1980-1993 (años seleccionados)Porcentajes

Quintil de ingreso familiar

País I II III iv V TotalArgentina (1980)

Educación (total) 28 20 18 17 17 100Primaria 40 25 16 11 9 100Secundaria 26 21 21 18 14 100Terciaria 8 9 18 27 38 100

Bolivia (1992)Educación (total) 24 22 21 19 14 100Primaria y secundaria 30 26 21 15 8 100Terciaria 9 13 21 29 28 100

Chile (1993)Educación (total) 27 23 19 16 15 100Primaria 35 27 18 13 7 100Secundaria 24 26 22 17 11 100Terciaria 9 12 17 24 38 100

Colombia (1992)Educación (total) 27 24 22 18 9 100Primaria 41 26 19 10 4 100Secundaria 21 27 25 18 10 100Terciaria 8 8 20 41 22 100

Costa Rica (1982)Educación (total) 20 22 17 21 20 100Primaria 35 27 19 12 7 100Secundaria 19 27 21 23 11 100Terciaria 4 13 11 30 42 100

Uruguay (1989)Educación (total) 33 21 17 15 14 100Primaria 52 22 13 10 4 100Secundaria 30 29 18 14 9 100Terciaria 5 7 22 24 42 100FUENTE: CEPAL (1994b).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 29

a 75%) favorece a jóvenes provenientes del 40% de hogares de mayoresingresos.

¿Se asigna el gasto público en educación de acuerdo con un criterio deequidad? Si arbitrariamente se considera equitativa una asignación quedestine más de 50% de los recursos al nivel primario y menos de 25% alnivel terciario, se concluye que Argentina, Chile y Bolivia efectivamenteasignarían el gasto público en educación sobre una base de equidad. Por otraparte, un monto significativo del gasto en educación en países comoVenezuela y Costa Rica se destina a subsidios para los estudiantes del nivelterciario (cuadro 6-12).

D. El proceso de enseñanza

El proceso de enseñanza requiere de tres tipos de factores: insumoseducacionales, escuelas y alumnos.(29) Entre los insumos educacionales sedestacan los programas de estudio, los profesores, los materiales deenseñanza, el tiempo de aprendizaje y el método de enseñanza. De otraparte, hay diversos tipos de escuela según la capacidad que tengan parautilizar efectivamente los insumos educacionales. Finalmente, la capacidadde aprendizaje de los alumnos determina en forma importante lasposibilidades y límites de la educación.

1. Método de enseñanza y jornada escolar

A juicio de los expertos, la educación pública en América Latina adolecede serias deficiencias en insumos educacionales claves como son el métodode enseñanza y el tiempo de aprendizaje.

El método de enseñanza utilizado en la mayor parte de escuelas de laregión se denomina 'Trontal". Las clases están organizadas en torno aldictado y a las instrucciones orales entregadas por el profesor al conjunto dealumnos del curso, quienes deben anotar para luego memorizar y repetirtales contenidos en los exámenes.

El método frontal de enseñanza tiene dos desventajas esenciales.(30) Enprimer lugar, este estilo de entrega de conocimientos obliga a la re-

(29). Véase Lockheed y Verspoor (1991). Este estudio ofrece la revisión más completade la literatura sobre la educación primaria en países en desarrollo.

(30). Schiefelbein (1995).

30 LARRAÑAGA

Cuadro 6-12. Gasto público corriente según niveles de educación, paísesseleccionados de América Latina y el Caribe: 1995Porcentajes

Primariapor habitante

País Año Primaria Secundaria Terciaria Otros (US$ PPA)

Argentina 1990 50.5 26.1 17.6 5.8 -Bolivia 1989 73.7 13.5 2.9 10.0 53Brasil 1989 48.8 6.9 25.6 18.8 117Chile 1992 56.1 14.9 20.6 8.5 174Colombia 1992 43.6 37.3 19.1 0.0 69Costa Rica 1991 38.1 21.7 36.1 4.2 95Cuba 1990 25.7 39.1 14.4 20.8 -Ecuador 1992 32.1 33.7 22.7 11.5 39Haití 1990 53.2 18.9 9.1 18.8 10Honduras 1991 49.1 17.2 18.2 15.5 45México 1992 34.7 26.6 14.7 23.9 104Nicaragua 1992 60.5 17.9 - 21.6 -Panamá 1992 31.5 20.5 26.1 22.0 97Paraguay 1991 42.2 25.0 19.3 13.6 14Perú 1987 34.8 20.4 2.6 42.2 40Rep. Dominicana 1992 49.4 14.9 13.7 22.0 24Uruguay 1992 35.7 29.9 24.6 9.9 67Venezuela 1990 23.5 4.5 40.7 31.3 82

FUENTE: PNUD (1995).

cepción pasiva y acrítica de las materias por parte de los estudiantes. Así,éstos deben aceptar la estructura autoritaria de enseñanza, no desarrollan sucapacidad de análisis ni reflexión, ni tienen la posibilidad de discutir ycotejar ideas con sus compañeros.

En segundo término, el dictado de materias e instrucciones al conjunto(promedio) del curso subutiliza la capacidad de aprendizaje de los alumnosmás aventajados mientras que los estudiantes menos capaces tienendificultades para seguir las clases. Este problema es especialmente agudo enescuelas pobres y/o rurales, donde el ingreso tardío y la fuerte repitenciageneran una alta heterogeneidad en los cursos. La gráfica 6-3, que presentala distribución de edades de los alumnos de cuarto año de primaria para unconjunto de escuelas de la región, ilustra el punto.

EDUCACIÓN Y SUPERACIÓN DE LA POBREZA 31

El método frontal de enseñanza puede ser especialmente traumático paraalumnos que ingresan al primer grado de enseñanza primaria. Estos niñosson transferidos en forma abrupta desde un entorno caracterizado por unarelativa libertad y atención personalizada -el hogar o jardín infantil- a unmedio hostil, en el cual deben permanecer sentados en forma ordenada pararecibir las instrucciones del profesor. Es altamente probable que laelevadísima tasa de repetición del primer grado de educación primaria(44%) se deba en buena parte a este factor.

Otro insumo educacional deficitario es el tiempo dedicado al aprendizajeen las escuelas públicas de la región. Se estima que éstas ofrecen, enpromedio, 800 horas anuales de enseñanza a sus estudiantes, cantidad querepresenta solamente dos tercios de la jornada escolar vigente en los colegiosprivados de la región (1.200 horas).(31) La principal razón para que se hayaacortado la jornada escolar en los establecimientos públicos es el sistema dedos turnos de enseñanza (mañana y tarde) para multiplicar los usos de lainfraestructura física, lo cual obliga a comprimir los tiempos disponiblespara cada jornada.

Adicionalmente, los niños de escuelas públicas pierden un importantenúmero de días de clases debido a los repetidos paros de los maestros enprocura de mejoras salariales. Más aún, hay una importante brecha entre lashoras de clase formales y las efectivas debido a que los profesores dedicanparte del tiempo a actividades distintas a la enseñanza, tales como pasar listade asistencia, imponer disciplina, etcétera.

Las condiciones nutricionales y de salud de los niños son tambiénimportantes en la determinación de la jornada escolar efectiva. Los niñosmás sanos asisten regularmente a clases y aprovechan de mejor manera loscontenidos de la educación. Lamentablemente, en ciertos países de la regiónel niño promedio pierde un tercio del año escolar debido a problemas desalud.(32)

La jornada escolar puede ser especialmente corta en zonas rurales, dondeciertas escuelas ofrecen un promedio de 300 horas de clases al año, cantidadque representa sólo 25% del tiempo que las escuelas par-

(31). UNESCO/OREALC (1992).(32). Myers (199 1) citando a A. Berg.

32 LARRAÑAGA

ticulares de élite destinan a la enseñanza. La menor duración de la jornadaescolar en las áreas rurales se debe a la participación de los niños enactividades laborales durante períodos de cosecha, a los viajes que debenrealizar los docentes que no disponen de vivienda cercana a la escuela, y alas dificultades para reemplazar a profesores que se enferman o retirandurante el año.(33)

Otro problema asociado a las áreas rurales se presenta en las escuelasmultigrados, en las cuales un profesor atiende en forma simultánea, en lamisma sala, a alumnos de diferentes grados. La modalidad de enseñanzamultigrado responde al reducido número de alumnos que asisten a escuelassituadas en áreas de baja densidad poblacional. El problema surge porquelos profesores no están preparados ni disponen de materiales para brindarun servicio adecuado en ese tipo de escuelas. Tal hecho disminuye la calidadde la educación que reciben los alumnos más pobres.

(33). UNESCO/OREALC (1992).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 33

2. Escuelas efectivas y organización de los sistemaseducacionales

El sistema tradicional de educación tiene los problemas típicos del sectorestatal latinoamericano. Los administradores de escuelas tienen escaso gradode control sobre la gestión de sus establecimientos; el gobierno central oalguna oficina regional obtiene los insumos que ocupan las escuelas; laestructura salarial está predeterminada de acuerdo a variables ajenas aldesempeño, como son años de experiencia y tipo de función desempeñada(profesor, inspector, director); la dotación de personal para la escuela tiendea ser rígida y no toma en cuenta las necesidades de la enseñanza.

La organización tradicional de la educación pública es proclive a laineficiencia y a la burocratización de la enseñanza. Los profesores ganan unmismo salario, independientemente del esfuerzo realizado o de la calidad dela labor efectuada. No existen mecanismos de rendición de cuentas de laescuelas hacia la comunidad, lo cual propicia la autoevaluación benigna ylas conductas laxas. Las escuelas se transforman en entidades anodinas, sinun sentido de misión, lo cual repercute en la calidad de la enseñanza y en lautilización ineficiente de los recursos asignados.

Hanushek (1995) presenta evidencia que respalda la hipótesis deineficiencia asociada a la organización tradicional de los sistemas edu-cacionales. Este autor efectuó una revisión de 96 estudios realizados enpaíses en desarrollo que relacionaban insumos educativos con logrospedagógicos. El resultado general es que no existe una relación definidaentre ellos, con excepción de la infraestructura educacional (cuadro 6-13).Como corolario se deduce que incrementos en insumos tales como el númerode profesores y los salarios que reciben, así como su experiencia, no estánasociados a mayores logros educacionales. Tal situación indica un alto gradode ineficiencia.

3. Profesores, régimen laboral e incentivos

Los sistemas tradicionales de educación están asociados a regímeneslaborales inflexibles para los profesores. Los puestos de trabajo tienden a serestables y duraderos.34 La estructura de salarios está ge-

(34). En ocasiones el lugar de trabajo se determina a través de un concurso basado enla experiencia y formación profesional acumulada.

34 LARRAÑAGA

Cuadro 6-13. Impacto de insumo sobre productos, síntesis deresultados en países en desarrollo: 1995

Número Efecto sobre resultados educacionalesInsumos de estudios Positivo Negativo No significativoProfesor/alumno 30 8 9 14Educación de profesores 63 35 2 26Experiencia de profesores 46 16 2 28Salario de profesores 13 4 2 7Gasto por alumno 12 6 0 6Infraestructura 34 22 3 9

FUENTE: Hanushek (1995).

neralmente predeterminada por el tipo de formación del profesor y por losaños de experiencia laboral, independientemente de su dedicación a laslabores de enseñanza o productividad. El resultado es un sistema caro entérminos de los recursos fiscales que utiliza, proclive a la sobredotación deprofesores y carente de logros educacionales.

El régimen salarial descrito incentiva a los gremiados a ejercerpresiones para obtener beneficios para todo el profesorado. Los maestrostienen un incentivo para presionar en forma conjunta a los gobiernos,puesto que su poder negociador depende del número de maestros en huelgao que amenacen con tal acción. Por otra parte, el hecho de que lospotenciales beneficios sean para todos los profesores asegura el caráctermasivo del movimiento gremial. Se produce así una sinergia entre laextensión de los beneficios derivados de la acción reivindicatoria de losdocentes y el poder político de los gremios. Los resultados para lasociedad son negativos. Las concesiones fiscales tienen un elevado costo,puesto que favorecen al universo de maestros y no aseguran un mejorresultado de la labor educacional, por cuanto no existen vínculos entrebeneficios y logros en el sistema.

Se ha argumentado que las crisis fiscales y la propia expansión delsistema educativo habrían derivado en una pérdida de ingresos para losmaestros. Los gobiernos, por su parte, habrían optado por compensar lasdisminuciones salariales con políticas que aumentan la estabilidad laboral,reducen la jornada de trabajo, o crean beneficios extra-salariales.

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 35

Cuadro 6-14. Salarios, horas de trabajo y años de educación delos profesores en doce países de América Latina: 1989País Salario a Horas de trabajo a Años de educaciónArgentina 0.75 0.64 13.41Bolivia 0.65 0.56 14.35Brasil 0.88 0.68 11.88Chile 1.21 0.79 15.50Colombia 1.65 0.71 14.01Costa Rica 1.33 0.79 14.61Ecuador 1.24 0.70 15.32Honduras 1.41 0.79 12.51Panamá 1.11 0.88 15.08Perú 0.88 0.58 14.99Uruguay 0.78 0.56 14.36Venezuela 1.22 0.78 13.04

Promedio 1.09 0.70 14.09FUENTE: Psacharopoulos et al. (1993).a. En comparación a un grupo laboral de referencia.

Sin embargo, varios estudios muestran que los salarlos de los maestrosson relativamente altos tras ser ajustados por la jornada laboral. En efecto,hacia fines de los años ochenta los salarios percibidos por los profesoresalcanzaban un promedio de 1. 1 respecto del ingreso de un grupo laboral dereferencia en una muestra de 12 países de la región (véase cuadro 6-14).(35)Al mismo tiempo, la jornada de trabajo de los profesores es típicamente máscorta respecto del resto de trabajadores. En la muestra citada los profesorestenían una jornada laboral que, en promedio, equivalía a 70% de la delgrupo de referencia.

Las cifras anteriores muestran que los salarios de los profesores debenser reajustados en 55% para que sean comparables a los de los trabajadorescon jornada típica. Una vez efectuado el reajuste por horas trabajadas, seencontrará que el pago a los docentes es 70% más alto que el del grupo dereferencia para el promedio de los países del estudio.

Por lo demás, la proliferación de beneficios conducentes a la ina-movilidad laboral y a la reducción de horas de trabajo son contraprodu-

(35). El grupo de referencia estaba compuesto por trabajadores urbanos del sector formal delas economías.

36 LARRAÑAGA

Cuadro 6-15. Relación alumno-profesor en trece países deAmérica Latina: 1990País Primaria SecundariaArgentina 19 7Bolivia 25 18Brasil 23 14Colombia 30 20Costa Rica 32 19Chile 29 17El Salvador 40 28Guatemala 34 15México 31 17Nicaragua 33 24Panamá 20 19Perú 28 21Venezuela 23 9

FUENTE: UNESCO (1993) y PNUD (1994).

centes para la educación. Por esta razón, tarde o temprano, el citadoesquema afectará los intereses de los maestros, puesto que se hará difícildefender o financiar un sistema que descuida la misión educativa que lojustifica.

Por otra parte, hay países en la región que han mantenido una políticade expansión del número de profesores. Ello puede haber correspondido auna estrategia que intenta mejorar la calidad de la educación a partir de lareducción del número de alumnos por profesor (cuadro 615). Sin embargo,se trataría de una estrategia errónea de acuerdo a investigaciones queseñalan que cursos de aproximadamente 30 alumnos pueden ser adecuadospara impartir una buena enseñanza si se utilizan las técnicas y materialespedagógicos adecuados.(36)

(36). Lockheed y Verspoor (1991); Schiefelbein (1995).

EDUCACIoN Y SUPERACIoN DE LA POBREZA 37

111. Políticas para fortalecer la educación como herramienta parasuperar la pobreza

A. Los grandes desafíos

La educación puede convertirse en motor del crecimiento y en ins-trumento principal para la superación de la pobreza. Para cumplir con talfinalidad la educación debe renovarse y fortalecerse. En particular, lospaíses de la región deben asumir dos tareas principales: elevar sus-tancialmente la calidad de la educación primaria y volver más relevantes losestudios secundarios.

El mejoramiento de la calidad de la educación primaria es la principaltarea pendiente. Cuando los indicadores de repetición y aprendizajedemuestran que los procesos de enseñanza son dramáticamente deficientes,como sucede en escuelas que atienden a estudiantes Pobres, la educación seconvierte en un canal adicional para la transmisión de desigualdadessociales y la preservación del círculo de la pobreza. Más aún, si la fuerza detrabajo de un país desarrolla insuficientemente sus capacidades básicas,quedan afectadas sus posibilidades de crecimiento económico futuro.

Si analizamos el problema separando los objetivos de los medios, esposible identificar un conjunto de acciones y reformas conducentes a lograrlas metas propuestas. Así, se debe modificar la organización tradicional delos sistemas de educación para generar el ambiente propicio para elsurgimiento de escuelas efectivas. El financiamiento de la educación públicadebe focalizarse hacia escuelas que atienden a los estudiantes más pobres,luego de reasignar los recursos que hoy se destinan a fines de dudosapertinencia social. Es menester modificar el rol, la preparación y el régimenlaboral de los profesores. La cobertura de la educación preescolar debe serampliada para incluir a más niños de menores recursos en la etapapreparatoria para el ciclo primario. El proceso educativo requiere cambiosimportantes en cuanto a métodos pedagógicos, el tiempo y los materiales deenseñanza, y la capacidad de aprendizaje de los alumnos. También es indis-pensable mejorar la calidad y relevancia de los estudios secundarios,

38 LARRAÑAGA

fortaleciendo vínculos entre los contenidos de la enseñanza secundaria y lasactividades que efectuarán posteriormente los egresados.

B. Hacia una nueva organización del sistema escolar

Para lograr educación de calidad es necesario contar con escuelasefectivas, que aprovechen al máximo los insumos existentes. La experienciamuestra que las escuelas efectivas son aquellas donde existe un ambienteordenado: los estudiantes y profesores asisten a clases con regularidad; lainfraestructura es adecuada y permanece en buen estado; y los insumoseducativos son provistos oportunamente. Las escuelas efectivas se destacantambién por su énfasis académico. Definen con claridad los objetivoseducativos y focalizan los recursos para lograrlos. Finalmente, las escuelasefectivas se caracterizan por el liderazgo que ejercen sus directores, quienesdedican la mayor parte de su tiempo a coordinar y administrar el proceso deinstrucción, están permanentemente en las escuelas y generan uncompromiso de trabajo entre los profesores.(37)

Como se anotó, los sistemas tradicionales de educación vigentes en laregión propician la aparición de escuelas pasivas y burocratizadas. Quizá elmodelo centralizado pudo haber sido funcional en la etapa de expansión dela cobertura educacional, que se beneficiaba de una conducción homogéneay ordenadora. Hoy día cada escuela debe convertirse en un agente activo deenseñanza, asumiendo la educación de sus estudiantes como su misiónesencial.

En suma, las escuelas efectivas requieren un nuevo entorno educacionalque descanse en tres pilares básicos: descentralización, competencia yrendición de cuentas a los padres de familia.

La descentralización debe trasladar funciones y responsabilidades desdelos gobiernos y sus dependencias a la escuela, lugar donde ocurre el procesode enseñanza. La escuela, como eje del proceso educativo, debe ser uncentro de decisiones autónomo, con capacidad para ordenar contenidoscurriculares y establecer estructuras organizacionales adecuadas a susobjetivos y necesidades. Al Estado le corresponde

(37). Lockheed y Verspoor (1991).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 39

asegurar que los servicios educacionales tengan el financiamiento adecuadoy que sean de buena calidad, pero no tiene necesariamente que administraren forma directa las escuelas. Al respecto, los países deben buscar, conpragmatismo, modalidades de administración que provean con mayoreficacia el servicio de educación.

El segundo pilar del nuevo sistema educativo debe ser el establecimientode mecanismos de competencia para la asignación de recursos. Estosintroducen una dosis saludable de tensión entre los oferentes de educación,activando las capacidades latentes de directores y profesores. Las formas dela competencia pueden variar en cuanto a sus instrumentos e intensidad. Enlíneas generales, los mecanismos de competencia constituyen el mejorinstrumento para canalizar los recursos disponibles hacia los usos máseficaces, contribuyendo así a elevar la calidad de la educación.

El tercer pilar fundamental del nuevo entorno organizacional debe ser larendición de cuentas: las escuelas deben responder a las necesidades ypreferencias de los padres de familia. La rendición de cuentas puede ocurrira través de dos vías principales: la elección individual (exit) que es relevantecuando la asignación de recursos que reciben las escuelas depende de lasdecisiones de los padres de familia; y la opción de elección colectiva (voice),que somete las directrices de las escuelas a mecanismos de elección públicalocal.(38)

Hay distintos tipos de organizaciones que recogen, en grado diverso, loselementos de descentralización, competencia y rendición de cuentas.

Una primera alternativa consiste en incorporar criterios de resultadospara canalizar al menos parte del financiamiento público. Este esquema, quedenominaremos "modernizante", intenta incrementar la calidad y eficienciade la educación condicionando la asignación de fondos públicos alcumplimiento de acciones conducentes a tales fines. El esquema requierecierto grado de autonomía de las escuelas, en particular en el ámbitotécnico-pedagógico, de manera que éstas puedan impulsar accionesdestinadas a lograr mayores progresos educacionales.

(38). Hirschman (1970); Paul (1991).

40 LARRAÑAGA

El esquema modernizante actúa preferentemente desde una perspectivade oferta, puesto que los criterios y decisiones para la asignación de recursosquedan a cargo de las autoridades educacionales. Tal modalidad puedefacilitar la implementación de políticas específicas -como la focalización derecursos en las escuelas más pobres- pero puede derivar en un gradoexcesivo de centralización y de injustificada confianza en diseños deingeniería social.

La aplicación de criterios de resultados para orientar la asignación derecursos a las escuelas debe contar con algún indicador cuantitativo de logroeducacional. Una altemativa son los resultados obtenidos por los estudiantesen pruebas estandarizadas de medición de objetivos pedagógicos (véaserecuadro 6.2).

Los concursos de proyectos educativos constituyen otra alternativa paraasignar recursos a las escuelas utilizando criterios de resultados. En estecaso los maestros concursan para obtener fondos públicos presentandoproyectos de mejoras educativas.39 El mecanismo estimula a los maestros aenfrentar desafíos profesionales, en contraposición al sesgo burocratizanteque caracteriza al sistema tradicional de financiamiento.

Un segundo modelo de organización de los sistemas educacionalescorresponde a la elección pública local. Por elección pública local seentienden aquellos mecanismos de decisión descentralizada a través de loscuales las comunidades eligen directamente a sus representantes en elgobierno local, el cual a su vez se encarga de la provisión de educación y deotros bienes públicos locales. De esta manera, la rendición de cuentas de lasescuelas hacia la comunidad se realiza a través de la elección y eventualremoción de los representantes locales.

En su forma más pura, la modalidad de elección local supone que elfinanciamiento de las escuelas es una decisión comunitaria. Los electores ovotantes expresan sus preferencias por los distintos bienes públicos locales,incluyendo la educación, y asignan el presupuesto de acuerdo a tal criterio.La elección colectiva puede ser complementada por mecanismos de elecciónindividual determinados por la zona de residencia, que incide sobre elfinanciamiento de las escuelas, a través de los cambios en la base tributarlalocal (voting with the feet).(40)

(39). Esta es una de las experiencias piloto del programa MECE en Chile.(40). La conceptualización clásica entre ambos tipos de elección (exit y voice) proviene de

Hirschman ( 1970). Para una aplicación reciente de tales conceptos al campo de la provisión deservicios públicos, véase Paul ( 1991 ).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBPEZA 41

Recuadro 6-2. Pruebas de medición de resultados

La utilización de pruebas estandarizadas de rendimiento, para medir elcumplimiento de objetivos pedagógicos, es un paso necesario paraelevar la calidad y eficiencia de los sistemas educacionales. Sinembargo, la implementación de sistemas de evaluación debe sercuidadosa, sobre todo si éstos son utilizados para guiar la asignación derecursos a las escuelas. En primer lugar, es necesario controlar losfactores externos a la escuela, que influyen en el resultado educacional:variables socioeconómicas, entorno familiar, etcétera. En segundotérmino, la asignación de recursos sobre la base de resultados en laspruebas puede influir en la selección de estudiantes por parte de lasescuelas. En este caso, el mejoramiento de resultados puede deberse acambios en la composición de los alumnos antes que a mejoras en eldesempeño de la escuela. Tercero, el sistema de evaluación puedeinducir a una especialización de la enseñanza en tomo al contenido delas pruebas ("you get what you test").

No obstante lo anterior, todo arreglo organizacional que prevea elfinanciamiento local debe tomar en cuenta la disponibilidad de recursos enlas distintas comunidades. El logro de la equidad en la provisión pública deservicios educacionales requiere la intervención del nivel central paraasegurar la distribución pareja de oportunidades. En efecto, la basetributaria local puede ser desigual o los costos de provisión de los serviciospúblicos pueden variar de un lugar a otro. Para igualar el "beneficio fiscalneto" que recibe cada localidad se pueden realizar transferencias queredistribuyan recursos centrales de acuerdo con algún criterio decompensación económica.(41)

Un tercer modelo organizacional es el denominado "cuasimercado" queintenta replicar, en el sistema de educación pública, las condiciones deelección individual y de competencia que rigen típicamente en un mercado.En este caso, los padres de familia eligen el establecimiento en el queestudiarán sus hijos, haciendo uso de vouchers o cupones. Las escuelascompiten por atraer y retener a los estudiantes, puesto que así aseguran sufinanciamiento. El resultado final será una

(41). Véanse Shah (1991), Campbell (1991) y Bah1 y Linn (1992).

42 LARRAÑAGA

educación de mayor calidad, en la medida en que se genere competencia;asimismo, se inducirá eficiencia puesto que los oferentes seleccionadosserán los que mejor usen los recursos disponibles.

A la fecha no existen experiencias masivas de un sistema puro devouchers o subsidio a la demanda debido, en parte, a la resistencia de losdocentes. Para los administradores de escuelas y profesores, conceptos talescomo competencia, eficiencia y elección individual son ajenos y se asocian aun concepto de libre mercado que no tendría cabida en el sector. Enparticular, se argumenta que el sistema afectaría la equidad puesto que losalumnos tenderían a estratificarse según su capacidad cognoscitiva, raza,nivel socioeconómico, etcétera. También se afirma que los padres demenores recursos carecerían de la capacidad necesaria para determinar lacalidad del servicio educativo.(42)

En defensa de un sistema de cuasimercado para la educación pública sepueden citar las evidentes ventajas que la introducción de categorías demercado ha traído a otras esferas de la producción de bienes y servicios.Además, es técnicamente factible conciliar la preservación de la equidad conla elección individual y la competencia entre las escuelas. Por ejemplo,puede entregarse un mayor poder de compra (voucher) a las familias máspobres.

¿Tienen razón quienes argumentan que la educación es un servicioesencialmente distinto a aquellas actividades que son corrientementeprovistas a través de los mecanismos de mercado? ¿0 se trata simplementede una resistencia de tipo ideológico, sin mayores fundamentos?

Las preguntas anteriores no tienen aún respuestas definitivas. A favor deun sistema de cuasimercado, al menos en la forma de experiencias piloto,puede citarse el caso de servicios de utilidad pública (agua, electricidad,teléfonos), cuyo traspaso a la esfera privada ha estado acompañada de clarasganancias en eficiencia después de años de haber sido considerados comoresponsabilidad exclusiva de los gobiernos por su condición de monopoliosnaturales. También debe ser ma-

(42). El debate sobre los vouchers ha sido fundamentalmente ideológico. No existen basesempíricas definitivas para aceptar o rechazar el sistema. Una discusión del tema se encuentra enManski ( 1994). Es interesante notar que parte importante de las críticas contra los vouchersproceden de la inclusión de las escuelas privadas en el esquema.

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 43

Recuadro 6-3. Competencia y educación

Un estudio empírico pionero sobre los efectos de la competencia entrelas escuelas públicas -en un contexto de elección pública antes queindividual- fue realizado por Hoxby (1994) en áreas metropolitanas deEstados Unidos. El principal hallazgo de la investigación es que unamayor posibilidad de elección -medida por un índice de concentracióngeográfica de la matrícula escolar- está asociada a mayores logroseducacionales y a costos más reducidos de la enseñanza. Los resultadoseducativos son medidos por tres tipos de variables: años de escolaridad,salarios laborales y puntaje en pruebas de capacidad académica (AFQT).

Sin embargo, el estudio también concluye que la mayor facilidad deelección induce la autoselección de las familias en las escuelas deacuerdo a variables como raza, etnia y nivel socioeconómico. Losefectos de la mayor diferenciación de las familias son ambiguos desdeuna perspectiva de equidad. En ocasiones favorece a los niños conmayores ventajas socioculturales y en otras a quienes poseendesventajas de este tipo.

teria de reflexión la eficiente operación del mercado en el ámbito de lasescuelas pagadas. Más aún, los padres de estudiantes que asisten a esasescuelas no estarían dispuestos a aceptar cambios en el sistema.

C. Financiamiento

La mayoría de países de América Latina invierten en educaciónporcentajes del ingreso nacional semejantes a los de países con un nivel dedesarrollo similar pero que exhiben mejores logros en el campo educativo.Consecuentemente, la mayor parte de reformas que se proponen en estasección apuntan a lograr una mejor educación sin incrementos masivos derecursos destinados al sector. Desde esta perspectiva, el desafío másimportante en materia de financiamiento de la educación es la reasignaciónde recursos desde usos de dudosa relevancia social hacia los de mayorprioridad.(43)

(43). Aparte de las modificaciones en los sistemas de asignación de recursos tratadosen la sección anterior.

44 LARRAÑAGA

En términos generales, los gobiernos de la región deben reforzar elfinanciamiento de escuelas que atienden a los estudiantes con menoresrecursos. A diferencia de la situación hoy vigente, la oferta educacionaldirigida a los más pobres debe ocupar los mejores recursos -directores,profesores, infraestructura, materiales, etcétera- de que dispone la educaciónpública. Tal medida es necesaria para compensar, al menos en formaparcial, las desventajas que presentan estos estudiantes en materia del climaeducacional del hogar, estimulación temprana, hábitos nutricionales,etcétera. Esta forma de discriminación positiva es la adecuada interpretacióndel objetivo de equidad que subyace detrás del financiamiento público a laeducación.

El uso específico de los recursos financieros es clave para asegurar laeficacia de la inversión en la educación de los sectores más pobres. Losfactores que influyen en la calidad de la educación son los examinados a lolargo de la presente sección; particular importancia tienen los mecanismosde asignación de recursos, el régimen laboral de los profesores y lasacciones orientadas a lograr mejoras en el proceso educativo.

Los gobiernos podrían fácilmente duplicar el presupuesto destinado a lasescuelas que atienden a los estudiantes más pobres mediante la reasignaciónde recursos que financian actividades de dudosa relevancia social.

En primer término, hay países de la región en los cuales la educaciónuniversitaria obtiene una fracción significativa del presupuesto educacional.Estos países subsidian los estudios superiores de jóvenes con capacidadactual o futura de contribuir al financiamiento de su educación.(44) Si sebusca equidad y eficiencia, el costo de la educación superior debe sercubierto principalmente por quienes reciben sus beneficios, es decir, por losfuturos profesionales. Por otra parte, existen mecanismos de crédito quepermiten conciliar la política de cobro con la preservación del acceso alsector sin discriminaciones.(45)

En segundo lugar, es posible reasignar recursos hacia el sector prio-ritario de escuelas mediante la reducción de las abultadas burocraciascentrales que hoy consumen una parte significativa del presupuesto pa-

(44). Parte de los recursos financian la investigación universitaria.

(45). Véanse Ziderman et al. (1991), Woodhall (1983) y Brunner (1993).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 45

ra la educación, pero que desempeñan funciones de dudosa relevancia. Estetraspaso de fondos está asociado al proceso de descentralización, uno de lospilares organizacionales para el surgimiento de escuelas efectivas.

En tercer lugar, es posible obtener aportes económicos de familias decapas medias y altas que envían a sus hijos a establecimientos públicos ydestinar tales recursos a escuelas y alumnos pobres. No es realista que elsistema público provea educación gratuita y de buena calidad a 80 o 90% delos niños y jóvenes de cada país, muchos de ellos pertenecientes a familiasque pueden contribuir al financiamiento de la educación. La asignación derecursos debe ser selectiva, sin que ello implique abandono de los valores dela educación pública, como son el acceso para todos y la integración socialentre estudiantes de diversos orígenes.(46)

D. Profesores

Para lograr calidad en la educación se debe modificar tanto la pre-paración como el rol que actualmente cumplen los profesores. Estos debenabandonar su condición de funcionarios públicos para transformarse enprofesionales de la enseñanza y contribuir así a que el sistema educativocumpla la importante misión que la sociedad le ha encomendado.

Se requiere, por tanto, fortalecer el rol docente de los maestros. Lascondiciones de trabajo deben ser dignas, pero al mismo tiempo se debeexigir eficiencia en la operación del sistema educativo. La determinación delos niveles de sueldo de los maestros debe guardar relación con laresponsabilidad docente y el desempeño laboral.

Las remuneraciones y beneficios deben vincularse a indicadores deproductividad y logro educacional. Los reajustes salariales deben tener uncarácter más selectivo y premiar el buen desempeño de los docentes, ademásde reconocer el perfeccionamiento y la experiencia. Los incentivosindividuales deberían diseñarse a nivel de las escuelas -antes que a nivelcentral- puesto que sólo en ellas existe la informa-

(46). Desde 1994 funciona en Chile una modalidad de financiamiento compartido que hapreservado básicamente la equidad del sistema.

. ...........

46 LARRAÑAGA

cíón relevante para determinar pagos diferenciados a los profesores, deacuerdo al rendimiento y esfuerzo. Además, los incentivos se otorgarían a través de instancias abiertas y participativas para minimizar situaciones arbitrarias. 1

Por otra parte, es preciso flexibilizar el régimen laboral que, típicamente,concede a los profesores condiciones salariales y de estabilidad laboral decarácter universal, sin que medie una evaluación seria de las actividades delas escuelas y de los docentes. La flexibilización laboral es esencial para eladecuado funcionamiento de un sistema educacional basado en ladescentralización, la competencia y la rendición de cuentas. Las escuelasefectivas requieren autonomía para disponer de una planta de profesoresapropiada para brindar una educación de calidad a los estudiantes.

La factibilidad política de las transformaciones que requiere el régimenlaboral puede aumentar a través de negociaciones que ofrezcan mayoressalarios a los profesores a cambio de una mayor flexibilidad laboral. Comose anotó, el sistema laboral vigente compensa indiscriminadamente a losmaestros por un nivel de remuneración supuestamente bajo. Lograr unaeducación de calidad requiere procedimientos que favorezcan lacompetencia y premien el buen desempeño.

Al mismo tiempo es necesario privilegiar la calidad antes que la cantidadde profesores. No es conveniente seguir expandiendo su número cuando esposible lograr una educación de calidad a partir de los recursos existentes.Más aún, es preferible elevar selectivamente las remuneraciones a losactuales profesores que seguir masificando la planta de docentes.

Un aspecto importante de la reforma educativa es la formación de losprofesores, la cual tiene lugar típicamente en universidades públicasdesvinculadas de la realidad socioeconómica de los países. Estos centrosutilizan el método frontal de enseñanza, que los futuros profesores aplicarána sus alumnos. Dotar de calidad y relevancia a las instancias formadoras deprofesores es una inversión altamente rentable si se considera el impacto quetal medida tendría en la educación y el ahorro que generaría la eliminaciónde programas dirigidos a corregir las deficiencias profesionales de losmaestros.

Para el cumplimiento de las recomendaciones anteriores es indispensablemejorar los sistemas de selección de nuevos profesores. La

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posición social y las condiciones económicas del docente mejorarán comoconsecuencia de la modernización del sector educativo. En la medida en queello suceda aumentará el interés en la carrera docente por parte de personasmejor preparadas y poco a poco se irá conformando un cuerpo de maestroscuyo nivel profesional esté acorde con los requerimientos del complejoproceso que constituye la enseñanza.

E. Mejoramiento de los insumos de la enseñanza

Los cambios propuestos en la organización y financiamiento del sistemaeducacional, así como en el rol y preparación de profesores, son necesariospara alcanzar una educación de calidad en los países de la región. Para talefecto también se requieren cambios en los insumos directos del proceso deenseñanza: las técnicas pedagógicas, los materiales didácticos y el tiempo deenseñanza.

La enseñanza efectiva depende del conocimiento que tengan losprofesores sobre las materias a su cargo y de las prácticas pedagógicas queutilicen. Al respecto, los estudios muestran que las mejores prácticas sonaquellas que promueven una participación activa del estudiante e involucranparalelamente un adecuado monitoreo por parte del profesor.

Por tanto, la enseñanza debe privilegiar el aprendizaje activo antes quela repetición de contenidos formales. Los niños deben aprender a aprender,puesto que la vida les exigirá fundamentalmente capacidad de decisión ycambio. El método frontal de enseñanza, a través del cual el profesorentrega conocimientos al conjunto de alumnos, debe ser sustituido por unsistema centrado en los niños, donde el texto y el trabajo personal, guiadopor el profesor, sean las herramientas esenciales.

La enseñanza centrada en los estudiantes permite a cada alumno avanzarde acuerdo a su preparación y capacidad. Por este motivo constituye unarespuesta eficaz del sistema educativo a la heterogeneidad existente en lasclases, particularmente en las escuelas rurales y urbano-marginales.Además, la enseñanza centrada en los estudiantes evita el uso de larepetición escolar, propia del sistema frontal de educación, para enfrentar lasituación de los alumnos menos aventajados.

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Al mismo tiempo, los estudiantes más preparados no verán limitado supotencial de aprendizaje, puesto que el nuevo esquema les permite avanzara un ritmo más rápido que el promedio del curso.

Una segunda condición para mejorar el proceso de enseñanza es ladisponibilidad de textos escolares y guías de aprendizaje para los alumnos.Los estudiantes del nivel primario, en particular, deberían contar con esosmateriales.

Los textos escolares constituyen el material de enseñanza más im-portante. Los contenidos de la educación se definen, en la práctica, endichos textos. La palabra impresa no ha podido ser superada como elementoesencial del proceso de enseñanza, hecho que ha sido ratificado porinvestigaciones empíricas sobre la calidad de la educación; éstas hanidentificado a la disponibilidad de textos escolares como uno de los factoresque sistemáticamente elevan los logros educacionales.(47)

Las guías de autoaprendizaje, a nivel personal y de grupos, constituyenuna herramienta importante para transitar desde un sistema de enseñanzafrontal a otro centrado en los estudiantes. Estas guías son fácilmenteacogidas por los profesores puesto que su utilización no requiere deentrenamiento especial.(48) Por lo demás, las guías de autoaprendizajeayudan a suplir las deficiencias en la preparación de los maestros, las cualessuelen ser más marcadas en las escuelas más pobres.

Se estima que el costo del material escrito que requieren los estudiantesde nivel primario equivale a 1.5% del actual presupuesto destinado a laeducación básica.(49) Se trata, por tanto, de una propuesta cuyos beneficiosesperados excederían largamente a sus costos.

El tiempo efectivo dedicado al aprendizaje influye en el resultadoeducacional, mientras que el número de estudiantes por aula determina eltiempo efectivo que éstos destinan a tareas educativas. Las clases muygrandes (con más de 60 alumnos) son desordenadas y difíciles de controlar,lo que provoca un pobre aprovechamiento del tiempo

47. Lockheed y Verspoor (1991) y Hanushek (1986, 1995).48. Schiefelbein (1995).49. Se estima que el costo de un texto es alrededor de US$ 1, de manera que tres textos

representan 1.5% del costo per cápita de la educación primaria (US$ 200 anuales). Véase

CEPAL/UNESCO (1992).

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formal de enseñanza. Así, es recomendable trabajar con cursos que noexcedan de 50 alumnos; sin embargo, reducciones de las clases de 40alumnos a menos de 20 no justifican su costo. Por otra parte, se reco-mienda la fijación de estándares mínimos de horas de enseñanza anuales yun adecuado monitoreo del cumplimiento de esta norma.

Algunos autores proponen aumentar la jornada escolar mediante lareformulación del sistema de dos turnos en las escuelas. En teoría, en elnivel primario es posible incrementar el número de clases dentro delsistema de un turno si se readecúa el tamaño de los cursos y se dispone demás de un profesor por curso. Puesto de otra forma, se reorganizarían loscursos y el personal de manera que cada estudiante tenga acceso a unmayor número de horas de clase.(50)

F. Mejoramiento de la capacidad de aprendizaje de los niños

La enseñanza efectiva ocurre cuando existe una adecuada capacidad deaprendizaje, la que depende tanto de las condiciones de la escuela comodel hogar. Factores relacionados con la familia son determinantes para eléxito educacional de los niños, mientras que la política pública puedemitigar las desventajas que enfrentan los niños de familias pobres aliniciar el proceso de educación.

La capacidad de aprendizaje de los niños puede ser incrementada por laeducación preescolar, las políticas de nutrición y la atención de saludprimaria.

La expansión de la cobertura de la educación preescolar constituye unaestrategia eficaz para mejorar la capacidad de aprendizaje de los niños enlas etapas sucesivas de la educación. La educación preescolar contribuyeal desarrollo de la personalidad del niño, a la vez que facilita laincorporación laboral de las madres. La expansión de la coberturapreescolar es particularmente relevante para las familias pobres, cuyosniños presentan las mayores carencias en su desarrollo inicial, y en lascuales el aporte de las madres al ingreso familiar puede ser mássignificativo.

(50). Así por ejemplo, una escuela primaria con cursos de 20 alumnos por cadaprofesor que tiene dos turnos de cuatro horas (mañana y tarde) puede reorganizarse encursos de 40 alumnos por cada dos profesores con una jornada más larga.

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Como es conocido, la evolución física y psicológica de los niños sigueuna secuencia de etapas interrelacionadas, donde cada una es insumo para lapróxima. Los primeros cinco años de vida son particularmente importantes,puesto que en ese período se establecen las bases para el desarrollo futuro delas personas. En esta etapa del desarrollo infantil la educación preescolarpuede actuar sobre un conjunto de factores determinantes del futurorendimiento escolar: habilidades cognoscitivas básicas, desarrollo dellenguaje, destrezas para la solución de problemas, autoimagen, etcétera.

Los programas de educación preescolar permiten la incorporacióntemprana del niño al sistema escolar, desarrollan su capacidad de apren-dizaje, y aumentan los conocimientos que tienen los padres sobre las ha-bilidades de sus hijos y sobre la importancia de la educación.(51) Los pro-gramas de educación preescolar pueden tener un impacto de particularimportancia en los niños de hogares pobres, quienes generalmente enfrentanun ambiente familiar inadecuado para su desarrollo psicosocial.

Por lo general, los programas de educación preescolar están insertos enestrategias más amplias de desarrollo infantil, las cuales incluyencomponentes de desarrollo nutricional y cuidado primario de la salud delniño.

Se ha comprobado que los niños mal nutridos tienen bajo rendimientoescolar, puesto que la falta de calorías y proteínas disminuye la energía,deprime la actividad mental y aumenta el riesgo de enfermedad y muerte.De igual manera, la carencia de micronutrientes (yodo, hierro, vitamina A)causa retardo mental, dificultad de concentración y otros males.(52). Portanto, la provisión de educación debe complementarse con una política derefuerzo nutricional dirigida a los niños de menores recursos, la cual sepuede materializar a través de programas de desayunos y almuerzosescolares con adecuados contenidos calóricos y proteicos. Al respecto laexperiencia enseña que es más eficiente subcontratar estos servicios aoferentes privados que proveerlos en forma directa a través del sectorpúblico.

La asistencia de los niños a controles de atención preventiva de saluddebe ser igualmente valorada. Tal política puede complementarse

(51). Myers (199 l).(52). Banco Mundial (1993).

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con controles específicos efectuados en las mismas escuelas. El programaMECE en Chile, que incluye este tipo de controles médicos, ha detectado queun porcentaje apreciable de niños que asisten al primer año de educaciónprimaria tiene deficiencias oculares o auditivas. Éstas deben seroportunamente identificadas y tratadas para asegurar el adecuadorendimiento escolar de los niños.(53)

Los programas de educación preescolar y de desarrollo infantil puedenahorrar significativamente recursos fiscales por dos vías principales.Primero, reduciendo los costos ocasionados por la deserción y la repeticiónde cursos; segundo, disminuyendo el gasto en futuros programas remediales.

No es fácil, sin embargo, evaluar los beneficios que otorgan los pro-gramas de educación preescolar y desarrollo infantil. En particular, existeun debate sobre la sustentabilidad, en el largo plazo, de los beneficiosasociados a los programas orientados a compensar las desventajas inicialesde los niños provenientes de los hogares más pobres.54 La falta de estudioslongitudinales y las dificultades metodológicas para la evaluación deprogramas sociales han alimentado este debate. Un antecedente importanteen la materia es la reciente evaluación del programa Head Start en EstadosUnidos que, sobre la base de una metodología rigurosa, reafirma la validezde los programas de discriminación positiva en la etapa preescolar.(55)

Un beneficio adicional de los programas de educación preescolar es quepueden emplear a mujeres con bajos ingresos. Alternativas accesibles,flexibles y de calidad para el cuidado del menor facilitan e inducen laparticipación laboral de mujeres pobres y ocasionalmente contribuyen a quesus hogares salgan de la condición de pobreza.

Las restricciones presupuestarias constituyen el principal obstáculo parala masificación de los programas de educación preescolar. Por tal motivoson interesantes los programas de tipo no convencional; es decir, aquellosque incorporan el aporte de la comunidad y, en particular, de las madres delos beneficiarios. Estos programas reducen el costo fiscal por dos vías.Primero, utilizan la infraestructura existente en

(53). Cox (1995).(54). Véase por ejemplo, Herrenstein y Murray(1993).(55). Currie y Thomas (1995).

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centros comunitarios, viviendas, etcétera. Segundo, y más importante,hacen uso del trabajo comunitario y familiar.

La revisión de experiencias de educación preescolar no convencional enla región nos permite sacar importantes lecciones de política. Entre éstas sedestacan las siguientes: (i) la ubicación del programa parece no tener mayorinfluencia en los resultados; (ii) los programas educacionales en áreaspobres deben contener componentes nutricionales e incluir serviciospreventivos y curativos de salud para asegurar su plena eficacia; (iii) elagente educativo es la variable de mayor relevancia para explicar lavarianza en los resultados obtenidos, requiriéndose una personasuficientemente entrenada y motivada, pero no necesariamente profesional;(iv) los rubros de mayor importancia en el presupuesto del programa son elpersonal docente y el componente nutricional.(56)

G. Renovación de los contenidos de la educación secundaria

La renovación de los contenidos de la educación es un tema de especialrelevancia para el nivel secundario. Generalmente el sistema educativo noresponde a las necesidades de desarrollo de los paises. Por lo mismo,necesita abrirse e interactuar con su medio; no debe constituir una unidadcerrada y autorreferida.

Las tendencias recientes de la economía mundial han aumentado laimportancia de los estudios de tipo general. Esto se debe a que:

[El] ritmo más rápido de cambios en los productos y servicios, las exi-gencias de aumentar la calidad y los ciclos de vida más cortos de losproductos, obligan a las empresas a desarrollar modos de organizaciónlaboral más flexibles, con empleos polivalentes, y mayor énfasis en lascapacidades de comunicación y de resolución de problemas y las aptitu-des empresariales de la mano de obra.(57)

Es probable que los futuros egresados de la educación media cambien detrabajo en distintas ocasiones y deban desarrollar nuevas habilidades. Laeducación debe ser cada vez más general para preparar al

(56). Lira (1994).(57). CEPAL/UNESCO (1992).

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trabajador para un medio en constante cambio, lo que resulta paradójico enun mundo de creciente especialización.

Se requiere, por tanto, que la enseñanza secundarla abandone la se-paración entre educación general y vocacional, en favor de programas quedesarrollen una variedad de destrezas esenciales. Al mismo tiempo, debeofrecer una diversidad de opciones interrelacionadas, que permitan alalumno elegir cursos de diverso tipo y, además, mantener abierta laposibilidad de cambiar de programas, seguir estudios superiores oincorporarse al mercado de trabajo.

IV. Resumen y conclusiones

A. Educación y desarrollo

1) La educación juega un papel muy importante en el desarrollo de laspersonas y sociedades. En primer lugar, la educación puede ser entendidacomo un fin en sí misma, puesto que una sociedad más educada tiende a sermás desarrollada. Segundo, la educación es un factor determinante para elcrecimiento económico. Tercero, la equidad en el acceso a la educaciónayuda a reducir las desigualdades sociales y a superar la pobreza.2) La superación de la pobreza en América Latina dependerá, en granmedida, de la capacidad que tengan los países de la región para generarempleos productivos. Para alcanzar este objetivo se deberían aplicar dosestrategias básicas: el desarrollo de las capacidades productivas de laspersonas y la adopción de un modelo de crecimiento económico que creeuna demanda vigorosa de tales capacidades.3) El principal vínculo entre educación y superación de la pobreza es elimpacto que el nivel y calidad de la educación tienen sobre la productividadlaboral e ingresos futuros de las personas. El ingreso por el trabajoconstituye el factor principal para la superación de la pobreza. A su vez, lafalta de trabajo, o su condición precaria, es la principal causa de lainsuficiencia de medios de vida.4) El impacto de la educación sobre los ingresos y la superación de lapobreza ocurre también a través de canales indirectos como la salud,

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nutrición, fertilidad y otros. Es decir, la mayor educación estaría asociada amejores hábitos de salud, higiene y demás conductas que repercuten en elbienestar de las personas y permiten superar la pobreza.

B. Cobertura y calidad de la educación

1) La región exhibe tasas relativamente satisfactorias de acceso y per-manencia de los estudiantes en el nivel primario de educación. Las cifrasdisponibles indican que más de 90% de los niños de diez años asisten aestablecimientos educacionales. El elevado acceso al nivel primariodemuestra que la mayor parte de países cuenta con una oferta adecuada deestablecimientos educacionales. Las carencias en esta materia aparecenfocalizadas en países menos desarrollados; en particular, en sus áreasrurales, en zonas de extrema pobreza y en los asentamientos indígenas.2) La cobertura de la educación secundaria alcanza a alrededor de la mitadde la población relevante. Esta realidad refleja un fuerte proceso demasificación de la enseñanza a este nivel durante las últimas décadas.3) La cobertura de la educación preescolar también ha experimentado unsignificativo incremento. Alrededor de dos tercios de los niños de cinco añosestá asistiendo a jardines infantiles y 15 % del total de niños entre cero ycinco años se beneficia de algún tipo de educación preescolar.4) La falta de calidad de la educación primaria es, a juicio de la mayor partede analistas, el principal problema que enfrenta Latinoamérica en el áreaeducacional. Los problemas de calidad se reflejan en indicadores comorepetición, deserción escolar, y bajos puntajes en pruebas de rendimiento.5) Las estadísticas de egreso de la educación primaria son bastante menossatisfactorias que las de acceso y cobertura. En efecto, sólo 58% de quienesingresan al nivel primario logran terminar el sexto grado. Peor aún,únicamente 13% de los que egresan del sexto grado lo hacen sin haberrepetido previamente algún año.6) La reducida tasa de egreso del nivel primario está asociada a dosfactores: primero, a la masiva deserción escolar que se produce a par

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tir de los 13 años de edad, como consecuencia de la incorporación de losestudiantes al mercado de trabajo; segundo, al retraso escolar, que explicaque los alumnos lleguen a esa edad antes de egresar del nivel primario. Asu vez, el retraso escolar es el resultado del ingreso tardío y la repeticiónde años.7) Los problemas de deserción escolar afectan principalmente a los niñosmás pobres. Ellos ingresan en forma tardía a la educación, experimentanmayores dificultades en sus estudios y tienen más necesidad deincorporarse tempranamente al mercado laboral.8) Las elevadas tasas de repetición escolar (40% en el primer grado y 33%como promedio del nivel primario) revelan que existe algo fun-damentalmente erróneo en el diseño del sistema educacional. La repeticióntiene un impacto negativo en las familias y en los niños, genera atrasoescolar, alienta la deserción e incrementa sustancialmente el costo de laeducación.9) Por otra parte, un reciente estudio de la UNESCO comprobó que más dela mitad de los estudiantes de un conjunto de países de la región obteníarendimientos inferiores a 50% de los objetivos pedagógicos esperados parael cuarto grado de educación primaria.10) La información disponible señala que los puntajes en pruebas dematemáticas y ciencias en escuelas públicas que congregan a estudiantesde bajos ingresos representan, según el país, entre 40 y 60% delrendimiento promedio obtenido por estudiantes de nivel socioeconómicoalto en escuelas privadas.11) La expansión de la cobertura educacional en el nivel secundario noestuvo acompañada por modificaciones en los programas de estudios y enlos objetivos de la enseñanza. La mayor parte de jóvenes que cursanactualmente la modalidad de educación general se incorpora al mercadodel trabajo sin haber realizado estudios a nivel terciario; sin embargo,reciben un tipo de educación altamente irrelevante para desempeñarse enel sector laboral.12) Las encuestas revelan que los jóvenes de hogares pobres tienen unaprobabilidad relativamente baja de asistir a establecimientos de educaciónsecundaria. Tal hecho se explica por la falta de establecimientos de estenivel en áreas rurales, por la mayor necesidad de trabajar que tienen losjóvenes pobres y por la falta de relevancia de los estudios secundarios. Lasmismas encuestas detectan un fenómeno

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aún más preocupante: la mayoría de jóvenes pobres que no estudian semantienen inactivos o desempleados.13) En términos comparativos, la evidencia empírica tiende a favorecer a larama de educación secundaria general sobre la técnico-profesional. Elbalance favorece a la educación general cuando se considera que los costosde la educación técnica son bastante elevados y que el diferencial de salariosno los justifica.

C. El sistema educacional

1) Los problemas de la educación en América Latina están fundamen-talmente relacionados con los métodos de enseñanza y la organización delos sistemas educacionales, antes que con el nivel de recursos destinado alsector. En efecto, los países de América Latina invirtieron en la educaciónpública un porcentaje del PIB equivalente al de países del sudeste asiático dealto crecimiento. Sin embargo, el nivel de recursos por habitante que lospaíses de la región destinan a la educación varía significativamente.2) Los estudios muestran que la mayor parte del gasto público destinado alnivel primario beneficia a estudiantes pobres. En cambio, la mayor parte delgasto destinado a la educación terciaria (60 a 75%) favorece a jóvenesprovenientes del 40% de hogares de mayores ingresos.3) El método frontal de enseñanza utilizado por la mayor parte de profesoresde la región tiene dos desventajas principales. En primer lugar, la entrega"Frontal" de conocimientos determina la recepción pasiva y acrítica de lasmaterias por parte de los estudiantes. En segundo término, el dictado dematerias e instrucciones al conjunto -promedio- del curso subutiliza lacapacidad de aprendizaje de los alumnos más aventajados, mientras que losestudiantes menos capaces tienen dificultades para seguir las clases.4) El tiempo destinado al aprendizaje en las escuelas públicas de la región esescaso: se estima que ofrecen en promedio 800 horas anuales de enseñanza,cantidad que representa solamente dos tercios de la jornada escolar vigenteen colegios privados de la región. La principal razón para que se hayaacortado la jornada escolar en los establecimientos públicos es la utilizaciónde las infraestructuras físicas en dos tur

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nos de enseñanza -mañana y tarde-, lo cual obliga a comprimir los tiemposdisponibles para cada uno.5) La jornada escolar puede ser especialmente corta en zonas rurales, dondeciertas escuelas ofrecen un promedio de 300 horas de clases al año, cantidadque representa sólo 25% del tiempo que las escuelas particulares de élitedestinan a la enseñanza. La menor duración de la jornada escolar en áreasrurales se debe a la incorporación de los niños a labores de campo enperíodos de cosecha. Otro problema asociado a las áreas rurales ocurre enlas escuelas multigrados, en las cuales un profesor atiende en formasimultánea, en la misma sala, a alumnos de diferentes grados, sin contar conlas técnicas y medios pedagógicos apropiados para ello.6) El sistema tradicional de educación pública tiene los problemas típicosdel sector estatal latinoamericano. Los administradores de las escuelaspúblicas tienen escaso control sobre la gestión de sus establecimientos y laestructura de incentivos da lugar a la ineficiencia y a la burocratización dela enseñanza.7) Los sistemas de educación están asociados a regímenes laborales rígidospara los profesores. Los puestos de trabajo tienden a ser estables y duraderosy la estructura de salarios está generalmente predeterminada por el tipo deformación del profesor y por los años de experiencia laboral,independientemente de su dedicación a las labores de enseñanza o suproductividad. El resultado es un sistema caro en términos de recursosfiscales, proclive a la sobredotación de profesores y carente de logroseducacionales.

D. Propuestas

1) Para lograr una educación de calidad es necesario contar con escuelasefectivas, que aprovechen de la mejor manera los insumos existentes. Laexperiencia muestra que en las escuelas efectivas se enfatizan los logrosacadémicos, impera un ambiente ordenado en términos de asistencia,infraestructura e insumos educativos, y los directores ejercen real liderazgo.2) Las escuelas efectivas requieren un nuevo entorno educacional basado entres estrategias: (i) descentralización de funciones y responsa

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bilidades, para que la escuela sea el eje del proceso educativo; (ii) iii-troducción de mecanismos de competencia para canalizar los recursosdisponibles hacia usos más eficaces; (iii) establecimiento de mecanismos derendición de cuentas para que las escuelas respondan a las necesidades ypreferencias de los padres de familia.3) Los elementos de descentralización, competencia y rendición de cuentaspueden ser asumidos en diversos grados por diferentes tipos deorganización. La primera alternativa sería un esquema "modernizante" queintente incrementar la calidad y eficiencia de la educación condicionando laasignación de fondos públicos al cumplimiento de objetivos. Un segundomodelo de organización del sistema educacional es el de la elección públicalocal, en el cual las escuelas compiten entre sí y son seleccionadas a travésde mecanismos colectivos. Un tercer modelo organizacional intenta replicar,en el sistema de educación pública, las condiciones de elección individual yde competencia que rigen típicamente en el mercado.4) En materia de financiamiento, el desafío más importante es la rea-signación de recursos desde usos de dudosa relevancia social hacia los demayor prioridad. Los gobiernos de la región deben reforzar el fi-nanciamiento de las escuelas que atienden a los sectores más pobres yejercer una labor de discriminación positiva para atender sus demandas. Losnuevos recursos pueden provenir de la reducción de subsidios a losestudiantes universitarios, la racionalización de las burocracias centrales y lacaptación de aportes financieros de familias acomodadas que envían sushijos a establecimientos públicos.5) Para mejorar la calidad de la educación es necesario modificar tanto lapreparación como el papel que actualmente cumplen los profesores. Estosdeben abandonar su condición de funcionarios públicos para transformarseen profesionales de la enseñanza. Las remuneraciones y beneficios debenvincularse a indicadores de productividad y logro educacional y losincentivos deben ser diseñados en las escuelas y no a nivel central.6) La flexibilización laboral es esencial para lograr el adecuado fun-cionamiento de un sistema educacional basado en la descentralización, lacompetencia y la rendición de cuentas. Las escuelas efectivas requieren serautónomas para conformar plantas de profesores apropiadas y brindar unaeducación de calidad a los estudiantes. También se

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recomienda privilegiar la calidad antes que la cantidad de profesores; noresulta conveniente seguir expandiendo el número de profesores cuando esposible lograr una educación de calidad a partir de los recursos existentes.7) Dotar de calidad y relevancia a las instituciones que forman a losprofesores es altamente rentable si se considera el impacto que tal medidapodría tener sobre la educación y el ahorro que generaría la eliminación deprogramas de capacitación para corregir deficiencias en la formación de losmaestros.8) Es indispensable que las metodologías de enseñanza privilegien elaprendizaje activo, antes que la repetición de contenidos formales. Los niñosdeben aprender a aprender, puesto que la vida les exigirá fundamentalmentecapacidad de decisión y cambio. Por tanto es imperativo sustituir al métodofrontal de enseñanza con un sistema centrado en los niños, donde el texto yel trabajo personal, guiado por el profesor, sean las herramientas esenciales.9) La enseñanza centrada en los estudiantes permite a cada alumno avanzarde acuerdo a su preparación y capacidades. Por este motivo constituye unarespuesta eficaz del sistema educativo a la heterogeneidad de las clases,particularmente en los sectores rurales y urbano-marginales. La enseñanzacentrada en los estudiantes evita recurrir a la repetición escolar, propia delsistema frontal de educación, para enfrentar la situación de los alumnosmenos aventajados de la clase y, al mismo tiempo, permitir a los máscapaces avanzar a su propio ritmo.10) La utilización de textos escolares y guías de aprendizaje para losalumnos mejora y facilita el proceso de enseñanza. Las guías, en particular,constituyen una herramienta importante para transitar desde un sistema deenseñanza frontal a uno centrado en los estudiantes.11) Es necesario evaluar con mayor detalle la propuesta de algunos autoresque recomiendan aumentar la jornada escolar mediante la reformulación delsistema de dos turnos en las escuelas. En teoría es posible implementar unsistema de un turno, con mayor número de horas, lo cual contribuiría aelevar la calidad de la educación.12) La expansión de la cobertura de la educación preescolar es una es-trategia eficaz para mejorar la capacidad de aprendizaje de los niños en lasetapas sucesivas de la educación. La educación preescolar contribuye aldesarrollo global de la personalidad del niño, a la vez que fa

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cilita la incorporación de las madres al sector laboral. La expansión dela cobertura preescolar es particularmente relevante en el caso de familiaspobres, cuyos niños presentan las mayores carencias en su desarrollo inicialy en las cuales el aporte de las madres al ingreso familiar puede ser mássignificativo.13) Los programas de tipo no convencional constituyen un camino idóneopara ampliar la cobertura preescolar cuando existen restriccionespresupuestarias. Estos programas reducen el costo fiscal por cuanto sebenefician del trabajo comunitario y familiar, y utilizan la infraestructuraexistente en centros comunitarios, viviendas, etcétera.14) La educación secundaria debe renovar sus contenidos de acuerdo a lasnecesidades del medio. Las tendencias recientes de la economía mundialhan vuelto más importantes los estudios secundarios de tipo general a estenivel. Éstos preparan al trabajador para desenvolverse en un medio enconstante cambio. Se requiere, por tanto, que la enseñanza secundariacontribuya al desarrollo de una variedad de destrezas esenciales.

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