XXI Congreso de Contadurías Generales de la República Argentina

Santiago del Estero, 23 al 25 de Agosto de 2006

"La Deuda Pública en los Gobiernos Subnacionales: Elementos para una administración eficaz y

transparente."

Cont. Jorge AmadoDirector de Administración de la Deuda Pública

Ministerio de Economía y Producción

1 – Introducción

La reforma del sistema de administración financiera del Sector Público Nacional durante la década de los 90’ es, sin duda, una de las construcciones de “capacidad estatal” mas relevante que se ha verificado en la Argentina. En ese sentido, el Sistema Integrado de Administración Financiera, ha dotado al Gobierno Nacional de una moderna herramienta de gestión, sin la cual hubiera sido casi imposible administrar los graves problemas financieros producidos en la crisis de Diciembre de 2001.

En este trabajo, me propongo analizar uno de los sistema que lo integran, el de Crédito Público, cuya implementación y puesta en marcha ha significado un notable esfuerzo, por el hecho de partir de la inexistencia previa de ningún tipo de antecedentes registral. Desde una mirada muy simplificada, podríamos decir que los cambios operados en el Sistema Presupuestario, Tesorería General y Contabilidad, significaron profundos cambios modernizadores; pero en el caso de Crédito Público, se partía de la ausencia de normas o procedimientos previos.

En ese marco, antes de entrar a analizar aspectos conceptuales centrados en el Sistema de Crédito Público, es mi intención hacer una breve descripción de lo que considero definiciones conceptuales básicas a tener en cuenta a la hora de encarar un proceso de reforma del Estado en los Gobiernos Subnacionales.

1.1 – La importancia de las Instituciones1

Para analizar brevemente este punto se considera el enfoque de la “Nueva Economía Institucional” aplicado al desarrollo económico. Este enfoque parte de la premisa que los costos de transacción son un determinante clave del bienestar de una sociedad. En un entorno económico en el cual los costos de realizar las transacciones son muy altos, los agentes económicos reducirán su nivel de comercio, reduciendo por lo tanto su nivel de bienestar. Dicha afirmación se complementa con la hipótesis de que las instituciones económicas y políticas de una sociedad son las determinantes de dichos costos de transacción. Es decir, las instituciones, en este enfoque, son las reglas de juego que determinan la estructura de las interacciones entre los actores tanto económicos como políticos (Tommasi, Mariano-Spiller, Pablo, 2000).

Las instituciones constituyen un aspecto central en la construcción de capacidades, sea para identificar problemas, sea para diseñar y gestionar una política pública donde participan una multiplicidad de actores y en la cual la interacción institucionalizada entre estos marca el tono del proceso (quiénes son aliados y quiénes oponentes, cómo se articulan las coaliciones y cómo se modifican o se sostienen a lo largo del tiempo, qué tan creíbles y objeto de

1 En esta parte se seguirá los lineamientos de la Tesis del autor de este trabajo, en la Maestría en Administración y Políticas Públicas, de la Universidad de San Andrés, 2004.

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cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba). En suma, la interacción entre los individuos y/o grupos interesados en una temática pública determinada se da dentro de un cierto marco de reglas, mecanismos y costumbres, razón por la cual remarcar el papel de las instituciones se vuelve central en tanto las mismas rigen y orientan la acción de los actores (Repetto, Fabián, 1999).

La interacción entre los individuos y/o grupos interesados en una temática pública determinada se da dentro de un cierto marco de reglas de juego, razón por la cual remarcar el papel de las instituciones y de quién ha de usarlas y con qué propósitos, se vuelve central en tanto las mismas rigen y orientan la acción de los actores, ayudando a estos a crear recursos políticos que les permitirá obtener los premios y castigos que esa interacción puede acarrearles.

2. La reforma del Estado

2.1 - El Consenso de Washington

La década del 80 marca el agotamiento de un modelo basado en la fuerte presencia del Estado en la economía, proceso cuyos orígenes podemos encontrarlos ya a fines de los 60. Las sucesivas crisis fiscales, fueron alentando el cuestionamiento al peso del Estado en la economía, y la consecuente necesidad de su reducción, retirándose de ciertas actividades de las que había sido impulsor y/o productor directo.

El deterioro de los servicios públicos, y la parálisis productiva en la que se había caído en los últimos años, atribuía los desequilibrio económicos a un sistema estadista y proteccionista, hizo que este proceso de profunda reforma estructural, contara además con un margen de tolerancia de la población que la experiencia vivida por la opinión pública y su reflejo en el temor al caos, hizo que el Gobierno estuviera dispuesto a afrontar las consecuencias inmediatas, es decir los costos que trae aparejados las implementación de toda política de reforma, aún cuando los beneficios se vean a más largo plazo (Gerchunoff y Torre, 1996).

La nueva estrategia de intervención se construyó a partir de lo que se dio en llamar el Consenso de Washington, que abarcaba un decálogo de las “políticas económicas” que se consideraban “adecuadas” para alcanzar el objetivo señalado.

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Lo que se ha dado en llamar el Consenso de Washington2 estaba conformado por las siguientes diez medidas: la disciplina fiscal e impositiva, la reorientación del gasto público hacia la educación y la salud, el sostenimiento de un tipo de cambio competitivo, la liberalización comercial y financiera, las privatizaciones, la desregulación, la apertura a las inversiones directas extranjeras y la defensa de la propiedad privada.

En el marco de las teorías neoliberales de la economía de mercado, con estas medidas se buscaba básicamente la reducción del tamaño del Estado, y nuevas normas que regulen las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad civil.

Pero ya a fines de 1996 y comienzos de 1997, los Organismos Multilaterales de Créditos (FMI, Banco Mundial y BID, fundamentalmente) comenzaron a cambiar de opinión respecto a dejar “librado a los mercados” la solución de los conflictos sociales. Se volvió a descubrir en el Estado el árbitro que establezca las instituciones, es decir, las reglas de juego, para lo que era necesario fortalecerlo.

Este cambio comienza a hacerse evidente cuando el Banco Mundial en su Informe Anual 1997 resalta la necesidad de “un mejor sector público”, para lo que era necesario desarrollar una capacidad estatal para formular y coordinar políticas públicas, al mismo tiempo que promover sistemas eficientes y efectivos de provisión de servicios, con burocracias capacitadas, en el marco de carreras meritocrátricas, lucha contra la corrupción, mayor transparencia, etc.

2.2 – Reforma de Primera y Segunda Generación

Siguiéndolo a Oscar Oszlak (1999) podríamos llamar reformas de “primera generación” a aquellas cuyo objetivo fue correr las fronteras entre el estado y el resto de la sociedad , minimizar al aparato estatal y de “segunda generación” aquellas destinadas a producir cambios importantes en las modalidades de gestión, es decir aquellas orientadas “hacia adentro” del estado. Son ejemplo de esta última políticas y acciones orientadas a fortalecer la capacidad institucional de los aparatos estatales, entre las que sobresalen la reestructuración organizativa, la profesionalización de la función pública, la desburocratización de normas o procedimientos y la introducción de nuevas tecnologías de gestión, que corrijan la deformidad en su función de producción, racionalicen sus estructuras, eliminen su innecesaria complejidad normativa y

2 Según su autor, John Williamson, el origen del “Consenso” data de una convocatoria efectuada por el Instituto de Economía Internacional “...para que autores de 10 naciones latinoamericanas detallaran lo que había estado sucediendo en sus respectivos países. Para asegurar que todos abordaran un conjunto de cuestiones en común, redacté un documento de referencia donde enumeré 10 reformas de política económica que casi todos en Washington consideraban necesario emprender en América Latina en ese momento. A este programa de reformas lo denominé “Consenso de Washington”, sin imaginar que estaba acuñando una expresión que pasaría a ser el grito de batalla en los debates ideológicos por más de una década.” Publicado en Finanzas & Desarrollo, Setiembre 2003 10.

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procedimental, profesionalicen su dotación, extirpen sus pautas culturales disfuncionales, obliguen a sus funcionarios a rendir cuentas y transparenten la asignación de sus recursos y los resultados de su gestión3.

Para otros autores, a mediados de los 90, se vio la necesidad de

implementar reformas institucionales que hagan sostenible las reformas de primera generación. El “déficit social” que habían generado estas últimas necesariamente debía ser compensado en una segunda etapa de reformas para no perder el impulso de la primera fase (Santiso, 2001).

Si bien estas reformas de “segunda generación” no tienen una expresión clara y precisa como lo fue la primera, siguiendo a Moisés Naím (1994, 1995a y 1995b) es posible caracterizarlas a partir del siguiente cuadro (citado por Santiso, 2001).

Reformas de Primera y Segunda Generación  Primera Generación Segunda Generación Objetivos Principales 

Administración de crisis reduciendo la inflación, el desequilibrio interno y externo y restaurando el crecimiento.

Mejoramiento de las condiciones sociales manteniendo la estabilidad macroeconómica.

Instrumentos Cortes drásticos del presupuesto, reformas impositivas, liberalización de precios, del comercio y de las inversiones, desregulación, fondos sociales, agencias autónomas para contratos y privatización con propósitos fiscales.

Reforma del servicio civil, reforma laboral, reestructuración de los ministerios sociales, reforma judicial, modernización legislativa, mejoramiento de la capacidad regulatoria, mejoramiento de la recolección fiscal, privatización estratégica de servicios y empresas estatales, reestructuración de las relaciones entre el gobierno central y el local (descentralización).

Actores Presidencia, gabinete económico, banco central, instituciones financieras multilaterales, grupos financieros privados, inversores en valores extranjeros.

Presidencia, gabinete, legisladores, servicio civil, judicial, sindicatos, partidos políticos, prensa, gobiernos estatales y locales, sector privado, instituciones financiera multilaterales.

Desafíos Principales

Administración macroeconómica dirigida por una aislada elite tecnocrática, y como ganarse al electorado y a los que tienen interés.

Desarrollo institucional altamente dependiente y de administradores de nivel medio en el sector público y la participación de personas interesadas.

Fuente: Banco Mundial (1997b) y Naím (1994, 1995a y 1995b).

3 Empleando la metáfora de “quemar las naves”, Oszlak señala que resultan mucho más sencillo lograr reformas irreversibles cuando su objeto es minimizar el estado que cuando se trata de mejorarlo. Y viceversa. Su fundamento es casi de sentido común: las reformas orientadas a lograr menos estado suponen una reducción de su intervención en diversos planos de su relación con la sociedad, encerrando un renunciamiento a continuar desempeñando los roles implícitos en las responsabilidades transferidas a otros actores sociales o estatales; en cambio, las orientadas a mejorarlo no pueden trasladar a nadie la responsabilidad de la gestión, existiendo siempre el riesgo latente de que los cambios que se introduzcan puedan revertirse.

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El proceso de reforma del Estado llevado a cabo en las Provincias, centrado básicamente en las de “primera generación”, estuvieron muy vinculadas a los condicionamientos "externos”, o a situaciones de “estado de necesidad” y las reformas de “segunda generación” que intentaban impactar en la lógica de funcionamiento de las organizaciones, encontraron fuertes resistencia de los principales actores políticos locales (Esteso y Cao, 2002).

El proceso de reforma del Estado iniciado en el Sector Público Nacional hacia fines de los 80, pero con mayor énfasis en los 90, tuvo serias dificultades a la hora de su diseño e implementación en los Estados Provinciales. El contexto fiscal en el que se iniciaron, la falta de difusión de los objetivos que se buscaba, la ausencia de capacidades técnico-administrativas para llevarlas a cabo, etc. fueron los principales factores que jugaron en contra.

Por otra parte, la carencia de capacidad política evidenciada en muchos de los gobiernos de los Estados Provinciales, se reflejó en una visión acotada de la necesidad de la reforma tendiente a la modernización de la administración como un todo, creando incentivos para mejorar su desempeño, aumentando su eficiencia y transparencia. La conducción y el compromiso de las altas autoridades resultan decisivas para la implementación de las reformas en las provincias. Cuando el gobernador brinda conducción, puede utilizar los poderes del nombramiento político y la influencia sobre la burocracia para garantizar el cumplimiento, el compromiso y el respaldo al programa de reforma.

La experiencia en la implementación de los mencionados proyectos en la Argentina, nos enseña que es muy difícil alcanzar su ejecución eficaz si no se cuenta con el compromiso político de la conducción que garantice una labor permanente de “diálogo y de promoción”, generando apoyos y estableciendo alianzas. Muchos de ellos, formulados en el marco de urgencias políticas, carecieron de un diagnóstico riguroso, y no tuvieron en cuenta la carencia de capacidades, las culturas organizacionales de los diversos escenarios provinciales.

Lo acontecido en muchas Provincias nos señalan que antes de emprender el proceso de reforma en un sector, es de fundamental importancia la difusión de los objetivos que se pretende alcanzar, quienes se beneficiarán, su papel en la reforma, etc. y luego forjar apoyos y consensos que hagan factible su implementación. Resulta crucial que los mismos están debidamente internalizados, en cuanto a conveniencia y oportunidad, por los actores locales; si ello no se consigue, las dificultades los tornan ineficaces y terminan siendo absorbidos por las estructuras político - administrativas de la Provincia.

Pero lo mismo puede observarse en algunos Organismos del Gobierno Nacional en donde se debió afrontar serios problemas a la hora de la implementación de los proyectos, con superposición de incumbencias,

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ausencia de mecanismos de colaboración y delegación de autoridad entre las partes involucradas.

La falta de incentivos y compensaciones a los que resultan ganadores y perdedores en todo proceso de reforma, es otro de los factores que contribuye a bloquear esfuerzos. Por el contrario, la amplia difusión de la información acerca del desempeño de los actores, en un marco de transparencia y mayor compromiso, contribuye a un mayor éxito.

Es necesario recalcar que ninguna reforma del Estado es posible, si no se la adopta como una política permanente, no sujeta a las coyunturas políticas que generan atrasos y frustraciones. Debe aceptarse definitivamente, que el objetivo de una mejor gobernabilidad, basada en la gestión eficaz y eficiente de la cosa pública, es un largo proceso cuyos resultados no se verán en los límites temporales de una gestión de gobierno.

Ningún cambio, y con más razón la reforma del Estado, puede ser exitoso sin consensos básicos entre el poder político y las burocracia que, por definición se siente amenazada en el marco de ese proceso del que será protagonista. Su compromiso con el cambio debe alcanzarse a partir de un convencimiento profundo de su pertenencia a un servicio civil, cuyo prestigio debe ser recuperado y revalorizado a través de una gestión administrativa eficiente y transparente.

Superadas las sucesivas crisis económicas y sociales de finales de los 80 las que guiaron las políticas de reformas iniciales, como “recetas universales” (desregulación, privatización, etc.) y las conductas de cada uno de los actores estatales, tanto en el Gobierno Federal como en cada una de las provincia, se hace necesario replantear y rediscutir tales políticas, en el marco de las diferentes realidades y particularidades.

Finalmente, es importante señalar la necesidad de cambiar el comportamientos de los actores sociales y políticos prevalecientes en el ámbito de cada Provincia para que a través de un fortalecimiento institucional, el manejo del Estado deje de ser un instrumento de reproducción de viejas prácticas clientelísticas.injerencia

Compartiendo una reflexión final de un trabajo de Esteso y Cao (2002) la agenda de la reforma debe contener el equilibrio y la disciplina fiscal, como puntos de partida, el cambio en las estructuras del poder local como su condición de posibilidad y la recuperación organizacional de las Administraciones Públicas Provinciales como sus metas. Esta recuperación además de los objetivos de modernización, con la incorporación de las nuevas tecnologías de comunicación y gestión, debe contemplar inexorablemente la "reburocratización" - en sentido weberiano del término- de los aparatos públicos provinciales.

3 - Capacidades técnicas-administrativas y políticas

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Considero importante analizar el concepto de “capacidad estatal” en un sentido amplio, no limitándolo al aparato organizacional del Estado.

El objetivo final del desarrollo de tales capacidades es alcanzar la “autonomía del Estado”, para que, en el marco de las relaciones recíprocas entre éste y la sociedad civil, pueda formular e implementar políticas y propósitos que no constituyen meramente el reflejo de los intereses de los actores sociales relevantes.

Para Repetto (2003), la capacidad estatal es la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos niveles posibles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y según ciertas definiciones colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos fundamentales y cuál es el valor social específico que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos problemas. Las precisiones sobre dónde se pone de manifiesto la capacidad estatal, como así también el cómo y el para qué, no son simples definiciones teóricas, sino posiciones político-ideológicas fuertes que suelen conducir a la promoción de determinadas estrategias de construcción y/o reconstrucción de la capacidad estatal.

El concepto de “capacidades” ha sido abordado por diversos autores, tales como Sikkink (1993) quien entiende esa capacidad como la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales, resaltando para ello los factores organizativos y de procedimiento de recursos humanos, que regulan aspectos tales como el reclutamiento, la promoción, los salarios y el escalafón. Estos factores son los que promueven la existencia de un funcionariado relativamente aislados de los intereses socioeconómicos que se interrelacionan con el Estado. Este aparto estatal no se crea de la noche a la mañana ni por decisiones ad-hoc; tampoco es el producto de una mera reorganización de las estructuras, sino el fruto de un largo proceso de construcción de institucionalidad (Sikkink, 1993)

Otros autores coinciden en asociar esa capacidad al desarrollo de los recursos humanos o equipos burocráticos, al aparto organizacional del Estado. Es fundamental alcanzar la “coherencia interna” para lograr la eficacia burocrática para lo que resulta decisivo la concentración de los expertos, a través del reclutamiento basado en el mérito y las oportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos de una carrera profesional de largo plazo (Evans,1996)

Pero se hace necesario no caer en la simplificación de considerar a la llamada “capacidad administrativa” como el objetivo final y único de las reformas del Estado; ella es condición necesaria pero no suficiente para lograr niveles relevantes de capacidad institucional.

Como se señala mas arriba, se requiere también lo que se denomina “capacidad política”, la cual se interpreta como la capacidad para problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la población, tomando decisiones que representen y expresen los intereses e ideologías de

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los mismos más allá de la dotación de recursos que puedan movilizar en la esfera pública (Repetto, 2002).

Según lo planteado por Merilee Grindle (1996), para poder cumplir las funciones el Estado moderno debe fortalecer su capacidad, como mínimo, en las siguientes cuatro áreas principales:

Dimensión DefiniciónCapacidad Institucional “Reglas de Juego” con eficacia y autoridad para regular las

interacciones económicas y políticas. Capacidad de garantizar la primacía de la política nacional, de las convenciones y normas de conducta social y política por encima de las otras agrupaciones.

Capacidad Técnica Capacidad de establecer y gestionar políticas macroeconómicas eficaces. Equipo de analistas económicos y administrativos bien capacitados. Instancias debidamente dotadas de personal y correctamente ubicadas para el análisis de políticas. Papel importante de los insumos técnicos y de formación en la toma de decisiones.

Capacidad Administrativa Administración eficaz de la infraestructura física y social básica. Capacidad para desempeñar las funciones administrativas básicas esenciales para el desarrollo económico y el bienestar social.

Capacidad Política Canales legítimos y eficaces para satisfacer las exigencias de la sociedad. La representación y resolución de conflictos. Líderes políticos y administradores receptivos que respondan a las necesidades de la población. Participación de la sociedad en la toma de decisiones.

Fuente: Adaptado de Grindle (1996) citado por Banco Mundial (2004)

En un reciente documento del Banco Mundial (2004a) se expresa: “La era actual de la globalización y apertura comercial no implica, de ninguna manera, la terminación del Estado. Las capacidades institucionales, técnicas, administrativas y políticas de éste continúan siendo tan importantes ahora como lo han sido antes. El ‘buen gobierno’ sigue siendo un requisito absolutamente indispensable para el crecimiento económico exitoso del mundo en desarrollo.”

Siguiendo a Rose-Ackerman, (1999) el mismo documento continua expresando que “…al dirigir la mirada a la Región de América Latín a y el Caribe (LCR), se pueden observar tres amenazas fundamentales a la construcción del buen gobierno en la región, a saber: corrupción, clientelismo y captura del Estado. Estos tres fenómenos se relacionan con al utilización de cargos público para el beneficio privado, cuyo impacto va mucho más allá de la simple desviación de fondos. La corrupción no sólo enriquece directamente a ciertos funcionarios públicos en el orden personal, sino que distorsiona los mercados y obstaculiza la prestación de los servicios. En el mismo sentido, el clientelismo, además de canalizar los recursos públicos de manera injusta hacia grupos específicos de clientes, altera la dinámica de la competencia política y ocasiona una prestación ineficaz de los servicios públicos (Fox, 1994)”.

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O`Donnell lo expresa con claridad: “Es un error asociar el Estado con el aparato estatal, o el sector público, o la suma de las burocracias públicas, que indudablemente son parte del Estado pero no constituyen el todo. El Estado es también, y no menos primariamente, un conjunto de relaciones sociales que establece cierto orden en un territorio determinado, y finalmente lo respalda con una garantía coercitiva centralizada” (1993).

En ese marco la “capacidad institucional” depende no sólo de la existencia de organizaciones administrativas coherentes y cuadros burocráticos expertos bien motivados, sino también del tipo de interacción que, enmarcados en ciertas reglas, normas y costumbres, establezcan los actores del Estado y el régimen político con los sectores socioeconómicos y el contexto internacional. Su ausencia, en cualquiera de las jurisdicciones estatales, se refleja en una inmovilidad que paraliza el accionar del Estado.

El análisis de las capacidades del Estado y de sus unidades es una tarea central para mejorar la calidad de las decisiones gubernamentales y la calidad de su formulación e implementación. La fijación de objetivo y el conocimiento de las capacidades para llevarlos adelante, son fundamentales y hacen el éxito o fracaso de un Gobierno, que suele ofrecer “brechas de capacidades” dentro de sus mismas organizaciones. (Palermo,1998)

Finalmente, debemos destacar que solamente esas capacidades del estado son las que garantizaran la “transparencia”, la “rendición de cuentas” (accountability) que hoy exige la sociedad.

Es muy auspicioso que este tipo de encuentros se organicen bajo el lema “Por una gestión transparente”, porque significa que las organizaciones como las Contadurías Generales de todo el país, dejan de lado su función limitada a lo técnico, para hacerse eco de los reclamos de la sociedad.

Una adecuada administración de los pasivos del sector público, con información permanente y minuciosa de su composición, es una herramienta de transparencia hoy demandado también por los Organismos como el Banco Mundial y el BID.

Las últimas publicaciones de ambos organismo, ponen énfasis en sus condicionalidades para el otorgamiento de nuevos préstamos, en la “transparencia - rendición de cuentas” de los gobiernos nacionales y subnacionales.

4 – El proceso de endeudamiento de los Estados Provinciales

El inicio de la década de los 90’ encontró a la Nación, y la totalidad de los Estados Provinciales, en una profunda crisis financiera con graves reflejos en lo económico y social, como fruto de los dos procesos hiperinflacionarios sufridos básicamente a mediados del 89 y 90.

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Como es sabido, los Estados Provinciales tienen total autonomía para contraer empréstitos, autorizados por sus propias Constituciones, las que establecen ciertas limitaciones, pero nada dice la Constitución Nacional sobre injerencia de la Nación en este aspecto. De modo que el establecimiento de algún tipo de control sobre el proceso de endeudamiento, sólo puede surgir de un consenso entre todos los Estados y la Nación.

Muchas Provincias habían recurrido a la emisión de monedas locales para sortear la crisis (experiencia que se repetirá en la crisis del 2001, aunque con diferentes características). Pero ninguna de ellas mostraba un grado importante de endeudamiento con el sector privado, por cuanto los Estados Provinciales no habían sido nunca un destino confiable para inversiones financieras. A diferencia de la Nación, que sí había sufrido un proceso d endeudamiento iniciado fundamentalmente a mediados de los 70, con la Banca Internacional privada y los Organismos Multilaterales de Créditos (OMC- Banco Mundial y BID).

En forma muy simplificada, en marco de los objetivos de este trabajo, podemos decir que la normalización de la distribución de la Coparticipación Federal de Impuestos, a partir de los 90, que comenzó a realizarse en forma automática, con transferencias diarias a través del Banco de la Nación Argentina, junto a la estabilidad inflacionaria que se empezó a vivir en los primeros años, fueron los factores que incentivaron a los Gobierno Provinciales a contraer préstamos, fundamentalmente con la Banca Privada Nacional.

La regularidad de los ingresos por Coparticiparon, se transformó en una excelente garantía para los acreedores, y se realizaron operaciones de crédito público, cuyas características y condiciones resultaban inéditas y, en muchos casos, inconvenientes para los intereses de los Estados Provinciales.

Era muy común que ese ingreso de coparticipación, se cediera a los Bancos acreedores, en garantía de los préstamos; es decir, que el Gobierno Provincial cedía ante el Banco de la Nación tales ingresos “hasta que se cubra el importe de los vencimientos”…que eran determinados por los mismos acreedores, por aplicación de complicadas fórmulas polinómicas de intereses. Después de cobrarse los vencimientos, lo que excedía, ingresaba a las arcas provinciales.

Si a ellos agregamos la posibilidad de endeudarse a través de la llamada “deuda consolidada” (instrumentar con Bonos de Consolidación deuda flotante, ya sea con los empleados público o con los proveedores), más el endeudamiento con los propios bancos oficiales, tenemos un panorama completo del proceso iniciado en los 90’.

En los cuadros que se anexan al final del documento, se puede observar el proceso de endeudamiento de las provincias, hasta el año 1999 (El endeudamiento de los gobiernos subnacionales: el caso de las provincias Argentinas. Alejandro Zentner y Juan Sanguinetti, Diciembre de 1999).

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En la Argentina sólo existe información de la deuda provincial para la historia reciente. En los últimos años, la deuda consolidada de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires ha crecido en forma importante (más de un 100% desde 1994). Para fin del año 1999 se espera que el endeudamiento consolidado de las provincias alcance una cifra cercana a los U$S 18.000 millones (U$S 19.500 millones si se considera la deuda aun no consolidada de la Ciudad Buenos Aires con la Nación), una deuda que representa un 50% de los ingresos anuales de dicho nivel de gobierno. (Alejandro Zentner y Juan Sanguinetti, op.cit). Recordemos que, para el año 99, la deuda de la Nación ya estaba en los u$s 130.000 millones (no incluye la deuda de las Provincias).

El problema del endeudamiento de los Estados Provinciales, puede ser estudiado desde diferentes ángulo, tales como los efectos del endeudamiento subnacional sobre la gestión macroeconómica en un país federal, los mecanismos y controles necesarios para lograr la disciplina fiscal de los Gobiernos Subnacionales. Esos diferentes aspectos han sido analizados en el trabajo citado de Sanguinetti y Zentner.

En ese sentido conviene destacar que el dictado de la Ley Nº 25.917 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y su decreto Reglamentario 1731/2004, ha significado un paso delante de fundamental importancia, por cuanto, por primera vez, se establecen límites concretos a la facultad de endeudamiento de los Estados Provinciales4.

Pero objetivo central de este trabajo es analizar la necesidad de mejorar una de las “capacidades técnico-administrativas” más importante, que es la administración financiera y, dentro de ella, la administración de la deuda pública.

5 – La administración de la deuda pública de las Provincias.En la exposición de este trabajo en el marco de este XXI Congreso de

Contaduría Generales, se desarrollará con más detalle las características que debe reunir un Sistema de Registro y Administración de la Deuda, en base a la experiencia que se ha llevado a cabo en la Nación, con el uso del Sistema d Gestión y Análisis de la deuda (SIGADE) que fue desarrollado por la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, en su significado en español – United Nations Conference on Trade and Development, en Inglés).

Al final de este trabajo, se inserta un documento titulado “Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión de la Deuda en los Gobiernos Subnacionales de la 4 Artículo 21º. — Los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tomarán las medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.

• ............................ • El Gobierno nacional se compromete a que (...) el porcentaje de la deuda pública nacional

resultante de operaciones de mercado, respecto del Producto Bruto Interno, se reduzca en los ejercicios fiscales subsiguientes.

• ..............• Los Gobiernos de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se comprometen a no

emitir títulos sustitutos de la moneda nacional de curso legal en todo el territorio del país.

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Republica Argentina” (Instalación del SIGADE (Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda) en los Gobiernos Provinciales en la República Argentina), a través del cual este Oganismo, perteneciente a las Naciones Unidas, pone esta “herramienta al servicio de los gobiernos provinciales con la mira puesta en el desarrollo de la capacidad de gestión, registro y administración de la deuda pública provincial”.

Estoy convencido que el análisis de su contenido, por parte de los funcionarios técnicos que asisten a este XXI Congreso de Contadurías, puede significar un aporte valioso para que la imperiosa necesidad de su instalación, sea comprendido por los niveles políticos.

Como es sabido, el perfil de la deuda de los gobiernos provinciales, ha cambiado desde el 2002 en adelante, en razón de haber sido reemplazadas en gran parte de las deudas con los Bancos privados comerciales, cuyas complejas características se han señalado brevemente más arriba, por los Bonos emitidos por el Fondo Fiduciario Federal y la garantía del Tesoro Nacional.

También es necesario destacar que aún perdura el endeudamiento de muchos gobiernos subnacionales (incluidos Municipios) con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, contraído en moneda extranjera, cuya administración se torna compleja.

Se señala que, en algunos Estados, han desarrollado ciertos sistemas de registro de sus deudas, por ejemplo en base a Excel, lo que pueden suministrar algún tipo de información. Pero la administración de los pasivos, tiene que estar capacitado para mostrar, entre otras prestaciones, lo siguiente:

a) Proyecciones de diversos escenarios futuros, tales como variaciones del CER, s la deuda fuera en moneda local; o el tipo de cambio, si estuviera nominada en moneda extranjera, y su incidencia sobre la deuda pública

b) Registro de la deuda avalada (deuda contingente) de los gobiernos subnacionales

c) Stock de deuda por tipo de moneda, plazo de vencimiento, tasa de interés, etc.

d) Perfil de vencimientos de los servicios (amortización y renta) para su inclusión presupuestaria y manejo de los recursos provinciales

e) Integración efectiva al sistema de Presupuestario, de Tesorería y Contabilidad, que haga factible el registro contable “on-line” de la deuda pública.

f) Cuando la administración financiera del Gobierno se apoya en un Sistema Integrado, el manejo de la deuda es mucho más activo, eficiente y transparente

g) Esta integración supone una relación automática entre los principales módulos del sistema integrado: Crédito Público, Tesorería, Presupuesto y Contabilidad

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Se insertan a continuación tres gráficos que ilustran sobre la interrelación del SIGADE con el resto de los sistemas de administración financiera del Sector Público.

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Bibliografía

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CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL COMERCIO Y EL DESARROLLO

UNITED NATIONS CONFERENCEON TRADE AND DEVELOPMENT

FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE GESTION DE LA DEUDA EN LOS

GOBIERNOS SUBNACIONALES DE LA REPUBLICA ARGENTINA

Instalación del SIGADE (Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda) en los Gobiernos Provinciales en la República Argentina

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A) INTRODUCCIONEl presente documento describe las posibles opciones para instrumentar el

programa de trabajo para el FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES en la REPUBLICA ARGENTINA, para una eficaz y eficiente GESTION DE LA DEUDA PUBLICA.

En el marco del “Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal” instituido por la Ley N° 25.917, el programa pone la presente herramienta al servicio de los gobiernos provinciales con la mira puesta en el desarrollo de la capacidad de gestión, registro y administración de la deuda pública provincial.

A tales efectos, el programa prevé la instalación, capacitación y puesta en funcionamiento del Sistema informático desarrollado por el Programa de Gestión de la Deuda - SIGADE de la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) denominado SIGADE (Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda), adecuadamente adaptado a la realidad y a las necesidades provinciales, incluyendo opcionalmente la posibilidad de instalación y adaptación del vínculo informático entre el SIGADE y el “Sistema Integrado de Información Financiera” que se encuentre instalado en las provincias argentinas.

B) IMPACTO DE LA IMPLEMENTACION DEL PROGRAMA DE TRABAJOEl cumplimiento del objetivo enunciado precedentemente, implica que los

gobiernos provinciales que se adhieran al programa contarán a la finalización del mismo, con el SIGADE en pleno funcionamiento y con la posibilidad de que el mismo sea integrado al Sistema de Información Financiera provincial.

Consecuentemente y en el marco de la política fiscal del Gobierno Nacional, se podrán fortalecer las normas y procedimientos para una eficaz Consolidación Interjurisdiccional de la información de la deuda pública en el marco del “Sistema Integrado de Información Fiscal” compatible con el Sistema Nacional.

En síntesis, con la implementación del presente programa de trabajo se espera que el Gobierno Nacional y los gobiernos Provinciales se vean beneficiados en los siguientes aspectos:

B.1) GOBIERNO NACIONAL

- La estandarización y utilización de la misma herramienta de gestión y administración del endeudamiento en las distintas provincias, permitirá una mayor consistencia y transparencia en la información que produzca cada provincia y facilitará la consolidación de la información del endeudamiento público de los distintos niveles de gobierno.

- Un resultado previsible de la presente estrategia consiste en la disposición de información fiscal oportuna y homogénea del comportamiento del endeudamiento público consolidado de todo el país.

B.2) GOBIERNOS PROVINCIALES- En el país se cuenta con los antecedentes, la experiencia y el personal

suficientemente capacitado, tanto en el ámbito nacional como en el ámbito provincial, para que dentro del desarrollo y consolidación de la implantación y funcionamiento de sistemas integrados de información financiera en las provincias Argentinas, se pueda

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incorporar el sistema de Crédito Público como un componente más de dicho sistema integrado.

- La capacidad de gestión de la deuda de las instituciones adherentes habrá sido fortalecida a través de la instalación, capacitación y puesta en funcionamiento del SIGADE.

- Dado que el SIGADE se encuentra instalado y en funcionamiento en algunas provincias argentinas, este concepto hace extensivo el planteo de una estrategia de cooperación intraprovincial que redundará en un menor costo para las provincias beneficiarias.

- Las provincias adherentes contarán con inmediata disponibilidad de los servicios prestados en cuanto a ayuda a los usuarios por el Centro Regional del Programa de Gestión de la Deuda – SIGADE de la UNCTAD.

C) ESTRATEGIA GENERAL DEL PROGRAMA DE TRABAJODurante la década de los 90, el BID y el Banco Mundial han financiado para

Argentina un conjunto de proyectos en los cuales se buscaba consolidar el sistema de administración financiera en el nivel nacional, e implantar sistemas de administración financiera en las provincias y municipios argentinos.

Si bien dichos programas han conseguido importantes avances institucionales, no han logrado alcanzar en forma equilibrada y homogénea el objetivo de implantación y funcionamiento de sistemas integrados de administración financiera en todas las provincias argentinas.

En la actualidad y dado que algunos sistemas integrados de información financiera compatibles con la Ley Nacional N° 24.156, han alcanzado un muy buen nivel de funcionamiento, se puede concebir una estrategia de réplica y estandarización de los desarrollos informáticos y organizativos realizados en ellas, y transferir las experiencias a aquellas jurisdicciones que a la fecha no cuentan con este tipo de sistemas, o bien no se encuentran en condiciones de intercambiar datos comparables y homogéneos con los del sistema nacional.

Con el propósito de cumplir los objetivos propuestos, el programa plantea tres posibles estrategias de trabajo, las que se enumeran a continuación:

a) Implementación del SIGADE junto con la réplica del vínculo informático con el Sistema de Administración Financiera y Control – SAFyC desarrollado por la Provincia de Río Negro.

Esta primera opción consiste en la implementación del SIGADE capacitando a los usuarios en su utilización para una eficiente gestión de la Deuda Pública, como subsistema de Crédito Público, junto con la réplica del vínculo funcional e informático con el Sistema de Administración Financiera y Control – SAFyC, desarrollado por la Provincia de Río Negro a los efectos de la ejecución presupuestaria de los servicios de la deuda pública.

Si la provincia así lo decidiese, este subsistema podría eventualmente estar a disposición de las provincias interesadas para su instalación en el marco del presente programa de trabajo.

b) Implementación del SIGADE en forma independiente y no integrada con el Sistema de Información Financiera.

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Una segunda opción consiste en instalar en las provincias interesadas, el SIGADE en forma independiente del Sistema de Administración Financiera, capacitando a los usuarios en su utilización para una eficiente gestión de la Deuda Pública.

c) Implementación del SIGADE junto con desarrollo de un link especialmente adaptado al Sistema Integrado de Información Financiera que la provincia interesada posea o se encuentre desarrollando.

La presente opción implica la implementación del SIGADE, la capacitación a los usuarios en su utilización para una eficiente gestión de la Deuda Pública y a su vez en la Asistencia Técnica para el desarrollo de un vínculo especialmente adaptado al sistema de información financiera de la provincia interesada (ya sea que se encuentre desarrollado o en proceso de desarrollo).

D) ORGANIZACIÓN. PARTICIPANTES Y RESPONSABILIDADES FUNDAMENTALES.

Es responsabilidad del Gobierno Nacional a través de la Unidad Ejecutora del Proyecto firmar los acuerdos necesarios con la UNCTAD y los gobiernos provinciales participantes y a su vez ejercer la Dirección del Programa de trabajo y velar por el cumplimiento de las metas del mismo en el marco del proyecto para la implantación y funcionamiento de sistemas integrados de información financiera en las provincias Argentinas.

Los Gobiernos Provinciales involucrados deben asumir el compromiso de establecer un grupo de trabajo específico en Crédito Público y asignar personal idóneo para el establecimiento de la base de datos de la deuda pública de la provincia y la administración del SIGADE, además de dotar al área de equipamiento, espacio y condiciones de trabajo adecuadas.

El Grupo de Trabajo Regional del Programa de Gestión de la Deuda – SIGADE de la UNCTAD con asiento en Buenos Aires y con el soporte de la Sede Central del Organismo, tiene la responsabilidad de efectuar un diagnostico y plan de acción en cada provincia a los efectos de programar y dar seguimiento a las actividades del proyecto, proveer el Sistema y sus actualizaciones, instalar el SIGADE y capacitar a los usuarios, como así también asesorar y dar soporte técnico a las provincias usuarias del SIGADE.

E) COSTOS DEL PROGRAMA

El costo de la licencia del SIGADE aplicado por el Programa de Gestión de la Deuda – SIGADE de la UNCTAD asciende a 20.000 U$S por cada provincia y en el mismo se encuentran incluidos 4.000 U$S correspondientes al costo de mantenimiento del sistema por dos años, es decir que una vez finalizado el primer acuerdo, las provincias interesadas deberán abonar anualmente 2.000 U$S con el fin de recibir las actualizaciones del SIGADE

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dentro de la misma versión y la asistencia de la Mesa de Ayuda del Centro Regional.

Además, las provincias que adhieran al programa deberán abonar los costos asociados a las misiones de instalación y capacitación, de acuerdo a la estrategia de trabajo que se adopte y en un todo de acuerdo con el plan de acción y a las actividades del proyecto que se acuerde en cada provincia.

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ANEXO I: PROGRAMA DE ACTIVIDADES

El siguiente es un programa de trabajo general, el mismo toma en cuenta actividades de instalación y puesta en funcionamiento del SIGADE y el desarrollo del vínculo entre el SIGADE y el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). Dado que esta última actividad es opcional para la provincia interesada, este plan general deberá ser adaptado de acuerdo al diagnóstico que se realice para cada provincia y a la estrategia adoptada por cada una de ellas.

Las provincias interesadas en la instalación del SIGADE y en la conexión del SIGADE con el Sistema Integrado de Información Financiera, acordarán con la Unidad Ejecutora del Proyecto y el Grupo de Trabajo de la UNCTAD a los efectos de evaluar los sistemas existentes y establecer un programa de trabajo para determinar el desarrollo de las actividades necesarias y los requerimientos de insumos técnicos y recursos humanos adaptados a cada necesidad provincial.

Una vez establecido el plan de trabajo y elaborado el proyecto a ejecutar conforme se complete el diagnóstico de la situación por provincia, se trabajará con la implantación del SIGADE en forma coordinada con las acciones que se desarrollen para la implantación del Sistema Integrado de Información Financiera o bien con la estandarización de datos de los sistemas de administración financiera existentes para hacerlos compatibles con el sistema nacional.

A dichos efectos es necesario prever el desarrollo de las siguientes actividades:1. Elaborar y firmar acuerdos con las jurisdicciones provinciales interesadas y con la

UNCTAD.

2. Elaborar un diagnóstico y plan de acción en cada administración provincial que contemple los siguientes aspectos fundamentales:

Aspectos normativos

Organización actual del área de Crédito Público

Procedimientos actuales de registro, manejo y disponibilidad de la información de la deuda pública provincial

Situación de los sistemas de administración financiera y análisis de la factibilidad para el desarrollo del vínculo entre el SIGADE y el Sistema de Administración Financiera Provincial disponible o a instalar.

3. Asignar los recursos humanos y equipamiento en cada provincia.

4. Instalar el SIGADE en las provincias con la prueba de la funcionalidad respectiva.

5. Desarrollar un plan de capacitación en cada provincia en manejo de la deuda y utilización del SIGADE según el siguiente detalle:

Capacitación técnica en el uso y administración de la base de datos.

Capacitación general en Crédito Publico y capacitación inicial para la carga de la información del endeudamiento provincial.

Capacitación avanzada en el uso de reportes.

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6. Establecer la base de datos de la deuda pública de cada provincia a través de la carga en el SIGADE de los calendarios de los contratos vigentes y las operaciones reales. Identificar las fuentes de información. Conciliar los saldos a la fecha de corte con los acreedores respectivos.

7. En caso de que la provincia adopte esta estrategia, replicar o establecer la conexión del SIGADE con el Sistema Integrado de Información Financiera. El Grupo de Trabajo del Programa de Gestión de la Deuda – SIGADE de la UNCTAD brindará un taller sobre la estructura de la base de datos del SIGADE y brindará asistencia técnica para el desarrollo del vínculo.

8. En el caso de que la provincia adopte esta estrategia, capacitar a los usuarios en el uso del link “SIGADE-SIIF”.

9. Desarrollar un “Manual del Usuario del SIGADE adaptado a las Provincias Argentinas”.

10. Poner en pleno funcionamiento un sistema de apoyo a las provincias participantes y a las provincias que actualmente son usuarias del SIGADE, tanto por vía telefónica como por correo electrónico. Brindar asistencia técnica permanente en los aspectos relacionados con crédito público en general y al Sistema SIGADE en particular.

11. Realizar actividades de soporte técnico.

12. Proveer las nuevas actualizaciones que se desarrollen del SIGADE durante la vigencia del programa de trabajo.

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