EL CAOS FISCALLa regla propuesta no sería operante

Enrique Gómez HurtadoHugo Villegas Gómez

Miguel Sandoval Zabaleta (coordinador)

Rodrigo Pombo CajiaoPresidente Hernán Beltz PeraltaPresidente honorario

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ContenidoIntroducción

1.Composicióneimportanciadelsectorpúblico

2.Leyessobreelpresupuesto

3.Sistemaderegalías

4.Reglafiscal

Bibliografía

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E lproblemadeldéficitfiscal eshoyel temaprincipaldel ejerciciode lapolíticadelEstadoentodos loscampos.Desdehaceañoselmanejode lasfinanzaspúblicascolombianashavenidosumiéndoseenuncaoscadavezmásprofundoy,porestacausa,eltemacentraldelapolíticagubernamental es encontrar cómo puede ésta realizarse dentro de presupuestos equilibrados. En este trabajo queremos analizar algunos puntos fundamentales que necesitan urgente tratamiento curativo. A nuestro juicio, los temas fundamentales son:

• ElPresupuestoNacionalnohavenidosiendoajustadoaloestablecidoporlaLeyOrgánicaqueloregulayestarepetidaviolacióndelamismaseestáconvirtiendoenunprivilegioguberna-mentalqueconduceaalgomuycercanoalalibredisposicióndelosrecursosdelEstado,quenaturalmenteconducealdesequilibriofiscal.

• EsnecesariaunaconsolidacióndelospropósitosdelaLeyOrgánicaparaquequedenincluidosenunasolanorma,claraylógica,quecontengatodaslasdisposicionesquerigenlamateria.Hoysemuestranorientacionesdiferentes,yenmuchoscasoscontradictorias,locualpermiteeldesordenenloscriteriosypropósitosconlosqueseelaborayejecutaelPresupuestoGeneraldelaNación.

• ElGobiernoNacionalhapresentadounproyectodeactolegislativoporelcualseaspiraríaadiseñarunareglafiscal,queenotrospaíseshaservidoparaclarificar,equilibraryorientarelgasto público. No obstante, no parece que ni las disposiciones ni el procedimiento aceptado puedan lograr los objetivos deseados. Las disposiciones presentadas nos parecen manifesta-ciones de voluntad general, amplias e imprecisas, que no establecen ni los límites ni las normas coercitivasparaqueellasseanacatadas.Paraesaexpresióndoctrinariadesentidocomún,pa-recedesproporcionadoyriesgosoelrecurriraunareformaconstitucional,cuandolavoluntadpolítica,sideverdadexiste,puedeplasmarseenleyesorgánicasoestatutarias.Además,nosparecedealtapeligrosidadinterpretativalacreacióndelextraño“derechoalasostenibilidad

Introducción

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fiscal”,términonebulosoquepermitirátodaclasedeinterpretacionespornuestrosincontrola-bles e incongruentes tribunales. El equilibrio puede constituirse en una norma obligatoria para el Estado, pero no puede ser convertido en un derecho individual.

Los análisis que a continuación presentamos le permitirán al lector interesado en estos te-mas de economía política encontrar las informaciones que nos han servido de base para llegar a las conclusiones que acabamos de plantear.

Losespecialistasenfinanzaspúblicassonconscientesdelanecesidaddeadoptarunconjun-todemedidasfrenteaunaeconomíaglobalizada,competitivayenunambientedecambioscícli-cospermanentesydegranintensidad,paralocualserequieredisponerdemedidasmonetariasyfiscalesquepermitan,enelcortoymedianoplazo,unmanejosostenibledelasfinanzaspúblicas.

Consciente de estos cambios, el ministro de Hacienda presentó a consideración del Congre-soladenominada“reglafiscal”comounapropuestadeactolegislativoquetieneelpropósitodeprotegerlosderechospropiosdelEstadoSocialdeDerechoparatodoslosasociados,paraqueelLegisladoradopteenlosplanesdedesarrolloyenlasnormaspresupuestaleslasreglasqueestimepertinentesparaprotegerlasostenibilidadfiscaldelanación,facilitarelmanejodelapo-líticaeconómicayganarlaconfianzadelosmercados,demaneraquesetraduzcanenbienestargeneral para la población.

Paraelexamendeestasmedidassehadivididoelpresentetrabajoenlassiguientespartes:

1. Composicióneimportanciadelsectorpúblico 2. Leyessobreelpresupuesto 3. Sistemaderegalías 4. Reglafiscal

1.Composicióneimportanciadel sector público

Dadalaimportanciadelasmedidasadopta-dasylanecesidaddeintroduciralgunoscambios,sería conveniente abrir los foros para el debate sobrelaconveniencia,inconvenienciayprocedi-mientos que se deben seguir sobre estas materias. Llamamos la atención sobre temas básicos en el manejo de las finanzas públicas, como: la com-posicióny tamañodelEstado, elmanejopresu-puestal, el endeudamiento público, el sistema de transferencias, el tamaño del déficit, y la reglafiscalquesehavenidoadoptandoenvariospaí-sesconmuchoéxito.Conelpropósitode lograrlasostenibilidadfiscalesnecesarioexaminarcui-dadosamente las diferentes formas de gasto pú-blico,demaneraquesedebe iniciarsuexamen,relacionandoelmanejodelpresupuestoylareglafiscalconlaorganizaciónyestructuradelEstadocolombiano.

Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Econo-mía, en su tratado La economía del sector público

(1988), tratael temay llamalaatenciónsobre lapresencia de las instituciones públicas en todas las acciones de nuestra vida, el papel económico delEstadoylosdiferentespuntosdevistasobrela función que éste debe cumplir, según las carac-terísticas de cada país. Stiglitz formula además una serie sencilla de preguntas, que son, no obs-tante, de gran contenido para el diagnóstico de la función que cumple o debe cumplir el Estado. Pregunta por ejemplo:

• ¿RealizaelEstadodemasiadasactividades?• ¿Realizabientodaslasqueintentarealizar?• ¿Podríadesempeñarmáseficientementesupa-peleconómico?

Puesto que se encuentran a consideración del Congreso dos actos legislativos que guardan relación con el tema, ante los interrogantes que acabamos de proponer podríamos, en el primer caso,preguntarnos¿cuálesactividadesrealizadas

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por el Estado colombiano son importantes ycuálesno?

En el segundo caso hay que cuestionarnos¿cuálesactividadesrealizamalyquémedidasesnecesarioadoptar?Antelaúltimapreguntapode-mosindagarnos¿cómosepuedesermáseficienteyaquécosto?

Así, comenzaremos el tema del sector públi-co con una rápida descripción del sector central constituido por las tres ramas del sector público (legislativa, ejecutiva y judicial). La legislativacon el Congreso de la República; la ejecutiva con la Presidencia de la República como suprema au-toridadadministrativa, losMinisteriosyDepar-tamentos Administrativos, las Superintendencias ylasUnidadesAdministrativasEspeciales;yporúltimo la rama judicial, con la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Es-tado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fis-calía, laProcuraduría, laDefensoríadelPueblo,lostribunalesylosjuecesqueadministranjusticia.

Forman parte del sector público las entida-desterritoriales,departamentos,distritosymuni-cipios,ylasentidadesdescentralizadasdelordennacionalyterritorial,conelcarácterdeestableci-mientospúblicos,empresasindustrialesycomer-ciales del Estado y las sociedades de economíamixta,creadasyautorizadasporlaleyconformealosprincipiosdeigualdad,moralidad,eficacia,economía,celeridad, imparcialidadypublicidadenrazónaladescentralización,delegaciónydes-concentración de funciones.

La importancia de las anteriores entidades está dada por la magnitud de los recursos que manejan, tanto la Nación como los departamentos ymunicipios con sus órganos descentralizados.Se considera que actualmente el sector público consolidado representa más del 48% del PIB.

Paraalgunosexpertosenfinanzaspúblicas,el sector público colombiano está sobredimensio-nado; para otros técnicos en administración públi-ca,elsectorpúblicoensutamañoguardaarmoníacon las actividades que le son propias, conforme a nuestroordenamientojurídicoyenarmoníaconel crecimiento económico del país, pero se aprecia ineficiente en la prestaciónde algunos serviciospúblicos.Lociertoesqueelpaísllevamásde10añosdereformasalasentidadesdelEstado,sin

quedichatareasehayapodidodarportermina-da, pues actualmente se busca reformar entidades quefueronyareformadas.Porejemplo,hoy,afi-nesde2010, se estáplanteando lanecesidaddecrearelMinisteriodeJusticiaysepararlodelMi-nisterio del Interior. Lo mismo ocurre con el Mi-nisteriodeSalud,hoyMinisteriodelaProtecciónSocial,yconlosministeriosdeDesarrolloEconó-mico,yconelMinisteriodelAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,delcualsepretendederi-var el Ministerio de Vivienda.

No se conocen los fundamentos de las reformas que se han venido realizando, en uso de facultades otorgadas por el Congreso al Ejecutivo, lo mismo que los beneficios administrativos yeconómicosquesehayanderivadodesuaplicación.

Algunos autores (Lozano, Rincón, Sarmiento &Ramos, 2008), al tratar el temade las inflexi-bilidades del presupuesto del gobierno central, acompañan algunos cuadros ilustrativos sobregastos de este sector para el período 1998-2007,que, para el caso de los gastos de personal del Go-bierno Nacional, arrojan los siguientes valores:

Tabla N.º 1. Gastos en personal(Miles de millones de pesos col.)

Años Salarios Índice

1998 4.485 100,0

1999 5.233 116,6

2000 5.893 131,4

2001 6.378 142,2

2002 6.869 153,2

2003 7.451 166,1

2004 8.208 183,1

2005 8.756 195,2

2006 9.794 218,4

2007 10.805 240,9

Delatablaanteriorpodemosapreciarqueenel lapsode10años lanóminadelGobiernoNa-cional central creciómásdeldobleyauna tasapromedioanualdel14%,muysuperioral creci-miento anual del PIB para el mismo período.

Fuente:Lozano,Rincón,Sarmiento&Ramos,2008

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Para 2010 las apropiaciones para salariosascendieron a $14.489miles demillones y para2011a$15.490milesdemillones,locualimplicaun crecimiento aún más rápido en la nómina. Po-demos en consecuencia concluir que los cambios efectuados en las entidades del orden nacional no lograron disminuir sus costos de personal, como era uno de los propósitos.

Si deseamos lograr la sostenibilidad fiscalsedebeempezarporexaminarlaorganizaciónyestructura del Estado comenzando por la nómina oficialyotrasformasdevinculaciónlaboral,conelfindereducirsuscostosydeestaformahacerrealidad nuestro esperado superávit primario. Ésta es una tarea en la que se han empleado a fon-do los Estados europeos.

En materia presupuestal debemos referirnos adosleyesdepresupuesto,ambasdeimportanciapara el país, pero de contenido y naturalezadiferente, como tendremos la oportunidad de demostrarlo.

Nos referiremos, enprimer lugar, a la LeyOrgánica de Presupuesto, norma a la cual se le ha dado el carácter de norma superior, es decir, de categoría cuasi constitucional, que no solamente regula el presupuesto sino otras materias sustan-tivas,comolacorrespondientealPlandeDesarro-llo.Ensegundolugar,trataremosdelaLeyAnualde Presupuesto, conocida como Ley Financiera,desdeunpuntodevista jurídicoysuaplicabili-dad en las etapas de estudio del presupuesto en el Congreso,suaprobaciónyejecución.

2.Leyessobreelpresupuesto

2.1LeyOrgánicadePresupuesto

En su artículo 151, la Constitución PolíticadeColombialesdioorigenalasleyesorgánicasen los siguientes términos:

El Congreso expedirá leyes orgánicas a lascuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán losreglamentosdelCongresoydecadaunade las cámaras, las normas sobre prepara-ción,aprobaciónyejecucióndelPresupuestodeRentasyLeydeApropiacionesydelPlanGeneraldeDesarrollo,ylasrelativasalaasig-nación de competencias normativas a las enti-dadesterritoriales.Lasleyesorgánicasreque-rirán,parasuaprobación,lamayoríaabsolutade los votosde losmiembrosdeunay otracámara.

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La Corte Constitucional, en Sentencia C-478/92,sepronunciósobreelcaráctereimpor-tanciadelaLeyOrgánicadePresupuestoenlossiguientes términos:

LaLeyOrgánicadePresupuestotienecarac-terísticas constitucionales que hacen de ella unanormasuperioraotrasleyes.Enprimertérmino, la misma Constitución le confiereese alcance por estar destinada a condicionar elejerciciodelaactividadlegislativa(art.151C.P.). De este carácter preeminente se des-prenden varias consecuencias importantes:

a) LaLeyOrgánicacondiciona laexpedicióndeleyessobrelamateriaqueellatrata,demodo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de pro-cedimientoyprincipios,porpartedelasle-yespresupuestalesordinarias,acarreasuin-constitucionalidad;

b) Requieren de un quórum especial para su adopciónsegúnelart.151;

d) Sirven para proteger la integridad de pro-cesos que se han considerado de importan-cia capital, como son los de planeación (art. 151, 342 C.P.), presupuesto (arts. 151, 349incisoprimero,352C.P.),ordenamientote-rritorialysudistribucióndecompetencias(arts. 151, 288 C.P.), funcionamiento delCongresoydecadaunadelasdosCámaras(arts.151C.P.).

EnelcasodelaLeyOrgánicadePresupuesto,comoloponedepresenteelexperto,DoctorHugoPalaciosMejía,laLeyOrgánicanosóloregula los aspectos formales del presupuesto, “...sinoaspectossustantivosdelamayorim-portancia económicay administrativa, comosonlosrelativosalaprogramaciónyejecuciónpresupuestal, y a la armonización entre lospresupuestosyelplannacionaldedesarrollo(Art.352)”.(ConceptodeldoctorHugoPala-ciosMejía, folio 43 del cuaderno principal).

Estas características de la Ley Orgánica dePresupuesto hacen de ella un elemento uni-ficadorpoderoso,pues todas las leyesanua-les de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en loformal. Igualmente, por disposición expre-sadelart. 352de lanuevaConstitución,esepoder homologador de la Ley Orgánica seextiende a losdemáspresupuestos, sean los

que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder cen-tralizadoryracionalizador.

Deotraparte,algunosdelosprincipiosfun-damentalescontenidosenlaLeyOrgánicadelPresupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se autocon-tiene, que tiene límites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puedeaplicarse de igual manera en varios niveles administrativosy territoriales.Entre ellos sepueden mencionar:

a) el principio de la unidad presupuestal: los ingresosylosgastosdelEstadodebenes-tar agrupados en un mismo documento;

b) el principio de la universalidad: todas las rentasytodoslosgastosdebenfigurarenel presupuesto (consagrado sólo parcial-menteenelart.11delaLey38/89);

c) el principio de la unidad de caja: todos los ingresos públicos ingresan, sin previa des-tinación, a un fondo común donde se asig-nan a financiar el gasto del Estado (Art.359C.P.);

d)el principio de la planificación: el presu-puesto debe ser armónico con los planes dedesarrollo(art.9.ºLey38/89,arts.342,352C.P.).Todosestosprincipiosestánen-caminados a darle coherencia interna al procesodepresupuestación,y congruen-cia con el otro gran proceso económico de distribuciónderecursosycargasqueeseldeplaneación.Poresoseafirmaaquíquela mera imposición de estos principios lo-graproducirunefectounificadordetodoel manejo presupuestal.

Adicionalmente, la Constitución de 1991incorpora un mecanismo de remisión a los principios presupuestales que ella consagra como salvaguarda de la homogeneidad del sistemafinancieropúblico.Quedaestablecidoqueexisteunsistemaunificadoderecolecciónde recursos, centralización de losmismos yreparto entre las entidades territoriales. Los propósitosfinalesdelsistemadescritoson:a)obtener los recursos necesarios para la presta-ción de los servicios a cargo de la Nación, así como la realización básica de las tareas que a ella sola se encomiendan (seguridad territo-rial, relaciones exteriores, manejo unificadodelaeconomía,etc.)yb)proveeralasentida-

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des territoriales los fondos que les permitan prestar los servicios básicos a las comunida-des (agua, alcantarillado, teléfonos, electrici-dad,salud,educación)y,además,hacerefec-tiva su autonomía.

Para asegurar el cumplimiento de la última finalidadmencionada,sedebeevitarquelasentidades territoriales dilapiden o manejen equivocadamente los recursos recibidos por lavíadelsituadofiscalyde laparticipaciónenlosingresoscorrientesdelaNaciónyenelFondo Nacional de Regalías.

ElDr. JuanCamilo Restrepo, al referirse alajerarquíajurídicadelaLeyOrgánicadePresu-puesto, anota:

El hecho de que en una organización exis-ta una norma de especial jerarquía jurídica, másaún,de“rangoconstitucional”,comoloha hecho notar la doctrina, es una de las he-rramientas más útiles que el sistema jurídico pone al servicio del cumplimiento de la esta-bilidad presupuestal.

Cuandoelartículo349delaConstituciónes-tablece:“durante los tresprimerosmesesdecada legislatura y estrictamente de acuerdoconlasreglasdelaLeyOrgánica,elCongresodiscutiráyexpediráelPresupuestoGeneraldeRentasyLeydeApropiaciones”,estásentan-do un principio de trascendental importancia.

¿Porqué?PorqueconestaalusiónalaLeyOr-gánica de Presupuesto la propia Carta Política realiza la elevación de este estatuto a un rango constitucional, al ubicarlo en el más alto esca-lón de la jerarquía jurídica en el nivel de las propias normas de la Constitución.

Si todo lo atinente al ciclo presupuestal, vale dec ir, la preparación, la discusión, aproba-ción,ejecución,controlyfenecimientodelospresupuestos públicos, debe hacerse, según lasvocesdelapropiaConstitución,“estricta-mentedeacuerdoconlasreglasdelaLeyOr-gánica”,esevidentequeel rigor, lasexigen-ciasylamodernidaddeunEstatutoOrgánicoPresupuestalconstituyenelementosdesingu-larimportanciaparaquelasleyespresupues-talesanualesvayanenladireccióndecumplircon las premisas de la buscada estabilidad presupuestal.(Restrepo,2007)

LaConstituciónde1991 fuemásalláde lautilizacióntradicionaldelaLeyOrgánicadePre-supuesto como receptáculo de los principios de

esadisciplina.Elartículo352laconvirtióenins-trumento matriz del sistema presupuestal colom-biano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el nacional, los de las entidades territorialesy losqueelaboran losentesdescen-tralizados de cualquier nivel. La Ley Orgánicaregulará las diferentes fases del proceso presu-puestal(programación,aprobación,modificaciónyejecución).

La nueva Constitución innova en materia pre-supuestal no sólo al establecer la preeminen-ciaexpresadelaLeyOrgánicadePresupues-to, que ahora lo será de todo el proceso pre-supuestalynosimplementedelpresupuestonacional, sino también al enfrentar directa-mente la problemática de la concurrencia de competencias. La Carta Fundamental afronta el tema de las competencias superpuestas con tres mecanismos, a saber: a) reitera la supre-macía de la Constitución; b) erige a la LeyOrgánica del presupuesto en la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano, yc)ordenaquelosprincipiosconstituciona-lesseapliquen“enloquefuerepertinente”alas entidades territoriales para la elaboración (programación),aprobación(consusmodifi-caciones)yejecucióndelpresupuestodecadaunadeellas.(Restrepo,2007)

La Corte Constitucional le ha otorgado a la LeyOrgánicadePresupuestonosóloelcarácterde norma cuasiconstitucional, que hace de ella unanormasuperioraotras leyes, sinoqueade-más le otorga un gran poder homologador a los presupuestosterritorialesyalosqueelaborenlosentesdescentralizados,congranpoderunificadorde todo el manejo presupuestal, puesto que invo-lucra y sujeta todas las institucionespúblicas almanejo general del presupuesto.

Necesidad de actualizar la Ley Orgánica de Presupuesto

LaLeyOrgánicadePresupuesto,sibiennoha perdido su preeminencia jurídica, sí ha dejado deseruninstrumentodemanejoeficazdelpresu-puesto anual, en razón a las numerosas e impro-visadasmodificacionesdequeha sidoobjeto laLey38de1989(normaorgánicaoriginal).

En consecuencia se hace necesario actualizar yconcordarlasdisposicionesconelfindegaran-tizar el cumplimiento de los objetivos propuestos enlareglafiscal.

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Enelcasocolombiano,trasmuchosañosdevigenciade la Ley 38de 1989, no se hapodidoexpedir una ley orgánica de presupuesto querecoja, con unidad de propósito y criterio, losprocedimientos que se deben seguir en las distintas etapas del ciclo presupuestal. Por ello, actualmente,cuandohablamosdelaLeyOrgánicade Presupuesto, forzosamente nos vemos en la obligacióndereferirnosalaLey38de1989,alaLey179de1994,alaLey225de1995,alDecreto111de1996(quecompilalasleyesanteriores),alaLey617del2000,alaLey819de2003yalDecreto4730de2005reglamentariodenormasorgánicasde presupuesto.

Conformealmandatoconstitucional, la leyorgánica debe regular las etapas del ciclo pre-supuestal, tanto de la Nación como de los entes descentralizados de cualquier nivel administrati-vo.Segúnsucoberturaylamateriaquesevayaatratar, es una norma de indudable trascendencia enelmanejofinancierodelEstado.

Podemosdecirque laLey38de1989es lanorma fundamental, por su origen y composi-ción, a la cual se le fueron adicionando normas encaminadas a desarrollar diversas materias. Así porejemplo,laLey617de2000,ensuartículo95,les dio el carácter de orgánicas a disposiciones comolafinanciacióndegastosdefuncionamientodelasentidadesterritoriales;lafijacióndelvalormáximode losgastosde funcionamientode losdepartamentos;elvalormáximodelosgastosdelasasambleasy contraloríasdepartamentales; elvalormáximodelosgastosdelosconcejos,per-sonerías,contraloríasdistritalesymunicipales;laprohibicióndetransferenciasylaliquidacióndeempresasineficientes; lafinanciacióndelosgas-tos de funcionamiento de Bogotá; el límite a los gastosdel nivel nacional; y lanaturalezade losgastos de publicidad.

LaLey819de2003introdujonormasorgá-nicasparalatransparenciafiscalylaestabilidadmacroeconómica; el superávit primario, la sos-tenibilidaddelospasivoscontingentesylacon-sistenciadel presupuesto con elmarcofiscaldemediano plazo para las entidades territoriales. En estaleytambiénseregulanlasvigenciasfuturasordinariasysecreaelconceptodevigenciasfu-turasexcepcionales,sefijannormassobreendeu-damiento territorial, y capacitación y asistenciatécnica a las entidades territoriales.

ElDecreto4730de2005reglamentanormasorgánicas en las siguientes materias: sistema pre-supuestal, ciclo presupuestal, preparación del proyectodelPresupuestoGeneralde laNación,presentación del proyecto de ley al Congreso,y ejecución del presupuesto, su seguimiento yevaluación. También dicta normas sobre régi-menpresupuestaldelasempresasindustrialesycomerciales del Estado y las sociedadesde eco-nomíamixta sometidas al régimen de aquellas;apertura de vigencias futuras sin apropiación, vigenciasfuturasexcepcionales;presentacióndelpresupuesto al Congreso en partidas globales de funcionamiento, cuyas cuentas comprenden ru-bros genéricos de numerales denominados gastos personales,gastosgeneralesytransferencias;ser-viciodeladeudaendeudainternaydeudaexter-na sin el detalle de su composición; e inversión por subprogramas sinninguna clasificaciónquepermita hacerle seguimiento al plan de inversio-nes en ejecución.

Lageneralidaddelasactualesleyesnorma-tivas le resta claridad a la LeyAnual dePresu-puesto (Ley Financiera) que expide anualmenteel Congreso, por carecer del detalle que permita analizar las necesidades que se van a satisfacer, las metas que se van a cumplir, el papel de los mi-nisteriosydepartamentosadministrativos,frentealademandadeserviciosysuscostosreales.Lospresupuestosterritorialesydelsectordescentra-lizado del orden nacional son una rueda suelta y no se han previsto normas para su coordina-ciónycontrol.Asimismo,lasfallasenrendiciónde cuentas tanto de las transferencias nacionales comodesuspropiosrecursosrequierendelaex-pedición de un conjunto de normas ordenadas, congruentesyquegaranticenlasostenibilidaddelasfinanzaspúblicas.

La diversidad de normas en materia presupuestal ha dado como resultado la pérdida de identidad, de uniformidad de propósitos, de identificación de políticas. Se ha legislado enmateria de sistemas de clasificación funcional oeconómica, pero no de adopción de una técnica que, en torno a un propósito común, económico, funcional por programa, institucional, permita que sea estructurado en sus diversas etapas, de manera que su preparación, estudio en el Congreso y ejecución se integren con elmanejode cuentas, de análisis de costos, de evaluación deresultadosy rendiciónde informescontables

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y financieros compatibles con los propósitosestablecidos en dichas técnicas. No se trata de agrupar partidas para indicar un propósito (funcionamiento, inversión pago de la deuda pública); se trata en cambio de involucrar en la tarea presupuestal a toda la administración para fijar objetivos y prioridades, y de analizar loscomponentes de gasto con un criterio de manejo gerencial en la administración pública.

Es importante disponer de normas que per-mitan fortalecer la labor parlamentaria en el aná-lisisyexpedicióndelaLeyAnualdePresupues-to,y fortalecerel ejerciciodel controlpolíticoalmanejotransparentedelosbienesyrecursosdelpatrimonio público.

2.2 LeyAnualdePresupuesto(LeyFinanciera)

El título XII de la Constitución Política de-dicael capítulo3,de losartículos345al355 in-clusive, al Presupuesto General de la Nación. Las materias sobre las cuales versan estos artículos puedenexplicarseenformasucintadelasiguien-te manera:

Enelartículo345seconsagraeldenomina-do principio de la universalidad. Para el efecto se condiciona la percepción o recaudo de los impues-tosasuinclusiónenelPresupuestodeRentas,yseimpidehacergastosquenosehayandecretadopor el Congreso, las asambleas o los concejos mu-nicipales, o transferir créditos a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

El artículo 346 trata de la formulación delPresupuesto de Rentas y la Ley deApropiacio-nes,ysucorrespondenciaconelPlanNacionaldeDesarrollo.

Elartículo347,denominadoporlosexpertos“delpresupuestocompleto”,ordenalainclusiónenelproyectodelatotalidaddelosgastosquesepretendenrealizardurantelavigenciafiscalres-pectivay,encasodeserinsuficienteslosrecursos,la presentacióndel proyectode leydefinancia-miento del monto faltante.

Elartículo348prevéloscasosdenopresenta-cióndelproyectodeleydepresupuestoporelGo-biernoyelcasodenoexpediciónporelCongreso.

El artículo 349versa sobre lapresentación,discusión y expedición del proyecto depresupuesto.

Elartículo350hablasobregastopúblicoso-cial.Elartículo351esunanormalimitativaparael Congreso en la discusión con el fin de intro-ducirmodificacionesalPresupuestodeRentasyGastos.

Losartículos352y353estándedicadosalahomologación del Presupuesto de la Nación con los presupuestosde las entidades territoriales ylos de los entes descentralizados.

Elartículo354creaelcargodeContadorGe-neralyelartículo355prohíbealasramasyórga-nosdelpoderpúblicodecretarauxiliosodonacio-nes a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

Las normas constitucionales citadas ante-riormente se han desarrollado principalmente en lasleyesquecompilaelDecreto111de1996;asípor ejemplo, el artículo 10 le da al presupuestoanual el carácter de instrumento de manejo para el cumplimiento de los planes y programas dedesarrollo económico y social, en los siguientestérminos:

LaLeyanualsobreelPresupuestoGeneraldela Nación es el instrumento para el cumpli-mientodelosplanesyprogramasdedesarro-lloeconómicoysocial.(Ley39de1989,art.6)

Esta norma presenta la particularidad de referirsenoexclusivamentealPresupuestodelaNación sino que adiciona o involucra a los esta-blecimientos públicos descentralizados del orden nacional, que corresponde al concepto de Presu-puesto General de la Nación.

Elartículo11delacitadanormaserefiereenlos siguientes términos a los componentes o par-tesqueformanlaleyanual:

Artículo11.ElPresupuestoGeneraldelaNa-ción se compone de las siguientes partes:

a) El Presupuesto de Rentas contendrá la es-timación de los ingresos corrientes de la Nación;delascontribucionesparafiscalescuando sean administradas por un órga-no que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capi-

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talydelosingresosdelosestablecimien-tos públicos del orden nacional.

b) ElPresupuestodeGastosoLeydeApro-piaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procu-raduríaGeneral de laNación, laDefen-soría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacio-naldelEstadoCivilque incluyeelCon-sejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos, y la PolicíaNacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pú-blicaygastosdeinversión,clasificadosydetallados en la forma que indiquen los reglamentos.

c) Disposiciones generales. Corresponde alas normas tendientes a asegurar la correc-ta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente paraelañofiscalparael cual seexpidan(Ley 38 de 1989, art 7. Ley 179 de 1994,arts.3,16y71.Ley225de1995art.1).

Con fundamento en las normas citadas anteriormente, se procede a examinar la formacomo se estructuró el presupuesto de la actual vigenciafiscalyelproyectodepresupuestoparael2011.

2.2.1 Presupuesto 2010 (Ley 1365 de 2009) y Proyecto de Presupuesto 2011

En esta sección se describe el contenido del presupuesto y se comentan algunos problemasdel proyecto de presupuesto presentado por elGobierno al Congreso, y otros adicionales quesurgieronconsutrámiteenelLegislativoyqueofrecen alguna importancia. Los problemas son los siguientes:

• Papel del Congreso frente a un presupuesto in-fladoyglobalizado

• Desequilibriopresupuestalconelconsiguienteaumentodelendeudamientointernoyexterno

• Dependenciade los recursosdecapital, espe-cialmentedel crédito interno, externo yde laenajenación de activos

• Surgimientodel“eslabónperdido”,conel re-buscado recurso denominado “Pérdidas deapropiación”

• Gasto público - Partidas globales en funcio-namiento,paramimetizargastospersonalesytransferencias

• Alto servicio de la deuda pública nacional• Gastosdeinversiónyplandedesarrollo• Disposicionesgenerales(facultadesexorbitan-

tes - creación de gasto sin norma legal – falta de unidad de materia)

- Presupuesto de Rentas y Recursos

Antesde examinar las fuentesdefinancia-miento de la Ley de Presupuesto, es necesarioreferirse a dos aspectos que revisten gran impor-tancia: en primer lugar, la composición de los in-gresos en lo que corresponde al Tesoro Nacional y,ensegundolugar,eltrámiteyestudiodelpro-yectodeleydepresupuestoenlocorrespondien-tearentasyrecursosdelPresupuestoGeneraldela Nación.

La Constitución Política de Colombia consa-graensuartículo345:

En tiempo de paz no se podrá percibir con-tribuciónoimpuestoquenofigureenelpre-supuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto públi-coquenohayasidodecretadoporelCongreso,por las asambleas departamentales, o por los con-cejos distritales o municipales, ni transferir cré-dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

La regla constitucional es muy sencilla ymuyfácildecumplir,yaquesolamenteexigelapresentación, en el Presupuesto de Rentas, de cada tributo o renta, para que pueda ser recauda-da, en este caso por el Tesoro Nacional. La norma lleva implícita la facultad de cada contribuyen-te y de los ciudadanos de conocer la estructuratributaria del país, en razón a que su inclusión en el presupuesto debe estar respaldada por las disposiciones legales que le dieron lugar, de ma-nera que el conocimiento de la norma le permita alciudadanoconocersusderechosyobligacionesfrente al impuesto. Con ello se evitan atropellos oinjusticiasdelEstadoconelcontribuyenteyseenriquece su análisis.

El caos fiscal

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Deotraparte,elEstatutoOrgánicodePre-supuesto(Decreto111de1996),artículo11literala,yartículos27a31,serefierealPresupuestodeRentasyRecursos.Asíporejemploelartículo11,literal a, consagra:

El presupuesto de rentas contendrá la estima-ción de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuandosean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especia-les,delosrecursosdecapitalydelosingresosde los establecimientos públicos del orden nacional.

Como puede observarse, esta norma es des-criptiva,generalynoespecificaelcarácterquesele otorga de corriente o de capital, concepto bási-coparaelordenamientoylaclasificacióndelosingresos.

El artículo 27 define los ingresos de la si-guiente forma:

Los ingresos corrientes se clasificaránen tri-butariosynotributarios.Losingresostributa-riossesub-clasificaránenimpuestosdirectoseindirectosylosingresosnotributarioscom-prenderánlastasasymultas.

A este respecto, cabe observar que la deno-minación de impuestos directos o indirectos cons-tituyeunconceptogeneralyporlotantononosindica,comoloexigelanormaconstitucional,co-nocerlosimpuestosqueenformaespecíficahansido decretados por el Congreso. Por consiguien-te, este artículo desarrolla la norma constitucional enformavagaeincompleta,yaqueeludeindicaren forma concreta el gravamen o impuesto de que se trata.

Elartículo30serefierealosfondosespecia-les, así:

Sondefinidosenlaleyparalaprestacióndeun servicio público específico, así como lospertenecientes a fondos sin personería jurídi-ca creados por el legislador.

Cabe observar a este respecto que la cuan-tíadelosrecursosylagrancantidaddefondosycuentas especiales de manejo le dan al presupues-touncarácterinflexible,quedificultaelbuenma-nejo de los recursos. En muchos casos, determi-nados servicios públicos cuentan con fondos no solamentesuficientes,sinoconsaldossobrantes,frente a otros servicios públicos igualmente im-portantesperoconescasosrecursosparalaeficazprestación del servicio.

Conelsistemaserestringelaeficienciayca-pacidad del Estado desde el punto de vista eco-nómicoydefunciónpública.Estesistemacons-tituyeunainadecuadaprácticafinancierayseríadeseable erradicarla del manejo presupuestal en Colombia,yaqueenmuchoscasosnosejustificael carácter de renta de destinación especial a fun-ciones de poca importancia, como se puede apre-ciar en la tabla N.° 2, de ingresos del presupuesto delaño2010.

Elartículo31clasificalosingresosdecapitalen la forma siguiente:

Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimientomayor a un año de acuerdo con los cuposautorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencialcambiario originado por la monetización de losdesembolsosdelcréditoexternoydelasinversionesenmonedaextranjera,lasdona-ciones,elexcedentefinancierodelosestable-cimientos públicos del orden nacional y delas empresas industriales y comerciales delEstadodelordennacionalyde las socieda-des de economía mixta con el régimen deaquellas, sin perjuicio de la autonomía que laConstituciónylaleylesotorgaylasutili-dades del Banco de la República, desconta-das las reservas de estabilización cambiaria ymonetaria.

ElPresupuestodeRentasyRecursosparalavigenciafiscaldel2010 fueexpedidoencuantíade$148,3billonesdepesos,conformealasiguien-te distribución:

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Otros fondos de menor valor son los siguien-tes:FondodeSeguridadyConvivenciaCiudada-na,Fondopara laDefensadeDerechose Intere-

Como puede observarse, la composición del Presupuesto Nacional contiene partidas globa-les de gran tamaño, sin que se pueda conocer oidentificarlafuenteprimariadelrecurso(impues-to,tasa,contribución,servicio,etc.),quelaleyhaasignado para cumplir una función pública.

El presupuesto contiene recursos denomina-dos“FondosEspeciales”encuantíade$8,7billo-nes sin ningún detalle, con el carácter de ingresos delGobiernoNacional.Enestacategoríafiguran,entre los más importantes por su cuantía, los con-signadosenlatabla3:

ses Colectivos; Fondo de Investigación en Salud; FondodeApoyoFinancieroenZonasnoInterco-nectadas; Fondo Especial de Energía Social; Fondo

Tabla N.º 3. Los “Fondos Especiales” del presupuesto (2010)

Numeral018.FondoNacionaldeRegalías 1.819.900.929.602

Numeral021.FondodeSolidaridadyGarantíasenSalud 1.062.300.300.000

Numeral065.FondodeEstabilizacióndePreciosdelaGasolina 1.200.000.000.000

Numeral033.FondodeSaluddelasFuerzasMilitares 502.684.695.000

Numeral034.FondodeSaluddelaPolicíaNacional 501.373.000.000

Numeral046.FondodeSobretasaalACPM 444.022.436.782

Numeral056.FondoFonpetMagisterio 500.000.000.000

Numeral022.FondodeSolidaridadPensional 579.019.794.985

Numeral046.FondodeSobretasaalACPM 444.022.436.782

Numeral009.Financiaciónsectorjusticia 366.919.352.927

Fuente:AnexoalMensajePresidencial.PresupuestoGeneraldelaNaciónpara2011.

Tabla N.º 2. Rentas del Presupuesto General de la Nación 2010

I - INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 136.446.211.995.004

1.IngresoscorrientesdelaNación 70.822.268.000.000

2. Recursos de capital de la Nación 55.772.860.151.821

5.Rentasparafiscales 1.151.181.495.298

6. Fondos especiales 8.699.902.347.885

II - INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS 11.846.410.992.230

Fuente:AnexoalMensajePresidencial.PresupuestoGeneraldelaNaciónpara2011.

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de Publicaciones de la Contraloría General de la República, etc.

La composición del presupuesto que se ha descritoguardacorrespondencia conelproyectodeleydepresupuesto,detalmaneraquecabepre-guntarnoscómohacen lossenadoresyrepresen-tantesparapronunciarsesobrelaexactituddelasproyeccionesderecaudo,lasbasesdecálculoquesustentan dichos estimativos, frente a esta caren-cia de información.

Podría argumentarse que no se requiere ofre-cerningunaexplicación,puestoqueelCongresono puede disminuir los estimativos y cualquiermodificaciónrequiereconceptoprevioyfavorabledelMinistrodeHaciendayCréditoPúblico,comoloestableceelartículo62delaLeyOrgánica(De-creto111de1996),quealrespectoconsagra:

Los cómputos del presupuesto de rentas yrecursos de capital que hubiere presentado el Gobierno con arreglo a las normas del pre-sente Estatuto no podrán ser aumentados por las Comisiones Constitucionales del Se-nadoyCámaradeRepresentantes,niporlasCámaras,sinelconceptoprevioyfavorabledelGobierno,expresadoenunmensajesus-critoporelMinistrodeHaciendayCréditoPúblico.

Conforme a la norma citada, es perfectamente claro que cualquier cambio que se pretenda realizar requiere de un acervo de datos ilustrativos que permitan a los parlamentarios sustentar yproponer unamodificación en dichos cómputosde rentas con relación al aforo presentado por el Gobierno. Para imprimirles carácter a los cambios propuestos por el Congreso, la Ley Orgánicaexige concepto previo y favorable delGobierno.Pero no puede suceder que los estimativos sean inmodificables.

Enmateriafinancieraesmuyposiblerefinarlos cálculos para acercarlos al monto real de los recaudos; de lo contrario no tiene razón de ser un proyecto inmodificable en sus conceptos ycuantías, para abrirle camino a un presupuesto desfinanciado.

En la Gaceta del Congreso N.º 1027 de 2009se publicó la ponencia para segundo debate en plenaria,delSenadodelaRepública,alproyecto

deley076de2009Cámara,048de2009Senado,por el cual se decreta el presupuesto. En esta po-nencia se indica que fueron presentados los infor-mesylasrecomendacionesformuladasentornoal proyecto de presupuesto y las exposicionesdelMinistrodeHacienda,elDirectordelDepar-tamento Nacional de Planeación, el Gerente Ge-neral del Banco de la República, y el ContralorGeneral de la República.

Las Comisiones Económicas de Cámara ySenado,conformealaLeyOrgánica,fijanel9deseptiembreelmontodefinitivodelpresupuestoen$148,3billonesdepesos,conformealassiguientesfuentesdefinanciamiento:

$70,8billonesdeingresoscorrientes$55,7 billones como recursos de capital$10,0billonesderentasparafiscalesyfondosespeciales$11,7billones comorecursospropiosde losestablecimientos públicos nacionales

Como puede apreciarse, la composición ycuantía de los recursos corresponden a los mismos conceptosycuantíasdelproyectopresentadoporelGobierno,sinningunamodificaciónnidefondoni de forma. Ocurre además que en nuestro sistema presupuestal, primero se aprueba en el Congreso elmonto totaldelpresupuestoyposteriormentesediscuteyapruebaencomisionesyplenariaelPresupuesto de Gastos. ¿Este procedimiento noimplicaacasosometerseaunacamisadefuerza?¿Noesmásprácticoanalizarelpresupuestoensuconjuntosegúnlasnecesidadesporsatisfacer?¿Endóndeestáelsentidoprácticoyfinancierodeestanorma?

Artículo 56 del Estatuto Orgánico:

Antesdel15deseptiembrelasComisionesdelSenadoyCámaradeRepresentantesdecidiránsobreelmontodefinitivodelpresupuestodegastos.Laaprobacióndelproyecto,porpartede las comisiones, se hará antes del 25 de sep-tiembrey lasplenarias iniciaránsudiscusiónel1.ºdeoctubredecadaaño.

Las mismas falencias que hemos anotado en el presupuesto de la actual vigencia ocurren con elproyectodeleydepresupuesto2011.Veámosloenlatabla4.

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Tabla N.° 4. Presupuesto de Rentas y Recursos 2011

(millones de pesos)

Ingresos corrientes de la Nación 74.283.648

Recursos de capital de la Nación 51.698.806

Rentasparafiscales 897.435

Fondos especiales 7.643.621

Presupuesto de rentas de la Nación 134.523.510

Ingresos de los establecimientos públicos nacionales 12.731.742

Presupuesto General de la Nación 147.255.252

Fuente:ProyectodeLeydePresupuesto2011

Como puede observarse, la composición del presupuesto está absolutamente globalizada. No se conoce la denominación ni cuantía de cada im-puesto o contribución. Sin el detalle no es posible emitirningúnconceptosobrecuantíayviabilidado no de su recaudo.

Enformailustrativayparaexaminarsucon-tenido,elAnexodelMensajePresidencial,conelcualseacompañaelproyectode ley,muestraelsiguiente detalle (ver tabla 5):

Tabla N.° 5. Ingresos corrientes de la Nación 2010-2011(en miles de millones de pesos)

Concepto2010

Recaudo2011

ProyectoVariaciónporcentual2011/ 2010

Renta 26.512 30.227 14,0

Impuesto al patrimonio 2.022 2.379 17,7

Impuesto al valor agregado 19.503 22.525 15,5

Gravamenalosmovimientosfinancieros 3.390 3.187 (6,0)

GasolinayACPM 1.335 1.375 3,0

Otros 203 212 4,5

Actividadexterna:

IVA 8.849 9.428 6,5

Aduanasyrecargos 4.265 4.517 5,9

Ingresos no tributarios 384 434 12,9

Totales 66.463 74.284 11,8

Fuente:AnexoalMensajePresidencial.PresupuestoGeneraldelaNaciónpara2011

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Laproyeccióndelimpuestosobrelarentasebasa enun crecimientodel 14% sobre elmontodelañoencurso,confundamentoenlaactividadpetroleradelpresenteaño.

Vale la pena anotar que no se da ninguna explicaciónsobrelasbasesdecálculodelIVA,elgravamena losmovimientosfinancieros,gasoli-nayACPM.

Tabla N.° 6. Recursos de capital 2010-2011(en miles de millones de pesos)

Concepto2010

Recaudo2011

ProyectoVariación

porcentual 2011/2010

Crédito interno 27.515 26.000 (5,5)

Créditoexterno 6.321 7.797 23,3

Utilidadesyexcedentesfinancieros 5.236 6.939 32,5

Enajenación de activos 531 2.764 420,6

Rendimientosfinancieros 527 579 9,9

Recuperación de cartera 60 105 75,0

Reintegrosyrecursosnoapropiados 648 245 (62,1)

Otros recursos de capital 13.940 7.269 (47,9)

Totales 54.778 51.699 (5,6)

Fuente:Cuadro7.AnexoMensajePresidencial

Delosrecursosdecapital,valelapenaano-tar que tanto el endeudamiento interno como el externo continúan siendomuy altos, ya que re-presentanel25%delmontototal.Convienetenerpresentequeunodelosobjetivosdelareglafiscalpor adoptar es la disminución del endeudamien-toenlospróximosaños.Lomásgravedelcasoesque una gran parte de la emisión en TES se dirige alpagodepensionesterritorialesytransferenciascondestinoalSeguroSocialynohacialainver-sión productiva.

Elestimativoporutilidadesyexcedentesfi-nancierospor$6,9billonesseexplicasegúnlasi-guiente composición: de las utilidades de Ecope-trol,$4,6billones;AgenciaNacionaldeHidrocar-buros, $587 mil millones; Fondo de Tecnologías delaInformaciónylasComunicaciones,$200milmillones;BancoAgrario,$134milmillones.Noseofreceningunaexplicaciónsobrelaenajenacióndeactivos,losrendimientosfinancieros,larecu-peracióndecarteraylosrecursosnoapropiados.

Elapartado“Otrosrecursosdecapital”pre-sentauncálculopor$7,3billones,así:recursosalcierrede lavigenciapor$977milmillones;pér-

didasdeapropiaciónpor$1,7billones,rubroquela Contraloría General de la República glosó en elestudiodelproyectodepresupuestopara2010,debidoaquelasllamadas“pérdidasdeapropia-ción”noconstituyenunrecaudoefectivoquein-gresealaTesoreríaGeneraldelaNaciónyporqueenelartículo31delEstatutoOrgánicodePresu-puesto,quedefinelosrecursosdelaNación,estaspérdidas no se contemplan dentro de los recursos que se deben incluir en el presupuesto; es decir, la presupuestación de estos recursos no se ajusta alaLeyOrgánicadePresupuesto.Loprocedentehubiera sido que el Congreso retirara dicho apar-tadoporcarecerdenormalegalqueloautoriceypor ser antitécnico.

Laafirmaciónanterior induceapreguntar-noscuáleselpapeldelCongresoenelestudioyexpedicióndelpresupuestoanual.Aesterespec-to se argumenta que, estudiado el presupuesto enprimerdebateyanalizadoelproyectodesdeelpuntodevistadesuconstitucionalidadylega-lidad por los ponentes, se debe estudiar el pro-yectodesdeunpuntodevistamacroeconómico,es decir, su relaciónde ingresos y gastos frentea las variables de crecimiento del producto, el

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consumoylainversión.Esteenfoquepareceloa-bleperodesvíaelestudiodelproyectosobresufinanciamiento,laconvenienciaoinconvenienciade un determinado gasto de funcionamiento o deinversión,lasprioridadesdelosprogramasyproyectos,oladistribucióndelpresupuestodes-de el punto de vista programático, o bien, desde el punto de vista regional.

Al Presupuesto General de la Nación se le viene dando un tratamiento equivocado desde unpuntodevistanormativoyfinanciero,puessepretendedarleorientacióndeplanfinancierodemedianoplazo,cuandolaleynormativayelman-dato de nuestra Carta Fundamental han previsto la anualidad del presupuesto, de manera que las proyeccionesa10añosprevistasenelMarcoFiscalson temas que no guardan coherencia en forma di-recta con el manejo presupuestal en el corto plazo.

Vale la pena anotar que no todos los congresistas son economistas ni expertos enplanificación,paraquesepronuncienfrentealasproyecciones presentadas por elGobierno en el“MarcoFiscaldeMedianoPlazo”.¿Porejemplo,qué postura puede adoptar un congresista frente al “dramático cambio de las condicionesexternas”,ode“lacrisisinternacionalysusefectosenLatinoamérica”ode“lainflaciónylapolíticamonetaria” o del “Programa Macroeconómicoplurianual”?, que son temas propios delMarcoFiscal de Mediano Plazo. Con lo anterior se omiten temas, estos sí, referentes a las necesidades de construir una escuela, o una carretera, o la importancia de una transferencia, o la dotación de unhospital,olaformadefinanciardichosgastos,necesidades que sí guardan relación directa con el proyectodepresupuesto.

No se entiende cómo los ponentes y elContralor General de la República expresan supreocupación por la posible sobrevaloración en los cálculos y estimación de los ingresoscorrientes, especialmente por el impuesto de renta ycomplementarios,ysinembargoseapruebaelpresupuesto en su cuantía total, no obstante que insertan la siguiente anotación en la ponencia:

Si el recaudo previsto no se da, el Gobierno Nacional incumpliría las metas fiscales conlas cuales se ha comprometido públicamente yestaríafinanciandogastosconrecursosqueseríanecesariosustituirconmayorendeuda-miento, poniendo en vilo la sostenibilidad

fiscal del país o tendría que recurrir a otrosinstrumentos que la garanticen, tales como la reducción de apropiaciones durante la ejecu-ción del presupuesto.

En el número de la Gaceta del Congreso antes citado se menciona la preocupación del Ministro de Hacienda en materia de ingresos en los si-guientes términos:

[…]larevaluaciónobservadayelmenorva-lor de las importaciones han afectado la base gravablesobrelacualsecobranelarancelyelIVAexterno,loquesignificarámenoresrecau-dospormásde$1,4billones,cifraigualmenteentregada por el Ministerio de Hacienda.

Siestoesasí,cabepreguntar¿porquénoseredujo el estimativo y elmonto total del presu-puesto para corregir dicho desequilibrio?; ¿cuáles entonces el papel que debe cumplir el Congre-so frente aunpresupuestode rentasy recursossobreestimado?

Con referencia al papel que debe cumplir elCongresoenlaexpedicióndelaLeydePresu-puesto,elDr.JuanCamiloRestrepoanota:

Desde el punto de vista formal es evidenteque el rol del Congreso es algo más que un mero formulismo. No puede cobrarse ningún impuesto ni puede efectuarse ningún gasto quenohayasidoautorizadoporelCongreso,en virtud del principio de legalidad de los tri-butosyenvirtuddelprincipioquenopuedeejecutarse un gasto que no esté incluido en el presupuesto de apropiaciones.

Pero como hemos visto, en los últimos tiem-posymuyespecialmenteenlasegundamitaddel siglo XX, la tendencia en prácticamen-te todo el mundo es a restringir el papel del Congreso en materia de autorización de gas-tosyareforzarelpapeldelosejecutivos[…].

Formalmente hablando, las atribuciones para autorizarelgastoylosestimativosdelosin-gresos siguen estando bajo el control del Con-greso, pero desde el punto de vista material, las facultades presupuestales de los congresos se han visto restringidas por doquier. Ésta es una repetida tendencia en el derecho presu-puestalcontemporáneo.(Restrepo,2008)

Parece que esta tendencia poco jurídica es perjudicialdesdeelpuntodevistapolíticoydemanejofinanciero.Loprocedente sería entonces

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adoptar la posición que aconseja que todos los ciudadanos tienen derecho de hacer constar por sí mismos o por sus representantes la necesidad de las contribuciones públicas, consentirlas libre-mente,investigarsuempleoydeterminarlacali-dad,labase,larecaudaciónyladuracióndeellas.

Si aceptamos restricciones al Poder Legisla-tivoeneldebatedelpresupuestocuandoexistenobjeciones valederas, el Poder Ejecutivo, ahí sí

Tabla N.° 7. Presupuesto de gastos 2010-2011 (en miles de millones de pesos)

Concepto2010

Presupuesto2011

ProyectoVariaciónporcentual2011/2010

I - FUNCIONAMIENTO 74.832 78.827 5,3

Gastos de personal 14.489 15.490 6,9

Gastos generales 4.636 4.582 (1,8)

Transferencias 55.700 58.777 5,5

Sistema general de participaciones 23.596 24.757 4,9

Pago de mesadas pensionales 21.586 23.209 7,5

Pensiones sin ISS 14.372 14.629 1,8

Pensiones ISS 7.214 8.580 18,9

Universidadessinpensiones 1.880 1.928 2,5

Fondo de prestaciones magisterio 980 1.009 3,0

Fondo de pensiones territoriales 300 200 (33,3)

Resto de transferencias 7.357 7.674 4,3

Operación comercial 8 8 --

II – SERVICIO DE LA DEUDA 39.223 37.735 (3,8)

Amortización 22.039 19.466 (11,7)

Intereses de la deuda 17.184 18.269 6,3

III - INVERSIÓN 17.466 17.962 13,3

TOTALES 131.522 134.524 2,3

Fuente:Cuadro8.AnexoMensajePresidencial

queescierto,ejercelatanconocida“dictadurafis-cal”cuandoseexpidelaleyfinancieraanualsineldebate necesario sobre su legalidad, conveniencia ybeneficioparaelpaís.

Presupuesto de Gastos

- Composición del presupuesto de gastos

Elproyectodepresupuestodegastospara2011 fuepresentadopor elGobiernoporminis-

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terios,departamentosadministrativosyestableci-mientos públicos en forma global, tal como viene ocurriendo desde años atrás. Los componentesson simplemente para funcionamiento, servicio de la deuda e inversión (este último caso con refe-rencias por programas).

Del presupuesto de gastos se anota losiguiente:

1. El crecidomonto de los gastos de funciona-miento (58,6%)delpresupuesto total, impul-sado no tanto por los gastos de personal, sino porlastransferencias,cuyosvaloressonmuyrepresentativos por su alto costo, como acon-tece con los giros a las entidades territoriales para atender el pago del Sistema General de Participaciones por $58,8 billones; mesadas pensionales,queincluyeelsegurosocial($23,2billones);yuniversidades($1,9billones).

2. Elserviciodeladeudasiguesiendomuyalto($37,8 billones). Sería aconsejable, en el mo-mento en que estemos liquidando un tipo de cambio favorable, adelantar un plan de pre-pago de deuda que permita mantener el costo delservicioennivelesdel20%odel25%delPresupuesto General de la Nación.

3. Lo reducido del monto de inversión ($17,9billones), que tan sólo representa el 13%delpresupuesto, no obstante que los recursos de capitalasciendena$51,7billones,deloscualesel monto de la inversión programada para el 2011debieraser,cuandomenos,de$32,7billo-nes. La deuda, cuando es contraprestación de la inversión es un valor de efecto neutro, pero cuando se adquiere para funcionamiento es el camino de la ruina.

Esta situación nos permite apreciar clara-mente que el crédito que se asume se destina a finesdiferentesalainversiónsocialo,aúnmejor,a la inversión productiva.

Elpresupuestoprogramadopara2011pre-senta un ejercicio de priorización que en un con-texto de restricción fiscal se canaliza principal-

mente hacia los derechos de la población despla-zadayalafinanciacióndelacoberturaensalud,acatando las determinaciones de la Corte Consti-tucional.Nohayuncálculovalido sobre loquepuedecostarla“poblacióndesplazada”.

Se priorizaron además proyectos estratégi-cos de infraestructura en transporte vial nacional (Ruta del Sol, Ruta de las Américas).

El sector deminas y energía representa el6,4%delpresupuestode inversiónparael 2011.Pasade $1,4 billones a $1,6 billones, destinadosprincipalmente a atender los subsidios eléctricos ($625milmillones),laexploracióndehidrocarbu-ros($368milmillones),subsidiosalgas($150milmillones)yotrosdemenorcuantíadestinadosaestudiosgeológicos,fuentesalternasdeenergíaymejoramiento de la gestión minera.

Los sectores agropecuario, de ambiente, vi-viendaydesarrolloterritorialincluyenimportan-tes programas sociales pero con recursos cada vez más escasos.

- Presupuesto de funcionamiento

Los gastos en funcionamiento del Gobier-no son partidas globales de gran valor que cum-plendiversospropósitos.Enellosseincluyenporejemplo los gastos en el personal de las distintas entidadesyorganismosconsusdiferentesformasde vinculación (por nómina, a contrato, con ca-rácter transitorio, etc.), lo cual da lugar también a diferentes pagos de prestaciones sociales, pri-mas legales no uniformes para el sector público (especiales según determinados organismos de la administración), sin que el Congreso, que se supone estudia el presupuesto, pueda conocer la composición, valor y conveniencia de esta clasede gastos.

Como el presupuesto lo presenta el Gobier-no a nivel institucional, es decir, por dependen-ciaso secciones según la clasificaciónadoptada,conviene observar cuáles son por ejemplo las diez entidadesconmayorpresupuestoyeldestinodelgasto conforme a la siguiente tabla:

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La información de la tabla anterior es sim-plemente indicativa. Es necesario, no solamen-te desde el punto de vista técnico sino desde el económicoyadministrativo,disponerdemayorinformación tanto para el Congreso como para los organismos de control. El servicio de la deuda debe contener el detalle de deuda interna y ex-terna, losorganismosfinancierosa loscualesvadirigido ese gasto, el monto por pagar en capital e intereses,yel tipodemoneda,comounmíni-modeseableparasuestudioyaprobación,conelfinde evitarle a la administraciónque se come-tan fraudes mediante el sistema de transferencia electrónica de fondos, como sucedió hace algunos añosyfuedeconocimientodelaopiniónpública.

Otro tanto debemos decir de las transferen-cias,quealcanzanlasumade$59,2billonesyqueenlaleyyeneldecretodeliquidaciónfiguranenformaglobal.Sedetallaneneldenominado“Ane-xodeldecretodeliquidación”cuyodetalleesca-pa al conocimiento del Congreso, pues se elabora yexpideconposterioridadalaaprobacióndelaLeydePresupuesto.Nohayqueolvidarque elpresupuesto público, además de ser una ley fi-

Tabla N.° 8. Destino del gasto.Las diez entidades con mayor presupuesto

(Valores en millones de pesos)

ENTIDADES O CONCEPTO FUNCIONAM. INVERSIÓN TOTAL

1.Serviciodeuda 40.538.219 0 40.538.219

2. Ministerio Protección Social 21.788.269 2.396.980 24.185.250

3.MinisterioEducaciónNacional 19.584.848 949.876 20.534.724

4.HaciendayCréditoPúblico 9.700.985 662.491 10.363.475

5.MinisteriodeDefensa 8.329.880 1.642.369 9.972.249

6. Policía Nacional 5.293.382 395.608 5.688.991

7. Agencia Presidencial A. Social 413.385 2.925.994 3.339.379

8. Inst. Col. Bienestar Familiar 251.073 2.297.055 2.548.128

9.RamaJudicial 1.673.132 141.999 1.815.131

10.MinisteriodeMinasyEnergía 53.590 1.079.661 1.133.251

Fuente:Diario Oficial.N.º47.573.-DecretoN.º4996de2009

nanciera, es el mejor instrumento para el ejercicio tanto del control administrativo como del control fiscal,siemprequeseprecisenlosprogramas,losproyectosyseindiquenconexactitudlosconcep-tos de gasto por realizar. La no discriminación del destinofinaldelgastoabreunampliocampoparalaintrigayelmanejoturbiodelosrecursos.

- Disposiciones generales del Presupuesto

ConformealaLeyOrgánicadePresupuesto(Decreto111de1996),lasdisposicionesgeneralestienenelsiguientealcance(artículo11literalc):

c. Disposiciones generales. Corresponde [sic] a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Na-ción,lascualesregiránúnicamenteparaelañofiscalparaelcualseexpidan.

En este año, tal como en los anteriores, seincluyendisposicionesquenoseajustanexacta-mente a la norma arriba indicada, en razón a que se otorgan amplias facultades al Ejecutivo, o se autorizan gastos sin norma legal existente, o se

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conceden autorizaciones extrapresupuestales, ose incluyennormasajenasalmanejopresupues-talocontrariasalaLeyOrgánicadePresupuesto,por lo cual debemos, así sea a manera de ejemplo, observar las disposiciones contenidas en el pro-yectodepresupuestoparael2011.

Artículo 11. En este artículo se otorgan facul-tades a laDirecciónGeneraldeCréditoPúblicoparaque,conexcedentesdeliquidezenmonedanacionalyextranjeradelosfondosqueadminis-tre,realiceoperacionesdecomprayventadetítu-los o valores emitidos por la Nación, compras de deuda, compras con pacto de retroventa, depósi-tos remunerados, depósitos remunerados e inver-sionesfinancieras,operacionesdecubrimientoderiesgos,préstamos transitoriosa laDireccióndeCréditoPúblicoyTesoroNacional,reconociendola tasa de mercado.

Comentario. Esta disposición no es necesaria porque la Dirección de Crédito Público dispone de nor-mas suficientes para atender las necesidades de Tesore-ría e intervenir en el mercado financiero.

¿Quién controla el uso de tales facultades?, ¿qué monto de recursos se transa?, ¿a quién se rinden infor-mes y con qué frecuencia?

Artículo 19. Este artículo faculta al Gobier-no para hacer distribuciones en el Presupuesto deIngresosyGastos,sincambiarsudestinación,mediante resolución suscrita por el jefe del res-pectivo órgano.

Comentario. Esta disposición suscita varios interrogantes: ¿puede jurídicamente el Congreso otor-garle facultades al Ejecutivo para modificar por resolu-ción una ley como la de presupuesto? El otro interro-gante se refiere a no cambiar la destinación del ingreso o egreso, pero queda la posibilidad de cambiar la cuan-tía y cualquier cambio implica que se está modificando la voluntad del legislador plasmada en la Ley Anual de Presupuesto y, en este caso, se modificaría por una norma de inferior categoría a la ley. ¿Cómo pueden los jefes de los órganos responder por la legalidad de los actos en mención, si la norma está precisamente otor-gando facultades para hacer distribuciones?

Artículo 31. En el artículo se otorgan faculta-des al Gobierno en caso de que el Banco de la Re-pública liquide pérdidas, para lo cual el Gobierno emitirá bonos en condiciones de mercado u otros

títulos. La norma indica que la emisión de títulos noimplicaoperaciónpresupuestalysólosepre-supuesta para efectos de su redención.

Comentario. Sobre este particular surgen las siguientes dudas: ¿por qué con emisión de títulos?, ¿por qué no implica operación presupuestal si corres-ponde a un gasto que afecta una determinada vigen-cia fiscal, no obstante que su pago se efectúe en fecha posterior?

Artículo 44. Parágrafo. En este parágrafo se faculta al Gobierno para la emisión de bonos o tí-tulossinqueimpliqueoperaciónpresupuestalysólo debe presupuestarse para su redención.

Comentario. Esta facultad para asumir obliga-ciones sin fijar cuantía de las operaciones, sin límite en el tiempo y sin mecanismos de control es altamente perjudicial para el país. Se deben precisar las operacio-nes financieras y contables; no es procedente dar facul-tades para llevar los registros contables que sean del caso. ¿Quién es el organismo encargado de llevarlos y de qué manera?

Artículo 55. Faculta al Consejo Superior de laJudicaturayalaFiscalíaparasustituirinmue-bles de su propiedad por obras necesarias para la adquisición, terminación,adecuaciónydotaciónde su infraestructura, sin operación presupuestal alguna.

Comentario. Es curiosa y sorprendente la re-dacción de este artículo, porque es muy amplia la facultad que se otorga, puesto que se pueden efectuar toda clase de operaciones a cambio de propiedades. ¿Cuánto valen los inmuebles?, ¿cuál es su localiza-ción?, ¿por qué sin operación presupuestal alguna? Si no hay operación presupuestal, ¿por qué se inclu-yen estas facultades en las disposiciones generales del presupuesto?

Artículo 66. A los recursos de las cauciones que administra el Ministerio del Transporte se les está dando el carácter de renta con destinación específica, norma contraria al mandato de laCarta,art.359,quealefectoconsagra:

No habrá rentas nacionales de destinación es-pecífica.Seexceptúan:

1. LasparticipacionesprevistasenlaConsti-tución a favor de los departamentos, distri-tosymunicipios

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2. Las destinadas para inversión social

3. Lasqueconbaseenleyesanteriores,laNa-ción asigna a entidades de previsión social yalasantiguasintendenciasycomisarías

Comentario. Como de lo que se trata aquí es de financiar el “programa para reposición y renovación del parque automotor de carga” y este concepto no está dentro de las excepciones que previó la Carta, podemos decir que esa destinación es anticonstitucional.

Artículo 75. Conforme con lo dispuesto en este artículo se procede a legalizar obligaciones de vigencias fiscales anteriores no asumidas le-galmente, para constituir reservas y ordenar supago.

Comentario. Si los casos que se citan son de co-nocimiento del Gobierno, ¿qué razón asiste para que no se haya establecido responsabilidad fiscal?

En materia de constitución de reservas, la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111/96), consagra en el artículo 89:

Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto Ge-neral de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respec-tiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y en consecuencia, no po-drán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contraacreditarse.

Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano consti-tuirá las reservas presupuestales con los compro-misos que al 31 de diciembre no se hayan cumpli-do, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las re-servas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.

LaLeyAnualdePresupuestonopuedeser-vir de amparo para que se facilite la evasión en el cumplimientodelaLeyOrgánica.LaLeyOrgá-nicadePresupuestoexige laexpedicióndelcer-tificadodedisponibilidadpresupuestal,requisitoquesepretendeomitir.Elartículo71delDecreto111de1996ordena:

Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garan-ticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.

Artículo 82. Autoriza al Gobierno Nacional para apropiar recursos del Presupuesto General de la Nación para transferirlos al Fondo Nacional del Café.

Comentario. No indica la cuantía, ni los pro-gramas por desarrollar, ni la norma legal que sustenta este gasto. No se sabe si el carácter de esta transferencia de recursos se otorga como aporte de capital del Estado.

Artículo 83. Esta norma cambia la metodo-logíadeliquidacióndeexcedentesfinancierosdelos establecimientos públicos, consagrada en el artículo25delDecreto4730de2005,quealres-pecto ordena:

Losexcedentesfinancierossecalcularánconfundamentoenlosestadosfinancierosa31dedi-ciembredelañoinmediatamenteanterioryserániguales al patrimonio descontando el capital, la reservalegalylasdonaciones.Adicionalmentesetendrá en cuenta la situación de liquidez para de-terminar la cuantía que se trasladará a la Nación como recursos de capital.

Comentario. El cambio tiene implicaciones téc-nicas y financieras, porque se propone como base de liquidación una proyección de ingresos y gastos que no ofrece ninguna garantía acerca de su recaudo efec-tivo. El proyecto de ley se propone cambiar una situa-ción real de balance el cual se sustenta en documentos contables por una situación proyectada de ingresos y gastos sin soporte real.

2.3 Conclusionesamaneradeprerrequisitos para una verdadera reglafiscal

Conviene recapitular en torno a los temas expuestossobresectorpúblico,LeyOrgánicadePresupuestoyLeyFinanciera,paradetenernosenaquellos aspectos quemerecen un examenmásdetenido.

2.3.1 Sector público en Colombia

La información estadística disponible per-mite valorar el sector público consolidado en unacuantíaqueessuperioral48%delPIB.Estacuantía dicemuy bien de la importancia de losrecursosygastosquerealizanlaNación,losde-

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partamentos,distritos,municipiosyórganosdes-centralizados de estos mismos entes.

ElEstadocolombianollevamásdediezañosde reformas a su estructura orgánica, sin que di-cha tarea haya concluido en el orden nacional,pues actualmente se desea reformar entidades que ya fueron reformadas, como ocurre con elMinisteriodeJusticia,hoyMinisteriodelInteriorydeJusticia;elMinisteriodeSaludPúblicahoydeProtecciónSocial;elMinisteriodeDesarrolloEconómico, actualmente Ministerio del Ambien-te,ViviendayDesarrolloTerritorial.

En losdiezañosde reformasnosehahe-choevidentelaeficienciaenlosserviciospúbli-cos; además, la nómina del Gobierno Nacional centralcreciómásdeldobleyaunatasaprome-dioanualdel14%,muysuperioralcrecimientoanual del PIB para el mismo período. Si se desea lograrlasostenibilidadfiscal,sedebelogrardis-minuir los costos de personal en la administra-ción pública, para que sea efectivo el superávit primarioysehagaigualmentesostenibleladeu-da pública.

2.3.2. Respecto a la Ley Orgánica de Presupuesto

EnColombia, despuésde todos estos añosdevigenciadelaLey38de1989,nosehapodidoexpedirunaleyorgánicaquerecoja,conunidaddecriteriotécnico,jurídicoydepolíticaeconómi-caymonetaria,suvinculaciónentodoelprocesodel ciclo presupuestal.

SibienlaLeyOrgánicadePresupuestonoha perdido su preeminencia jurídica, sí ha dejado deseruninstrumentodemanejoeficazdelpre-supuesto anual, en razón de las numerosas e im-provisadasmodificacionesdequehasidoobjeto.

Lasmuydiversasnormasque la rigenhandado como resultado un sistema desarticulado entre la contabilidadyelmanejode las cuentaspresupuestales, de los compromisos contractua-lesylasvigenciasfuturas.Secarecedeunsistemadecostosydeevaluaciónderesultados.

Una regla fiscal bien formulada exige, enarasdelatransparenciaydelcontrol,unaleyor-gánicaarmónicajurídicaycontablementecompa-tibleconelmanejofinancierodelEstado.

2.3.3 Respecto a la Ley Anual de Presupuesto

El proyecto de presupuesto y la ley anualpresentan grandes deficiencias, que, frente a laadopcióndeunareglafiscal,debensercorregidasparaquesepuedanlograrlasmetasfijadasenelmediano plazo.

Seenunciaronycomentaronconalgúndeta-lle las siguientes falencias:

• ElroldelCongresoenelestudioyexpedicióndel presupuesto es un mero formulismo. El Go-biernolepresentaalCongresounproyectodeleyconrecursosypartidasglobalesque,dadala carencia de información, hacen casi imposi-bleelpronunciamientodesenadoresy repre-sentantes sobre aspectos esenciales en su con-tenido, como corresponde a las proyeccionesde recaudo de las rentas, las bases de cálculo que sustentan los estimativos, etc. Además, el Decreto111de1996ensuartículo62 impide,por ejemplo, al Congreso, aumentar los cóm-putos del presupuesto, sin previo concepto del Gobierno. Otro tanto ocurre con el Presupuesto degastos,demaneraqueloúnicoviableyne-gociable son los aportes regionales.

• Masdel 25%del presupuesto se financia concréditointernoyexterno,conlocual,enlugarde disminuir, se aumenta la cuantía de la deu-da pública nacional.

• SinsujeciónalaLeyOrgánicadePresupuestoseincluyenrecursosquenoconstituyenunre-caudo efectivo para la Nación; tal es el caso de lasllamadas“pérdidasdeapropiación”.

• Excesivo monto del presupuesto para gastosdefuncionamientoyaquerepresentael58,6%del presupuesto total; el servicio de la deuda es del28,1%y,enconsecuencia,lainversiónsóloalcanzael13%.

• En las disposiciones generales del presupuesto se autoriza la inclusión de gastos sin norma legal preexistente,seconcedenautorizacionesextra-presupuestales, ajenas al manejo presupuestal ocontrariasalaLeyOrgánicadePresupuesto.

Si queremos la expedición y aplicación deuna regla fiscal, las falencias descritas anterior-mentedebensercorregidas.Unabuenareglafis-cal debe entenderse ante todo como una norma

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queconducealadisciplinafiscal,alarestricciónlegaldelgasto,paraquepuedaexistir credibili-dadenlapolíticaeconómicayfiscal.

2.3.4 Respecto a las vigencias futuras

Estafigurademanejopresupuestaltuvosuorigenenlasleyes38de1989,21de1992y179de1994.LanormativaactualserecogeenlaLey819de2003.

La vigencia futura en el orden nacional co-rresponde a la autorización que otorga el Conse-joSuperiordePolíticaFiscal (Confis),a lasenti-dades, para asumir obligaciones que afectan las apropiaciones de presupuestos futuros.

LaLey819de2003ensuartículo10autorizólas denominadas “vigencias futuras ordinarias”cuando su ejecución se inicia con apropiaciones de la vigenciaencursoyelobjetodelcompromisoselle-va a cabo en cada una de las vigencias futuras, siem-preycuandosecumplanlossiguientesrequisitos:

• Elmontomáximodelasvigenciasfuturas,pla-zoycondicionesdebeconsultarlasmetasplu-rianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

• Sedebecontarconapropiacióndel15%enlasvigenciasfiscalesqueseanautorizadas.

• Cuandosetratedeproyectosdeinversiónna-cional,éstosdebenobtenerconceptoprevioyfavorable delDepartamentoNacional de Pla-neaciónydelMinisteriodelramo.

• Autorización por parte del Confis para com-prometer vigencias futuras, la cual no podrá superar el respectivo período de gobierno.

Las disposiciones descritas dan la apariencia denormasadecuadasymuyestrictas,peroenlapráctica las cosas son a otro precio. Por ejemplo hoy, finalizando 2010, existen cupos y valorescomprometidos hasta el año 2027; entonces ¿acuál período nos referimos

Elartículo11delaleyarribacitadacrealas“vigencias futuras excepcionales”paraobrasdeinfraestructura, energía, comunicaciones, aero-náutica,defensayseguridad,ycomogarantíaalasconcesiones, para asumir obligaciones que afectan el presupuesto de vigencias futuras sin apropia-ción en el presupuesto del año en que se concede laautorización.Adicionalmente,elmontomáxi-

mo, plazo y condiciones deben consultarmetasplurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Se ha entendido que el sistema de vigencias futuras se emplea como un procedimiento útil para concretar grandes proyectos de infraestructuraodenaturalezaeconómicaysocialcuyasobras,parasurealización,excedenlaanualidad.

Los partidarios de este mecanismo lo justificanargumentandolasventajasdeasegurarla realizacióndeproyectosestratégicosde largoalcance.

Sobre este particular y en el caso colom-biano, las vigencias futuras, tanto las ordinarias comolasexcepcionales,seconstituyenenunfac-toradicionaldeinflexibilidadenelmanejopre-supuestal,enrazónalosproblemasdefinancia-miento que para el mediano plazo representa este mecanismo,comopuedeapreciarseenlatabla9:

Tabla N.° 9. Vigencias futuras. Cupos autorizados

(Miles de millones de pesos)

PERÍODO VALOR

2011–2014 18.892

2015–2018 7.962

2019-2022 2.639

2023-2026 944

2027 26

TOTAL 30.463

Fuente:MinisteriodeHaciendayC.P.Tomadode“ReglafiscalparaColombia”

Loscuposautorizadosylosllamadosavalesfiscalesasciendenamásde$30billonesysehancomprometidogastoshastaelaño2027.Elmayorimpactoporesteconceptoseráentre2011y2014;estos rubros no tienen en cuenta las autorizacio-nesqueseotorguenapartirde2010.

La mecánica de las vigencias futuras es un artificio fiscal y presupuestal, pues se someten las solicitudes a las previsiones de un Marco Fis-caldeMedianoPlazo (cuatroaños)y losplazosarriba indicados indican compromisos ¡hasta el 2027!¿Quémarcofiscalcubre17añosomás?

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Loscompromisosyaasumidosdevigenciasfuturasexigenundetenidoanálisissobresufacti-bilidadfinanciera,demaneraquesedemuestrenlasfuentesdefinanciamientoquesoportanloscu-posyaautorizados.

Delosproyectosdeinversiónenejecución,opróximosainiciacióndeobra,valelapenadaraconocer por ejemplo, cuánto vale la autopista Ruta delSol,cómoestáfinanciada,conquéentidadesfinancieras se obtuvo crédito, cuánto aporta laNaciónyconquérecursos,cuálelmontoanualdedesembolsosycuálsucronogramaderealización.

El fundamentonormativode laLey819de2003paraautorizarcompromisosconcargoavi-

gencias futuras, según las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es un requisito carente de rigor técnico, dado que las vigencias futuras excepcionales no requieren contar conapropiación presupuestal, de manera que el me-canismo empleado no garantiza la sostenibilidad fiscal.¿Enquéseapoyaunaautorizacióndegastosinfuentesdefinanciamiento?

Elsoporterealdeejecucióndeunproyectoestá dado por el respaldo de sus ingresos tribu-tarios y de capital debidamente acordados, demanera que respalden los contratos que se sus-cribanamedianoylargoplazo.AutorizargastossinfinanciamientoescomosielEstadojugaraala“ruletarusa”.

Este sistema se debe entender como una con-traprestación económica de origen constitucional consagradaenlosartículos332,360y361delaC.P.,que establece que el Estado es propietario del sub-sueloyde los recursosnaturalesno renovables.

Estesistemareconocecomobeneficiariosdelas regalías directas a las entidades territoriales, creaelFondoNacionaldeRegalíasydeterminalos sectores de inversión.

Sehan expedidovarias leyes endesarrollode las normas constitucionales antes citadas. En-trelasmásimportantespodemoscitarlaLey141de1994,quecreóelFondoNacionaldeRegalíasyfijólasreglasparalaliquidación,distribuciónyuso de las regalías.

LaLey756de2002definelasregalíasdeloshidrocarburos y dispone sudistribución; la Ley

3.Sistemaderegalías

863 de 2003 destina el 50% de los recursos delFondoNacionaldeRegalíasyel5%delasregalíasdirectas para el Fondo de Pensiones Territoriales.

Lasregalíassedefinencomounacontrapres-tacióneconómicaporlaexplotacióndeunrecur-sonaturalnorenovableycuyaproducciónseex-tingue con el transcurso del tiempo.

Lasregalíaslasrecibenlosdepartamentosymunicipiosencuyosterritoriosseexplotanlosre-cursosnaturalesnorenovables,ylosmunicipiosportuarios por donde se transportan dichos re-cursos o sus derivados. Los recursos naturales no renovables que generan regalías son los siguien-tes:hidrocarburos,carbón,níquel,hierroycobre,esmeraldasyotraspiedraspreciosas,oro,platayplatinoyotrosmetalespreciosos,sal,calizas,ye-sos,arcillas,gravasyotrosmineralesmetálicosyno metálicos.

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3.1Distribucióndelasregalías

Deacuerdoconlasdeterminacioneslegalesvigentes,lasregalíassedistribuyen,enpromedio,de la siguiente manera:

Regalías directas:48% para el departamento productor; 24%

paraelmunicipioproductor;8%paraelmunici-pio portuario.

Regalías indirectas:20%paraelFondoNacionaldeRegalías;el

5%delasregalíaslasrecibenlosdepartamentosymunicipiosproductoresyel50%delasregalíasque se asignan al FNR se destinan al Fonpet.

3.2 ¿Enquésepuedenemplearlasregalías?

Laleyprevéquemientraslasentidadeste-rritoriales (ET) no alcancen coberturas mínimas ymáximas en los sectores de salud, educación,aguapotable,alcantarilladoymortalidadinfantil,debenasignarporlomenosel60%delosrecursosde regalías y compensaciones, en el casode losdepartamentos;yel75%,enelcasodelosmunici-pios, a lograr dichos propósitos. Asimismo, pue-dendestinarhastael 10%a la interventoría téc-nica de dichos proyectos. El porcentaje restante(30%losdepartamentosy15%losmunicipios)sepuedeinvertirenotrosproyectosdefinidoscomoprioritarios en sus respectivos planes territoriales dedesarrollo.Entodosloscasos,losproyectosdeinversión deben enmarcarse en las competencias yfuncionesdecadaentidadterritorial,ysujetarsealanormatividad,directricesylineamientostéc-nicos del sector que corresponda.

Los departamentos ymunicipios que seancertificadosenlascoberturasmínimasymáximaspuedeninvertirel90%desusrecursosderegalíasy compensaciones en otros proyectos de inver-sión.Parasercertificadas,lasentidadesterritoria-les deben alcanzar las metas en educación, salud, mortalidadinfantil,aguapotableyalcantarillado,quecorrespondenalasprevistasenlaLeydePlanNacionaldeDesarrollo2006-2010(artículo120delaLey1151de2007).

Para asegurar la correcta utilización de los recursosderegalíasycompensacionessehizone-

cesario hacerle seguimiento a la ejecución presu-puestaldelasentidadesbeneficiarias,verificandolaefectivayadecuadaincorporaciónpresupues-tal de los recursos, conforme a los giros realiza-dos por las entidades recaudadoras. También se requierelavalidacióndeladistribuciónyejecu-ción de estos recursos conforme a la regulación que rige esta materia, así como la medición del impactoylosresultadosalcanzadosconlainver-sión de dichos recursos, realizando la evaluación socioeconómica y ambiental de los respectivosproyectosparatalefecto.

Las anteriores actividades las viene desarro-llandoelDNP-DireccióndeRegalías,apartirdelainformación que le suministran las entidades bene-ficiarias,encumplimientodelDecreto416de2007.

Entre la información que suministran los entesterritorialessecuentaelPlandeDesarrollo,elPresupuestodeRentasyGastos,ylaejecuciónpresupuestal.Noobstante,laejecuciónycorrec-to uso de los recursos provenientes de regalías y compensaciones es responsabilidad exclusivade la entidad ejecutora de los mismos, que debe cumplir con todas las disposiciones legales que regulan la materia, independientemente de la ac-tividaddecontrolyvigilanciapor lasentidadesdel Estado.

En la actualidad, además de los entes terri-toriales, reciben regalías las corporaciones autó-nomas regionales, el Fondo de Pensiones Territo-riales, Ingeominas, la Corporación del Magdale-nayelFondodeFomentodelCarbón.Duranteelperíodo1994a2009sehangeneradoregalíascercanasalos$42,2billonesapreciosconstantesde2009,conformealsiguientedetalle:

Tabla N.° 10. Distribución de las regalías en el período 1994-2009

Billones de pesos

49%departamentoproductor 20,5

23%municipioproductor 9,8

7%municipioportuario 3,0

21%FondoNacionaldeRegalías 8,9

TOTAL 42,2

Fuente:ExposicióndemotivosdelProyectodeActoLegislativo

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ElGobierno,enrazónalosproblemasfisca-les que se han venido presentando en el orden na-cionalenlosúltimosañosyalosproblemasquese han detectado en la aplicación de las regalías, como la falta de transparencia en el manejo de los recursos,laineficienciaenlaejecucióndeproyec-tos,elfinanciamientodegastosdefuncionamien-to con recursos de las regalías, el empleo de las garantías como fuente de pago de créditos con el findeeludirlasuspensióndegiroscuandolosre-cursossondestinadosafinesdistintosalosorde-nadosporlaley,ylaausenciadecontrolsobrelasregalías que reciben las corporaciones autónomas regionales. Se han evidenciado irregularidades de manejocontractualypresupuestalporproblemasfinancieros enproyectos y en ladocumentaciónreportada a los organismos de control.

Estos hechos motivaron al Gobierno a la presentación de un proyecto de acto legislati-voque lepermitieracorregirdichas falenciasyadoptar un mecanismo de reparto que consulte principiosdeequidadyeficienciaenelmanejode tan importantes recursos para las diferentes regionesdelpaís.Parareformarelsistemaexis-tente, el Gobierno presentó a la consideración delCongresounproyectodeactolegislativo,elcualmodificalosartículos360y361delaCons-titución Política.

En términos generales, la reforma propuesta tenía los siguientes propósitos:

• Causar, a favor del Estado, una contrapresta-cióneconómicaatítuloderegalíaporlaexplo-tación de un recurso natural no renovable.

• Confíaralaleyladeterminacióndelascondicio-nesparaexplotacióndelosrecursosnaturalesno renovables, la distribución de los ingresos, las compensaciones, su administración, ejecu-ción, control,usoeficiente,destinacióny fun-cionamiento del Sistema General de Regalías.

• CrearelFondodeAhorroyEstabilizaciónyelFondo de Competitividad Regional como suje-tosbeneficiariosdelSistemaGeneraldeRega-lías.

• Destinar los recursos del Sistema General deRegalías a financiar proyectos regionales dedesarrolloeconómicoysocial,infraestructura,ciencia y tecnología, ahorropensional territo-rialygeneracióndeahorropúblico.

• Asignar al Banco de la República la adminis-tracióndelFondodeAhorroyEstabilización,constituido con una parte de los recursos de las regalíasycompensaciones,conelfindeabsor-berlasfluctuacionesenelvalordelasmismas.

• Financiarproyectosregionalesdedesarrolloatravés del Fondo de Competitividad Regional, que debe ser administrado por el Gobierno Na-cional en los términos quedefina la ley. Estáformado por el Fondo de Compensación Re-gionalyelFondodeDesarrolloRegional.

• Fijar al Fondo de Compensación Regional una duraciónde20añosydisponerdeunporcen-taje del Fondo de Competitividad Regional con destino a las regiones más pobres.

• DaralFondodeDesarrolloRegionalunadura-ciónindefinida,yfinanciarloconelporcentajerestante de los recursos del Fondo de Competi-tividad Regional.

• Destinar a proyectos de ciencia, tecnología einnovaciónel10%delosrecursosdelSistemaGeneral de Regalías, descontados los valores destinadosalFondodeAhorroyEstabilidadyde Ahorro Pensional.

• Suprimir el actual Fondo Nacional de Regalías yordenarsuliquidación.

Afinesde2010seesperaquelasregalíassu-perenlos$8billonesyparael2018seestimaquelacifrasumemásde$94billones.LaplenariadelSenadoya ledioaprobaciónalproyectoypasópara estudio de la Cámara. El Ministro de Ha-cienda anunció que para los departamentos que tienen comprometidas las regalías en vigencias futuras, se está estudiando una medida para so-lucionarelconflicto.

Como puede observarse, el proyecto deacto legislativo de las regalías está bien orienta-doensucontenidoypropósitos,corrige la faltade equidad regional, asigna recursos a programas prioritarios y leproporciona al SistemaGeneralde Regalías una visión de largo plazo, sin efectos cíclicosqueamenacensuexistencia.Paraunaná-lisismásdetallado,veaelnumeral4.5.2,alfinalde este trabajo.

Quedangrandesproblemasparaanalizarenmateriadefinanzaspúblicas,comoeselcasodelos bonos pensionales, tanto a nivel de las entida-des territoriales (cuyopasivo se estimaen$82,4

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lucionarelproblemadelplandebeneficios,queen la actualidad cuesta alrededor de $2,6 billones porelmecanismoconocidocomo“recobros”.

Estos problemas requieren por sí solos un am-plioestudio,queporsuespecializaciónycomple-jidad escapan a los objetivos del presente trabajo.

Veamoselcontenidoypropósitodeladeno-minadareglafiscal.

• Fondo de Ahorro y Estabilización.Seleasignacomofuncióncrearahorroenperíodode“vacasgor-das”einversiónenperíodosde“vacasflacas”

• Ahorro Pensional Territorial.Debeavanzaren lacoberturadelpasivoexistente,estimadoen$82,4billones.

• Ciencia, tecnología e innovación.Hechasalgunasdeducciones,seaplicael10%paraestefin.Elpro-pósitoescerrarlabrechaexistenteconlacompetencia.

• Fondo de Desarrollo Regional.Sufinalidadeslainversiónenproyectosregionalesatravésdecuerposcolegiados con visión de desarrollo.

• Fondo de Compensación Regional.Sebusca laequidadsocialyregional,concalidaddevida,conénfasisenzonasdefronteraydeperiferiadeColombia.

Sistema General de Regalías

FondodeAhorroyEstabilización

Ahorro PensionalTerritorial

Ciencia, tecnologíae innovación

Inversión regional Fondo de Compensación Regional

FondodeDesarrolloRegional

Fondo de participación entidades productoras

Sistema de regalías. Modelo general

billones), como a nivel nacional. Lo mismo sucede con la salud, caso para el cual el Gobierno Nacio-nalyapresentóunproyectodeleyalCongreso,conelfindereformarelsistemaactual,queen-frenta grandes problemas en materia de acceso, cobertura, calidad y cantidad frente a la capa-cidad del país en la generación de recursos que garanticen su adecuado funcionamiento, para lo cualsehaprevistolaunificacióndelosservicioscontributivoysubsidiado.Elproyectobuscaso-

4.Reglafiscal

Es conveniente aclarar que antes de que en Colombia se oyera hablar de reglas fiscales, elEstado, frente a diversas circunstancias, se había visto en la necesidad de adoptar variadas medi-das económicas, monetarias y tributarias paralograr, o un reordenamiento financiero comorequisito para reactivar la economía o, ante la necesidaddebuscarsolucionesa lacrisisfiscal–que parece ser la causa permanente de inciden-cia desfavorable en el comportamiento de las variables macroeconómicas–, para alcanzar los resultados previstos en los planes de desarrollo quesehanexpedido.

Los estudios realizados a partir de las déca-dasdelos1960y1970entornoaldéficitfiscalsehan referido generalmente, o bien a las fuentes empleadasparasufinanciamiento,sumagnitud,sus orígenes y probables incidencias sobre losdistintos sectores económicos, o bien a atacar los multiplicadores automáticos de la inflación, cu-

yosdesajustesmonetariosyfiscalespropiciarongraves desequilibrios económicos.

En diciembre de 1982, el Gobierno acudióa la declaratoria de la emergencia económica porunlapsode50díasconelfinderestablecerelequilibriodelasfinanzaspúblicas,enrazónaldecaimiento generalizado de la demanda en los mercadosdebienes,ytambiénalacrisisinstitu-cionalenelahorropúblicoyprivado,queprovo-có,enlasfinanzaspúblicas,sudependenciacadavezmayorderecursosnotributariosmediantelautilización de la Cuenta Especial de Cambios, lo cual limitó las posibilidades de crédito para las actividades productivas del sector privado.

NoesextrañoencontrarqueenlaConstitu-ciónde1886ysusreformassobreelmanejodelaHaciendaPúblicaydelTesoroseordenaraenelartículo80laformulacióndeplanesyprogramasdeinversiónpúblicaylosmecanismosparama-

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terializarlosyhacerlospartedelPresupuestoNa-cional.Enlosartículos206y207seprescribióelprincipiodelegalidaddelgastopúblicoysedejóalaLeyOrgánicadePresupuestoeldesarrollodelos preceptos presupuestales en el orden nacional especialmente.

Con fundamento en los hechos descritos, po-demos observar que en Colombia la necesidad de reactivar la economía ha dado como resultado el diseño y adopciónde normas y principios paraelmanejofiscalymonetario,no con ladenomi-naciónde “reglas cualitativaso cuantitativas”yen algunos casos de carácter estructural, sino sim-plemente de preceptos normativos encaminados a corregir una determinada falla o a lograr un de-terminado propósito.

Comenzamosladescripcióndelmarcofiscala partir de la reforma constitucional de 1991, yubicamosel temaenel casoespecíficode lasfi-nanzas públicas en Colombia.

Acomienzosde2001,elFondoMonetarioIn-ternacional elaboró dos importantes documentos, titulados: Manual de transparencia fiscal y Código de buenas prácticas de transparencia fiscal, que sirvieron de guía para que muchos países se interesaran en elanálisisdesusfinanzaspúblicasyseorienta-ranhacialabúsquedademétodosyprocedimien-tosnormativosadecuadosparafijarprioridadesymejoras en el logro de la transparencia fiscal.

Para el desarrollo de este tema y con unpropósito ilustrativo, se analizarán algunos te-mas que han sido estudiados en publicaciones especializadas: Manual de transparencia fiscal, del Fondo Monetario Internacional; Reglas fiscales del Perú,deJoséLuisPereyrayenotrostrabajosquese relacionan en la bibliografía.

Para entender la metodología empleada, se hacereferenciaalasdiferentesclasesdereglasfis-cales,suscualidades,requisitosyexperienciasensu aplicación en varios países.

Llegar a la concepción de una regla fiscalpropiamente dicha ha sido fruto de un lento pro-ceso.Asíporejemplo,porlosaños1960,enelcasocolombiano,elcambioenelmanejofiscalestuvomás orientado hacia la estructura de un sistema impositivo capaz de atender las crecientes necesi-dades del Estado.

En el ámbito latinoamericano se trabajó en la propuesta de implementación de un Presupuesto por programas y actividades, labor que estuvo im-pulsadaporlaComisiónEconómicaySocialparaAmérica Latina (Cepal). Se cultivó la idea de ela-borar planes de desarrollo económico de mediano plazo, empleando como instrumento para su eje-cución el Presupuesto por programas, técnica que en lospaísesdeAméricaLatinayanoseemplea,peroquedejóvaliosasenseñanzasenmateriadefinan-zas públicas. Se hizo hábito programar el gasto público en funcióndeprogramas, actividadesyproyectos,perosudiseñosehallevadoacaboconcriteriosmuy amplios dediscrecionalidadde lapolíticafiscal,locualdiocomoresultadosituacio-nes de costoso endeudamiento pues no se asoció su manejo con las grandes variables macroeco-nómicas y la capacidad real de financiamiento.

4.1Definiciónyobjetivos

Lasreglasfiscales,podemosdecir,

están asociadas a las virtudes que la teoría y la práctica atribuyen a la disciplina fiscal.La literatura económica llama“reglamacro-fiscal”alasnormasqueafectanlasvariablesmacroeconómicasdecarácterfiscal.Losauto-res anotan el uso de los siguientes términos: “reglas fiscales”, “macrofiscales”, “reglas depolíticafiscal”osimplemente“reglas”(Loza-no,Rincón,Sarmiento&Ramos,2008)

La reglafiscal se suele entender comounarestricción legal al gasto o a la acumulación del sector público. Con su adopción, los países bus-can dar credibilidad a su política económica, en particularalapolíticafiscal,paraqueellosganenreputación y las economías obtengan beneficiospermanentesquesedebenreflejarenestabilidadycrecimiento.Afindelograrestosresultadosnosóloserequierequelasreglasesténbiendefinidas,sino que tengan el respaldo íntegro de la sociedad.

El propósito para la aplicación de una regla fiscal es lograr la estabilidad económica de unpaís, mediante el manejo responsable de la políti-cafiscal.Asíporejemplo,lasreglascuantitativasestándirigidasa restringir eldéficitdelGobier-noenformaexplícita,oareducirelmontodeladeuda para asegurar un manejo sostenible de las normas. En consecuencia, el manejo de la política

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económica se proyecta hacia la adopción de re-glas que permitan su adecuado manejo (Lozano, Rincón,Sarmiento&Ramos,2008)

Los expertos recomiendan, para su adop-ción,lainstitucionalizacióndelmanejofiscal,libe-rándolodeinterferenciasexógenas,seanéstasdenaturaleza política o económica. Para cumplir este propósito se debe proceder a la adopción de nor-masconfuerzadeley,demaneraquepermitaneldesarrollodeunaadministraciónfiscaleficiente.

Se llama la atención sobre cómo la adopción simpledeunconjuntodereglasfiscalesnogaran-tizael logrodeunbuendesempeñofiscal,pueses necesario el respaldo de un sólido proceso pre-supuestalyelcumplimientodedisposicionesdetransparencia que coadyuven a la obtención deobjetivos claramente estipulados.

ParaJoséLuisPereyraAyala,[e]l objetivo fundamental de aplicar una regla fiscalesaseguraruncomportamientorespon-sabledentrodeunasendaquecontribuyaalabúsquedadelaestabilidadmacroeconómicaya la vez reduzca la incertidumbre otorgando a losagentesunaseñalclaraypredeterminadadelapolíticafiscal.(Pereyra,2000)

4.2ElCódigo de buenas prácticas de transparencia fiscal, del Fondo Monetario Internacional

El Fondo Monetario Internacional adoptó el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal, para corresponder a la importancia del “buengobierno”,conelfindelograrlaestabilidadma-croeconómica y un crecimiento de alta calidadbasado en la transparencia fiscal como criteriofundamental del buen gobierno. Se entiende la transparenciafiscalcomoelprocedimientoadop-tado para lograr una mejor rendición de cuentas porlosresponsablesdeldiseñoylaejecucióndelapolíticafiscal.

El Código de buenas prácticasdefinelossiguien-testemasparahacerviablelatransparenciafiscal:

Funciones y responsabilidades

Se debe lograr una distinción clara de la estructurayfuncionesdelGobierno.Debehaber

provisiónde información confiable sobre las in-tencionesyproyeccionesdepolíticafiscal.

LasrelacionesentreelGobiernoylosorga-nismos del sector público deben estar fundamen-tadasennormasclarassobre funcionesyactivi-dades.

Acceso público a la información

Unadelascaracterísticasquedefinelatrans-parenciafiscal es el fácil accesodelpúblicoa lainformación que se maneja en el ámbito de las finanzaspúblicas.Enestesentido,losprincipiosylasprácticasserefierenalsuministrodeinfor-mación completa sobre la actividad fiscal y laobligatoriedaddesupublicación.Deestamanerase proporciona al público información completa sobrelasoperacionesfiscalespasadas,actualesyfuturas del Gobierno.

Como buenas prácticas de transparencia se incluyen las siguientes: 1) cobertura del presu-puestoanualysuministrodeinformación,2)re-sultadosypronósticospresupuestarios;3)pasivoscontingentes,gastotributarioyactividadescuasifiscales; 4) deuda y activos financieros; 5) saldoconsolidadodelgobiernogeneral;6)principiosytransferencias que reciben esas entidades del go-biernocentral,lascualesdeberánidentificarseenelpresupuestodelgobiernocentral,ylainforma-ciónsobresusingresosygastosbrutos,incluidoslos ingresos originados en impuestos decretados confinesespecíficos,cargosporderechosdeusoyotrasfuentes.

Cobertura del presupuesto

En el Código de buenas prácticas se presentan las siguientes recomendaciones importantes en materia presupuestal:

Deberádivulgarse informacióncomparablecon laquefiguraenelpresupuestoanual sobrelos resultados de los dos ejercicios anteriores, así como previsiones relativas a los principales agregados presupuestarios en los dos ejercicios siguientes.

Es deseable dar una imagen completa de la posiciónfiscalactual,mediantepresentacióndelainformaciónyenanexosexplicativosqueacom-pañanladocumentaciónpresupuestaria.

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En el presupuesto anual, junto con el resul-tado efectivo (o previsto, si no se dispone de las cifrasdefinitivasdelosresultadosdelañoencur-so), deberán presentarse las estimaciones presu-puestariasoriginalesyrevisadasdelosdosañosprecedentes al del ejercicio actual. La información deberá incluir los principales agregados presu-puestarios e información más detallada sobre los numerales, ordinales o partida de gasto, función y,cuandosedispongadelainformación,progra-ma o producto.

Deberá revelarse la situación de la infor-mación sobre resultados (por ejemplo superávit odéficit;carácterprovisionalodefinitivoyau-ditado de esa información). Esto permite com-parareldesempeñorecienteconelpresupuestoycentrarlaatenciónenlosriesgossignificativosde pronóstico, política o carácter macroeconó-micoy,en términosmásgenerales,en la reali-dad del presupuesto.

Resultados y pronósticos

Se requiere divulgar los cambios de clasi-ficaciónopresentacióndepartidasdeunañoalotro, indicando las razones de dichos cambios. Deberán incluirse pronósticos de los agregadospresupuestarios de importancia (funcionamiento, deuda,inversión)paralosdosañosposterioresalactual.Laprácticaóptimaesincluirproyeccionesfiscales agregadas debidamente fundamentadasen la documentación del presupuesto.

Pasivos contingentes

Es importante que en los documentos pre-supuestariosseacompañenlosestadosdecuen-tasenlosquesedescribanlanaturalezaylaim-portanciafiscaldelospasivoscontingentes(enel caso colombiano los bonos pensionales, las vi-gencias futuras, los fallos o sentencias condena-torias)yelgastotributariodelgobiernocentralydeentidadesuorganismosdescentralizadosopor servicios.

Transparencia en la preparación, ejecución y publicación

Se plantea la necesidad de disponer de un “marco administrativo” debidamente regulado ytransparente,mediante prácticas de adquisición yempleo abiertas al público, así como un código de

conducta para los que trabajan en la administración tributaria, de manera que se pueda disponer de la documentación presupuestaria, con detalle de los objetivos de política fiscal, el marcomacroeconó-mico, las políticas en que se fundamenta el presu-puestoylosprincipalesriesgosfiscalesdetectables.

Se requiere presentar una declaración de objetivosdepolíticafiscalydeevaluaciónde laviabilidadfiscal,quesirvademarcoparaelpre-supuesto anual.

Igualmentesedebenespecificarlasnormasfiscalesquesehanadoptado(porejemplo,elre-quisito de un presupuesto equilibrado o los lími-tes al endeudamiento de los niveles subnaciona-les de gobierno). Para este efecto, la información presentada en el presupuesto anual deberá prepa-rarseypresentarseenunmarcomacroeconómicocuantitativointegralycoherente;asimismo,debe-rán incluirse los supuestos principales en que se basa el presupuesto.

Deberádescribirseclaramente todapolíticanueva que se introduzca en el presupuesto anual; asimismo,tienenqueidentificarseycuantificarselosprincipalesriesgosfiscalesquepodríanafectaral presupuesto anual, tales como las variaciones delossupuestoseconómicosylafaltadecertezarespecto al costo de ciertos compromisos de gasto.

La información presupuestaria deberá pre-sentarse de manera que facilite el análisis de las políticasyestimule larendicióndecuentas.Losdatos presupuestarios deberán expresarse encifras brutas, demanera que exista undesgloseen ingresos,gastosyfinanciamiento.Losgastosdeberán clasificarse por categorías económicas,funcionales y administrativas. Se recomienda lapresentación de una declaración de los objetivos de los principales programas presupuestarios (por ejemplo, mejora de los indicadores sociales pertinentes).Esimportanteespecificarclaramen-telosprocedimientosdeejecuciónycontroldelosgastos aprobados.

Serequierelaexistenciadeunsistemaconta-bleintegrado,dealcancegeneral,queconstituyaunabasefiableparaevaluarelcumplimientoolosatrasos en los pagos.

Se recomienda que los reglamentos sobre adquisiciones y contratación de personal sean

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uniformes,ytodas laspartes interesadastenganacceso a ellos.

La ejecución del presupuesto deberá some-terse a una auditoría interna y deberá existir laposibilidad de examinar los procedimientos deauditoría. La administración tributaria nacional deberáestarprotegida,por ley,de laspresionespolíticas,ydeberáinformarregularmentealpú-blico de sus actividades.

Ha de presentarse regularmente informa-ciónsobrelasoperacionesfiscalesalPoderLegis-lativoy alpúblico.Deberápresentarse alPoderLegislativo un informe de mitad de ejercicio sobre la evolución del presupuesto; también se deberán publicar informes más frecuentes (por lo menos trimestralmente).

Han de presentarse cuentas definitivas alPoderLegislativoenelplazodeunañodespuésdeconcluidoelejercicioylosresultadosalcanza-dos en la consecución de los objetivos de los prin-cipales programas presupuestarios.

A la relación de medidas presupuestales que recomienda el Código, podemos agregar la nece-sidad de conocer el avance de los programas de inversión,delosprogramasoproyectospriorita-rios o estratégicos, o de aquellos programas que seconsideranpuedenservulnerables,yresaltarla importancia en aspectos a los cuales no se les atribuye la importancia que revisten aspectostales como la rendición oportuna de informes al Congreso,laauditoríaycontrolsobrelascuentaspresupuestariasylaexistenciadeunsistemacon-tablefiable,paraevaluar loscostosy resultadosde la ejecución presupuestaria.

Garantías de integridad

En relación con este tema, el Manual de trans-parencia fiscal recomienda la adopción de una se-rie de medidas que permitan o faciliten alcanzar laanheladatransparenciafiscal.

Losdatosfiscalesdeberáncumplirlasnor-masdecalidad,reflejarlosingresosygastos,ylaevolución macroeconómica sobre la cual se basa el presupuesto anual; las cuentas presupues-tarias definitivas indicarán el método contableutilizado (por ejemplo, contabilidad en valores de caja o envaloresdevengados) y lasnormas

aplicadasalarecopilaciónypresentacióndelosdatos presupuestarios.

Unórganonacionaldeauditoríaounorga-nismo equivalente, independiente del Poder Eje-cutivo, deberá presentar puntualmente informes alPoderLegislativoyalpúblicosobrelaintegri-dad financiera de las cuentas del Gobierno, demaneraqueexpertosindependientesevalúenlospronósticosfiscales,lospronósticosmacroeconó-micos en que se basan, así como los supuestos en los que se fundamentan.

4.3Tiposdereglasfiscales

Ademásdelasreglasyadescritas,nosreferi-remosaotrasquesondegranuso,lascualesfijanlímites cuantitativos para algunos indicadores de eficienciafiscal,reglasqueseexplicanacontinua-ción tomando como fuentes de información el Manual de transparencia fiscal, del Fondo Moneta-rioInternacional,yeltrabajoelaboradoporJoséLuisPereyra,“ReglasfiscalesparaelPerú”.

Como tipos de reglas importantes por su diseñoyusosecitan lasdelpresupuestobalan-ceado, las de restricciones al financiamientodeldéficitylasdelendeudamientopúblico.

El tipo de reglas que se deben emplear, en concepto de los especialistas, depende de los obje-tivos,delacoberturainstitucionalydelaestrate-giadeimplementaciónquesevayaaseguir.Sielobjetivoes fácilmentecuantificable,porejemplodereduccióndelfinanciamientocondeuda,défi-citfiscalodeudapública,sepuedehacerunsegui-mientomáseficazparaevaluarsucumplimiento.

Las reglasfiscalesdemayoraplicaciónsonlasquebuscanelequilibrioentreingresosygas-tos del Gobierno. La regla de equilibrio entre in-gresosygastoscorrientes,quesóloadmitefinan-ciar gastos de capital, es esencial para asegurar la solvencia del Gobierno durante la respectiva vigenciafiscal.

La regla de equilibrio entre ingresos y gas-tos totales (BT).Consideraelbalanceprimarioyelpagodeinteresescorrientesyacumulados, li-mita laposibilidaddeacumularnuevadeudaybuscaconducirlasfinanzaspúblicasporunasen-da sostenible en el mediano plazo.

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La regla de balance estructural (BE). Redu-celadiscrecionalidaddelaautoridadfiscalpropi-ciadaporlasfluctuacionescíclicasdelaactividadeconómicaypermitequeactúenplenamentelosestabilizadores automáticos. El objetivo de me-dianoylargoplazoesdarcontinuidadalaacciónfiscal, independientemente de cuál sea la etapadel ciclo económico.

Superávit estructural. Algunospaísesfijanun superávit estructural (SE), de manera que re-duzca el monto de la deuda pública (Chile).

Reglas de financiamiento del déficit. Se re-fierenalpapeldelimitadorentrelapolíticamone-tariaylafiscal.Limitaroeliminarelusodeunafuente de financiamiento, por ejemplo el BancoCentral, genera credibilidady confianza en am-bas instituciones.

Regla que limita el saldo de la deuda (bruta o neta).Juntoconellímitealdéficit(primario,glo-baloestructural),estareglacontribuyealasoste-nibilidadfiscalenelmedianoylargoplazo.Estaregla ganó espacio internacional desde el Tratado deMaastricht(TratadodelaUniónEuropea).

Algunos países han adoptado reglas para construir y manejar reservas de fondos contin-gentes y de estabilización (FC), como aquellos creadosenpaísesconaltadependenciadelaex-portación de productos primarios. En general los fondos proporcionan solvencia macroeconómica cuando se emplean como instrumento contracícli-co. En épocas de auge, los gobiernos deben aho-rrar ymantener el gasto y el financiamiento ennivelesprudentes.Sielgastooelfinanciamientose incrementan en la fase expansiva, los fondospierdensuobjetivoestabilizadoryseproduceunsobreajuste en las fases de recesión con grandes “costosdeajuste”futuros.

4.4Experienciainternacionalenreglasfiscales

Eltipodereglafiscalquepuedeutilizarunpaís depende de factores como el grado de medi-ción que se pueda lograr sobre los objetivos que sepersiguen,lacoberturainstitucionalylaestra-tegia de implementación. En la medida en que un objetivoes fácilmentecuantificable (déficitfiscal

o deuda pública, por ejemplo), se puede llevar a caboconmayorefectividadunprocesodesegui-mientoquepermitaevaluareldesempeñode lareglafiscal.LospaísesdelaUniónMonetariaEu-ropea(EMU)yalgunospaísesdeAméricaLatinahanadoptadoreglasfiscalescuantitativasdesen-cillacuantificación.

Varios tipos de reglas han sido adoptadas internacionalmente, con el fin de limitar el cre-cimiento del gasto público. En particular, se han implementado reglas para limitar el gasto prima-rio(Argentina,EcuadoryPerú),elcrecimientoenlosgastosdepersonal (BrasilyColombia)y, enalgunos casos, para limitar el servicio de la deuda de los gobiernos seccionales (Colombia). En mu-choscasos,estasreglasseexpresancomonormascualitativas o directrices de tipo legal sobre el destino de los fondos públicos o restricciones al usodeciertasfuentesdelfinanciamiento;enotroscasossepresentancomometascuantitativas;yenotros más se formulan para controlar el uso de in-gresosextraordinariosdelEstado,saldarpasivosfinancierosy/oahorrar.

Lasmetas cuantitativas se pueden fijar so-bre el balance total o primario o, alternativamen-te, sobre dichos balances ajustados por el ciclo económico.Segúnsedescribe, las reglasfiscalestienen numerosas ventajas para el manejo de las finanzaspúblicas.Sinembargo,para que una re-gla fiscal tenga éxito se requiere que se cumplan ciertas condiciones.

Enprimertérmino,unareglafiscaldebesercreíble. Para ello es necesario que las autoridades hayandemostradopreviamentesucapacidaddecontrolarlasfinanzaspúblicas.Unareglaquesetrate de establecer en un contexto de desajustefiscalmuygrandeprobablementenocontaráconninguna credibilidad.

Igualmente, el respaldo de la sociedad es crucialparasuéxito.Asícomolasociedadvaloraunabajatasadeinflaciónyapoyaalbancocentralen su tarea de controlarla, en el caso de la regla fiscalelpúblicodebevalorarlaestabilidadeconó-micaqueellaofreceytienequeestardispuestoahacerlossacrificioseconómicosquelareglaexige.

De otra parte, las reglas fiscales están su-jetas a ciertas limitaciones. Algunas son de ca-rácter técnico, como la dificultad de estimar el

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PIB potencial, o la brecha de producto, que son ingredientes necesarios para calcular los balan-ces fiscales estructurales.Otras limitaciones sondecarácterprácticoyentreellasunadelasmásimportanteseslainflexibilidaddelgasto.Cuandoelgasto es inflexible,bien seaporque loordenalaley,oporqueexistendestinacionesespecíficassobre algunos ingresos, o porque se han aprobado vigencias futuras (autorización de partidas presu-puestalesconanterioridadalavigenciafiscal),elcumplimientodelareglapodríaenfrentardificul-tades. Por esa razón, uno de los requisitos para el éxitodeunareglafiscaleseldetratardelimitarlasinflexibilidadesdelgasto.

Otra restricción se refiere al límite de re-servas internacionales, quefijaundeterminadonivel de acumulación de las mismas como con-tingente futuro (generalmente en términos de ac-tivos líquidos). Las reservas podrían servir como respaldo ante caídas de precios de productos cla-vedeexportación,comoseguroanteagotamientode recursos naturales o como recurso contingente para el pago de pensiones.

En el caso latinoamericano, se han plantea-do fondos contingentes como el de Chile, que mantiene el Fondo de Compensación del Cobre, responsable de acumular reservas producto de susexportacionesdecobrecomounafuncióndela diferencia entre el precio de mediano plazo de referencia (determinado por el promedio móvil deseisañosdelpreciodeexportación)yelpre-cio corriente de exportación del cobre y variosotros factores. Si el diferencial fuese negativo, las transferencias serían hechas del fondo de reserva al presupuesto.

Asuturno,Argentina,ensuLeydeSolven-cia Fiscal, establece un Fondo de Compensación AnticíclicoFiscal,constituidoconel50porcien-to de los recursos de privatizaciones, los aportes financieros generados por los superávit fiscalesdeperíodospasadosyrecursospreviamentees-tablecidosdelTesorohastaalcanzarel3porcien-to del PIB, que sería utilizado en la reversión del ciclo económico.

4.4.1 Estados Unidos de América

Eldesempeñofiscalestadounidensehaes-tadoinfluidodurantelosúltimos15añosporlaintroducciónymodificacióndenormasdecarác-

ter presupuestal determinadas por la promul-gaciónconstitucionalde“reglasdepresupuestobalanceado”(RPB).

El Acta Gramm-Rudman-Hollings (GRH) de 1985presentósustancialescambiosenlapolíticapresupuestal, como la introducción de una sen-dadereduccióndeldéficitpúblicoenelmedianoplazo.Seimpusieronmetasespecíficasquedebe-rían aprobarse por el Congreso al inicio de cada legislatura.Denoserasí,elobjetivofiscaldeberíalograrse a través de reducciones automáticas en todaslaspartidasdegastos.Durantelaadminis-tración Reagan se introdujeron medidas presu-puestarias tales como topes de tiempo para las discusionessobreelpresupuesto,yunconjunto deobjetivosymetasconprovisionesespecíficas.Se acentuó la responsabilidad presidencial por la emisióndepresupuestoscondéficitproyectadosyporlapreparacióndeestimadostransparentes.

En contraposición, se creó un gran núme-ro de mecanismos contables, postergaciones de pagos y transferencias, que trataron de evadirlas restricciones presupuestales impuestas por el Acta, las cuales no impidieron que el gasto se redujera en 2 puntos porcentuales del producto en1988.Sinembargo,en1990seobservóunrá-pido crecimiento del gasto militar, los costos mé-dicos,elserviciopostalyelsoportealosplanesdeahorroypréstamo,queaumentaronelgastopúblico más allá de las metas acordadas en el Acta GRH. Fue necesario reformular la política fiscalhaciametasdemedianoylargoplazomásalládelarecesiónporlaqueatravesabaelpaís,yse promulgó el Acta de Presupuesto Obligatorio de 1990 denominada Budget Enforcement Act (BEA), que buscó lograr el equilibrio presupues-talhacia1995.

A pesar de lo establecido por el BEA de 1990,eldéficitcontinuóenascensodurante losdos añosposteriores, lo cual llevó alCongresoa promulgar el Omnibus Budget Reconciliation Act (OBRA), que estabilizaría el gasto fiscal atravésdemetasmultianualesdeldéficitfederalhasta3%delproductoen1997,metaquefuelo-grada ampliamente.

Inman(1996),alanalizarelpresupuestodelos Estados Unidos de América, destaca cuatrocomponentes que hacen efectiva la aplicación de una regla de presupuesto balanceado:

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1.Especificacióndelpresupuestobalanceadoal comienzooalfinaldel añofiscal.Parael caso de restricciones ex-post,36estadossiguen la regla y además prohíben el roll over deldéficitdeunañoaotro.

2. Previsión contra el incumplimiento legisla-tivo: 46 estadoshanestablecido reglasdepresupuesto balanceado con carácter cons-titucional, por lo que sumodificación re-quiere una enmienda de ese mismo nivel.

3. Mecanismo de obligatoriedad: las reglasson impuestas en última instancia por el Estadoysuéxitodependedeldebate.

4. Procedimientodeenmienda:generalmentelas enmiendas requieren dos tercios de los votos para su aprobación en la legislatura estatal omayoría absoluta enun referén-dum estatal.

4.4.2 Chile. Meta de superávit estructural

Lapolíticafiscalchilenasehaguiadoporunaregla de balance estructuraldesdeelaño2001.Elba-lanceestructuraldelsectorpúblicoreflejaelequi-librio presupuestario que se produciría si el pro-ducto evolucionara de acuerdo con su tendencia ysilospreciosdelcobreydelmolibdenofuesenlos de mediano plazo. Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado por el efecto de las variables cí-clicasmássignificativasparalosingresosfiscales.

La regla de balance estructural establece que el nivel de gasto público en cada período depende de los ingresos estructurales o permanentes del fisco.De esta forma, se busca aislar las decisio-nes de gasto público, en particular las de gasto e inversión social, respecto a los vaivenes del ciclo económicoyalasfluctuacionesdelospreciosdelcobreydelmolibdeno.

Enlosúltimosañoslaeconomíachilenahaenfrentadounsignificativoincrementoenelpre-cio del cobre, lo que ha redundado en una impor-tantereduccióndeladeudanetadelfisco.

Elalzadelpreciodelcobreyelestrictoape-go a la metodología de balance estructural han permitido consolidar un importante cambio en la posiciónfiscalenrelaciónconelpasadoreciente.Enestenuevocontextoyenconcordanciaconloestablecido en el programa de gobierno de la pre-sidentaMichelleBachelet,ensu“InformedelasFinanzasPúblicas”deoctubrede2006 (Velasco,Arenas,Céspedes&Rodríguez,2007)yenelde-

cretoqueestablece lasbasesde lapolíticafiscaldel Gobierno, resulta oportuno evaluar de nuevo las condiciones que dieron lugar al establecimien-todelametadesuperávitdel1%delPIBparalapolíticafiscal.

En términos simples, el indicador de balance estructural en Chile supone aislar el efecto cíclico de tres de las principales variables macroeconó-micasqueinfluyenenladeterminacióndelosin-gresos del gobierno central: la actividad económi-ca,elpreciodelcobreyelpreciodelmolibdeno.Así,esteindicadorreflejaelbalancepresupuesta-rioquehubieseexistidoenelgobiernocentralsielPIBestuvieseensuniveldetendenciaysilospreciosdelcobreydelmolibdenofuesen losdemediano plazo. Esto permite distinguir en los re-sultadosfiscaleslosmovimientosqueprovienende decisiones de política, de aquellos asociados a cambios cíclicos en estas variables.

Delastresvariablesqueincidenenelniveldeingresoestructuraldelfiscoparacadaaño,lasdos más importantes –el precio de referencia del cobreylatasadecrecimientodelPIBdetenden-cia–sonestimadasporcomitésdeexpertosinde-pendientes del Gobierno.

Deestamanera, elpreciode referenciadelcobre corresponde al promedio del precio espe-radoporelcomitédeexpertosparalospróximosdiez años. El PIB de tendencia corresponde aaquella parte del PIB efectivo que puede conside-rarse permanente, esto es, el nivel de producción que teóricamente habría prevalecido si se utiliza-ran los recursos productivos con una intensidad normalysielniveldeproductividadfueseeldetendencia. El precio del molibdeno de mediano plazo, por su parte, es calculado sobre la base de criterios históricos.

La regla usada en la elaboración de la polí-ticafiscal y lameta considerada llevanaque elgasto público se determine de la siguiente forma:

Ingresoestructural–gastofiscal=1%delPIB

El período de aplicación de la regla ha esta-do marcado por una creciente transparencia en la formadecálculodelindicadoryenladefiniciónde sus parámetros. La metodología se ha ido per-feccionando con el tiempo, todo lo cual ha sido oportunamente publicado.

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Respecto a la evolución de la deuda públi-ca, antes de realizar un análisis más detallado de ellaesnecesarioestablecersumagnitud.Uncom-ponentequenoseincluyeexplícitamenteenlasestadísticasoficialesdelasfinanzaspúblicassonlos bonos de reconocimiento. Éstos corresponden a una obligación del Estado chileno con los futu-rospensionadosy sonexigibles enelmomentodelajubilación.Esteinstrumentofinanciero,portanto,haceexplícitaslasobligacionescontraídaspor el Estado con aquellos trabajadores que co-tizaban en el antiguo sistema previsional. Estas obligaciones se acumulan como compromisos de gastosafuturoatravésdelsistemaprevisionalyno son registrados contablemente, aunque sí se informan periódicamente.

Lametadesuperávitestructuralde1%delPIB se estableció en un momento en el que el en-deudamiento neto del gobierno central se encon-trabaentornoal24%delPIB.Dadoloanterior,elestablecimiento de la regla de balance estructural significóunimportantecompromisodelGobier-noconlaestabilidaddelapolíticafiscalenellargoplazo. Al mismo tiempo, la meta apuntó directa-menteadarunaseñaldecredibilidadenelcom-promiso del Gobierno de avanzar hacia niveles debajoendeudamientoenelmedianoplazoydeasegurarelfinanciamientode compromisosquenoaparecíandirectamenteenlasestadísticasfis-cales, por ser implícitos o contingentes, pero que estaríanpresentesenelmedianoylargoplazo.Es-tos compromisos son analizados a continuación.

Justificaciones de la meta

Un primer motivo para el establecimientodeunametadesuperávitestructuraldel1%delPIB fue la necesidad de asegurar una dinámica de acumulación de activos que permitiera hacer frente a compromisos futuros del sector público, toda vez que potencialmente éstos podrían crecer aunatasamayorquelosingresosfiscales.

Dentrode loscompromisos futurosypasi-vos contingentes de la época, losmás significa-tivoseran lasgarantíasdepensionesmínimasyasistenciales.

En relación con la garantía de pensión mí-nima, que surgió con la reforma previsional de comienzosdelos1980,éstaconsisteenquesi lapensión que obtiene un trabajador en el momento

dejubilarseesinferioralapensiónmínimafijadaporley,elEstadodebefinanciarladiferencia.

Unsegundomotivoparaelestablecimientodeunametade superávitdel1%delPIB fue lasituación patrimonial del Banco Central de Chi-le.Latrayectoriadelasutilidadesopérdidasdecualquier banco central en el largo plazo viene dadaporelnivelycomposicióndesusactivosypasivos.Enparticular,estatrayectoriaeselresul-tado de los diferenciales de tasas de interés inter-nasyexternasdadalacomposicióndelbalance.Las acciones de un banco central en cuanto a afec-tarelnivelycomposicióndesusactivosypasivostendrán como consecuencia un efecto directo en elresultadodeésteenelmedianoylargoplazo.

Afines de la décadade los 1990, el BancoCentraldeChilemostrabaundéficitoperacionalcercanoal1%delPIB.Estedéficitredundabaenuna situación patrimonial frágil en ciertos escena-rios. En éstos, la capacidad del Banco Central para implementar políticas contracíclicas podría verse fuertementeafectadaalentrarenconflictoconsumetainflacionaria.

Implicaciones de la regla de balance estructural y de la meta

Lametadesuperávitestructuralde1%delPIB permitía una transición hacia una situación debajoendeudamientoaunavelocidadsuficien-te como para generar credibilidad acerca del com-promisofiscalestablecidoatravésdelaregladebalanceestructural,yademásatenuaba los ries-gosfiscalesantesmencionados.

Desdelaperspectivadelperíododeiniciodela regla, era posible prever escenarios potenciales para la evolución de la deuda del sector público, quemostrabanquedadauna trayectoria sinso-bresaltosysinbonosdereconocimiento,ladeudaneta del gobierno central habría caído a niveles cercanosaceroenelaño2013.Siseincluyeranlosbonos de reconocimiento, la convergencia del en-deudamiento a niveles cercanos a cero se hubiese logrado en el año 2020 aproximadamente. Estaconvergenciaanivelesdesolvenciafiscalenhori-zontes de mediano plazo, sumada al estricto ape-go a la regla, permitiría hacer frente a potenciales escenarios negativos que, aunque postergaran en el tiempo la convergencia a los niveles de deuda inicialmenteestimados,ledaríanlasuficientecre-

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dibilidadalfiscoparaendeudarseconéxitoenlosmercadosfinancieros.

Evolución de los principales factores de contingencia y riesgo fiscal

Las condiciones que dieron lugar al estable-cimiento de una meta de superávit estructural de 1%delPIBpuedenevolucionareneltiempoy,porlo tanto, pueden llevar a una revisión de la meta de superávit estructural. Así fue establecido en el programa de gobierno de la presidenta Bachelet, enel“InformedeFinanzasPúblicas”queacom-pañóelProyectodeLeydePresupuestos2007yen el decreto que estableció las bases de la política fiscaldelGobierno:“...mientrassemantenganes-tas condiciones, la meta de superávit estructural se mantendrá en los términos antes señalados”(Velasco,Arenas,Céspedes&Rodríguez, 2007).Consistentemente, a continuación se presenta un análisis de la evolución de las principales condi-cionesquedieronorigenalametade1%delPIB.

De todas lasgarantías existentes en elmo-mento en que se instauró la meta de superávit estructural, la más relevante en términos de com-promisos futuros era la asociada a la situación previsional.Loanteriorimplicabalaexistenciadeescenarios probables en los cuales se produciría un importante aumento en el gasto previsional, lo que repercutiría en un ajuste en el resto del gasto público, que generaría a su vez un importante im-pacto intergeneracional. La existencia de dichascontingencias dio origen a la creación del Fondo deReservadePensionesbajoelalerodelaLeydeResponsabilidad Fiscal.

La Ley N.° 20.128 de Responsabilidad Fiscal. Constituyeunasegundagranetapaenlamoder-nizacióneinstitucionalizacióndelapolíticafiscalde Chile. La política de balance estructural aplica-dadesde2001regula losflujos (ingresos,gastosysuperávit)fiscales.LaLeydeResponsabilidadFiscal, entre otras cosas, crea reglas e instituciones paraadministrarlosactivosfiscalesqueresultandedichosflujos.Enparticularsedebendestacar:

• Fondo de Reserva de Pensiones. Se crea este Fondo para responder al compromiso del Go-biernodegarantizarpensionesmínimasyasis-tenciales en el futuro, las cuales se prevé que aumentarán significativamentedentrodeunadécada. Para ello se establece un aporte al Fon-

doequivalentealsuperávitefectivodelañoan-terior,conuntopedel0,5%delPIBdelañoyunmínimode0,2%delPIB, independientementedelsuperávitefectivo.A31demarzode2007,elsaldodeesteFondoeradeUS$613millones.

• Capitalización del Banco Central. Se facul-ta al Ejecutivo para que pueda invertir hasta 0,5%delPIBcadaaño(porunperíododecincoaños)enrecapitalizarelBancoCentraldeChi-le,siemprequeelsuperávitefectivoseamayorde0,5%delPIB.

• Fondo de Estabilización Económica y Social. Se crea este Fondo, que permite aislar el gasto público de situaciones de bonanza o recesión económica. Éste acumulará los superávit efecti-vos que subsistan después de aportar al Fondo deReservadePensionesyde recapitalizar elBancoCentraldeChile.A31demarzode2007,el saldo del Fondo de Estabilización Económica ySocialalcanzabaUS$7.137millones.

• Inversión de los recursos. Enestaleytambiénse introduce una serie de normas relacionadas conlaadministraciónyreportedelainversiónde los recursos. Establece que los fondos serán administrados mediante contratos de adminis-tración de cartera. Sin perjuicio de lo anterior, las inversiones podrán ser realizadas por el Servicio de Tesorerías por instrucción del Mi-nistro de Hacienda, o, bien, encomendadas al Banco Central de Chile, que podrá realizar las inversiones directamente o a través de terceros previa licitación. Para resguardar la competi-tividaddel sectorexportador, estos fondossehan mantenido íntegramente invertidos en mo-nedaextranjeraenelexterior.

• Establecimiento de bases de la política fiscal. Se establece la formalización del cálculo de balanceestructuralyelrequerimientodeesta-blecerbasesdelapolíticafiscalaliniciodeunnuevogobierno.Deestamaneraseincorporaelcálculo del balance estructural del sector públi-cocomopartedesuprogramafinanciero.

4.5ReglasfiscalesenColombia

Esta sección contiene apartes, que se presen-tan en forma ilustrativa, sobre el documento pre-parado por el Comité Técnico Interinstitucional

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(Bancode laRepública,DepartamentoNacionaldePlaneación, yMinisteriodeHaciendayCré-ditoPúblico),ypresentadoel7de juliode2010alMinistrodeHacienda,Dr.ÓscarIvánZuluaga.Sobreesteparticularsehanhechoadicionesyco-mentarios que consideramos conveniente preci-sar en algunos casos.

4.5.1 Antecedentes

SeanotaqueenColombiaexistenprincipiosgeneralesdemanejofiscalyreglascualitativasycuantitativas, que están consagradas en la Cons-titución Política en normas del Legislativo y endecretos del Ejecutivo. Las reglas se han aplicado alasfinanzasdelGobiernoNacionalcentralydelas entidades territoriales.

Las reglas fiscales de origen constitucionalen materia de planeación corresponden a los ar-tículos 339 a 341, que establecen la elaboraciónde un PlanNacional deDesarrollo en el que elGobiernoNacionaldebedefinirsusobjetivosdemedianoylargoplazo,losplanesdeinversiónylas prioridades a mediano plazo.

Elartículo342ordenalaexpedicióndeunaley orgánicadel Plan, que contiene losprocedi-mientosdeelaboración,aprobaciónyejecucióndelos planes de desarrollo. Esta norma ordena hacer efectiva la participación de la ciudadanía en la dis-cusióndelosplanesdedesarrollo,yelartículo343ordena la organización de sistemas de evaluación ygestiónderesultadosenlorelacionadoconpolí-ticas de inversión. Podemos anotar que son reglas dedescentralizaciónyconcentracióndefunciones,ydetransparenciaenloreferentealainversión.

Comoregla restrictiva, el artículo346esta-blecequeenlaLeydeApropiacionesnosepuedeincluirningúngastoquenohayasidodecretadoconformea leyanterior,opropuestoporelGo-bierno para atender debidamente al funciona-miento de las ramas del poder público.

Otros artículos permiten la necesaria coordi-nacióndelospoderespúblicosyordenanrestric-ción cuantitativa en materia de endeudamiento, limitanelcrecimientodelgastoydeterminanlasfuentesdelfinanciamientodelGobierno.

Las reglas fiscales de carácter constitucio-nalsecentranenlosplanesdedesarrolloyenel

Presupuesto General de la Nación. En materia de transferencias a los entes territoriales, ordenan la creaciónyfuncionamientodelSistemaGeneraldeParticipaciones (SGP), el cual se encuentra ope-rando,medianteajustes,desde1991,paraatenderla prestación de los servicios de educación, salud, vivienda y saneamiento básico de las regiones;además, ha previsto la relación entre el Ejecutivo yelbancocentral,conlaprohibicióndeotorgarcrédito al Gobierno con recursos de emisión mo-netaria, salvo por acuerdo unánime de la Junta DirectivadelBancodelaRepública.Lasnormassobre presupuesto corresponden a principios ge-nerales que se desarrollan en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Entrelasnormasfiscalesdecarácterlegisla-tivo a las cuales se les puede dar el carácter de re-glafiscalsedestacanlaLey38de1989,laLey358de1997,laLey617de2000ylaLey819de2003.Cabeadvertirqueestasdisposicionesseexpidie-ron para atender al manejo presupuestal en el cu-brimiento de todas las etapas del ciclo presupues-tal, o de regular la atención de un determinado problema,noconelrigordeunareglafiscalcomoenlaactualidadaconsejanlateoríaylatécnica.

La Ley 38 de 1989 recogió con carácter nor-mativo gran parte de la legislación existente enmateria presupuestal, fruto de exitosos resulta-dos, dado el criterio limitativo adoptado para la preparación,estudio,ejecuciónycontroldelPre-supuestoNacional, algunasde cuyasnormas serecogenenelDecreto111de1996.Amaneradeejemplo citaremos las siguientes normas, que po-demoscalificardereglasvigentesconformea lanormatividad del Estatuto Presupuestal.

El artículo 22 (Deestabilizacióncíclica). Este artículo ha previsto que cuando por circunstan-ciasextraordinariaslaNaciónpercibarentasquepuedan causar un desequilibrio macroeconómi-co, el Gobierno Nacional puede apropiar las que garanticenlanormalevolucióndelaeconomía,yutilizar losexcedentesparaconstituirycapitali-zar un fondo de recursos del superávit de la Na-ción. Ha previsto además que el capital del fondo ysusrendimientossepuedaninvertirenactivosexternosoentalformaquenoafectenlabasemo-netaria, ypuedan estar representados en títulosdemercado o de deuda pública externa colom-bianaadquiridosenelmercadosecundario,yeninversiones de portafolio de primera categoría en

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elexterior.ElGobiernopuedeademástransferirrecursos al Presupuesto General de la Nación, de tal manera que éste se agote al ritmo de absorción delaeconomíaylosgastosqueocasioneconbaseen estas rentas deben presentarse por el Gobier-no para aprobación del Congreso. Esta norma constituyeunvaliosoinstrumentoparaelmanejocíclico de las conocidas bonanzas cafeteras o de hidrocarburos,yellaestáplanteadaen las reco-mendacionesparalaadopcióndeunareglafiscal.En consecuencia, podemos decir que la norma existeperonoseemplea.

Artículo 45 inciso primero (Definición defuncionesyresponsabilidades).Fijaresponsabi-lidades a cada órgano o entidad en la defensa de los intereses del Estado, para lo cual debe reali-zar todas las actuaciones necesarias en los proce-sosycumplirlasdecisionesjudiciales.Losservi-dores públicos deberán responder patrimonial-menteporlosinteresesydemásperjuiciosquesecausen al Tesoro Público, como consecuencia del incumplimiento imputable a ellos en el pago de estas obligaciones.

Comentario. Igual que la norma anterior, existe el instrumento legal para proteger los intereses del Es-tado, pero no se aplica.

Artículo 46 (Definanciamientodeldéficit).Esteartículoprevéquesienelejerciciofiscalante-rioralañoenejecucióndelpresupuestoresultaundéficitfiscal,elMinisteriodeHaciendadebeincluirforzosamente las partidas necesarias para saldarlo.

Comentario. Todos sabemos que existe déficit fiscal, que éste no se financia, que no se cumple la norma y que no hay quien la haga cumplir, porque existe el tér-mino sofisticado del superávit primario para ocultarlo.

OtrasdisposicionesdelaLeyOrgánicasere-fierenalasujecióndelpresupuestoanualalPlande Inversiones Públicas, a la capacidad de con-tratacióndelosorganismosyentidades,laorde-nacióndelgastoylasresponsabilidadesfiscales,que pueden ser reglas de oro para el adecuado manejofinancierodelEstado.

Ley 358 de 1997 (LeydeSemáforos). Intro-duce límites al endeudamiento de los gobiernos seccionales mediante la aplicación de indicadores deliquidezfinancieraysolvencia:elindicadordeliquidezseñalaque la razónpagode intereses

/ahorrooperacionalnopuedeexcederel40%,yeldesolvenciaindicaquelarazóndeuda/ingre-sos corrientesdebe ser inferior al 80%.Median-te estas reglas se restringe el acceso al crédito de losgobiernossubnacionales,hastaquenoexistauna clara posición de solvencia que les permita elpagooportunodesusobligacionesfinancieras.Cuando estos indicadores adquieren valores críti-cos, la contratación de nuevo crédito queda suje-taalaautorizacióndelMinisteriodeHaciendayCrédito Público.

Ley 617 de 2000 (Ley de ResponsabilidadFiscal Territorial). Establece límites al crecimiento del gasto corriente del Gobierno, según la meta de inflaciónanual.Lareglaindicaqueelaumentodelosgastosgeneralesdebeserinferioral50%delametadeinflaciónyeldelosgastosdepersonal,al90%duranteelperíodo2000-2005;apartirde2006esos gastos no pueden crecer en términos reales. También establece límites al gasto corriente de las entidades territoriales, de acuerdo con sus ingre-sospropiosysucategorizaciónentredepartamen-tosymunicipios,yalosgastosdelibredestina-ciónsegúneltamañodecadaentidad.Paraqueelajustenofueratraumáticoenelcortoplazo,laleyconcedió a las entidades territoriales un período detransicióndecuatroaños,duranteelcualdebe-ríanalcanzarlaproporciónexigida.Engeneral,elobjetivodeestaleyerasanearlosfiscosterritoria-lescuyasituaciónsehabíadeterioradoporeldes-bordamientodelgastoafinalesdelosaños1990.

Ley 819 de 2003 (Ley de ResponsabilidadFiscal). Norma dirigida al desarrollo de prácticas detransparenciayresponsabilidadfiscal,queor-dena al Gobierno Nacional presentar al Congreso cadaañoelMarcoFiscaldeMedianoPlazo.Esemarcodebecontenercomomínimoelplanfinan-ciero,elprogramamacroeconómicoplurianual,yla meta de superávit primario para el sector públi-conofinancieroquepermitanhacersostenibleladeuda; un análisis de las principales actividades cuasifiscales;elestimativodelcostofiscalde lasexencionestributarias;elcostofiscaldelasleyessancionadas en la vigencia anterior; la relación de los pasivos contingentes que puedan afectar la si-tuaciónfinancieradelaNación;eindicadoresdegestiónpresupuestal.Engeneral, la leybusca laconsolidacióndelasinstitucionesfiscalesylasos-tenibilidaddelasfinanzasdelEstado.Atravésdeesta norma se establecen instrumentos para que el GobiernoNacionalylosgobiernossubnacionales

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tengan una visión de mediano plazo sobre su ma-nejofiscal;además,refuerzaloscontrolesalnivelde endeudamiento de las entidades territoriales, fijadosenlaLey358de1997.

Sobre esteparticular, el artículo 1.ºde estaley establece que antes del 15 de junio de cadavigencia fiscal, elGobiernoNacional presentaráalascomisioneseconómicasdelSenadoyCáma-ra de Representantes un “Marco Fiscal de Me-dianoPlazo”, el cual seráestudiadoydiscutidoconprioridadduranteelprimerdebatedelaLeyAnual de Presupuesto.

El Marco contendrá como mínimo: a) El Plan Financierocontenidoenelartículo4.ºdelaLey38de1989,quedefineelartículo7.ºdelDecreto111de1996como

uninstrumentodeplanificaciónygestiónfi-nanciera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyoefectocambiario,monetarioyfiscalseade tal magnitud que amerite incluirlas en el Plan. Tomará en consideración las previsio-nesdeingresosygastos,déficitysufinancia-ción compatibles con el Programa Anual de Cajaylaspolíticascambiariaymonetaria,b)un programa macroeconómico plurianual; c) las metas de superávit primario a que hace referenciaelartículo2ºdelapresenteley,asícomoelniveldedeudapúblicayunanálisisde su sostenibilidad.

ComopartedelareglamentacióndelaLeydeResponsabilidadFiscal,ymedianteelDecreto4730de 2005, elGobierno establecióun “MarcodeGastodeMedianoPlazo”(MGMP),paraapro-bacióndelConsejodeMinistros,conunaproyec-cióndecuatroaños.

ElMGMP contiene las proyeccionesde lasprioridadessectorialesylosnivelesmáximosdegasto del Presupuesto General de la Nación, dis-tribuidosporsectoresycomponentesdegasto.Elobjetivo es

construir un marco de acción más estable para la programación y ejecuciónde los recursospúblicosy, almismo tiempo,generar incen-tivos para el desarrollo de una gestión presu-puestal más orientada a los resultados.

Elmejordesempeñodelosgobiernossubna-cionalessepuedeexplicarenbuenamedidapor

laacciónrestrictivadelasreglasfiscalesadopta-dasen1997,quesereforzaronen2000y2003.

Las restricciones impuestas por las reglas fiscalescrearonlascondicionesparasanearlasfi-nanzasdelosentesterritorialesymejorarsuma-nejofiscal, loquenosehabíalogradoporlavíadiscrecional.Sinembargo,losmayoresbeneficiosdelasreglassóloseveráncuandoseextiendanasugestor,elGobiernoNacional.Enestecontexto,ysiguiendolaexperienciadealgunospaísesdelaregión, lo más conveniente para reducir la mag-nituddeldéficityelstock de deuda del gobierno central,ayudara laestabilidadmacroeconómicayaumentarlacredibilidaddelapolíticafiscal,esadoptar una regla cuantitativa.

4.5.2 Proyecto de acto legislativo de regla fiscal

Sibieneltítulodelproyectodeactolegisla-tivonovaprecedidodel título“Reglafiscal”,elcarácter que se le otorga de “sostenibilidad fis-cal”,comounderechoparaalcanzarlosfinesdelEstadoSocialdeDerecho,tieneindudablementeun carácter que, conforme a la literatura escrita sobre la materia, corresponde a una regla fiscal limitativa enrazónalacapacidadfinancieradelEstado colombiano para alcanzar los fines pro-pios del Estado.

Elproyectoproponemodificarlosartículos334,339y346delaC.P.,conlocualsebuscaal-canzar los siguientes propósitos:

• Lasostenibilidadfiscalcomounderechodetodos

• El trabajo armónico de las diferentes ramas u órganos del poder público

• Imponerle al Congreso de la República la obli-gación de velar por el cumplimiento de estos preceptos en el momento de legislar

Elartículo334introduceel“marcodesoste-nibilidadfiscal”comounderecho. Incorporade manera progresiva el concepto, como una con-dición para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjuntodebienesyserviciosbásicos.

Esteconceptode“conjunto”señalaunma-yorcompromisodelEstadoconrelaciónalosdi-versosfinessocialesqueyahaconsagradonues-tra Constitución Política.

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En el párrafo tercero se adiciona el concepto desostenibilidadfiscalcomoindispensable para alcanzarlosfinesdelEstadoSocialdeDerecho.

Elpárrafocuartoesnuevoyestablecealres-pecto:“ElCongresodelaRepública,aldetermi-nar el alcance concreto de los derechos sociales yeconómicosconsagradosenestaConstitución,deberá hacerlo en tal forma que asegure la soste-nibilidadfiscalconelfindedarles,enconjunto,continuidadyprogresividad”.

El artículo 339, primer inciso, modifica lapartefinaldelprecepto referentealPlanNacio-nal de Desarrollo, con referencia al plan de in-versiones públicas, conforme a los presupuestos plurianualesdelosprincipalesprogramasypro-yectosdeinversiónpúblicanacionalylaespecifi-cacióndelosrecursosfinancierosrequeridosparasu ejecución, dentro de un marco que garantice la sos-tenibilidad social (el resaltado en letra cursiva es la adición propuesta).

Enelartículo346,primerinciso,laparteencursiva corresponde a la adición:

El Gobierno formulará anualmente el Presu-puestoderentasy leydeapropiaciones,que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El Presupuesto de rentasy leydeapropiacionesdeberá elaborar-se, presentarse, y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscalycorresponderalPlanNa-cionaldeDesarrollo.

Conformealoexpuestoanteriormente,sur-ge la pregunta sobre el carácter constitucional que se da al concepto de sostenibilidad fiscal, concepto que por sí solo es bastante etéreo, sutil en el propósito que se le asigna, de manera que al atribuirle el carácterde “derecho”dentrodelconcepto de Estado Social, debe poseer unas ca-racterísticas e implicaciones que no se han dado a conocerexplícitamente.¿Esevaloradhocquesele otorga se da acaso como producto de un proce-so social, o como un proceso político, étnico o re-gional?Ocorrespondesimplementeauncriteriode manejo macroeconómico que implica que el Estado arbitre los recursos necesarios para aten-derlosderechosyaconsagradosennuestraCartaFundamental… En el campo jurídico de los dere-chos,cuálessedebenatenderycuálesno,cuandosehabladesostenibilidadfiscal:¿losderechosdeprimera generación (educación, salud, trabajo, se-

guridad social), o los civiles o políticos (acceso a la propiedad,alalibreexpresión),uotros,comoelderechoalapaz,oelderechoalavida?

Modificar tres artículos de la ConstituciónPolítica para consagrar un concepto etéreo como el de la sostenibilidad fiscal como un derecho no se justifica ni jurídica ni políticamente, ya que,como indicamos al comienzo, la norma tiene un carácter limitativo, condicionado a la capacidad de recaudo o de recursos disponibles para aten-derlosfinesdelEstadoSocialdeDerecho.Existenotros medios legales para lograr la concordan-ciaentrerecursosygastos,gastosyprioridades,comoson,enestecaso,losplanesdedesarrolloyel presupuesto.

El acto legislativo que crea la sostenibilidad fiscalcomoun“derecho”constitucionaldifiereensu concepción y contenidode las reglas fiscalesenejecuciónenotrospaíses,comoBrasil,PerúyChile.Lasreglasquesehanexpedidoporleysehan venido implementando mediante la adop-ción de normas sencillas para su aplicación, con metasmuybiendefinidasenlaley,comoenloscasosderestriccióndeldéficitdelGobierno,odereducción del monto de la deuda, o del aumento progresivo del ahorro público en un determinado tantoporcientoyconlasrespectivasprevisionesanticíclicas cuando es del caso.

Conesteproyectodeactolegislativosepre-tendeconsagrar lasostenibilidadfiscalcomounderecho, pero en su articulado no se indica cómo se llega a ese derecho, cómo se le ampara para que elmandato sea factiblede cumplirydehacerlocumplir.Underecho constitucional sin una cla-ra normatividad no puede originar credibilidad. Unaregla,éstasíde“oro”,sebasaennormasbiendefinidasparaqueaquéllapuedatenerrespaldoen la sociedad.

Consagrado este derecho, ¿quién tiene lafacultad para decidir la cuantía o nivel de soste-nibilidadfiscalparaquenosecometanabusosoarbitrariedades?¿Cómooperaríaestaregulación?

Deaprobarseelproyectodeactolegislativo,el Gobierno, en desarrollo de las normas consti-tucionalesprevistas,tendráquepresentarlaleyquedesarrolledichosartículos.Esaleysítendráelcarácterdereglafiscal,yelladebebuscar,en-tre otras cosas, reducir progresivamente la deu-

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da del Gobierno Nacional central, desde el nivel de39,4%delPIBproyectadoparael2010,alde28,4%paraelaño2020,reduccióncondicionadaa que se alcance un superávit primario promedio de1,3%delPIB,delcualelsectorminero-ener-gético seguirá siendo el principal protagonista de lametacomo fuentedefinanciaciónparaelEstado.

El Comité Técnico Interinstitucional para la Regla Fiscal preparó un documento con las carac-terísticas de unmodelo econométrico, de cuyosobjetivosypropósitovalelapenadestacarlossi-guientespuntosrespectoalareglafiscal:

• Permite asegurar un nivel menor de deuda en el mediano plazo.

• Permitehacerexplícitoelobjetivodelapolíticafiscal,conlocualsepromuevelaestabilidadydisciplinadelmanejofiscal.

• Independiza el objetivo fiscal respecto a losmovimientos cíclicos de la economía, en parti-

cular de los ingresos petroleros, aspecto que le da a la regla un carácter estructural.

• Lapolíticafiscaladquiereuncaráctercontracícli-co, de manera que se puede ahorrar en momen-tosderecesiónygastarenmomentosdeaugesin comprometer la meta de mediano plazo.

• Permite un mejor manejo macroeconómico de los excedentes que genere el sector minero-energético.

Se conoce el estudio técnico preparado por el Comité Interinstitucional, pero no se ha dado a conocerelarticuladodelproyectodeleydereglafiscalparaColombia,cuyosobjetivospuedenserbastante promisorios desde el punto de vista eco-nómico en el mediano plazo. La sustancia está en lareglafiscal,noenelderechoalasostenibilidadfiscalparaalcanzar losfinesdelEstado, sinoenla forma como se plasmen sus objetivos, metas, evaluación de resultados y los mecanismos decontrolqueseempleenparalograrlasmetas,yenel interés ciudadano en respaldar dichas medidas.

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Estaobraseterminódeimprimirennoviembrede2010enlostalleresgráficosdeImpresos JC Ltda.

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