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El caso Australia 1
EL CASO AUSTRALIA
Alan Morris, Presidente de la Comisión Australiana de Subsidios
MARCO BÁSICO
En Australia hay seis estados y dos territorios. Para todo fin práctico de nuestras discusiones de hoy, los dos territorios son tratados de la misma manera que los estados. Por consiguiente, en esta ocasión no usaré mucho la palabra territorios. En lo que a la Comisión Australiana de Subsidios concierne, tratamos a los dos territorios como si fueran estados y tratamos exactamente de la misma manera todos sus aspectos financieros.
Los Estados son: New South Wales (NSW), Queensland (QLD), South Australia (SA), Tasmania (TAS), Victoria (VIC) y Western Australia (WA). Los dos territorios mayores son Northern Territory (NT) y el Australian Capital Territory (ACT
En Australia fueron los estados los que crearon la federación. Por lo tanto, de ninguna manera estamos hablando de un proceso de evolución. Los estados se reunieron y decidieron que se encargarían de federarse y de formar un país unificado. Por ende, es la constitución la que establece la responsabilidad de los estados y los territorios. Y, la forma en que esto se hace en la constitución australiana, es que ésta otorga autoridad específica al gobierno federal en unas cinco o seis áreas importantes. Por otro lado, todo lo que no está mencionado en la constitución, es la responsabilidad y obligación de los estados.
El gobierno federal tiene la responsabilidad, que es muy típica de federaciones en asuntos como defensa, migración, etc. Por su parte, los estados tienen las responsabilidades de gasto en relación con la prestación de servicios comunitarios, particularmente educación, salud, orden público y, en Australia, la educación, la salud y el orden público combinados equivaldrían a algo como 70 por ciento del gasto total de los estados.
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Cuadro 3.1 Sector público australiano 2000-2001 Porcentaje por tipo de gasto
Federal Estado Local % Servicios públicos generales 51.2 35.3 13.5 6.5 Defensa 100
Seguridad y orden pública 14.6 82.5 2.9 3.6
Educación 30.8 69.1 0.1 12.1
Salud 53.5 46 0.6 16.1 Seguridad social y bienestar 91.2 7.7 1.1 24.6 Comodidad de viviendas y comunidades 25.6 42.6 31.8 3.9
Sin embargo, los estados y territorios no son todos iguales en Australia, aunque sí tienen responsabilidades uniformes. Tienen las mismas responsabilidades de gasto, así como el mismo acceso a bases fiscales. Por consiguiente, tienen responsabilidades uniformes, pero sus circunstancias económicas, físicas y sociodemográficas varían ampliamente y esto se convierte en un rasgo importante del proceso de igualación australiano.
El 100 por ciento del gasto de defensa es responsabilidad del gobierno federal. Por otra parte, la evolución más interesante se da en las siguientes dos líneas: educación y salud. La educación y la salud son la responsabilidad constitucional de los estados. No obstante, el gobierno federal contribuye algo así como 30 por ciento del gasto. En educación, los estados contribuyen aproximadamente 70 por ciento. Por consiguiente, debido a la creciente fuerza fiscal del gobierno federal, éste se inmiscuye en las áreas de gasto de los estados. Asimismo los gobiernos locales tienen poca importancia relativa. En términos del gasto total del sector público, el gobierno federal es responsable de 61 por ciento del gasto total en Australia; los estados, de 33 por ciento; y el gobierno local, de menos de 6 por ciento.
Los estados tienen circunstancias muy diferentes, puesto que tienen responsabilidades uniformes de gasto, pero un patrón muy diferente en lo que llamamos la disposición del costo de servicio.
Por ejemplo, el estado de Nueva Gales del Sur, que es el estado más grande y más fuerte económicamente hablando. En la descarga de responsabilidades uniformes de gasto, nuestra estimación, alrededor de un promedio de 100 por ciento, es que le cuesta a Nueva Gales del Sur 98.6 por ciento, del promedio australiano, prestar esos servicios.
Por otro lado, está el territorio del norte. Allí, para prestar los mismos servicios, debido a sus diferentes circunstancias, cuesta más de 230 por ciento.
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Por lo tanto, pueden ver que se está construyendo una situación muy difícil en Australia, que posteriormente retomaré.
1. ¿Los estados/provincias tienen sus propias constituciones?
No. Ni los estados ni los territorios australianos tienen una constitución propia. Según la historia de Australia, en 1901 los estados acordaron formar una federación. Por lo tanto, el gobierno federal es producto de los estados, no a la inversa. La Constitución australiana especifica las funciones y responsabilidades tanto del gobierno federal como de los estados. (La fuerza fiscal relativa del gobierno federal se debe a que, en la práctica, progresivamente ha ido asumiendo un papel central en muchas de las áreas que, de acuerdo con la Constitución, son responsabilidad de los estados.)
2. ¿Los niveles subestatales/subprovinciales de gobierno (municipios, condados, ciudades, etc.) son definidos por la Constitución nacional o por los estados?
La Constitución australiana establece la soberanía de los estados. (Los dos territorios, el Territorio del Norte y el Territorio de la Capital de Australia, se establecieron en virtud de legislación federal.)
Los gobiernos locales (concejos locales y municipios) están definidos en la legislación de los gobiernos estatales respectivos. Las funciones del gobierno local varían entre los estados, de acuerdo con la legislación de cada uno.
La legislación que da origen a estos organismos de los gobiernos locales es de carácter general y puede ser reformada o abrogada por los parlamentos estatales respectivos, lo cual hacen periódicamente. En la actualidad, muchos estados están impulsando un proceso de racionalización del gobierno local, destinado a reducir el número de organismos del mismo por medio de fusiones. De vez en cuando sucede que el gobierno de un estado suspende a ciertos organismos del gobierno local porque han cometido abusos serios en la administración. A veces, también, los gobiernos estatales modifican las responsabilidades de organismos del gobierno local o restringen su libertad para recaudar rentas.
3. ¿El gobierno nacional puede tener relaciones fiscales directas con los gobiernos subestatales?
Sí, en 1974 el gobierno federal celebró convenios de ayuda fiscal para los organismos de los gobiernos locales.
Conforme a estos convenios, por medio de los presupuestos estatales se efectúan pagos a la Comisión de Ayuda Fiscal a los Gobiernos Locales de cada estado. Estos pagos se distribuyen per cápita entre los estados; es decir, dicha comisión recibe de los fondos comunes una cantidad de ayuda total proporcional a la cantidad de población del estado respectivo. Cada Comisión
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de Ayuda Fiscal a los Gobiernos Locales debe distribuir los fondos entre los organismos de los gobiernos locales, de acuerdo con el principio de la nivelación, pero es un requisito que todos estos organismos reciban cierta ayuda (lo que se llama “ayuda fiscal mínima”).
Hay un pequeño fondo común del gobierno federal, reservado específicamente para ayudar a los organismos de los gobiernos locales a cumplir sus responsabilidades en materia de construcción y mantenimiento de caminos. (Este fondo se distribuye sobre una base histórica, no per cápita ni conforme al principio de la nivelación.)
El monto de la ayuda disponible para los organismos de los gobiernos locales varía considerablemente, depende de las circunstancias de cada uno de ellos y de su acceso a otras fuentes de ingresos. En promedio, las ayudas fiscales representan alrededor del diez por ciento del ingreso de los gobiernos locales, pero esta proporción varía de un concejo a otro y de un estado a otro.
ASIGNACIÓN DEL GASTO
1. ¿Cuál es el principio más importante para decidir la asignación del gasto?
La Constitución australiana define las funciones y responsabilidades del gobierno federal y de los gobiernos estatales y, por tanto, las obligaciones de cada área gubernamental en materia de gasto.
No obstante, dado que el gobierno federal tiene una capacidad fiscal mucho mayor, con el tiempo ha asumido un papel importante en muchas áreas de gasto que conforme a la Constitución son responsabilidad de los Estados. En este sentido, se ha concentrado especialmente en las áreas de salud y educación.
En los gobiernos locales, tradicionalmente los concejos han sido los responsables de suministrar a la comunidad infraestructura (particularmente caminos locales) y servicios básicos tales como los de expedición de licencias de construcción, control ambiental, bibliotecas, recolección de basura, etc. Más recientemente empezaron a participar más en el área de servicios humanos. Los organismos de los gobiernos locales se quejan de que han sido víctimas de la transferencia de costos, ya que se han visto forzados a encargarse de servicios que antes prestaban otros niveles del gobierno.
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RECUADRO 3.1 OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS DE LA COMUNIDAD La Constitución australiana establece las obligaciones de los estados de la Comunidad:
La Comunidad (Federación) es responsable de asuntos nacionales: - comercio
- defensa - relaciones exteriores
Los estados son responsables de la prestación de servicios: - educación - salud - justicia y seguridad pública
2. ¿Qué nivel de gobierno es responsable de las políticas, las finanzas y la administración? En las siguientes áreas principales del gasto: Educación Básica, Programas de Apoyo económico y de Alimentos para los pobres, Servicios de salud para la población no asegurada, Infraestructura de Transporte.
• Educación básica
La educación es responsabilidad del Estado.
El gobierno federal apoya la provisión de educación en los estados y territorios por medio del proceso de nivelación (asignación de subsidios incondicionales) y una serie de pagos para fines específicos destinados a apoyar determinados objetivos y prioridades nacionales.
Tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales brindan asistencia financiera a escuelas privadas.
La asistencia financiera pública a la educación superior depende del gobierno federal.
• Servicios de salud para la población no asegurada
Esta área es responsabilidad exclusiva del gobierno federal, no compete a los estados.
• Programas de apoyo económico y de alimentos para los pobres
La política y las contribuciones de seguridad social son responsabilidad del gobierno federal.
• Infraestructura de transporte
Los tres niveles del gobierno comparten la responsabilidad.
El gobierno federal se encarga de las cuestiones de transporte que tienen una importancia nacional, por ejemplo, las que tienen que ver con las
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autopistas principales y la regulación del transporte marítimo y aéreo. Asimismo, se encarga de la formulación de políticas y del financiamiento de estas actividades (aunque los estados con frecuencia actúan como agentes del gobierno federal en la contratación de obras de construcción de caminos, puentes, etc.)
Los gobiernos de los estados y territorios son responsables de sus propios sistemas e infraestructuras de transporte, tanto en los centros urbanos como en las áreas rurales y las regiones. Se han privatizado muchos servicios de transporte urbano, en especial los de autobuses. En el caso de los ferrocarriles, normalmente los gobiernos estatales conservan su propiedad.
Los organismos de los gobiernos locales son responsables de los caminos que se encuentran dentro de sus fronteras, e intervienen muy poco en la provisión de infraestructura de transporte.
• Abastecimiento de agua y riego
Varían entre los estados. En algunos, son responsabilidad del gobierno estatal y en otros, de los gobiernos locales. En la mayoría de los estados, la responsabilidad del suministro de agua en las áreas urbanas se ha delegado a organismos de los gobiernos locales.
La irrigación es responsabilidad de cada estado, aunque el gobierno federal y los gobiernos estatales cooperan para apoyar los proyectos de irrigación más importantes.
3. ¿Realmente, qué autoridad tienen los gobiernos subnacionales y cuál es su campo de acción en la toma de decisiones en las áreas de programas que manejan?
• En el establecimiento del contenido del programa de inversión.
• En el personal (contratación, despido, asignación al lugar de trabajo –escuela, hospital, etc.–, salarios y condiciones de trabajo).
En el programa de inversión.
Los gobiernos estatales tienen una autoridad constitucional y legislativa absoluta. (Aunque los dos territorios no tienen la misma autoridad constitucional, para todos los fines prácticos gozan del mismo estatus.)
El gobierno federal sólo puede influir sobre los gobiernos de los estados y los territorios en estas áreas por medio del apalancamiento financiero, por ejemplo, transfiriendo pagos con fines específicos a fin de fomentar la cooperación para ejecutar políticas o programas determinados, o atender ciertas prioridades.
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Cada esfera del gobierno es totalmente responsable de los niveles y las condiciones de empleo en las actividades sobre las que tiene autoridad.
4. ¿Los sindicatos de trabajadores del sector público tienen efectos prácticos importantes sobre la política de gastos?
No.
5. ¿De qué manera se canaliza esto para que los efectos sean positivos?
No es aplicable al caso de Australia.
6. ¿Quién maneja las pensiones de los trabajadores?
Cada esfera del gobierno es responsable de las pensiones y demás derechos de sus empleados.
7. ¿La rendición de cuentas de la calidad y la eficiencia en los programas que manejan los gobiernos subnacionales se hace ante el gobierno nacional, ante sus ciudadanos, o no se hace? ¿Cómo se establece y procura la rendición de cuentas?
En términos generales, los gobiernos de los estados y de los territorios no son responsables ante el gobierno federal. Los fondos que reciben de la recaudación del impuesto sobre bienes y servicios (GST) son totalmente incondicionales, lo cual es congruente con su soberanía constitucional.
La mayoría de los pagos para fines específicos que el gobierno federal hace a los estados y territorios están sujetos a requisitos de supervisión e información, pero éstos no son onerosos y en muchos casos hay pocos indicios de que se apliquen con rigor.
Los gobiernos de todos los estados y territorios tienen procesos y requisitos de auditoría bien establecidos, que a menudo producen informes en los que se critica la calidad, la eficiencia o la eficacia de los programas gubernamentales. Estos informes se discuten en los parlamentos de los estados y territorios.
Conforme a la legislación de los estados y territorios, los organismos de los gobiernos locales son responsables ante su respectivo gobierno estatal o territorial. Algunos organismos de los gobiernos locales han sido inhabilitados por abusos financieros, pero en general esto se justifica únicamente cuando se trata de abusos graves y continuados. Las actividades de los gobiernos locales están sujetas a auditorías.
Esencialmente, se espera que se rindan cuentas como parte del proceso político.
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8. ¿Cuáles son los problemas de asignación del gasto y cómo se resuelven?
El problema principal en las esferas federal y estatal es el grado del desequilibrio fiscal vertical y la consiguiente necesidad de un sistema de transferencias fiscales.
En la esfera de los gobiernos locales, su debilidad estructural en materia de recaudación, combinada con la asignación de gasto al área de servicios humanos, ha afectado al mantenimiento de la infraestructura, en particular la de caminos.
9. ¿Existe alguna norma de la comunidad que establezca los estándares o que fije política general respecto de los servicios de educación y salud? ¿Qué pasaría si alguno de los estados no presta el servicio de manera adecuada?
La constitución estipula que la responsabilidad de la salud, la educación y otros servicios es del estado. En ese sentido, lo que el estado hace en esa área de prestación de servicios es totalmente su responsabilidad soberana. Por consiguiente, no hay ninguna norma nacional, legal o legislativa, que establezca que debe haber ciertos estándares o benchmarks en la prestación de servicios.
Por supuesto, existe una expectativa generada dentro de la comunidad. La sociedad australiana es muy, muy igualitaria y todo mundo está muy consciente de los estándares de servicio disponibles en otras partes del país.
Por ende, los estándares o normas de la comunidad se generan por medio de las expectativas de la gente, es decir, no son de ninguna manera impuestos a través de procesos constitucionales o legislativos.
Lo que se hace en Australia –y esta tarde lo analizaremos en mayor detalle–, a través de la Comisión de Subsidios de la Commonwealth, es tratar de establecer cuáles son las políticas estándares de los estados de Australia en relación con la prestación de servicios. Eso se hace sacando un promedio de qué es lo que los estados hacen, no imponiendo algún benchmark que diga qué es lo que se debe hacer, sino que vemos lo que realmente hacen y así establecemos lo que llamamos el estándar. Posteriormente, por medio del Sistema de Transferencia Fiscal tratamos de darle a cada estado la capacidad de prestar un servicio según ese estándar. Sin embargo, no lo tiene que hacer, pues sólo se le da la capacidad, y lo que haga con esa capacidad fiscal es totalmente su responsabilidad soberana.
No obstante, una vez más, aquí entran en juego las expectativas de la comunidad. Por consiguiente, es muy pequeña la diferencia en la calidad de la prestación de servicios entre estados. De hecho, la diferencia es mayor entre diferentes regiones dentro del mismo estado, que entre diferentes estados.
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Todas las capitales estatales tienen grandes hospitales terciarios, pero ningún poblado rural o comunidad remota lo tiene. Por tanto, hay mayor disparidad en los estándares dentro del estado, dependiendo de cuán remoto esté el lugar entre comunidades comparables en diferentes estados.
10. En la distribución de los gastos de educación y salud se observa una importante participación de los dos niveles de gobierno, tanto del central como del estatal. ¿Qué funciones le corresponden a cada nivel?
Permítanme primero hablar de las universidades, puesto que se han vuelto algo muy caro para los estados y, hoy por hoy, el financiamiento de las universidades es casi totalmente la responsabilidad del gobierno federal, es decir, en la medida en que hay financiamiento público, proviene del gobierno federal. Por lo tanto, esa es un área de gasto que mi comisión ya no cubre.
Por otro lado, los estados tienen responsabilidad formal, pero el gobierno federal tiene poder fiscal. El gobierno federal ha llegado a ser la esfera dominante de gobierno en Australia y, junto con eso, ha llegado una expectativa de la comunidad australiana en relación con que si hay cosas que quiere ver que mejoren, el gobierno federal hará algo al respecto.
Además, de este proceso ha surgido un sistema en que progresivamente el gobierno federal ha proporcionado cada vez más fondos para apoyar la disposición de educación primaria y secundaria en los estados.
Ahora bien, ese apoyo financiero ha llegado con sus respectivos hilos. Hay lo que llamo prioridades y objetivos nacionales, que realmente es un eufemismo para las prioridades y objetivos del gobierno nacional, que se espera que los estados observen.
Por consiguiente, con el aumento de financiamiento federal en las áreas de educación y salud, también ha aumentado la influencia del gobierno federal en términos de cuáles son las prioridades y las políticas, así cómo cuales áreas de necesidad especial se deben plantear. Así, hay un gran número de programas de financiamiento federal en educación y salud, en apoyo a los estados, específicamente dirigidos a mejorar las condiciones de educación y salud de australianos indígenas, puesto que eso se ha llegado a percibir como una responsabilidad nacional.
Por lo tanto, estos pagos a los estados son lo que llamamos pagos con propósito específico. Posteriormente hablaré más al respecto. Casi todos vienen con requerimientos específicos, es decir, que ese dinero esté disponible en los estados para ser usado en áreas específicas. Sin embargo, puesto que el dinero es intercambiable, estos requerimientos específicos no siempre significan mucho.
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11. ¿Se preparó a los estados para recibir las responsabilidades de gasto en educación y salud?
Los estados siempre han tenido responsabilidades en el gasto de educación. Sin embargo, el problema se da cuando no reciben el ingreso necesario para financiar esas responsabilidades de gasto y han tenido que aceptar guía sobre algunas de sus políticas y prioridades a cambio de programas de financiamiento del gobierno federal. No obstante, siempre han tenido esa responsabilidad.
ASIGNACIÓN TRIBUTARIA
1. ¿Cuál es el principio más importante para decidir las asignaciones tributarias?
En el nivel más formal, la distribución de las facultades impositivas entre el gobierno federal y los gobiernos locales está establecida en la Constitución australiana. Sin embargo, esto se ha modificado con los años y a causa de procesos políticos. Por consiguiente, la cuestión principal no es lo que prevé la Constitución, sino lo que sucede en la práctica.
El gobierno federal goza de las facultades fiscales más amplias. Su acceso a los impuestos sobre la renta en virtud de un convenio que celebró con los estados en 1942, amplió en gran medida estas facultades en relación con los estados. El gobierno federal recauda lo que históricamente han sido los impuestos de crecimiento principales: el impuesto al ingreso de las personas físicas, el impuesto al ingreso de las empresas, el impuesto aduanal, el impuesto especial sobre producción y servicios, y otros derechos y cargos.
Los estados y los territorios tienen acceso a una variedad de impuestos relativamente pequeña. Los principales son el impuesto sobre nóminas, el impuesto del timbre y el impuesto sobre transacciones. Los estados y territorios también reciben regalías por las actividades de extracción de recursos naturales, principalmente la minería. Estas regalías son cuantiosas y varían sustancialmente entre las distintas jurisdicciones.
RECUADRO 3.2 INGRESOS DE LA COMUNIDAD Y LOS ESTADOS La Comunidad tiene acceso a mayores ingresos que los Estados
Los ingresos de la Comunidad incluyen: - Impuesto sobre la renta personal. - Impuesto a empresas. - Impuestos de venta y por unidad.
Los ingresos de los Estados incluyen:
- Impuestos sobre nóminas. - Impuestos prediales. - Impuestos sobre transacciones financieras, p.e: ,. stamp ruties. Los ingresos de la Comunidad son mayores que los requeridos para sus actividades; y los ingresos de los Estados, son insuficientes para sus propias actividades. - Desbalance fiscal vertical.
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En 1999 se reestructuró el siste-ma tributario con la introducción del im-puesto sobre bienes y servicios (GST), un impuesto al valor agregado que sustitu-yó a los impuestos anteriores sobre las ventas, recaudados principalmente por los estados. El GST es recaudado de ma-nera uniforme en todo el país por el gobierno federal, pero de conformidad con el convenio negociado entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados y los territorios, todos los ingresos obtenidos por concepto del GST deben reasignarse a estos últimos por medio del proceso de nivelación. La recaudación del GST sustituye al proceso de Otorgamiento de Ayuda Financiera, en el cual el monto de los ingresos disponibles para los estados y territorios era determinado por el gobierno federal. En dicho convenio, los estados y territorios acordaron eliminar gradualmente ciertos impuestos, entre ellos el impuesto a las instituciones financieras y el impuesto del timbre sobre los valores negociables.
En la esfera local, la mayor fuente de ingresos del gobierno es el impuesto predial. Algunos estados imponen un límite a la facultad de los organismos de los gobiernos locales para aumentar los impuestos. Los organismos de los gobiernos locales también tienen acceso a los impuestos de uso (aunque la capacidad de recaudación de los mismos varía considerablemente) y otros derechos, pero éstos son muy insignificantes.
2. ¿Cuáles son los principales impuestos que se recaudan en cada nivel de gobierno?
En la esfera federal, los impuestos principales y su importancia relativa son (de acuerdo con las cifras de 2003-2004) como sigue:
Cuadro 3.2 Impuestos principales y su importancia relativa
Impuestos Porcentaje Impuestos directos
Impuesto sobre la renta a personas físicas 48.2% Impuesto sobre la renta a personas morales 16.3% Impuesto sobre fondos de pensiones 2.5% Impuesto sobre el petróleo y productos derivados 0.1%
Impuestos indirectos Impuesto especial sobre producción y servicios 10.4% Aranceles 3.0% Otros impuestos indirectos 0.4% Impuesto sobre prestaciones 1.6%
(En la documentación del presupuesto federal, el GST no se presenta
como un impuesto federal. El gobierno federal arguye que, dado que el ingreso por este concepto se transfiere a los estados, es un impuesto estatal que recauda en representación de los estados)
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Los siguientes datos indican las bases impositivas principales y su importancia en los estados y territorios (cada impuesto aparece como porcentaje del ingreso de fuentes propias de los estados durante los años 1998-1999 a 2002-2003):
Cuadro 3.3 Bases impositivas principales y su importancia en los estados y territorios
Impuestos Porcentaje Impuesto sobre nóminas 25.5 % Impuesto del timbre sobre cesiones 16.7% Impuesto sobre vehículos automotores 11.3% Impuesto sobre juegos de azar 9.5% Impuesto predial 6.1% Impuesto a la minería 5.2% Impuesto sobre transacciones financieras 5.1% Impuesto sobre seguros 4.1%
En los gobiernos locales, el impuesto predial representa el 47 por ciento del ingreso, en promedio; y el impuesto de uso, el 25 por ciento.
3. ¿Hay límites a los impuestos que pueden recaudar los gobiernos subnacionales?
Ni los estados ni los territorios están sujetos a límites propiamente dichos. Sin embargo, la recaudación en este nivel del gobierno debe considerarse en el contexto de la nivelación.
Para evaluar la capacidad de recaudación tributaria de los estados y territorios, la Comisión examina los impuestos que realmente cargan y las tasas correspondientes. Basándose en los impuestos que realmente cargan, determina las políticas fiscales estándar o promedio en todo el tabulador de impuestos. La Comisión supone que los gobiernos de los estados y territorios cargan estos impuestos a las tasas estándar –es decir, que todos hacen un esfuerzo de recaudación estándar. Después, evalúa las diferencias en la capacidad de recaudación entre los estados y los territorios basándose en las incapacidades –las diferencias en sus bases tributarias reales que influyen en su capacidad para recaudar impuestos–, por ejemplo, concesiones mineras (regalías de explotación), actividad empresarial (impuesto de nóminas), bases de activos (impuesto del timbre e impuesto sobre transacciones), etc. En este enfoque, dado que se basa en el supuesto de que todos los estados y territorios hacen un esfuerzo de recaudación estándar, no hay castigos ni recompensas en el proceso de nivelación. En la práctica, en su mayor parte, el tabulador de impuestos cargados y sus tasas son bastante uniformes en todos los estados y territorios.
Por otro lado, algunos gobiernos estatales han impuesto topes u otros límites a la facultad de los organismos de los gobiernos locales para elevar los impuestos.
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4. ¿Cómo se controla la competencia fiscal entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional?
En la práctica no se da una competencia significativa en este sentido. A veces un estado tiene la iniciativa de reducir un impuesto para estimular la reubicación de empresas en sus territorios, pero esto es raro y poco significativo. En tales circunstancias, el proceso de nivelación supone que el estado continúa recaudando el impuesto a la tasa estándar, y tanto la evaluación de la capacidad de obtener ingresos como la participación subsecuente los subsidios se basa en este supuesto.
Los gobiernos subnacionales, ¿tuvieron que renunciar a ciertas bases impositivas a cambio de compartir ingresos? ¿Durante cuánto tiempo ató de manos el pacto fiscal al gobierno federal con respecto a las reglas de distribución de ingresos compartidos?
Como parte del convenio de introducción del GST, los gobiernos de los estados y territorios acordaron abolir el impuesto a las instituciones financieras y el impuesto del timbre sobre valores negociables.
5. ¿Hay impuestos concatenados por los que los gobiernos subnacionales agreguen un cargo además del impuesto federal? ¿Quién determina la cantidad adicional? ¿Quién la recauda?
En Australia no existen estos impuestos. Hace varios años, el gobierno federal ofreció conferir a los estados y territorios, facultades limitadas en lo referente al impuesto sobre la renta. Los estados y territorios no aceptaron porque el gobierno federal, al hacer la oferta, indicó que no “daría más espacio” a los impuestos sobre la renta estatales reduciendo sus propias tasas.
6. ¿Los gobiernos subnacionales recaudan o controlan el impuesto al valor agregado? De ser así, ¿cómo se manejan las ventas entre los estados?
No. El gobierno federal lo recauda de manera uniforme en representación de los estados y territorios. Las ventas interestatales son relevantes en el sentido de que los ingresos que obtiene cada estado no les son devueltos en ninguna forma directa. Estos ingresos están sujetos a las evaluaciones de nivelación que realiza la Comisión Nacional de Ayuda Fiscal.
7. ¿Cuáles han sido los problemas principales en la actualidad o en el pasado reciente con la asignación de impuestos en su país? ¿Cómo se solucionaron?
La característica más sobresaliente de Australia a este respecto es un desequilibrio fiscal vertical (VFI) considerable. El gobierno federal obtiene más ingresos tributarios de los que necesita para cubrir sus gastos, mientras que los gastos de los gobiernos de los estados y territorios son mucho mayores de los que pueden cubrir con sus propias bases tributarias.
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Este desequilibrio se contrarresta con la nivelación fiscal horizontal.
Antes de la introducción del GST en 1999, los gobiernos de los estados y territorios se habían quejado de su falta de acceso a una base de ingresos de crecimiento adecuada, al igual que de su dependencia de impuestos ineficientes o inconvenientes. Ahora, el GST dota a los estados de una base que se espera crezca por lo menos al ritmo de la economía en general.
Existe el consenso general de que la sustitución de algunos impuestos estatales limitados e ineficientes con el GST es una medida eficiente desde los puntos de vista económico y financiero.
8. De acuerdo a la distribución actual de potestades tributarias en Australia, ¿existe alguna discusión actual en su país, o están conformes con la distribución actual?
Hay muy poco debate, aunque hay muchas quejas. Las quejas son en el sentido de que la base tributaria disponible para los estados, antes del impuesto de bienes y servicios que se introdujo, era ineficiente y que, en algunos casos, también iba contra el crecimiento, pues se dependía mucho de los impuestos de nómina. Por consiguiente, se penalizaba a las compañías que eran exitosas y que empleaban a más gente. Ésas eran las quejas.
Por otro lado, no hay ningún debate sobre la asignación de la autoridad tributaria entre esferas del gobierno. Hace unos años, un exprimer ministro intentó ofrecer a los estados la oportunidad de recaudar su propio impuesto sobre la renta, pero la oferta no se hizo con un margen para los impuestos sobre la renta del estado. En otras palabras, no se ofreció reducir el nivel del impuesto sobre la renta federal. Por lo tanto, se ignoró inmediatamente, pues se dijo que sólo era un ardid político. Hubo mucha controversia sobre la introducción del impuesto de bienes y servicios. De hecho, causó tal oposición que se perdió una elección que todos pensaban que no se podía perder. Pero ahora que ya está bien establecido, con políticas y todo, es sencillamente brillante. Ahora que ya se estableció, se ha convertido en algo aceptado inmediatamente y, aparte de quejas de algunas pequeñas empresas sobre el papeleo que genera, ya no hay oposición contra ese impuesto. Entonces, en ese frente, las cosas están relativamente pacíficas y tranquilas.
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Cuadro 3.4 Sector público australiano 2000-01 Porcentaje de artículo por nivel
Concepto Gob. Federal
Gob. Estatal
Gob. Municipal
Porcentaje por
concepto
INGRESOS (a) Impuesto sobre la Renta Personas 100 95.5 Empresas 100 19.3 No residentes 100 0.6 Impuesto sobre la Nómina 27.3 72.7 6 Impuestos sobre posesiones Impuesto predial 100 1 Tasas municipales 100 2.9 Finanzas y transferencias de capital 100 3.6 Otros impuestos de propiedad 0.6 99.4 0.9 Impuestos sobre la provisión de bienes y servicios Impuesto a las ventas 100 0.9 Impuesto de bienes y servicios 100 10.9 Impuesto nitario Impuesto del gobierno Federal al consumo 99.9 0.1 8.7 Producción agrícola 99.3 0.7 0.2 Impuestos al comercio internacional 100 2.1 Impuestos sobre juegos de azar 0.2 99.8 1.6 Impuestos de seguros 100 1.1 Impuestos de empresas públicas ( c ) 100 0.7 Impuesto en actividades y uso de bienes Impuesto automotriz 100 1.8 Tasas de franquicias 100 0.1 Otros impuestos 38.8 61.2 0.8 Ingresos mineros ( c ) (b) 32.8 67.2 1.1 Total de Ingresos 80.6 16.5 2.9 100 GASTO ( c ) Servicios públicos generales 51.2 35.3 13.5 6.5 Defensa 100 3.9 Seguridad y orden público 14.6 82.5 2.9 3.6 Educación 30.8 69.1 0.1 12.1 Salud 53.5 46 0.6 16.1 Seguridad y asistencia social 91.2 7.7 1.1 24.6 Vivienda y servicios de la comunidad 25.6 42.6 31.8 3.9 Recreación y cultura 30.2 38.7 31.1 2.3 Combustible y energía 70.5 29.2 0.3 1.3 Agricultura, bosques, caza y pesca 44.7 54.7 0.7 1.3 Minería, manufactura y construcción 57.3 33.9 8.8 0.6 Transportes y comunicaciones 14 58.8 27.2 5.7 Otros asuntos económicos 46.8 45.7 7.5 2.2 Interés nominal de "superannuation" 67.1 32.9 Deuda pública 67.2 28.3 4.5 3.2 Otros fines 96.1 2.7 1.2 10.4 Total de Gastos 61.6 33.1 5.4 100
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TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
1. ¿Cuál es el principio fundamental para tomar decisiones sobre transferencias?
Aparte de los objetivos específicos asociados con los diversos pagos para fines específicos, el principio que rige las transferencias del gobierno federal a los estados y territorios es el de la nivelación fiscal horizontal. Este principio se define así:
Los gobiernos estatales deben recibir financiamiento del fondo común de ingresos por impuestos sobre bienes y servicios, de tal manera que, si cada uno hace el mismo esfuerzo para obtener ingresos de fuentes propias y opera al mismo nivel de eficiencia, todos tengan la capacidad para prestar servicios al mismo nivel.
Los pilares de la nivelación fiscal horizontal en Australia son:
La nivelación de la capacidad. Ésta consiste en igualar la capacidad fiscal de los gobiernos estatales, no en igualar su desempeño ni sus resultados. La nivelación de la capacidad significa que no se requiere a los estados aplicar determinadas políticas en ningún lado de sus presupuestos –característica que se deriva de la naturaleza incondicional de los fondos.
Las normas internas. Conforme a la nivelación, las relatividades calculadas deben permitir a cada estado, si así lo decide, prestar servicios estatales a un nivel estándar. Los estándares aplicados por la Comisión son un promedio de los que los estados aplican realmente, de tal suerte que reflejan lo que hacen. La Comisión no determina el nivel de servicio apropiado ni los parámetros competitivos apropiados, únicamente se guía por lo que los estados hacen en promedio.
La neutralidad de las políticas. Ni las políticas ni las decisiones de un estado respecto a los servicios que presta o los ingresos que obtiene deben influir directamente en el nivel de subsidios que recibe. Basamos nuestros cálculos en las políticas estándares de prestación de servicios u obtención de ingresos, de modo que no están influidos directamente por las políticas específicas de cada estado (o son neutrales en relación con las mismas).
Las transferencias del gobierno federal a los gobiernos locales se hacen sobre la base per cápita a nivel estatal, y después a los consejos locales de cada estado sobre la base de la nivelación por medio de la Comisión de Ayuda Fiscal a los Gobiernos Locales. El apoyo financiero de los gobiernos estatales a los organismos de los gobiernos locales no es significativo ni sistemático.
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Figura 3.1 Ingresos propios generales y egresos ajustados
4 per cent
16 per cent
81 per cent
33 per cent
62 per centComunidadComunidadDesbalance
Desbalance fiscal fiscal
verticalvertical== Necesidad
Necesidad de de transferencias
transferencias
3 per cent
LocalLocal
EstadosEstados
IngresosIngresos EgresosEgresos
2. ¿Cuáles son las principales transferencias intergubernamentales?
La transferencia intergubernamental más importante en Australia es la asignación incondicional de ingresos por concepto del GST. Hoy en día, el total de transferencias de este tipo asciende a unos $A35 mil millones al año.
Los pagos para fines específicos, destinados a apoyar diversos objetivos y prioridades nacionales, ascienden a un total de $A20 mil millones anuales, aproximadamente.
El monto anual de las transferencias del gobierno federal a los organismos de los gobiernos locales es de aproximadamente $A 1.5 mil millones; y el del financiamiento de los gobiernos estatales a los gobiernos locales, de $A850 millones.
3. ¿Cómo se determina el total de cada transferencia? ¿Está regido por una ley o por la constitución?
La distribución del ingreso por concepto del GST está establecida en la legislación. En el anexo a la legislación que prevé la introducción de este impuesto se señala que este ingreso debe transferirse en su totalidad a los estados y territorios, conforme al principio de la nivelación.
El caso Australia 18
La distribución de los pagos para fines específicos normalmente se determina por acuerdo entre los gobiernos, y puede incorporarse a la legislación, dependiendo de las circunstancias particulares.
Las transferencias del gobierno federal a los gobiernos locales están establecidas en la legislación.
4. ¿Como una parte del ingreso o como financiamiento a programas sectoriales?
La distribución del GST es una parte de los ingresos (que se basa en las necesidades de nivelación evaluadas). El financiamiento de los pagos para fines específicos está destinado a programas sectoriales; aunque los principales pagos de este tipo que se aplican a todos los estados y territorios, normalmente reflejan cierta base de participación (negociada) en un fondo común total.
Por otro lado, el principio que se aplica a las transferencias federales a los gobiernos locales es el de la participación en los ingresos.
Figura 3.2 Conformación de la asistencia
5. ¿Cómo se determina la distribución geográfica de las transferencias más importantes?
La transferencia fiscal más importante, la distribución del ingreso obtenido por concepto del GST, se realiza en los niveles estatal y territorial. En sus evaluaciones, la Comisión tiene en cuenta las consideraciones regionales, y éstas influyen en la participación en los subsidios por sus efectos en la capacidad de obtener ingresos y la necesidad de gastos, pero las
El caso Australia 19
transferencias se realizan a nivel estatal y territorial. Después, es prerrogativa del gobierno estatal o territorial correspondiente determinar si se harán distribuciones regionales y cómo.
La distribución de los pagos para fines específicos puede ser un reflejo de las consideraciones geográficas, especialmente en el caso de los pagos destinados a reducir las desventajas de los aborígenes australianos.
6. ¿Existen diferencias sustanciales en las transferencias per cápita a diferentes gobiernos subnacionales? ¿Por qué?
Sí. Las transferencias per cápita del gobierno federal a los gobiernos estatales fluctúan entre $1683 y $8277 (2004/05).
Estas diferencias se derivan directamente de la aplicación de la nivelación fiscal horizontal. El meollo del enfoque de la nivelación es la evaluación de la incapacidad relativa para obtener ingresos y cubrir gastos. Las diferentes circunstancias de los estados y territorios originan incapacidades ajenas a las políticas (por diferencias en aspectos tales como el entorno físico, la dotación de recursos y las características demográficas). Debido a estas diferencias, requieren niveles de financiamiento per cápita distintos si se quiere que todos tengan la misma capacidad fiscal para prestar servicios.
En Australia, el objetivo de la nivelación fiscal horizontal es nivelar la capacidad fiscal por medio de participaciones en la ayuda sobre la base per cápita que reflejen esas diferencias.
Figura 3.3 Distribución de la asistencia de libre disponibilidad
Asistencia no condicionada per capita 2003-2004
El caso Australia 20
7. ¿Es necesario el acuerdo previo de los gobiernos subnacionales para cambiar los programas de transferencia, o se trata de una decisión del gobierno nacional o del congreso?
El proceso de la distribución de los ingresos por concepto del GST a través de la nivelación, se implantó hace mucho en Australia. En un sentido formal, las recomendaciones de la Comisión se presentan al gobierno federal y son consideradas por el Consejo Ministerial de Tesoreros Federal, Estatales y Territoriales (Ministros de Finanzas). La decisión formal la toma el Ministro Federal.
En la práctica, las recomendaciones de la Comisión son invariablemente aceptadas (con distintos grados de entusiasmo entre los estados y los territorios).
El convenio sobre la introducción del GST prevé requisitos especiales para la aprobación por parte de los parlamentos estatales, territoriales y federal, si la tasa impositiva (diez por ciento) se va a cambiar. Estos requisitos hacen improbable que se cambie la tasa.
La asignación de pagos para fines específicos a los estados y territorios la negocian los gobiernos. Antes de que los fondos fluyan a una jurisdicción, se requiere el acuerdo de todos los estados y territorios. Es muy raro que se denieguen los pagos.
En un sentido indirecto, puede decirse que se requiere que estas transferencias se autoricen en todos los niveles del gobierno a través de la aprobación parlamentaria de los presupuestos públicos.
8. En caso de que las transferencias se decidan anualmente, ¿cómo se programan? ¿Cómo se ve afectado el proceso presupuestario de los gobiernos subnacionales?
La nivelación se realiza en un ciclo de evaluación quinquenal con actualizaciones anuales. Cada cinco años se revisan los métodos adoptados por la Comisión en sus diversas evaluaciones de ingresos y gastos. En los años intermedios, las evaluaciones se actualizan eliminando los datos del primer año e integrando los del último.
Ni los estados ni los territorios saben con seguridad cómo cambiará su participación en la ayuda de un año a otro, pero dado que se usa una metodología bien establecida, los cambios caen dentro de una escala bastante pequeña. Sin embargo, dada la importancia de estas transferencias, el impacto potencial en sus estimaciones a futuro puede ser incómodamente grande.
La mayoría de los pagos con fines específicos es objeto de convenios a un plazo de varios años, y se negocia antes de su solicitud. Además, puede
El caso Australia 21
integrarse a los presupuestos de los estados y territorios con una certidumbre razonable.
9. ¿Cuáles han sido los problemas principales en la actualidad o en el pasado reciente con las transferencias en su país? ¿Cómo se solucionaron?
Puesto que los resultados de la nivelación ocasionan grandes diferencias per cápita en la ayuda a los distintos estados y territorios, son muy criticados desde el punto de vista político.
Figura 3.4 Aumento en la capacidad de obtención de ingresos estatales 2002-03
La nivelación funciona bien cuando las circunstancias de los gobiernos
locales son similares en términos generales y la distribución de los subsidios es relativamente uniforme.
Cuando estas circunstancias difieren y la distribución es muy desigual,
las críticas son más escandalosas.
El caso Australia 22
En Australia, el proceso de nivelación es un ejercicio de suma cero. El monto del fondo común redistribuible se determina por el monto de la recaudación del GST. Cualquier redistribución favorable a un estado o territorio va en detrimento de los demás. Esto hace que el proceso sea de confrontación, ya que cada estado y territorio defienden su propio caso y refutan los de los otros, en vez de un proceso cooperativo en el que se busque alcanzar un consenso.
El establecimiento de las necesidades fiscales relativas de los estados y territorios con base en las incapacidades, es un proceso complejo que requiere grandes cantidades de información. Pese a que Australia cuenta con sistemas avanzados para recabar datos, éstos no siempre establecen claramente la existencia o el alcance de una incapacidad. Por ello es necesario que la Comisión sea considerablemente juiciosa en muchas de sus evaluaciones, pero sus juicios con frecuencia son polémicos.
Algunos estados sostienen que el enfoque histórico –es decir, el uso de un periodo de evaluación quinquenal histórico para determinar la participación en los subsidios en el año de solicitud— no es necesariamente justo.
Figura 3.5 Costos estatales de prestación de servicios 2002-03
La Comisión ha identificado varias inquietudes respecto al proceso actual, las cuales presentó en su último informe –Informe 2004 sobre las Relatividades en la Participación de los Estados y Territorios en los Ingresos (Report on State and Territory Revenue Sharing Relativities 2004). La diferencia de perspectivas e inquietudes entre los estados donantes –más grandes–, y los estados receptores –más pequeños–, dificultan en gran medida llegar a un consenso razonable para cambiar el enfoque.
El caso Australia 23
La queja principal de los estados en relación con los pagos para fines específicos es que el gobierno federal puede retirar su financiamiento para fines específicos al término del periodo inicial (y a menudo lo hace), y entonces les deja a ellos la tarea de reunir el financiamiento necesario para mantener los programas.
Cómo se miden las capacidades de ingreso
El objetivo es una medida del ingreso.
Ver las políticas estatales (legislación, regulación, prácticas) y ver qué está gravado.
Emplear una base de impuesto si las políticas son similares y los efectos en las diferencias pueden ser eliminados.
Usar un indicador “subglobal” o un indicador más amplio si las políticas son distintas o distorsionan la base de impuestos.
Figura 3.6 Contribución de categorías de ingreso al total, 2000-01
Figura 3.7 Ingreso total propio per cápita, real y estandarizado – 2000-01
El caso Australia 24
Evaluación de egresos
Los egresos de los estados son examinados de la misma forma y se calculan los estándares de gastos.
Se examinan las circunstancias de cada estado para determinar si:
El estado necesitaría gastar más o menos per cápita que el promedio para proporcionar la misma calidad de servicios.
Figura 3.8 Contribución de categorías de egresos al total de gastos 2000-01
26572405 2355
2716
21051862
2230 2438
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
NSW VIC QLD WA SA TAS ACT NT
Real Estandarizado
El caso Australia 25
Figura 3.9 Egresos netos per cápita 2000-01
Desventaja (Disability)
Circunstancia más allá del control de un estado que lo obliga a:
Gastar más (o menos) per cápita que el promedio australiano para proporcionar el nivel de servicios.
Figura 3.10 % de transferencia vs. % de población
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
NSW Vic Qld WA SA Tas ACT NT
Actual Standardised
El caso Australia 26
0
5
10
15
20
25
30
35
NSW Vic Qld WA SA Tas ACT NT
Grant SharePop Share
