El concepto de cuarta edad; realidad demográfica y ... establecer límites entre una etapa y otra de la vida. Así, por ejemplo, el cumplir los 18 años de edad implica llegar a categoría

| Asesoría Técnica Parlamentaria

Abril de 2019

El concepto de cuarta edad; realidad demográfica y respuestas de política pública. Los casos de España,

Alemania, y Uruguay.

Autor

Pedro S. Guerra A.

Email: [email protected]

Tel.: (56) 32 226 3903

Comisión

Elaborado para la Comisión

Especial del Adulto Mayor,

del H. Senado.

Nº SUP: 119664

Disclaimer

Este documento es un análisis especializado realizado bajo los criterios de validez, confiabilidad, neutralidad y pertinencia que orientan el trabajo de Asesoría Técnica Parlamentaria para apoyar y fortalecer el debate político-legislativo. El tema y contenido del documento se encuentra sujeto a los criterios y plazos acordados previamente con el requirente. Para su elaboración se recurrió a información y datos obtenidos de fuentes públicas y se hicieron los esfuerzos necesarios para corroborar su validez a la fecha de elaboración

Resumen

El presente documento busca dar cuenta de la conceptualización de la

cuarta edad, como categoría etaria y social. Si bien tradicionalmente se

ha definido a la tercera edad como aquel grupo de personas de 60 y más

años, los cambios demográficos que ocurren a partir de los menores

nacimientos y del aumento en la esperanza de vida en los países de

occidente, obligan a repensar las categorías sociales que se construyen

a partir de la pertenencia a un grupo etario. Ello con el objeto de

reconocer las particularidades de este y atender de forma más adecuada

sus necesidades.

La conceptualización se plantea a propósito de la incorporación de dicha

categoría a través de la Ley 21.144, promulgada el 01 de marzo de 2019,

que modificó la Ley 19.828 que crea el Servicio Nacional del Adulto

Mayor. Esta Ley introdujo como grupo etario destinatario de las políticas

de vejez a la cuarta edad, constituida por personas que son mayores de

80 años. Este colectivo, cada vez de mayor grosor demográfico, se

caracteriza por un incremento serio en las pluripatologías, la cronicidad

de las enfermedades y un alto riesgo de deterioro mental, entre otros

rasgos.

El presente documento ofrece una conceptualización de la cuarta edad a

propósito de los cambios demográficos que se reseñan, y que proyectan

para el caso de Chile una tendencia similar a los demás países miembros

de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

(OCDE). Esta tendencia acusa un envejecimiento importante de la

población, que implica básicamente una inversión de la pirámide

demográfica. Ello implica que en el corto plazo los mayores de 65 años

superarán en número y como proporción de la población a los menores

de 15 años. Se presentan, además, los ejemplos de algunos países –

España, Alemania y Uruguay— que han transitado por la senda del

envejecimiento de la población y que han dispuesto medidas legislativas

y políticas públicas para hacer frente a este fenómeno. Ello teniendo

presente el carácter de grupos desaventajados que requieren de un trato

especial para garantizar su bienestar.

mailto:[email protected]

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

2

Introducción

La categorización de las personas conforme a su estadio de desarrollo se visibiliza mediante su

inscripción dentro de un rango etario que muchas veces es considerado por la legislación para

establecer límites entre una etapa y otra de la vida. Así, por ejemplo, el cumplir los 18 años de edad

implica llegar a categoría de adulto y la adquisición de capacidad para actuar por sí mismo en el campo

de las obligaciones contractuales, así como la adquisición de ciertos derechos de orden civil o político.

Ello toda vez que se considera que el sujeto ha alcanzado un nivel de desarrollo y madurez que le

permite dicho ejercicio y titularidad de derechos.

A medida de que la población de un país dado envejece, los llamados adultos mayores comienzan a

constituir un grupo social cada vez más amplio, vulnerable y con necesidades y demandas específicas.

De ahí que surge la necesidad, desde las políticas públicas, de construir categorías etarias diferenciadas

de forma de atender esas necesidades y demandas de manera más adecuada. Esto representa un

desafío en materia de salud, sistema de pensiones y atención a la dependencia, para las que las

instituciones deberán estar preparadas, toda vez que se trata de una realidad cada vez más evidente.

El presente documento pretende contextualizar el surgimiento de la cuarta edad como categoría etaria

y aportar elementos para su conceptualización y tratamiento en las políticas públicas.

I. Contexto General: El Envejecimiento de la Población

Como se ha adelantado, la población de los países occidentales y algunos de oriente ha venido sufriendo

un proceso de envejecimiento que se asocia fundamentalmente a la mayor esperanza de vida y al menor

nacimiento de hijos: nacen menos personas y las que nacen alcanzan edades cada vez mayores.

Este fenómeno se conoce como transición demográfica y ha afectado principalmente a los países

desarrollados, pero también comienzan a afectar a zonas del mundo en desarrollo, que comienzan a

evidenciar un comportamiento demográfico distinto en cuanto a los nacimientos y avances que

repercuten en una mayor esperanza de vida.

Como refieren Sanderson y Scherbov (2008) en la Europa de 1800 solo un 25% de las personas de

sexo masculino llegaba a los 60 años, mientras que hoy un 90% alcanza esa edad. Asimismo, la

sobrevida de las personas que alcanzaban los 60 años tendía a ser bastante corta. Esto explica que las

pirámides demográficas sean cada vez menos piramidales, y que comience a invertirse la relación entre

menores de 15 años y mayores de 64 (edades de ingreso y salida del mercado de trabajo,

respectivamente). Ello sin duda representa importantes desafíos para los mercados de trabajo, pues las

cohortes que entran a la edad activa son cada vez menos numerosas, y para los sistemas de pensiones,

que deben enfrentar.

Una comparación del Chile de 1950 con el de 2015 demuestra lo señalado en el párrafo anterior. Ver a

continuación las figuras 1 y 2:


3

Figura 1. Pirámide Demográfica, Chile 1950

Fuente; PopulationPyramid.net, basado en datos de United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population

Division


Fuente; PopulationPyramid.net, basado en datos de United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population

Division


4

Finalmente, una proyección a 2055 –ver figura 3— confirma la tendencia de la que se ha venido

reseñando. Se enfrenta así un contexto demográfico de baja natalidad y alta longevidad, llegando las

personas cada vez a edades más avanzadas y cada vez en mayor proporción, como porcentaje de la

población.


Fuente; PopulationPyramind.net, basado en datos de United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population

Division

(Informe continua en página siguiente)


5

En el contexto de los países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

(OCDE), Chile evidencia un aumento sostenido desde comienzos de la década del setenta, en el

porcentaje de la población mayor de 65 años. Como se muestra en la figura 4, dicha proporción

alcanzaba algo más de un 5,0% en 1970 para llegar a un 10,4% en 2014.

Figura 4. Evolución del porcentaje de la población mayor de 65 años, Chile v/s E.U. (28)

Fuente (OCDE, 2017)

Pese a que los datos muestran una tendencia sostenida de envejecimiento de la población, no es menos

cierto que dentro del contexto de los países de la OCDE, Chile se encuentra muy por debajo de países

como España (18,31%) o Alemania (21,45%). En ellos el envejecimiento de la población resulta un

fenómeno de más larga data: el cuadro siguiente muestra, por ejemplo, como Alemania tenía ya en 1970

una población más envejecida que la de Chile en 2014. Como puede observarse en las figuras 5 y 6,

Chile no evidencia aún cifras de ese orden, pero sí una tendencia clara hacia el envejecimiento de la

población.


6

Figura 5. Población mayor de 65 años como porcentaje de la población total, Chile, México,

España, Alemania (destacados) 2014.

Fuente; OCDE (2017)

Figura 6. Evol. porcentaje Población Mayor de 65 años, Chile, Alemania, España y México.

Fuente (OCDE, 2017)


7

Dado que el envejecimiento de la población es un fenómeno que se relaciona directamente con una baja

natalidad, es necesario mostrar cómo ha disminuido la población de menos de 15 años, como porcentaje

del total de población. Para el caso de los países que se han comentado se evidencia (figura 7) una

caída significativa en la población menor de 15 años desde la década del setenta.

Figura 7. Evolución de la población menor de 15 años, como porcentaje del total, Chile,

Alemania, España y México

Fuente (OCDE, 2017)


8

Figura 8. Población menor de 15 años, como porcentaje de la población total; Chile, Alemania,

España y México, 2014.

Fuente (OCDE, 2017)

Cabe señalar por último (figura 9) que, para los mismos países antes analizados, la tasa de fertilidad

(número de hijos nacidos vivos por mujer) también ha experimentado una caída importante en el período.

Figura 9. Evolución de la Tasa de Fertilidad, Chile, Alemania, España y México

Fuente (OCDE, 2017)


9

Figura 10. Tasa de Fertilidad, OCDE, Alemania, España y México, 2016.

Fuente; OCDE (2017)

II. Categorías Etarias de la Vejez.

Los cambios demográficos que se han venido reseñando tienen importantes consecuencias en la forma

en que se conceptualiza la vejez y las prácticas sociales que se asocian a ello. En efecto, si en 1800

una persona de 60 años era considerada anciana, hoy se considera de edad mediana y la posibilidad

de que llegue a los 80 o más años es mayor. Ello implica que la mediana edad se sitúe más tardíamente

y que las trayectorias vitales de las personas sufran modificaciones relevantes a consecuencia de ello.

Para Sanderson, las medidas de la edad están determinadas por tres factores: 1) la proporción de

población mayor de 65 años, 2) la ratio de dependencia de las personas que alcanzan edades superiores

a 65 años1 y, 3) la edad media de las personas.

A partir de ello, los autores componen el concepto edad a partir del número cronológico de años que

una persona ha vivido y de la esperanza de vida alcanzable a partir de los 65 años, o edad prospectiva

(remaining life expectancy) (SANDERSON & SCHERBOV, 2008, pág. 5).

Es a propósito de este último que se produce una construcción social de la vejez, con hábitos, relaciones,

comportamientos sociales que constituyen la nueva forma de envejecer. No se debe perder de vista que

la edad, en tanto categoría horizontal, no ha sido suficientemente atendida teóricamente, como si lo han

1 Este indicador pretende determinar qué proporción de la población representan los mayores de 65 años respecto de los que van entre 15 – 64. De esta forma se determina que parte de la población depende de qué otra parte, es decir población pasiva que depende de la población activa.


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sido la etnia, la clase social y el género, entendidas estas como categorías verticales. (GILLEARD &

HIGGS, 2007, pág. 14).

Se trata, en ese sentido, de una consideración que desde la sociología y los estudios del desarrollo ha

sido de aparición relativamente reciente.

La introducción de la idea de edad prospectiva obliga al decisor público a pensar la edad no sólo en

términos cronológicos sino a introducir en el análisis las consideraciones acerca de cuánto queda de

vida y en qué condiciones será ésta vivida. Para ello, se torna ineludible considerar la variable de

condición de salud y dependencia de otros para las actividades de la vida diaria, por sobre la sola edad

cronológica.

Como señala Sanderson “el envejecimiento no implica solo que la población es, en promedio, más

anciana. También implica que las personas tienen expectativas de vida más largas y que están más

sanos que sus homólogos de la generación anterior” (SANDERSON & SCHERBOV, 2008, pág. 7). Esto

significa, en término concretos, que la categoría de vejez ya no comience a una determinada edad, sino

más bien en el umbral de la esperanza de vida restante.

Los autores optan así por definir la vejez como el periodo que comienza cuando la esperanza de vida

restante es de 15 o menos años. Entre las ventajas que los autores observan para esta metodología

para fijar la edad de comienzo de la vejez está la de poder dirigir con mayor precisión los programas de

asistencia, en especial en el ámbito sanitario y de ayuda a la dependencia.

III. La Cuarta Edad

Hacia un nuevo grupo social

Conforme lo antes dicho y de acuerdo a los datos que se han expuesto, resulta evidente que los cambios

demográficos han hecho surgir nuevas categorizaciones de grupos y subgrupos dentro del universo que

se ha dado en llamar adultos mayores (denominación usada, por demás en la Ley N° 19.828 que crea

el SENAMA). Esta categoría compone así un verdadero grupo social que, como afirma Fiss, constituye

mucho más que una mera reunión accidental de varios sujetos. Por el contrario, un grupo social

constituye una entidad, por lo que posee una existencia distinta a la de sus miembros.

Además, existe una condición de interdependencia entre sus miembros, es decir “la identidad y el

bienestar de los miembros del grupo y la identidad y el bienestar del grupo se encuentran

interrelacionados”. Esto explica que los miembros de un grupo como los adultos mayores poseen una

autoidentificación y una autoexplicación de quienes son, en base a su pertenencia a un grupo que, para

el caso, está compuesto por personas que han alcanzado un rango etario determinado (FISS, 1999,

pág. 138). Es aquí donde comienzan a operar las clasificaciones y etiquetas que definen a los grupos y

subgrupos que pueden encontrar dentro de un rango etario.


11

La idea de tercera edad

Como refieren Gilleard y Higgs (2007, pág. 14) respecto de la denominación tercera edad. Esta

clasificación surge a partir del trabajo de Peter Laslett, que en la década del ochenta sintetizó demografía

e historia en una conceptualización respecto de aquella etapa de la vida que comienza (o comenzaba)

tras el retiro de la vida activa en el contexto de la sociedad occidental de post guerra, y que pretendía

contrastarse con la idea predominante de vejez. El surgimiento de la idea de tercera edad se relaciona

con una cohorte de personas nacidas en un determinado momento y que espera o mantiene la

expectativa de poder llegar a los setenta años. Para Gilleard y Higgs se trata más bien de una

aproximación en términos de cohorte, que se enmarca en el proceso de envejecimiento de los baby

boomers y que constituyen un grupo de consumo masivo y trabajo asalariado estable que tiene su auge

en la segunda mitad del siglo XX. (GILLEARD & HIGGS, 2007, pág. 15).

La noción y caracterización de cuarta edad

Si la etiqueta tercera edad correspondía a un grupo social determinado, que surge en un momento y a

partir de una cohorte de nacidos precisa, la noción de cuarta edad surge de un fenómeno similar. Los

cambios demográficos que provocan la emergencia de un nuevo grupo, que se escinde de la tercera

edad. Si la tercera edad ve mejoradas sus condiciones de vida, gracias a los avances de las ciencias

médicas y de las prácticas sociales, el comienzo de la vejez y de la dependencia asociada a ella se ve

postergado en algunos años, provocando la emergencia de este nuevo grupo.

En ese contexto, la cuarta edad aparece como la denominación de un colectivo que entra en una etapa

de acumulación de deterioro y patologías que se acrecientan a partir de los ochenta años de edad. Este

grupo etario comparte la cronicidad, la pluripatología y una alta posibilidad de sufrir deterioro mental,

con un descenso en las capacidades, físicas, mentales y orgánicas (MORENO, 2010, pág. 3).

Es esta etapa de la vida donde se encuentran preferentemente una serie de rasgos como “alteraciones

bioquímicas en los tejidos, cambios a nivel sensorial, a nivel funcional (movilidad), el déficit físico (…)

trastornos psicológicos y de la esfera emocional o afectiva, la patología crónica y la dependencia, la

vulnerabilidad, cambios a niveles cardiovascular, endocrino, urinario y gastrointestinal, modificaciones

en la latencia del sueño, problemas metabólicos y la reducción adaptativa a los estímulos ambientales”

(MORENO, 2010, pág. 4). Todos estos rasgos pueden resumirse en una condición de dependencia que

caracteriza fuertemente a este grupo social.

Cambio de paradigma

Respecto de esta última, cabe señalar que varios ordenamientos jurídicos han asumido el desafío de

fomentar la autonomía de las personas en situación de dependencia que, para el caso, proviene de la

vejez y el deterioro físico y psíquico que se produce a partir de cierta edad. En ese sentido se viene

produciendo un cambio desde un paradigma asistencialista (generalmente tendiente a la internación de

las personas en situación de dependencia) hacia uno de fomento de la autonomía. En este, las

instituciones del estado del bienestar disponen de mecanismos y prestaciones que ayudan a que las


12

personas puedan desarrollar las actividades de su vida diaria con la debida asistencia, manteniendo el

control de sus propias vidas tanto como les sea posible.

IV. Envejecimiento y políticas públicas; España, Alemania y Uruguay.

El Caso de España

En ese sentido, cuerpos legales como el español (Ley 39/2006 denominada Ley de Promoción de la

Autonomía Personal y Atención a las Personas Dependientes) han asumido el cambio de paradigma,

procurando revertir una tradicional práctica familiarista del cuidado a la dependencia. En ese sentido, la

legislación arranca de un principio constitucional que establece el deber de los poderes públicos de

promover condiciones de igualdad del individuo y de los grupos en que se integran, removiendo los

obstáculos que impiden o dificultan su plenitud, de forma de facilitar la participación de todos los

ciudadanos en la vida política, social y cultural. En la misma línea, el artículo 49 de la Constitución

compromete a los poderes públicos a desarrollar políticas de integración de los ciudadanos con

discapacidad, mientras que el artículo 50 refiere específicamente a las personas durante su tercera

edad. El mandato aquí a los poderes públicos es a garantizar mediante pensiones adecuadas y

periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos en esa etapa de la vida.

Asimismo, la Constitución impone aquí una carga a los poderes públicos de promover el bienestar de

este grupo etario mediante un sistema de servicios sociales que atiendan los problemas específicos. Se

trata de un importante reconocimiento a nivel de ordenamiento constitucional a un grupo específico de

la sociedad que posee una desventaja estructural, la edad, y de las necesidades que esto conlleva en

materia de salud, vivienda, cultura y ocio.

En ese orden, el Estado compromete ayudas de carácter público y alcance universal que se materializan

en la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia: las ayudas se

personalizan (se transforman en servicios personales) para el caso de aquellas personas que requieren,

dado su estado, de mayores acciones positivas para alcanzar autonomía. Lo interesante aquí radica en

la catalogación específica de servicios que la ley hace; servicios de prevención de situaciones de

dependencia y promoción de la autonomía personal; servicio de tele asistencia, ayuda a domicilio para

el cuidado personal y las necesidades del hogar, centro de atención de día y noche y servicios de

asistencia residencial. Asimismo, se contemplan prestaciones económicas, que pueden servir ya para

pagar servicios de los antes nombrados cuando estos no puedan obtenerse del sector público, o bien

para pagar cuidados familiares, de forma de reconocer económicamente la labor que un familiar realiza

cuidando a otro familiar en una situación de dependencia.

De esta forma, se advierte como la transición demográfica origina una nueva realidad social de la que

las políticas públicas deben hacerse cargo atendiendo a una cohorte con necesidades crecientes. Lo

importante, como defiende Sánchez, es considerar a este colectivo que pasa los 80 años como un grupo

en sí mismo que presenta características y necesidades propias y distintas a aquel que oscila entre los

60 y los 79 años. (SANCHEZ, 1996, págs. 57 - 58). No obstante el importante reconocimiento a este

sector de la población que significó la entrada en vigencia de la Ley de Atención a la Dependencia, es

preciso relevar aquí, aun de modo somero, las críticas y problemáticas que esta ha representado en su


13

implementación. Beitía y Pardavila refieren, en base a los datos del Sistema para la Autonomía y la

Atención a la Dependencia (SAAD) que el sistema atendió a un total de 228.613.- personas en 2008,

mientras que ya en 2009, cuando comienza a operar la Ley, esté número se dobla a 479.888.-, llegando

en 2015 a 796.109.- (BEITIA & PARDAVILA, 2016). Para 2015, los autores indican que el costo total del

SAAD fue de 7.449 millones de euros2.

Asimismo, como documentan García y Ruiz, a partir de julio de 2012 se produce una reforma a propósito

de la necesidad de garantizar la estabilidad presupuestaria. A fines de 2015 la administración general

del Estado había acumulado un recorte de 2.800 millones de euros y, más relevante aún, se habían

introducido modificaciones en las clasificaciones de situación de dependencia y una ampliación del

régimen de incompatibilidad de las prestaciones, nuevos requisitos para el cobro de cuidados familiares

y modificaciones en el calendario de aplicabilidad de la ley. En especial, el uso de nuevos baremos para

medir la situación de dependencia, hizo que muchas personas quedaran fuera de los rangos de

aplicación de los derechos. Esto ha significado, en palabras de los autores, una herida de muerte para

los derechos subjetivos que se consagraron (GARCIA & RUIZ, 2017). Se avizora, en ese sentido, que

pese a que el modelo legislativo de construcción de derechos sociales es adecuado en su concepción,

una falla capital de estos vendrá desde las disposiciones presupuestarias del Estado3.

El caso de Alemania4

Como se ha demostrado anteriormente a partir de los datos disponibles por la OCDE, Alemania

mantiene una trayectoria ascendente en cuanto a envejecimiento de la población y baja en la tasa de

fertilidad (total de hijos nacidos por cada mujer). Para contrarrestar los efectos del fenómeno de inversión

demográfica, Alemania ha implementado desde mediados de la década del 90 una serie de medidas

para contribuir al bienestar social de las personas que alcanzan la tercera edad y la superan para entrar

en la cuarta. Así, el problema demográfico pasa a ser uno de primer orden para las políticas sociales,

2 Equivalente a $5.571.852.000.000.- o 11.167.916.000.- de USD. Corresponde a un 10% del presupuesto total de la nación en Chile para 2019. 3 Rodríguez – Modroño y Matus – López indican en su estudio proyectivo de gastos en atención a la dependencia para los países de Europa, pese a mantener una trayectoria ascendente en comparación con el gasto en infancia, sigue siendo insuficiente para enfrentar el envejecimiento de la población. Si la población de menos de 6 años se reducirá un 4% a 2060, la población mayor de 65 se incrementará en un 60%, de forma que aun cuando el gasto en dependencia se incremente seguirá quedando por debajo de las necesidades que se requieren cubrir, con consecuencias importantes en, por ejemplo, la familiarización de los cuidados a la dependencia, que generalmente recae en las mujeres. (RODRIGUEZ-MODROÑO & LOPEZ-MATUS, 2018, pág. 38). En ese sentido, es importante destacar que la sociedad española sigue siendo, pese a la masiva incorporación de las mujeres al mercado de trabajo formal, una en que la mayoría del trabajo doméstico y de cuidado recae en las mujeres, con enormes disparidades entre estas y los hombres en cuanto a las repartición de las labores domésticas. España aparece en las estadísticas de equidad de género en el octavo lugar de mayor brecha de género en la Europa de los 28. Específicamente en el cuidado de mayores de 75 años, las mujeres que declaran efectuar esta labor en España varias veces a la semana es un 10%, duplicando el 5% que presentan los hombres. (ARISTEGUI, BELOKI, ROYO, & SILVESTRE, 2018) 4 El presente acápite corresponde a un resumen del trabajo de la analista de Asesoría Técnica Parlamentaria de la Biblioteca del Congreso Nacional, Irina Aguayo (AGUAYO, 2017). Disponible en http://hdl.handle.net/10221/24173

http://hdl.handle.net/10221/24173


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pues la población inactiva pasa a representar un reto de proporciones para los sistemas de salud,

pensiones y acceso en general a derechos sociales, económicos y culturales.

Una de las grandes creaciones de la política social alemana fue, a mediados de la década del 90, el

seguro de dependencia, que tiene por objeto cubrir las necesidades financieras que implica el cuidado

de las personas que requieren de asistencia para poder desarrollar una vida autónoma. Al no

proporcionar cobertura total, se trata de un instrumento complementario de otras prestaciones. No se

debe perder de vista en general que el sistema de seguridad social alemán posee un origen

bismarckiano, que se basa en el aseguramiento de los riesgos sociales. Estos son abordados de manera

colectiva y obligatoria, y se asocian generalmente a la población activa que cotiza en dichos seguros,

pudiendo repartirse la carga de cotizar entre trabajadores y empleadores.

Así, el seguro de dependencia establece cobertura ante los riesgos de la dependencia y necesidad de

asistencia para la autonomía. Contempla como cobertura dos tipos de cuidados asistenciales, el

domiciliario y la atención residencial, con énfasis en el primero a partir de 2009. A partir de la estimación

de las necesidades de cuidado y su categorización en alguno de los tres niveles, se otorgan beneficios

que constituyen una mixtura entre prestaciones monetarias para la contratación de servicios de

asistencia y asistencia domiciliaria ante la falta de familiares que cubran esas labores. Se contemplan

también varias modalidades de cobertura, que pueden consistir en el relevo del cuidador/a – familiar por

un mes al año o la asistencia a centros de cuidado diurnos/nocturnos. Asimismo, se contemplan

períodos de excedencia en el empleo (permisos laborales) que permiten ausentarse del trabajo para

poder cuidar a personas bajo dependencia del trabajador.

Fuera de la categoría de prestaciones aseguradas, el sistema alemán se ha preocupado especialmente

del problema de la vivienda de los adultos mayores, que busca no solo solucionar un problema

habitacional sino que además persigue un objetivo de integración social de ese segmento de la

población. Aquí se dispone un programa de vivienda compartida en un entorno residencial adecuado y

con presencia de lazos sociales que contribuyen a la calidad de vida de las personas. Se desarrollan de

esta forma un programa de vivienda compartida ya sea con otros adultos mayores o bien con personas

más jóvenes. Así, se encuentran proyectos habitacionales subvencionados por el gobierno federal, ya

sea como casas intra o intergeneracionales.

Otra iniciativa que merece ser destacada es el programa de contacto con mayores: la lógica que lo

inspira es la de crear lazos en los mismos lugares de residencia de las personas adultas mayores y se

basa en el modelo de “comunidades de cuidado”. Se busca de esta forma crear una red que comprende

organizaciones profesionales, entidades estatales, voluntarios, etc., que está en permanente alerta a las

necesidades de sus vecinos adultos mayores. No debe perderse de vista que todos estos programas se

encuentran formalizados e institucionalizados y que se asientan en formas de socialización que son

anteriores a los mismos. En ese sentido, tampoco debe olvidarse que las bases y prácticas sociales que

se pueden encontrar en un país como Alemania son distintas a las de la América Latina neoliberal, de

modo que los programas que someramente se han descrito aquí son consecuencia de aquello más que

de una imposición normativa.


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Finalmente, se pueden encontrar en Alemania políticas generales para las personas mayores. Entre

ellas destaca una política que no está directamente relacionada con ese segmento de la población, pero

que va a tener una importancia capital tanto en su cuidado como en la generación de oportunidades

laborales a propósito del envejecimiento de la población. Así, la formación en enfermería se ve

enfrentada a nuevos desafíos que implica atender a una creciente población que presenta distintos

grados de dependencia. El modelo alemán promueve en el futuro cercano la formación conjunta de

enfermeros y enfermeras con especialización en la tercera edad y la enfermería pediátrica. Esto se

enmarca dentro de los desafíos que implica afrontar el envejecimiento de la población con una fuerza

de trabajo especializada en salud ocupacional, geriatría, enfermería, trabajo social y un largo etc., a

propósito de lo cual van indudablemente a surgir requerimientos de nuevas calificaciones profesionales

que atiendan multidisciplinarmente a la ancianidad creciente.

El caso de Uruguay

Como señala el estudio de la FLACSO (AAVV, 2015), Uruguay posee una población altamente

envejecida, que crece con un ritmo bastante acelerado si se compara con otros grupos de la población.

Las personas mayores de 60 años conforman el 19% de la población. La población de mayores de 80

años equivale al 27% del total de las personas mayores. Como destaca el Ministerio de Desarrollo

Social, “para el año 2015, Uruguay presenta una baja tasa de natalidad de 13,3 nacimientos por mil

habitantes y una baja tasa bruta de mortalidad de 9,5 defunciones por mil, lo que ubica al país en la

etapa avanzada de la transición demográfica.” (Ministerio de Desarrollo Social, Instituto Nacional de las

Personas Mayores, 2016, pág. 11). En términos absolutos, las personas mayores de 65 años

representan casi 500.000.-, con un peso creciente de los mayores de 85 años. Finalmente, es de gran

relevancia señalar que gran parte de esas personas son mujeres, teniendo estas una relación de 1,5

respecto de los hombres.

A propósito de esto, se han elaborado dos planes nacionales de envejecimiento y vejez, él último de

ellos para el trienio 2016-2019 (Ministerio de Desarrollo Social, Instituto Nacional de las Personas

Mayores, 2016). El Estado ha desarrollado acciones tendientes a cumplir un compromiso, que da cuenta

además de una perspectiva que aborda la problemática desde la óptica de los derechos, con una visión

integral y perspectiva de género. En ese sentido, la perspectiva de derechos permite orientar las políticas

públicas hacia el empoderamiento de los adultos mayores y la integración social de los distintos grupos

etarios. Cabe señalar, además, que el plan fue elaborado con la participación de una amplia red de

organizaciones de la sociedad civil así como instituciones públicas.

Asimismo, la perspectiva de género permite visibilizar la realidad del envejecimiento de un grupo

específico, que se inserta en las actividades productivas de manera distinta: como destaca el Plan “El

diferencial por género en la vejez es un aspecto sustantivo y fundamental a tener en cuenta. Estas

dimensiones, en la medida que se articulan, generan situaciones muy diferentes para varones y mujeres,

y muchos de los temas que se presentan en la vejez están más asociados a la dimensión de género

que a cuestiones propiamente demográficas del envejecimiento.” (Ministerio de Desarrollo Social,

Instituto Nacional de las Personas Mayores, 2016, pág. 20).


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Así, el plan está inspirado en 6 enfoques y principios estratégicos: La perspectiva de derecho; la

perspectiva de género; la perspectiva integral sobre las personas mayores; la perspectiva de curso de

vida; la visión positiva y no deficitaria del envejecimiento; y la visión heterogénea y no normalizadora del

envejecimiento.

Estos enfoques dan lugar seis ejes estratégicos del plan: igualdad y dignidad; seguridad económica y

desarrollo; bienestar y cuidados; participación e integración; y fortalecimiento institucional. A cada eje

estratégico están asociadas líneas de acción específicas que corresponden a distintos institutos

públicos. A modo de ejemplo, en el eje de bienestar y cuidado, la línea estratégica de derecho al cuidado

se contempla una línea de acción de despliegue de estrategia de monitoreo, diseño, desarrollo y soporte

de la oferta de programas de cuidado. El resultado esperado en este eje es que las personas mayores

dependientes accedan a cuidados de calidad independientemente de sus redes de apoyo y de sus

ingresos. El responsable de esto, según el plan, es la Secretaria Nacional de Cuidados dependiente del

Ministerio del Desarrollo Social.

Referencias

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Asesoría Técnica Parlamentaria está enfocada en apoyar preferentemente el trabajo de las Comisiones

Legislativas de ambas Cámaras, con especial atención al seguimiento de los proyectos de ley. Con lo

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