8/7/2019 El Concepto de Gobernanza_aguilar

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Gobernanza y JusticiaF L A C S O Mx

21 22 de abril de 2005.

Luis F. Aguilar

El concepto de Gobernanza

En primer lugar quisiera ofrecer mi definicin de lo que entiendo por Gobernanza (G),un trmino con apenas diez aos de vida en el pensamiento politolgico yadministrativo pblico, cuya denotacin se ha vuelto multvoca y ambigua o bien se havuelto un trmino novedoso y elegante que muchos emplean para denotar realidadesgubernamentales y gubernativas obsoletas e improductivas que nuestras sociedades hanpadecido. Conviene adems precisar el concepto porque hoy las mejores prcticas de

desarrollo social para fines de generar bienestar, sostener el crecimiento y reducir ladesigualdad tienen lugar en regiones y estados nacionales que practican la gobernanzanueva.

Antes que nada, e l concepto de Gobernacin / Gobernanza es distintivamente unconcepto postcrisis , en tanto la crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entre laaccin del gobierno y la gobernacin de la sociedad, entre la accin del gobierno depropsito directivo y la direccin efectiva de la sociedad. El actuar del gobierno no tienesiempre como efecto la direccin de la sociedad, no es sin ms directivo. Hay gobiernosque no gobiernan. La distincin fue posible de ser pensada y aceptada slo a raz de lacrisis (fiscal, administrativa, poltica) de muchos de nuestros estados latinoamericanos,que hizo evidente que el gobierno haba sido factor de desgobierno en dimensionesimportantes de la vida social. Pero era algo impensable en el momento del auge delestado social, cuando la gobernacin de la sociedad estaba en las manos de poderososgobiernos dotados de autonoma decisoria y se trataba adems de una gobernacinexitosa, por cuanto expanda ininterrumpidamente el bienestar y la seguridad social enlos pases desarrollados e industrializaba y modernizaba la vida de sociedades rezagadasy desarticuladas, como las nuestras. Durante el auge de los estados sociales sobrabanevidencias para fundamentar la creencia de que el gobierno era el director social,competente y eficaz, as como era razonable subordinarse a sus decisiones ilustradas.Dudar que el gobierno no fuera un agente capaz y confiable para conducir a su sociedadhubiera sido una curiosidad intelectual criticable.

Pero el concepto de gobernanza emerge tambin porque registra las transformacionesque la direccin de la sociedad experimenta recientemente debido a la crecientediferenciacin interna de los mbitos de accin (economa, ciencia / tecnologa, religin,familia, intimidad personal) de la sociedad contempornea, a la ms ampliaindependencia de la poltica de empresas, organizaciones e individuos, as como a lainterdependencia econmica e informativa que las sociedades domsticas construyencon otras sociedades externas para estar en condiciones de resolver sus problemas yrealizar de manera ms eficiente sus aspiraciones.

Gobernanza es entonces un concepto bifronte. Por un lado, mira hacia el pasado oscurode los gobiernos de la crisis y otras formas arcaicas de direccin social (caudillismo,

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patrimonialismo, populismo, intervencionismo) y se deslinda de esos modosgubernativos desastrosos. Por otro lado, mira hacia el futuro perfil de la sociedad, cuyofuncionamiento es modelado por la presencia de nuevos sujetos colectivos, msindependientes e interdependientes en sus actividades, e indica entonces el nuevo modode gobernar que se ha ido configurando obligadamente en ese nuevo contexto social. En

parte, el concepto refiere la descomposicin del sujeto clsico de la gobernacin de lasociedad, el gobierno, y en parte hace referencia a la recomposicin que sucede en elproceso actual de direccin de la sociedad mediante la construccin de nuevasrelaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las ltimas dcadas, quecon base en su independencia suelen ser reticentes a la unilateralidad directiva delgobierno por considerarla insuficiente y con frecuencia ineficaz y eventualmentecontraproducente. Con el lenguaje dialctico de otros tiempos se podra decir que lagobernacin / gobernanza representa un nuevo nivel conceptual y prctico que niega,conserva y rebasa la limitada forma gubernamentalista vertical de dirigir a la sociedad,que caracteriz el siglo pasado.

Por Gobernanza / Gobernacin entiendo el proceso mediante el cual los actores de unasociedad deciden sus objetivos de convivencia los fundamentales y los coyunturales-as como las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de direccin y sucapacidad de direccin. El concepto implica dos dimensiones fundamentales de la vidahumana en sociedad: la intencionalidad social, el rumbo, y la capacidad social detransformar las intenciones o propsitos en realidades concretas. El proceso de direccinde la sociedad genera (y/o consiste en, se fundamente en) principios, normas,procedimientos, prcticas para decidir colectivamente sobre las metas comunes de laconvivencia y sobre la manera de coordinarse socialmente para realizarlas. Ese conjuntode principios, normas y procedimientos da origen a un modo o patrn peculiar dedireccin de la sociedad, que termina por generar un orden : un conjunto de institucionespolticas e instituciones poltico administrativas. Por muchos motivos, particularmentede racionalidad operativa, la gobernanza genera (cuenta con) una instancia de gobierno ,cuya funcin consiste obviamente en contribuir con sus actividades (normas, polticaspblicas, gasto pblico, servicios pblicos, gerencia pblica) a construir el sentido dedireccin de la sociedad y mantener la coordinacin del conjunto social a fin de realizarlos objetivos sociales.

El tipo de relaciones que se establece entre la sociedad y su instancia de gobierno en elproceso de gobernanza es diverso y mutable en el tiempo, segn las condiciones de lasociedad. En las condiciones en las que se supone o es real que los actores sociales son

relativamente limitados, incompetentes, inmoderados y conflictivos (sin capacidad deautorregulacin y autorreproduccin) en sus relaciones recprocas de comunicacin,produccin e intercambio, es lgico que el proceso de gobernacin de la sociedad hayatenido que configurarse como un proceso externo al conjunto social y haya sidodominado por la instancia de gobierno, que se constituy necesariamente en elprotagonista independiente que defina los objetivos sociales y los instrumentos yprocedimientos de coordinacin entre los desordenados e inhbiles actores sociales.Para sociedades dbiles que son puro problema, gobiernos fuertes que representan lasolucin. La concepcin de la sociedad como desorden se acrecent y popularizcuando a mitad del siglo XX fue pensada en trminos marxistas clsicos o revisitados, asaber: la sociedad capitalista es una sociedad estructuralmente ingobernable, destinada a

la confrontacin, divisin y crisis debido al intercambio desigual entre capital y trabajocon el aadido latinoamericano del intercambio desigual entre periferia y metrpolis. En

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esta perspectiva, la injusticia, el desorden o la ingobernacin no es efecto decomportamientos anmicos de actores sociales, sino un defecto / contradiccinestructural de la misma sociedad (de clases). En este tipo de sociedad dbil, expuesta ala precariedad, la infraccin, la incapacidad, el conflicto y la desintegracin, slo unafuerza externa e independiente del conjunto social, que concretamente suele ser un

grupo (un partido, una vanguardia) o una personalidad con la capacidad de ordenar alconjunto social (por su fuerza o por su discurso o por sus recursos), es el factor y elprotagonista de la gobernacin. Se trata de una solucin hobbesiana, dada la pertinaznaturalidad ms que civilidad de la sociedad.

En estas condiciones sociales supuesta o realmente proclives al desgobierno es lgico,adems, que la gobernanza / gobernacin de la sociedad haya tenido que ejercerse demodo vertical, jerarquizado, centralizado y operar mediante dispositivos de mando ycontrol estricto o de negociacin vertical asimtrica y compulsiva. Este es el modelo degobernanza viejo ( old governance ) y que fue el dominante en AL a lo largo del sigloXX, estructurado por la tarea nacional inconclusa del Desarrollo de la sociedad, y quetuvo sus manifestaciones en la gobernacin por caudillos, presidencialismos, quedirigieron y tenan la capacidad de hacerlo mediante arbitrio, planificacin centralizada,dirigismo econmico, gasto pblico populista, accin directa en la produccin de bienesy servicios mediante burocracias, control poltico, etc. La Cuba actual es un cristal devieja gobernanza aun si la direccin de la sociedad se orienta como aspiracin hacia unfuturo de seguridad y equidad social universal. Se requera antes un caudillo por eldefecto estructural de una sociedad capitalista dependiente, hoy supuestamente por laamenaza de naturaleza estructural del imperialismo. Los grupos sociales no tienen nadaque aportar de valioso para la direccin de la sociedad ni en el pasado ni en el presente.

En cambio, el modo de gobernar est destinado a ser menos gubernamental y menosgubernamentalmente jerrquico y directo en aquellas condiciones sociales, como lascontemporneas de las sociedades avanzadas o las de algunas regiones y sectores denuestras sociedades en interfase, en las que es notoria la diferenciacin que hanalcanzado los varios mbitos (subsistemas) de la vida social, la creciente independenciapoltica, la autonoma (autogobierno, autocontrol) de accin y hasta relativaautosuficiencia de un buen nmero de actores econmicos y sociales en varios asuntosde su inters, a lo que hay sumar la interdependencia de los actores econmicos y civilesdomsticos con los actores transnacionales y globales. En estas sociedades o segmentossignificativos de sociedad, los problemas de la vida asociada son de mayor complejidad(por ejemplo, el problema del desempleo cuya solucin es crucial para superar la

pobreza y avanzar hacia situaciones de justicia), en razn de que los componentes y lascausas del problema son mltiples, multidimensionales e interdependientes. En lassociedades contemporneas, incluyendo a las latinoamericanas, los problemas queafectan la capacidad gubernamental son de tres tipos: a) problemas de informacin yconocimiento del gobierno para poder manejar la complejidad social, b) problemas demando directivo debido a la presencia de otros actores que tienen poder determinante enreas clave del desarrollo social, sin olvidar c) la depreciacin que ha sufrido en ciertossectores sociales el valor de la identidad poltica y del compromiso cvico.

Por gobernacin / gobernanza se ha querido entonces decir que los objetivos generalesde la sociedad, para ser definidos, compartidos y realizados, requieren de ms actores

que el gobierno y ms lgicas y modos de accin que el simple actuar del gobierno(caracterizado por leyes y coaccin, imposicin fiscal, bienes y servicios pblicos...).

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Por consiguiente, dada la necesidad y/o la urgencia de que participen e intervenganotros actores con lgicas de accin diferentes a la gubernamental y polticamenteindependientes empresas econmicas, organizaciones de la sociedad civil, centros depensamiento, nacionales e internacionales en la definicin de los objetivos de la vidaasociada y en su proceso de efectuacin, el concepto ha denotado las nuevas formas de

asociacin y coordinacin de acciones entre el gobierno y las organizaciones privadas ysociales en la direccin de la sociedad, en lugar de las acostumbradas formasprotagnicas y unilaterales de mando y control gubernamental. Tambin el conceptodestaca las capacidades de autogobierno que existen en el mundo de la sociedadeconmica y civil y que haban quedado menospreciadas o atadas por el dirigismogubernamental, pero que ahora de gana o por fuerza son requeridas por el gobierno paraque la sociedad no vaya a la deriva. Por ltimo, el concepto describe que el mismogobierno ha aceptado e institucionalizado que las organizaciones privadas y sociales sehagan por s mismas cargo de resolver problemas, atender necesidades, prestar serviciosy generar oportunidades, actividades que se consideraban pblicas y que, por ser tales,conforme a la nocin tradicional de lo pblico, estaban directamente a cargo delgobierno y de su personal. En suma, la direccin de la sociedad ya no puede correrexclusivamente a cargo del gobierno, agente necesario pero insuficiente para resolverpor l mismo los problemas sociales y realizar los futuros deseados. Ha ido tomandoforma un sistema de gobernacin / gobernanza ( governance system , PNUD) en el queparticipan con diferentes funciones pero en una empresa comn gobierno, empresas demercados y organizaciones de la sociedad civil. Ya no hay un director de la sociedadsino un proceso de direccin de la sociedad en el que toman parte agentes econmicos ysociales, nacionales e internacionales, polticos y civiles. Para el xito de un desarrollosostenido y justo se requieren que operen simultnea y coordinadamente el poderpblico, el capital productivo, el capital social, la ciudadana. 1

El corazn del concepto de gobernanza es un concepto descentralizado de la direccinsocial . La sociedad ya no puede ser dirigida (controlada) por un centro de inteligencia(el estado o el gobierno), sino que los instrumentos de control y direccin de naturalezay sociedad, comenzando con el recurso intelectual de la informacin y del conocimientocientfico y tecnolgico y siguiendo con los recursos financieros y gerenciales, estndispersos y distribuidos entre una multiplicidad de actores. Dirigir una sociedad consisteentonces en lograr la coordinacin de esta multiplicidad de unidades, en el entendidoque la coordinacin no puede lograrse mediante subordinacin, mediante mando (perotampoco mediante mano invisible o armona prestablecida) sino a travs deinteracciones deliberadas entre los actores gubernamentales y extragubernamentales que

para realizar sus fines tienen que tomar en consideracin los fines y recursos de losdems, intercambiar informacin y otros recursos con los actores que los poseen. Estoda forma a lo que se llama gobernacin reticular o por redes ( networkgovernance ), lagobernanza por redes interorganizacionales. En suma, el concepto de nueva gobernacinconsiste en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formasde coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia

1 La Real Academia Espaola en su Diccionario de la Lengua Espaola (22 edicin) nos recuerda que eltrmino gobernanza es una expresin del espaol antiguo que denota la accin y efecto de gobernar ogobernarse y, a partir del ao 2001, de manera sorpresiva pero correcta, resume el debate terico de los

ltimos aos y lo define como arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de undesarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el estado, lasociedad civil y el mercado de la economa.

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asociacin coproduccin corresponsabilidad entre el gobierno, las organizacionesprivadas y las sociales.

Es en el marco de la nueva gobernanza en donde se tienen las mejores prcticas dedesarrollo social que han incrementado la riqueza de las sociedades y cerrado

razonablemente brechas de desigualdad. Me refiero a las prcticas sociales de lo quehoy se llama competitividad sistmica, capacidad colectiva, eficiencia colectiva,y que se muestran en las prcticas de los distritos industriales, los clusters locales yregionales, las ciudades y regiones globales, las cadenas de valor global. El desarrollo(mediante la productividad y competitividad) de una regin o nacin surge no slo porlas estrategias de innovacin de las firmas (por los mercados), aun si apoyadas porpolticas pblicas de un gobierno eficiente, o slo por la intervencin estatal directa opor polticas gubernamentales de fomento industrial, sino se debe a la existencia demltiples formas de asociacin y (auto)gobierno social (= capacidad de resolverproblemas y conflictos) en prcticamente todos los planos (subsistemas) de la vidasocial y entre todos los planos, el poltico, el econmico, el cientficoprofesional, el dela confianza social y el sentido de pertenencia.

Por lo menos, en los asuntos relativos al desarrollo productivo y competitivo de unanacin o una regin, toma forma como condicin necesaria un nuevo paradigma deproduccin, que se materializa y opera en una nueva estructura social(interdependiente, integrada en forma de red) con capacidad de autonoma, con un tipode gobernanza postestatal, pero que incluye al poder estatal. Irlanda como pas es lareferencia entre los pases de la OCDE, pero hay experiencias de desarrollo regional enEspaa, Italia, Alemania, Brasil

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