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EL DEBIDO PROCESO SUSTANTIVO EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS
TRABAJO DE MAGÍSTER
EMILIO JOSÉ BOUTAUD SCHEUERMANN
VALDIVIA-CHILE
2018
EL DEBIDO PROCESO SUSTANTIVO EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS
Trabajo final presentado a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile en cumplimiento parcial de los requisitos para optar al Grado de Magíster en Derecho con mención en Derecho Público.
por
EMILIO JOSÉ BOUTAUD SCHEUERMANN
Valdivia, Chile
2018
1
ÍNDICE DE CONTENIDOS
Pág.
Índice…………………………………………………………………… 1
Índice de Abreviaturas…………………………………………………... 3
Resumen.................................................................................................................. 4
Abstract………………………………………………………………..... 4
Introducción………………………………………….................................. 6
1. DEBIDO PROCESO SUSTANTIVO: CONTEXTO NACIONAL… 8
1.1. El debido proceso como principio y derecho fundamental.................... 8
1.1.1. Concepto de debido proceso…..…….....................................................
1.1.2. Contenido del debido proceso……………………………………..
1.1.3. Ámbito de aplicación del debido proceso. Planteamiento del
problema………………………………………………………………....
8
10
14
1.2. El debido proceso sustantivo....................................................................... 15
1.2.1. Concepto y contenido del debido proceso sustantivo…………........ 15
1.2.2. Fundamento constitucional del debido procedimiento sustantivo…. 18
2. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO SUSTANTIVO EN LA
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
INTERAMERICANA………………..............................................................
25
2.1. Reflexiones sobre la obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte
Interamericana en el ámbito
interno……………………....................................................................... ..........
2.2. Precisiones metodológicas y planteamiento de la discusión………….
25
28
2
2.3. Jurisprudencia de la Corte Interamericana sobre el debido
procedimiento sustantivo………………………………………………...
30
2.3.1. Opiniones consultivas……………………………………………...
2.3.2. Casos contenciosos………………………………………………...
2.3.2.1. Procedimientos disciplinarios…………………………………….
2.3.2.2. Procedimientos sancionatorios…………………………………...
2.3.2.3. Procedimientos electorales……………………………………….
2.3.2.4. Procedimientos constitutivos…………………………………......
30
31
31
43
50
52
3. IMPLICANCIAS DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
INTERAMERICANA SOBRE EL DEBIDO PROCEDIMIENTO
SUSTANTIVO……….………………………..............................................
3.1. Generalidades………………………………………………………..
3.2. Imparcialidad de los órganos administrativos………………………...
3.3. Motivación de los actos administrativos……………………………...
3.4. Impugnación de los actos administrativos……………………………
59
59
60
62
70
Conclusiones……………………………………………………………. 76
Bibliografía.................................................................... .......................................... 79
3
ÍNDICE DE ABREVIATURAS
CADH: Convención Americana de Derechos Humanos
CENC: Comisión de Estudios de la Nueva Constitución
CGR: Contraloría General de la República
CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Corte IDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos
CPR: Constitución Política de la República
CS: Corte Suprema
DFL: Decreto con fuerza de ley
DL: Decreto ley
DO: Diario Oficial
DS: Decreto supremo
OC: Opinión consultiva
PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
TC: Tribunal Constitucional
4
RESUMEN
Dado que la actividad administrativa es susceptible de afectar con gran intensidad los
derechos e intereses de los administrados, es importante que a estos se le garanticen
ciertos derechos mínimos al momento de iniciar un procedimiento administrativo. Por
ello, el trabajo analiza la problemática relativa al contenido del debido proceso sustantivo
en Chile, tomando como referencia la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. En la primera parte se revisa la regulación constitucional del
derecho al debido proceso y el concepto de debido proceso sustantivo en la doctrina
nacional. En la segunda parte se analiza la jurisprudencia de la Corte Interamericana sobre
el debido procedimiento sustantivo. En la tercera parte se realiza una revisión general de
nuestra legislación particularmente en lo que se refiere a la imparcialidad de los entes
administrativos y a la motivación e impugnación de los actos administrativos. El trabajo
sostiene que la doctrina jurisprudencial de la Corte Interamericana sobre el debido
procedimiento sustantivo debe ser acogida en nuestro país, siendo necesarias
modificaciones legales a fin de robustecer las garantías de los administrados y evitar
eventuales condenas por responsabilidad internacional del Estado chileno.
ABSTRACT
The administrative activity is likely to affect intensely the rights and interests of the
administrated, so it is important that they are guaranteed a set of minimum rights when
initiating an administrative procedure. Therefore, the paper analyzes the problems related
to the content of substantive due process in Chile, taking as reference the jurisprudence
of the Inter-American Court of Human Rights. In the first part, the constitutional
regulation of the right to due process and the concept of substantive due process in
national doctrine are reviewed. The second part analyzes the jurisprudence of the Inter-
5
American Court on due substantive procedure. In the third part, a general review of our
legislation is carried out, particularly with regard to the impartiality of the administrative
bodies and the motivation and challenge of the administrative acts. The paper argues that
the jurisprudential doctrine of the Inter-American Court on due substantive procedure
must be accepted in our country, however, legal modifications are necessary in order to
strengthen the guarantees of the administrated and avoid eventual convictions for
international responsibility of the Chilean State.
6
INTRODUCCIÓN
Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha entendido que el artículo 19 número 3
inciso sexto de la Constitución consagra el derecho fundamental al debido proceso. Sin
embargo, el texto constitucional no es lo suficientemente preciso en cuanto a su ámbito
de aplicación y a su contenido. Por ello, dado que la actividad administrativa es
susceptible de afectar con gran intensidad la esfera de los derechos e intereses de las
personas, desde hace unos años se discute si el derecho al debido proceso es exigible a
los órganos de la Administración del Estado, y, de serlo, cuál o cuáles garantías del debido
proceso procesal son aplicables a dichos entes.
En Chile, a pesar de la existencia de la Ley 19.880 que reconoce de manera general
y supletoria un conjunto de derechos mínimos a los administrados, la idea de debido
proceso sustantivo, ha tenido un escaso y desafortunado desarrollo doctrinal y
jurisprudencial, que se ha limitado fundamentalmente a señalar que el debido proceso es
aplicable a los órganos administrativos que «ejercen jurisdicción».
Lo anterior contrasta con el desarrollo que ha tenido del concepto y contenido del
debido procedimiento sustantivo la jurisprudencia consultiva y sobre todo contenciosa
de la Corte IDH. Por esta razón, considerando la pertenencia de Chile al sistema
interamericano de derechos humanos y la doctrina del control de convencionalidad
desarrollada por la Corte IDH, se hace necesario revisar dicha jurisprudencia y a la vez
determinar si nuestra legislación cumple con los estándares fijados por esta.
7
La hipótesis que sustenta el trabajo es que, en general, la doctrina jurisprudencial
de la Corte IDH, que ha reconocido la existencia de un debido procedimiento sustantivo
en el ámbito administrativo, debe ser acogida por nuestro legislador a fin de motivar la
dictación de nuevas leyes o de modificar las ya existentes. Mientras tanto los tribunales
del país deben considerar dicha jurisprudencia realizando un control primario de
convencionalidad.
A fin de responder a la problemática objeto de la investigación, el trabajo se divide
en tres partes: en el primer apartado se examina la regulación constitucional del derecho
al debido proceso y el concepto de debido proceso sustantivo en la doctrina nacional; en
el segundo apartado se hace referencia a la doctrina del control de convencionalidad y se
analiza la jurisprudencia de la Corte IDH sobre el debido procedimiento sustantivo en el
período 1987-2017, emanada tanto de opiniones consultivas como de casos
contenciosos; mientras que en el tercer apartado se realiza un diagnóstico general y se
exponen algunos aspectos problemáticos de la legislación chilena sobre la exigencia de
imparcialidad de los entes administrativos, el deber de motivación de los actos
administrativos y la impugnación administrativa y judicial de estos. Finalmente, se
esbozan algunas conclusiones.
8
1.- DEBIDO PROCESO SUSTANTIVO: CONTEXTO NACIONAL
1.1.- EL DEBIDO PROCESO COMO PRINCIPIO Y DERECHO
FUNDAMENTAL
1.1.1.- Concepto de debido proceso
El concepto de «debido proceso» tiene su origen en el derecho anglosajón bajo la
fórmula del due process of law. Nuestra Constitución no emplea esta expresión; sin embargo,
prescribe la necesidad de racionalidad y justicia en las investigaciones y procedimientos y
el correlativo deber del legislador de establecer siempre estas garantías (artículo 19 N°3
inciso 6)1. Así, a pesar de no contemplar esta nomenclatura, puede sostenerse que la
Constitución reconoce el derecho al debido proceso como un derecho fundamental2.
1 En la sesión 101 de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, el comisionado Evans sostuvo que si empleaba la expresión «debido proceso», los intérpretes, la jurisprudencia, los tratadistas y abogados, eventualmente podrían quedar obligados a un estudio exhaustivo de la doctrina y la jurisprudencia anglosajona. Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Tomo III, sesión 101, p. 516. 2 Nogueira, H., “La constitucionalización del proceso: el acceso a la jurisdicción, tutela judicial efectiva o debido proceso”, en Ferrada, J. (coord.), La Constitucionalización del derecho chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2003, p. 169.
9
Si bien, autores como Patricio Zapata, han definido el debido proceso como un
principio constitucional3, conviene precisar – tal como lo hace Bordalí – que el debido
proceso en Chile, además de ser un principio constitucional orientador de la actividad del
legislador y de los tribunales de justicia en el país, se refiere también a derechos procesales
específicos reconocidos tanto en la Constitución de 1980 como en tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Estado chileno y que se
encuentren vigentes4.
Sobre esto último, útil es mencionar que los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Chile y vigentes, tampoco emplean la expresión «debido
proceso»; con todo, consagran ciertas garantías como el derecho a ser oído por un
tribunal competente, independiente e imparcial (artículo 8 CADH y artículo 14 PIDCYP)
y el derecho a un recurso efectivo (artículo 25 CADH)5.
De lo expuesto precedentemente se aprecia que existe el desafío de precisar cuál es
el contenido de este derecho fundamental, asunto al que nos avocaremos en el siguiente
apartado.
3 Zapata, P., Justicia Constitucional: teoría y práctica en el derecho chileno y comparado, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2008, p. 568. 4 Bordalí, A., La independencia judicial en el derecho chileno, Legal Publishing, Santiago, 2010, p. 92. 5 A su vez, instrumentos internacionales de soft law, se refieren al derecho al debido proceso, a saber: la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 10) y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (arts. XVIII y XXVI).
10
1.1.2.- Contenido del debido proceso
El debido proceso tiene una función eminentemente garantista, puesto que brinda
a las personas la posibilidad de incidir «sobre el contenido de la decisión judicial que debe
dar el Estado-jurisdicción6». Por ello, es menester que se otorguen ciertas garantías
mínimas a las personas que acuden a los tribunales de justicia a hacer valer sus
pretensiones y oponer sus resistencias.
En Chile, la CENC, descartó precisar el contenido del derecho al debido proceso.
Por ejemplo, el comisionado Evans sostuvo que «es extraordinariamente difícil señalar
en la Constitución cuáles son las garantías mínimas del debido proceso7». A pesar de ello,
se dejó constancia en la sesión 103 que:
«(L)a Comisión Constituyente estima que el procedimiento no es racional ni
es justo si no se establece, entre otras cosas, y sin que ello constituya una
limitación, el oportuno conocimiento de la acción por parte del demandado;
una defensa racional y adecuada, y la posibilidad de producir las pruebas
cuando sea conducente, …. Sin embargo, lo anterior la Comisión lo
considera, en este momento, como las normas mínimas de un adecuado y
racional procedimiento, lo que no significa que sean las únicas8».
6 Bordalí, “Análisis crítico de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el derecho a la tutela judicial”, en Revista Chilena de Derecho, vol. 38, N° 2, 2011, p. 335. 7 Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, op. cit., p. 516. 8 Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Tomo III, sesión 103, p. 556.
11
En este escenario, ha correspondido al legislador – al configurar los distintos
procedimientos (civiles, penales, laborales, etc.) –, a la doctrina y a la jurisprudencia
señalar cuáles son las garantías que comprende el derecho al debido proceso. Así, José
Luis Cea ha planteado que el proceso racional y justo debe contemplar, entre otras
garantías:
«(L)a publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el
oportuno conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, la
adecuada asesoría y defensa con abogados, la producción libre de pruebas
conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad
de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias
dictadas por tribunales inferiores, el pronunciamiento de los fallos dentro de
los plazos legalmente previstos y la fundamentación de aquéllos en el régimen
jurídico vigente o, en su defecto, en los principios generales del derecho y la
equidad natural9».
A su vez, Andrés Bordalí ha mantenido que el contenido del debido proceso estaría
dado por un conjunto de derechos, a saber: el derecho a un tribunal independiente e
imparcial, el derecho a un tribunal ordinario predeterminado por la ley, el derecho a la
9 Cea, J., Tratado de la Constitución de 1980. Características Generales. Garantías Constitucionales, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1988, p. 307 y 308. Este planteamiento ha sido adoptado por la Corte Suprema en sentencia causa Rol 3463-2000, de 5 de diciembre de 2001, considerando sexto.
12
defensa jurídica, el derecho a un proceso oral y público, el derecho a un proceso sin
dilaciones indebidas, y el derecho a una sentencia motivada10-11.
En cuanto a la jurisprudencia, conviene mencionar que el TC ha precisado que las
garantías que comprende el derecho al debido proceso dependen de la naturaleza del
asunto ventilado en el proceso12. Con todo, el TC ha señalado que «entre los elementos
fundamentales del debido proceso se encuentran, entre otros, el conocimiento oportuno
de la acción, la posibilidad de una adecuada defensa y la aportación de pruebas, así como
el derecho a impugnar lo resuelto a través de un tribunal13».
Además, en la sentencia Rol 1718, el TC ha enumerado las garantías que debe
contemplar el racional y justo procedimiento, estas son: la publicidad de los actos
jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por la parte
contraria, el emplazamiento, la adecuada defensa y asesoría con abogados, la producción
libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la
10 Bordalí, A., Derecho jurisdiccional, Derecho Austral, Valdivia, 2016, pp. 202-212. 11 Bronfman, Martínez y Núñez han planteado que el debido procedimiento jurídico supone al menos: el derecho a no ser privado ni limitado en ningún derecho fundamental, sino de acuerdo a un proceso racional y justo; el derecho de acceso a la justicia; el derecho a un juez imparcial; el derecho a la defensa; el derecho a probar la veracidad de los dichos expuestos ante un tribunal; el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley; el derecho a la presunción de inocencia; el derecho a que toda sentencia o resolución de un tribunal u órgano que ejerza funciones jurisdiccionales, debe estar debidamente fundada; el derecho a no declarar en contra de uno mismo ni de determinados parientes y cónyuge; el derecho a asistencia letrada; el derecho a ser informado de la acusación o imputación; el derecho a interponer recursos; el derecho a ser indemnizado en caso de error judicial; y, el derecho a que se observen los principios que limitan la potestad sancionadora del Estado (irretroactividad, tipicidad). Bronfman, A.; Martínez, J.; Núñez, M., Constitución política comentada: Parte Dogmática, Abeledo Perrot, Santiago, 2012, p. 109. 12 Tribunal Constitucional, Rol 481-06, 4 de julio de 2006, considerando séptimo. 13 Tribunal Constitucional, Rol 1557-09, 14 de abril de 2011, considerando vigesimoquinto.
13
bilateralidad de la audiencia, y la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias
dictadas por tribunales inferiores14.
Por último, cabe señalar que la CS, al referirse al contenido del debido proceso, a
grandes rasgos, ha empleado el argumento de autoridad, lo que refleja palmariamente el
siguiente párrafo:
«(E)l concepto de debido proceso comprende el pleno derecho a la
jurisdicción y, como señala un autor, que formó parte de la Comisión de
Estudios de la Nueva Constitución de 1980 “los elementos que constituyen
un racional y justo procedimiento son los siguientes, de un modo muy
escueto: 1) Notificación y audiencia del afectado, pudiéndose proceder en su
rebeldía si no comparece una vez notificado; 2) Presentación de la pruebas,
recepción de ellas y de su examen; 3) Sentencia dictada en un plazo razonable;
4) Sentencia dictada por un tribunal u órgano imparcial y objetivo; y 5)
Posibilidad de revisión de lo fallado por una instancia superior igualmente
imparcial y objetiva15».
14 Tribunal Constitucional, Rol 1718-10, 14 de junio de 2011, considerando séptimo. 15 Corte Suprema, Rol 1920-2000, 8 de agosto de 2000, considerando vigesimoprimero.
14
1.1.3.- Ámbito de aplicación del debido proceso. Planteamiento del problema
De una simple lectura del inciso sexto del artículo 19 nº 3 CPR se podría concluir
que el derecho al debido proceso resulta exigible únicamente, por una parte, respecto de
las investigaciones que realiza el Ministerio Público y, por otra, respecto de los procesos
judiciales en que pudieran verse afectados derechos o intereses civiles, penales, laborales,
previsionales, comerciales, ambientales, etc., puesto que en esos casos se requiere la
intervención de un tercero imparcial que ejerza la jurisdicción, entendida esta como la
facultad de resolver conflictos de relevancia jurídica. Desde esta óptica, el debido proceso
no sería exigible respecto del Legislador o de la Administración.
Sin embargo, como veremos en el siguiente apartado, la infortunada expresión
empleada por la CPR – órgano que ejerza jurisdicción –, y otras consideraciones jurídicas,
han posibilitado que el alcance de este derecho se extienda a otros ámbitos como el
administrativo, dando origen a una denominación diferente: debido proceso sustantivo.
15
1.2.- EL DEBIDO PROCESO SUSTANTIVO
1.2.1.- Concepto y contenido del debido proceso sustantivo
El concepto de debido proceso sustantivo – proveniente del derecho
estadounidense16 – adolece en Chile de similares dificultades que las que posee el derecho
al debido proceso, las que sin duda son mayores si se considera que supone incorporar
al derecho nacional una denominación y exigencia no expresamente reconocida por la
Constitución.
En Chile no ha existido un análisis acucioso de este concepto. Con todo, autores
como Juan Colombo han planteado que esta denominación es aplicable respecto del
legislador a quien le está vedado, en el ejercicio de su potestad, alterar la sustancia de los
derechos. En cuanto a la jurisdicción, regiría respecto de ellos un debido proceso adjetivo
que consiste en la prohibición de afectar la garantía de la defensa en juicio. Mientras que
la Administración debe cumplir con ambos requerimientos17. Similar planteamiento
expresan Bronfman, Martínez y Núñez, quienes emplean la denominación debido
procedimiento sustantivo, el que «se relaciona con la actividad de otros poderes del
16 Respecto al origen y evolución del concepto de debido proceso sustantivo, Vid., Risso, M., “El debido proceso en la Constitución uruguaya”, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, año XVII, 2011, pp. 122-125. 17 Colombo, J., “El Debido Proceso Constitucional”, en Cuadernos del Tribunal Constitucional, Nº 32, 2006, p. 43.
16
Estado18», y Soto Kloss, quien prefiere emplear la nomenclatura «debido
procedimiento19».
De lo anterior se aprecia que la doctrina nacional solo se ha limitado a entregar una
definición de debido proceso sustantivo sin determinar en profundidad su contenido.
Ello contrasta con lo que acontece a nivel comparado, por ejemplo, en Argentina, donde
se ha distinguido entre un sentido adjetivo y uno sustantivo del principio del debido
proceso. El primero consiste en el derecho a ser oído20-21, mientras que el segundo
constituye una garantía de razonabilidad de los actos estatales22, según la cual estos deben
tener como mínimo: (i) un sustento fáctico suficiente, (ii) proporcionalidad entre el fin
perseguido y los hechos que lo sustentan, y, (iii) congruencia y proporcionalidad de los
medios empleados tanto con el fin razonablemente perseguido como con los hechos
ciertos y de entidad suficiente que los fundamentan23.
18 Bronfman, A.; Martínez, J.; Núñez, M., Constitución política comentada…, op. cit., p. 110. En el mismo sentido, aunque empleando la denominación debido proceso sustantivo, Bordalí, A., Derecho jurisdiccional, op. cit., 2016, p. 200, y, Nogueira, H., Derechos fundamentales y garantías constitucionales, Tomo 2, Librotecnia, Santiago, 2007, p. 264. 19 Soto, E., El recurso de protección. Orígenes, doctrina y jurisprudencia, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1982, p. 112. 20 Gordillo, A., Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Parte General, Tomo I, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2017, cap. VI, p. 35. 21 Armando Canosa ha precisado que el debido proceso adjetivo «no sólo debe entenderse como el derecho que asiste al particular de exponer sus pretensiones dentro del proceso o procedimiento administrativo con anterioridad a que se expida el órgano respectivo, sino que también abarca otros derechos, como el de ofrecer y producir prueba y el de obtener una decisión fundada en la cual se haga mérito de las principales cuestiones planteadas». Canosa, A., “El debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo”, en Cassagne, J. (dir.), Procedimiento y Proceso Administrativo, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, p. 47. 22 Gordillo, A., Tratado de derecho…, op. cit., p. 37. 23 Gordillo, A., Tratado de derecho…, op. cit., p. 38. En cuanto a la razonabilidad conviene precisar tal como lo hace Zorzetto, que este es un concepto indeterminado que no puede ser utilizado sin un criterio de identificación para su aplicación. Esta idea y los diferentes sentidos de la expresión razonabilidad, en Zorzetto, S., “Reasonableness”, en The Italian Law Journal, vol. 1, Nº 1, 2015, pp. 107-139.
17
A su vez, en Costa Rica, ya en el año 1992, la Sala Constitucional de la Suprema
Corte de Justicia estableció que:
«(E)l concepto del debido proceso, a partir de la Carta Magna, pero muy
especialmente en la jurisprudencia constitucional de los Estados Unidos, se
ha desarrollado en los tres grandes sentidos descritos: a) el del debido proceso
legal, adjetivo o formal, entendido como reserva de ley y conformidad con
ella en la materia procesal; b) el del debido proceso constitucional o debido
proceso a secas, como procedimiento judicial justo, todavía adjetivo o formal
-procesal-; y c) el del debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad,
entendido como la concordancia de todas las leyes y normas de cualquier
categoría o contenido y de los actos de autoridades públicas con las normas,
principios y valores del Derecho de la Constitución24».
En este trabajo, dado los modestos fines de la investigación y sin desconocer la
aplicabilidad del debido proceso al legislador, nos concentraremos en las exigencias del
debido proceso aplicables a la Administración. Eso sí, precisaremos que las exigencias de
razonabilidad son aplicables tanto al proceso administrativo25, el cual se desarrolla ante
los tribunales de justicia, como al procedimiento administrativo, entendido este como
«una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en
24 Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Rol 1739-92, 1 de julio de 1992, considerando primero letra c. 25 En la actualidad se entiende que el proceso administrativo implica no solamente una dimensión objetiva de control de la legalidad de las actuaciones administrativas, sino también la tutela de los derechos subjetivos o intereses de los administrados. Ferrada, J., “Los procesos administrativos en el derecho chileno”, en Revista de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, vol. XXXVI, 2011, 1er semestre, p. 254. Vid., además, Ferrada, J., “El sistema de justicia administrativa chileno: revisión de la legalidad de actos administrativos o protección de derechos y/o intereses”, en Revista de Derecho, Universidad Austral de Chile, vol. XXV, Nº 1, 2012, pp. 103-126.
18
su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto
administrativo terminal» (artículo 18 de la Ley 19.880).
De este modo, podemos distinguir, dentro de los elementos de validez del acto
administrativo, entre el procedimiento regular y el debido procedimiento sustantivo o
administrativo. Este último implica, en términos generales, que la Administración
resuelva de manera fundada las peticiones del solicitante (artículos 11 inciso segundo y
41 inciso cuarto de la Ley 19.880)26.
Una vez realizadas estas precisiones, corresponde en seguida determinar cuál o
cuáles normas constitucionales podrían servir de sustento a la noción de debido
procedimiento sustantivo en Chile.
1.2.2.- Fundamento constitucional del debido procedimiento sustantivo
La norma contenida en el artículo 19 número 3 inciso sexto CPR – donde se
consagra el derecho al debido proceso – ha dado origen a numerosas problemáticas27. A
la indeterminación de su contenido podemos añadir la necesidad de precisar el significado
26 Huapaya, R., “El derecho constitucional al debido procedimiento administrativo en la ley de procedimiento administrativo general de la República del Perú”, en Revista de Investigações Constitucionais, vol. 2, Nº 1, 2015, pp. 148-149. 27 Así, años atrás, se cuestionó la imparcialidad de ciertos órganos de la Administración del Estado que ejercían funciones jurisdiccionales, verbigracia, el Director del Servicio de Impuestos Internos, lo que motivó la creación de los Tribunales Tributarios y Aduaneros (Ley 20.322, DO 27.01.2009), como consecuencia de la declaración de
inconstitucionalidad de oficio que hizo el Tribunal Constitucional en la sentencia causa Rol 681-06 de 6 de diciembre de 2006.
19
de la expresión «órgano que ejerza jurisdicción», denominación que, como veremos, ha
permitido a la doctrina y a la jurisprudencia hacer extensivas las exigencias del debido
proceso a órganos de la Administración.
Si examinamos las actas de la CENC, podemos apreciar que se rechazó la propuesta
del comisionado Silva Bascuñán, quien era partidario de que la disposición en comento
fuera formulada en los siguientes términos: «Toda sentencia de los Tribunales de Justicia
necesita fundarse en un juicio previo legalmente tramitado. Corresponde al legislador
establecer siempre las garantías de un racional y justo proceso28». En lugar de ello, la
CENC prefirió no limitar los términos de este inciso a las sentencias dictadas por los
tribunales de justicia, por cuanto, según lo expresó el comisionado Diez, la
Administración tenía competencia para juzgar situaciones de personas o de bienes que,
en algunos casos, podían tener más importancia que las sentencias de los tribunales de
justicia29. El mismo comisionado además precisó que «por “órgano que ejerce
jurisdicción” se entiende a los tribunales administrativos, fiscales, Impuestos Internos,
Contraloría General de la República, tribunales arbitrales, etcétera. O sea, todo órgano
que tenga facultad para dictar una resolución o fallo, llámese como se llame, que afecte a
la situación de una persona30».
En sintonía con lo anterior, la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia del TC han
entendido que los órganos de la administración del Estado en algunos casos ejercen
funciones jurisdiccionales.
28 Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, sesión 103, op. cit., p. 541. 29 Ibíd., p. 554. 30 Ibíd., p. 555.
20
En cuanto a la doctrina, autores como José Luis Cea han precisado que la expresión
«órgano que ejerza jurisdicción» se refiere a los tribunales ordinarios y especiales,
incluyendo también a las autoridades políticas, gubernamentales y administrativas, y a los
representantes de las corporaciones, fundaciones y asociaciones privadas que gozan de
personalidad jurídica, con facultad para decidir sobre la conducta o la suerte de los bienes
de terceros31.
Una posición similar es sostenida por Juan Colombo, quien ha afirmado que «la
función es la que determina al órgano y no el órgano a la función; por ello ... los órganos
por medio de los cuales la jurisdicción se pone en movimiento pertenecen a veces al
orden administrativo y otras, las más, al Poder Judicial, sin que ello altere la función que
les ha sido encomendada …32». Por tanto, no es de extrañar que autores como Claudio
Moraga hayan señalado los que, a su juicio, son los únicos dos casos excepcionales en
que órganos administrativos ejercen jurisdicción, a saber: el juicio de cuentas seguido ante
la Contraloría General de la República y la potestad que tienen algunas Superintendencias
31 Cea, J., Tratado de la…, op. cit., pp. 274 y ss. En el mismo sentido, Vivanco, Á., Curso de Derecho Constitucional. Aspectos dogmáticos de la Carta Fundamental de 1980, Tomo II, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 2007, p. 319; y, Soto, E., El recurso de…, op. cit., p. 111. Con un leve matiz, Nogueira, H., “La constitucionalización del…, op. cit., p. 169, quien afirma que «(n)uestra Constitución, …, ha asegurado un conjunto de garantías jurisdiccionales y procesales, que tienen el rango de derecho fundamental y garantía de los derechos esenciales. Ellas constituyen nuestro derecho constitucional procesal, vale decir, el conjunto de principios y reglas de derecho a las que deben someterse los diversos procedimientos judiciales o jurisdiccionales, además de los procedimientos administrativos o de cualquier autoridad que afecte derechos o intereses legítimos de las personas». 32 Colombo, J., La competencia, 2ª edición, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2004, p. 20. En un sentido similar, Fermandois, A., “Propuesta inicial sobre régimen jurisdiccional”, en Sierra, L. (ed.), Propuestas Constitucionales, Centro de Estudios Públicos, Santiago, 2016, p. 184, quien sostiene que «(e)n lo funcional, el deslinde entre lo administrativo-sancionatorio y lo jurisdiccional –otrora nítido– se ha venido desplazando y complejizándose. El tradicional ámbito administrativo que autorizaba la intervención del órgano del Estado para proceder a una simple constatación de la infracción legal y aplicación de una multa, se hace menos nítido y se extiende conceptualmente a terrenos propios de la jurisdicción».
21
para actuar como árbitros arbitradores (Superintendencia de Salud y Superintendencia de
Valores y Seguros)33.
El TC ha recogido estos planteamientos. Así, en la sentencia Rol 616 ha sostenido
que:
«(L)as garantías del debido proceso […] se encuentran establecidas en relación
con el ejercicio de la función jurisdiccional, independiente del órgano que la
ejerza. De suerte tal que no solo los tribunales, propiamente tales, formen o
no parte del Poder Judicial, ejercen jurisdicción sino que también lo hacen
otros órganos, como algunos que incluso integran la Administración del
Estado, al resolver situaciones que afecten a las personas y sus bienes […]34».
Sin embargo, es posible afirmar que no existe un criterio unívoco por parte del TC
en este ámbito, ya que, en materia de actuaciones emanadas de las potestades
sancionadoras de la Administración, en la sentencia Rol 766, el TC ha señalado que
«aunque se trate de potestades que no suponen ejercicio de jurisdicción, ciertamente
deben sujetarse a los parámetros propios de un debido proceso35». A su vez, en la
sentencia Rol 513, el TC, dado que el procedimiento materia del requerimiento de
inaplicabilidad (concesión de un derecho de aprovechamiento de aguas) no importaba el
33 Moraga, C., “¿Existen en Chile procedimientos administrativos que presentan, también, una naturaleza jurisdiccional?”, en Revista Derecho PUCP, N° 67, 2011, pp. 247-250. Respecto del juicio de cuentas, Vid., Hanssen, C., La función jurisdiccional de la Contraloría General de la República: el juicio de cuentas, LexisNexis, Santiago, 2007. 34 Tribunal Constitucional, Rol 616-06, 6 de septiembre de 2007, considerando décimooctavo. 35 Tribunal Constitucional, Rol 766-07, 25 de junio de 2008, considerando décimosegundo.
22
ejercicio de la jurisdicción, sostuvo que «debiendo ser racional y justo el procedimiento
administrativo, no cabe concluir que para ello deba estar revestido de las mismas
garantías exigibles a un proceso judicial, ni tampoco que le resulten aplicables con igual
intensidad36».
En contra de esta doctrina mayoritaria, y la jurisprudencia que la ha seguido, se ha
pronunciado Andrés Bordalí, quien ha sostenido que la función jurisdiccional solo puede
ser desarrollada por los tribunales de justicia37. En ese sentido, dicho autor afirma que:
«(A) efectos de consolidar un Estado de Derecho eficiente, se hace
aconsejable excluir de los poderes políticos la función jurisdiccional. Ni
siquiera aun cuando se trate de una mera cuestión terminológica se hace
aconsejable entender que dichos poderes políticos ejercen la función
jurisdiccional. Podrán tener facultades juzgadoras o resolutorias, pero la
función jurisdiccional sólo la deben ejercer tribunales de justicia
independientes de los poderes políticos38».
Consideramos acertado este planteamiento por cuanto resulta respetuoso del
principio de división de poderes vigente en nuestro país. Lo anterior no significa que el
derecho al debido proceso no sea aplicable a los procedimientos administrativos, sino
que el fundamento de esta tesis no se encuentra en que la Administración ejerza
36 Tribunal Constitucional, Rol 513-06, 2 de enero de 2007, considerando décimosexto. 37 Bordalí, A., Derecho jurisdiccional, op. cit., p. 65. 38 Ibíd., p. 66.
23
jurisdicción sino en que, a la función pública desarrollada por esta le resulta exigible el
mandato de interdicción de la arbitrariedad que supone un Estado de Derecho (artículos
6, 7 y 19 número 2 CPR)39. Además, a partir de lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo
1 de la Constitución40, y teniendo presente los fundamentos del procedimiento
administrativo, entre ellos, la protección del interés general, la organización racional de
adopción de decisiones, la protección de los usuarios beneficiarios de los servicios
públicos, a través, por ejemplo, de la prevención de litigios en contra de la
Administración, y la colaboración solidaria de los administrados41, como forma de
contrarrestar las potestades que detenta la Administración (autotutela declarativa y
ejecutiva) con el respeto de los derechos de los administrados, resulta conveniente exigirle
razonabilidad en su actuar, pues así los ciudadanos pueden controlar el cumplimiento de
su fin principal: promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma
continua y permanente (artículo 3º inciso primero de la Ley 18.575).
Con todo, conviene mencionar que a nivel comparado se han dado otras
explicaciones a esta exigencia. Por ejemplo, Enrique Rojas ha señalado que por aplicación
de los criterios de interpretación pro libertatis y pro homine (artículo 29 letras c y d CADH),
se ha extendido el alcance del derecho al debido proceso a otras áreas como el derecho
administrativo42. En cambio para Agustín Gordillo, el debido proceso resulta
39 Esta es la tesis planteada por Andrés Bordalí, quien sostiene que el artículo 19 número 3 inciso sexto de la Constitución «puede ser interpretado como la incorporación a nuestro derecho constitucional de la cláusula de la interdicción de la arbitrariedad de (principalmente) la Administración del Estado». Bordalí, A., Derecho jurisdiccional, op. cit., p. 201. 40 «El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece». 41 Soto, E., Derecho Administrativo: Temas Fundamentales, Legal Publishing, Santiago, 2012, pp. 308-313. 42 Rojas, E., “El debido procedimiento administrativo”, en Revista Derecho PUCP, N° 67, 2011, p. 183.
24
enteramente aplicable al procedimiento administrativo por ser este un principio
supranacional contenido en la CADH43.
Lo anterior refleja que, a nivel comparado, el fundamento de la extensión de las
exigencias del debido proceso a la Administración no necesariamente se encuentra en la
respectiva Constitución de los Estados44, cobrando una gran relevancia, en el caso de los
países americanos, la jurisprudencia emanada de la Corte IDH que se ha pronunciado
sobre el concepto y contenido del debido procedimiento sustantivo.
43 Gordillo, A., Tratado de derecho…, op. cit., p. 34. 44 En ese sentido, conviene mencionar que un instrumento de soft law como lo es la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, reconoce el principio del debido proceso (párrafo 24), el derecho a la tutela administrativa efectiva (párrafo 27) y el derecho a una resolución administrativa amparada en el ordenamiento jurídico, equitativa y justa, de acuerdo con lo solicitado y dictada en los plazos y términos que el procedimiento señale (párrafo 28).
25
2.- EL DEBIDO PROCEDIMIENTO SUSTANTIVO EN LA
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA
2.1.- REFLEXIONES SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE LA
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA EN EL ÁMBITO
INTERNO
El derecho internacional de los derechos humanos progresivamente ha ido
cobrando una creciente relevancia en el ámbito interno de cada uno de los Estados que
han suscrito y ratificado tratados internacionales cuya finalidad es asegurar la máxima
protección de ciertos derechos básicos de las personas, entre ellos, el debido proceso. En
el caso chileno, a partir de lo prescrito en el inciso segundo del artículo 5 CPR, y a falta
de una disposición constitucional que resuelva expresamente el tema, se ha discutido la
jerarquía de los tratados internacionales (especialmente los de derechos humanos),
existiendo diversas tesis en pugna45. No obstante, con independencia del postulado que
se siga, no se puede negar la existencia de un fenómeno de internacionalización de los
derechos humanos y el rol cada vez más activo que ha asumido – en el caso del sistema
interamericano – la jurisprudencia de la Corte IDH.
45 Una breve exposición de las tesis que ha sostenido la doctrina nacional y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en Ribera, T., Relaciones entre el derecho internacional público y el derecho interno en Europa y Sudamérica, Aranzadi, Pamplona, 2016, pp. 122-125.
26
En cuanto a lo primero, es posible afirmar que este fenómeno ha permitido que las
exigencias de protección de ciertos derechos fundamentales se hayan hecho extensivas a
otras áreas del ordenamiento jurídico como el derecho administrativo. Si bien, subsiste
una concepción «autárquica y local» de esta área del derecho46, no es menos cierto que,
dado que la actividad administrativa frecuentemente interactúa y afecta los derechos
fundamentales de los ciudadanos, el derecho internacional de los derechos humanos
influye y condiciona la interpretación de las disposiciones legales47 y en algunos casos
constitucionales referidas a asuntos de suma relevancia como, por ejemplo, el
procedimiento administrativo.
Respecto a lo segundo, se constata la existencia del denominado «control de
convencionalidad», el cual en su vertiente primaria consiste en la obligación que tienen
los órganos del Estado no solamente los tribunales de justicia , en el marco de sus
competencias, de considerar lo señalado en la CADH y la interpretación que de ella y del
corpus iuris interamericano ha realizado la Corte IDH a la hora de analizar la
conformidad del derecho nacional con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por el Estado48. Este mecanismo detenta una serie de beneficios
46 Machado, J., “El procedimiento y proceso administrativos en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de derechos humanos”, en Steiner, C. (ed.), Procedimiento y justicia administrativa en América Latina, Fundación Konrad Adenauer, Ciudad de México, 2009, p. 124. 47 Ibíd., p. 125. 48 El control de convencionalidad primario fue expresado por primera vez por la Corte IDH en la sentencia del caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, en la que dicho tribunal sostuvo que «cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de «control de convencionalidad» entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta
tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana». Corte IDH, Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Sentencia de 26 de septiembre de 2006, párr. 124. No obstante, posteriormente la Corte IDH fue ampliando los alcances de los sujetos obligados a realizar dicho control, por lo que actualmente, según
27
tales como, el incremento de los estándares de protección de derechos fundamentales de
las personas, la evitación de litigios y eventuales condenas respecto de los Estados, con
el consiguiente ahorro de recursos que ello significa, y la confirmación del carácter
subsidiario del sistema interamericano de protección de derechos humanos49.
A pesar de las críticas que pudieran plantearse a esta doctrina, no se puede negar la
necesidad de atribuir en el ámbito interno de los Estados un valor a la jurisprudencia de
los tribunales internacionales como la Corte IDH50. En esa línea, un estudio de la
jurisprudencia de la Corte IDH – como el que se realizará en este capítulo –, sobre
cualquier materia que implique una afectación de derechos o intereses legítimos, como
lo son los procedimientos administrativos, resulta útil a fin de constatar la compatibilidad
del derecho interno con la CADH y la interpretación que de ella ha realizado la Corte
dicho tribunal, el control de convencionalidad es «función y tarea de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial». Corte IDH, Caso Gelman vs. Uruguay. Sentencia de 24 de febrero de 2011, párr. 239. Nótese que este último planteamiento es coincidente con el tenor de la segunda parte del artículo 5 inciso segundo CPR según el cual «(e)s deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos los esenciales que emanan de la naturaleza humana, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes». 49 En contra se puede sostener que la Corte IDH actúa contraviniendo el propio texto de la CADH que en su artículo 68.1 establece el efecto relativo de sus sentencias. No obstante, esta dificultad se soluciona distinguiendo entre la res judicata y la res interpretata de una sentencia. La primera es vinculante solo para el o los Estados parte en la causa, mientras que la segunda es obligatoria para todos los estados miembros del sistema interamericano. Vid., Corte IDH, Caso Gelman vs. Uruguay. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013. Voto razonado del juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot. Otras críticas al control de convencionalidad pueden consultarse en Ortiz, M., El diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los Tribunales Constitucionales de la región andina y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos hacia un derecho americano y global de los derechos humanos (tesis doctoral), Universidad de Valencia, 2014, pp. 347-356. Disponible en: http://roderic.uv.es/bitstream/handle/10550/42648/El%20Di%C3%A1logo%20entre%20la%20Corte%20Interamericana%20de%20Derechos%20Humanos%20y%20los%20Tribunales%20Constitucionales%20de%20la%20Regi%C3%B3n%20Andina%20y%20el%20Derecho%20Europeo%20de%20Derechos%20Humanos.%20Hacia%20un%20derecho%20....pdf?sequence=1 (consultado el 1 de enero de 2018). 50 Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de interpretar tratados sobre derechos humanos, constituye un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales. Corte Constitucional de Colombia, Rol C-010/00, 19 de enero de 2000, considerando séptimo.
28
IDH. De este modo se está contribuyendo a evaluar la adecuación de nuestro derecho y
a evitar la eventual responsabilidad internacional del Estado51.
2.2.- PRECISIONES METODOLÓGICAS Y PLANTEAMIENTO DE LA
DISCUSIÓN
El estudio de la jurisprudencia de la Corte IDH que realizaremos a continuación
considera la interpretación que ha realizado dicho órgano de los artículos 8 (garantías
judiciales) y 25 (protección judicial) CADH, y, cuando sea pertinente, del artículo 9
CADH (principio de legalidad y de retroactividad), a partir de 1987 hasta la fecha, tanto
en opiniones consultivas como en sentencias que resuelven casos contenciosos
sometidos a su conocimiento. Conviene mencionar que, mayoritariamente, solo se hará
referencia a casos vinculados al ámbito administrativo, es decir, aquellos en que hubo un
procedimiento administrativo ya sea declarativo, sancionador o de impugnación.
Excepcionalmente, se mencionarán casos que versaban sobre actividades materialmente
administrativas o en que hubo un proceso ante un tribunal de lo contencioso
administrativo.
51 Al respecto dos normas contenidas en tratados internacionales resultan relevantes: el artículo 2 CADH según el cual los Estados partes del sistema interamericano tienen el deber de adoptar disposiciones de derecho interno en caso que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la CADH no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, y el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados que prescribe que un Estado «no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado». No obstante, como ha planteado Ximena Fuentes, de este último precepto no se sigue que los tratados internacionales tengan una jerarquía superior a las normas internas de un Estado. Con todo, la existencia de normas nacionales que contradicen los tratados internacionales ratificados por el Estado incrementa la responsabilidad internacional de este. Fuentes, X., “International and Domestic Law: Definitely an Odd Couple”, en Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, vol. 77, Nº 2, 2008, pp. 488-492.
29
En cuanto a lo discutido ante la Corte IDH, el debate a grandes rasgos puede
caracterizarse en torno a si: (i) el procedimiento administrativo estaría incluido dentro de
la determinación de derechos y obligaciones de «cualquier otro carácter» a que se refiere
el artículo 8.1 CADH; (ii) las garantías que contempla el artículo 8.2 CADH, por ejemplo,
la presunción de inocencia o la asistencia letrada, son aplicables a los procedimientos
administrativos sancionadores o a cualquier tipo de procedimiento administrativo; y, (iii)
las exigencias de sencillez, rapidez y efectividad que requiere el artículo 25 CADH son
aplicables a los recursos administrativos52.
A continuación expondremos los aspectos más relevantes de la jurisprudencia de la
Corte IDH sobre el debido procedimiento sustantivo distinguiendo entre las opiniones
consultivas y las sentencias que resuelven casos contenciosos. Respecto de estas últimas,
para efectos sistemáticos, se atenderá al tipo de procedimiento administrativo
involucrado en el caso concreto. De esto modo, diferenciaremos entre procedimientos
disciplinarios, procedimientos sancionatorios, procedimientos electorales y
procedimientos constitutivos.
52 El artículo 25 CADH es susceptible de dos interpretaciones. La primera según la cual la CADH consagra el derecho al recurso de amparo (sencillo y rápido) y el derecho a otro tipo de recurso (efectivo). Y la segunda, a la que adherimos, que sostiene que el requisito de efectividad se aplica a ambos tipos de recursos. Vid., Corte IDH, Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador. Sentencia de 6 de mayo de 2008, voto parcialmente disidente de la jueza Cecilia Medina Quiroga, párr. 4.
30
2.3.- JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA SOBRE EL
DEBIDO PROCEDIMIENTO SUSTANTIVO
2.3.1.- Opiniones consultivas
La función consultiva de la CADH se encuentra contemplada en el artículo 64
CADH, según la cual (i) los Estados miembros de la organización podrán consultar a la
Corte acerca de la interpretación de dicha Convención o de otros tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos o, (ii) la Corte podrá
emitir opiniones acerca de la compatibilidad entre las leyes internas de un Estado
miembro de la organización y dichos instrumentos internacionales.
En lo que atañe al debido procedimiento sustantivo no existen opiniones
consultivas que, en estricto rigor, se refieran a esta materia. Con todo, se constata la
existencia de dos pronunciamientos que sentaron las bases para posteriores sentencias
que resuelven casos contenciosos: la OC-9/87 sobre garantías judiciales en estados de
emergencia de 6 de octubre de 1987 y la OC-11/90 sobre excepciones al agotamiento de
los recursos internos de 10 de agosto de 1990. La primera acentúa la diferencia entre el
artículo 25 CADH y el artículo 8 CADH, al sostener que este último «no contiene un
recurso judicial propiamente dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse
en las instancias procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías
judiciales según la Convención53». Mientras que la segunda precisa que las garantías
53 Corte IDH, Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Garantías judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), párr. 27.
31
mínimas que el artículo 8.2 CADH establece en favor de «toda persona inculpada de
delito» son aplicables a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, por estar comprendidas dentro del concepto de
«debidas garantías» que el artículo 8.1 CADH exige54-55.
2.3.2.- Casos contenciosos
2.3.2.1.- Procedimientos disciplinarios
En este apartado haremos mención, en primer lugar, al caso Tribunal
Constitucional vs. Perú, el que si bien no se refería a una materia propiamente
administrativa – ya que versaba sobre la destitución de tres ministros del mencionado
tribunal producto de un juicio político llevado a cabo por el Congreso peruano –,
igualmente contiene consideraciones relevantes respecto al ámbito de aplicación del
artículo 8 CADH. Así, la Corte IDH sostuvo que:
«(C)uando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por
un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”,
54 Corte IDH, Opinión Consultiva OC-11/90 de 10 de agosto de 1990. Excepciones al agotamiento de los recursos internos (art. 46.1, 46.2.a y 46.2.b Convención Americana Sobre Derechos Humanos), párr. 28. 55 Conviene mencionar que también existe la OC-17/02 de 28 de agosto de 2002 sobre condición jurídica y derechos humanos del niño, que en su párrafo 115 resalta el carácter evolutivo del debido proceso al señalar que «(l)os principios y actos del debido proceso legal constituyen un conjunto irreductible y estricto que puede ampliarse a la luz de nuevos avances en el Derecho de los derechos humanos», y la OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003 sobre condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, la que en su párrafo 126 advierte que existiría una vulneración a las garantías judiciales y a la protección judicial si se niega a los migrantes la prestación de un servicio público gratuito de defensa legal a su favor (artículo 8.2 letra e CADH).
32
esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa,
legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y
obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera
que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter
materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones
apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo
8 de la Convención Americana56».
Lo anterior unido a otras consideraciones llevó a la Corte a concluir que «el
procedimiento de juicio político al cual fueron sometidos los magistrados destituidos no
aseguró a éstos las garantías del debido proceso legal y no se cumplió con el requisito de
la imparcialidad del juzgador57-58».
56 Corte IDH, Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 71. En similar sentido se había pronunciado con anterioridad la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el Informe de Fondo Nº 49/99 sobre el caso Loren Laroye Riebe Star y otros vs México, de 13 de abril de 1999, en cuyo párrafo 46 la Comisión sostuvo que «(l)as normas … que garantizan el derecho al debido proceso, son aplicables a procedimientos administrativos tanto como a los judiciales». 57 Ibíd., párr. 84. 58 Aparte de este fallo, existen una serie de sentencias posteriores cuya controversia gira en torno a la destitución o remoción de jueces por parte de órganos auxiliares al máximo tribunal del país involucrado, que cumplían funciones administrativas, a saber: - Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela. Sentencia de 5 de agosto de 2008. En su sentencia la Corte IDH consideró que del artículo 8.1 CADH no se desprende que la oralidad sea una de las «debidas garantías» del procedimiento, sin perjuicio de que la Corte pudiera considerarla como tal (párrafo 75). En seguida, la Corte IDH constató una serie de deficiencias en el procedimiento de destitución de los jueces afectados, a saber: (i) la falta de motivación de la sanción de destitución (párrafos 89 y 91) por parte del ente decisor (Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial); (ii) la circunstancia de haber sido juzgadas las víctimas por un órgano excepcional – la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial – que no tenía una estabilidad definida y cuyos miembros podían ser nombrados o removidos sin procedimientos previamente establecidos y a la sola discreción del Tribunal Supremo de Justicia (párrafo 147); y, (iii) la tardanza en la resolución de los recursos de amparo y nulidad interpuestos por las víctimas (párrafo 156 y 181). - Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela. Sentencia de 30 de junio de 2009. La Corte IDH consideró que el recurso de nulidad al cual tuvo acceso la víctima no fue efectivo por cuanto, si bien el recurso era idóneo porque declaró que su destitución no estuvo ajustada a derecho, no brindó las reparaciones adecuadas ya que no ordenó su restitución en el cargo que ocupaba ni el pago de los salarios dejados de percibir (párrafo 127). Además, la Corte IDH estimó que las razones que hubieran podido esgrimirse para no haber reincorporado a la víctima tendrían que
33
En segundo lugar, mencionaremos el fallo pronunciado por la Corte IDH en el
caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, el cual versaba sobre la destitución de un grupo
de funcionarios públicos, a consecuencia de la dictación de la Ley 25 de 17 de diciembre
de 1990 que en su artículo primero autorizaba la destitución de los servidores públicos
haber sido: (i) idóneas para lograr una finalidad convencionalmente aceptable; (ii) necesarias, es decir, que no existiera otro medio alternativo menos lesivo; y (iii) proporcionales en sentido estricto (párrafo 124). - Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela. Sentencia de 1 de Julio de 2011. La Corte IDH consideró que la discrecionalidad no fundamentada por la Comisión Judicial transformó el acto administrativo de remoción de la afectada en un acto arbitrario que, al afectar indebidamente su derecho a la estabilidad en el cargo, vulneró el deber de motivación (párrafo 120). Asimismo, se vulneró su derecho al recurso toda vez que esta no tuvo claridad de las «observaciones» sobre su persona y cargo que justificaron su remoción y por tanto no pudo preparar adecuadamente su defensa (párrafo 122). Idénticos vicios detectó la Corte IDH en la decisión de los recursos contencioso administrativo de nulidad y de amparo cautelar interpuestos por la víctima, ya que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al señalar que la Comisión Judicial actuó en ejercicio de una potestad discrecional, no cumplió con las exigencias mínimas de motivación, y en consecuencia no respetó el derecho de defensa de la afectada (párrafo 129). - Caso López Lone y otros vs. Honduras. Sentencia de 5 de octubre de 2015. La Corte consideró que Honduras violó el artículo 8.1 CADH por las siguientes razones: (i) los procedimientos disciplinarios a los que fueron sometidas las víctimas no estaban establecidos legalmente; (ii) el Consejo de la Carrera Judicial era incompetente y carecía de la independencia necesaria para resolver recursos contra los acuerdos de destitución de la Corte Suprema de Justicia; (iii) la forma cómo se integró el Consejo de la Carrera Judicial para decidir los recursos interpuestos por las víctimas no garantizó adecuadamente su imparcialidad; y, (iv) la Corte Suprema de Justicia no ofrecía garantías objetivas de imparcialidad para pronunciarse sobre las presuntas faltas disciplinarias de las víctimas, en la medida en que todas estaban relacionadas con conductas relativas a la defensa de la democracia y el Estado de Derecho frente a un golpe de Estado (párrafo 239). Además, la Corte IDH sostuvo que se vulneraron otras garantías, a saber: el derecho a la protección judicial de los afectados (artículo 25.1 CADH) ya que cualquier recurso de amparo que estos interpusieran no resultaría efectivo, pues tendría que haber sido decidido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema, órgano que no brindaba garantías de imparcialidad (párrafo 249), y el principio de legalidad (artículo 9 CADH), debido a la excesiva discrecionalidad en el establecimiento de la sanción de destitución, así como la vaguedad y amplitud con que estaban previstas y fueron aplicadas las causales disciplinarias a las víctimas (párrafo 276). Fuera de estos fallos, mencionaremos el Caso de la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador. Sentencia de 23 de agosto de 2013. La particularidad de este caso es que la remoción de los jueces afectados fue realizada mediante una resolución parlamentaria emanada del Congreso Nacional del Ecuador. La Corte IDH consideró que dicho órgano carecía de competencia para destituir a los jueces y no respetó el derecho de estos a ser oídos, pues no les notificó la celebración de la sesión extraordinaria donde adoptó la decisión de removerlos de sus cargos, impidiendo además que estas pudieran presentar argumentos o pruebas en su favor (párrafos 162 y 169). Respecto al derecho al recurso, la Corte IDH estimó que los magistrados se encontraban impedidos para hacer uso del recurso de amparo y que el recurso de inconstitucionalidad no resultaba idóneo y efectivo para proteger sus derechos vulnerados al no poder otorgar medidas de reparación (párrafos 192 y 194). Días más tarde, en un caso similar, la Corte IDH detectó las mismas infracciones (incompetencia, falta de notificación de las víctimas e ineficacia de los recursos judiciales). Corte IDH, Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador. Sentencia de 28 de agosto de 2013, párrs. 180, 183, 187 y 238.
34
«que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones
que atenten contra la Democracia y el Orden Constitucional»59.
En su sentencia, la Corte mantuvo que la garantía de la irretroactividad penal
(artículo 9 CADH) es aplicable a las sanciones administrativas, ya que estas son una
expresión del poder punitivo del Estado que en algunas ocasiones tienen una naturaleza
similar a la de las sanciones penales60.
En lo que respecta al derecho al debido proceso, la Corte IDH señaló que:
«En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la
discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno
de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación
de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden
público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por
ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos
sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso61».
59 Debemos aclarar que la sentencia frecuentemente se refiere al «despido» de los trabajadores, lo que induce a pensar que se trataría de un asunto laboral y no de uno administrativo; no obstante, en el párrafo 109 la Corte IDH mantiene que «las cartas de despido entregadas a los trabajadores contienen actos administrativos dictados según una ley que no existía al momento de los hechos». Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Sentencia de 2 de febrero de 2001, párr. 109. 60 Ibíd., párr. 106. 61 Ibíd., párr. 126.
35
Eso sí, la Corte IDH estimó importante distinguir entre las facultades discrecionales
de que podrían disponer los gobiernos para remover personal en función estricta de las
necesidades del servicio público, y las atribuciones relacionadas con el poder
sancionatorio, pues sólo estas últimas pueden ser ejercidas con sujeción al debido
proceso62.
En seguida, la Corte IDH constató que las víctimas fueron destituidas sin mediar
un procedimiento administrativo en el cual pudieran presentar alegatos y pruebas en su
defensa, y que tampoco los recursos de reconsideración que interpusieron fueron
contestados por las autoridades que dictaron el acto administrativo que aplicaba la
sanción de destitución, lo que se tradujo en una vulneración al derecho al recurso63.
Además, la Corte IDH sostuvo que los tribunales de justicia panameños no
observaron el debido proceso legal ni el derecho a un recurso efectivo (artículo 25
CADH), toda vez que los recursos intentados por las víctimas (amparo de garantías
constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y demandas contencioso-
administrativas de plena jurisdicción) no fueron idóneos para solucionar el problema de
su destitución64.
En tercer lugar, haremos mención del pronunciamiento de la Corte en el caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, cuya controversia
62 Ibíd., párr. 131. 63 Ibíd., párr. 133. 64 Ibíd., párr. 141.
36
giraba en torno a la dictación de dos resoluciones por parte del Presidente de la Comisión
Administradora del Patrimonio del Congreso de la República del Perú mediante la cual
se dispuso el cese de labores de un considerable número de funcionarios y servidores de
dicho organismo65.
La Corte IDH consideró que si bien los Estados disponen de facultades
discrecionales para reorganizar sus instituciones y, eventualmente, para remover personal
en función de las necesidades del servicio público y la gestión de intereses de orden
público en una sociedad democrática, el ejercicio de esas facultades no puede ser
sustraído del pleno respeto a las garantías del debido proceso y la protección judicial,
pues lo contrario implicaría una actuación arbitraria66.
Además, en su sentencia la Corte IDH prestó especial atención al derecho a la
protección judicial. Por una parte, la Corte IDH se refirió a la admisibilidad de los
recursos precisando que:
«(E)n todo procedimiento o proceso existente en el orden interno de los
Estados deben concurrir amplias garantías judiciales, entre las cuales se
encuentran también las formalidades que deben observarse para garantizar el
acceso a las mismas. Por razones de seguridad jurídica, para la correcta y
65 Si bien la controversia involucraba al Poder Legislativo peruano, estimamos que, al emitir las resoluciones de cese de funciones, la referida Comisión actuó en el ejercicio de una función administrativa, razón por la cual analizaremos este fallo. 66 Corte IDH, Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Sentencia de 24 de noviembre de 2006, párr. 110.
37
funcional administración de justicia y la efectiva protección de los derechos
de las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y
criterios de admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de
cualquier otra índole. De tal manera, si bien esos recursos internos deben estar
disponibles para el interesado y resolver efectiva y fundadamente el asunto
planteado, así como eventualmente proveer la reparación adecuada, no cabría
considerar que siempre y en cualquier caso los órganos y tribunales internos
deban resolver el fondo del asunto que les es planteado, sin que importe la
verificación de los presupuestos formales de admisibilidad y procedencia del
particular recurso intentado67».
Por otra parte, la Corte IDH reprochó al Estado peruano un problema de acceso
a los recursos y la consecuente falta de efectividad de ellos que esto supone. Dicha
deficiencia se produce por la falta de claridad con que contaban los afectados para
determinar la vía mediante la cual impugnar las resoluciones que dispusieron su cese de
funciones (administrativa, contencioso administrativa o de amparo)68.
En cuarto lugar, expondremos las principales consideraciones de la sentencia del
caso López Mendoza vs. Venezuela, el cual versaba sobre las sanciones de multa
aplicadas a la víctima por el Contralor General de la República por haber incurrido en
responsabilidad administrativa mientras ejerció los cargos de analista de entorno nacional
de una empresa pública y de alcalde del municipio de Chacao, y su posterior
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas – a consecuencia de aquellas
67 Ibíd., párr. 126. 68 Ibíd., párr. 129.
38
sanciones – que le impidió presentarse a las elecciones municipales de 2008 como
candidato a alcalde del Estado Mayor de Caracas.
Puesto que nos encontramos ante dos procedimientos administrativos, la Corte
IDH realizó un análisis diferenciado. En cuanto a los procedimientos que culminaron
con la imposición de multas al afectado, la Corte IDH descartó una violación del derecho
a la defensa y del derecho a recurrir del fallo sancionatorio puesto que en las diferentes
fases de los procedimientos administrativos de responsabilidad, se ofrecieron
oportunidades y audiencias al señor López para la presentación de alegatos y pruebas69.
Eso sí, la Corte IDH aprovechó de señalar que «no es per se contrario a la Convención
Americana que se establezca en el derecho interno de los Estados que en determinados
procedimientos, ciertos actos de trámite no son objeto de impugnación70».
En lo que atañe a los procedimientos que culminaron con la inhabilitación del
señor López, la Corte detectó una infracción al deber de motivación que se tradujo en
una vulneración de su derecho de defensa. En efecto la Corte IDH estimó que:
«(D)ados los alcances de la restricción al sufragio pasivo implicados en una
inhabilitación para ser candidato, el Contralor tenía un deber de motivación
explícita de la decisión, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo. El
Contralor tenía que desarrollar razones y fundamentos específicos sobre la
gravedad y entidad de la falta supuestamente cometida por el señor López
69 Corte IDH, Caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011, párr. 118 y 123. 70 Ibíd., párr. 120.
39
Mendoza y sobre la proporcionalidad de la sanción adoptada. Además, la
Corte considera que una motivación adecuada para la imposición de la
inhabilitación permite verificar que el Contralor ha realizado una evaluación
concreta y autónoma, sin remisión a lo determinado por la Dirección de
Determinación de Responsabilidades, respecto a los alegatos y evidencia que
dieron origen a la declaración de responsabilidad. Sin una motivación
adecuada y autónoma, la sanción de inhabilitación para postularse a un cargo
de elección popular opera en forma casi automática, a través de un incidente
procesal que termina siendo de mero trámite71».
Además, la Corte IDH, en atención a la complejidad del asunto, la actividad
procesal del interesado, la conducta de las autoridades judiciales, y la afectación generada
en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso, consideró que el Estado
venezolano no infringió la garantía del plazo razonable al justificar la demora en resolver
los recursos de nulidad y de inconstitucionalidad interpuestos por la víctima72. No
obstante, la Corte IDH sostuvo que el Estado vulneró el derecho a la protección judicial
(artículo 25.1 CADH) del señor López pues de los recursos judiciales que interpuso no
obtuvo una respuesta efectiva e idónea que protegiera su derecho a ser elegido y que
cumpliera con las exigencias mínimas de motivación de las sanciones de inhabilitación
que se le impusieron73.
71 Ibíd., párr. 147. 72 Ibíd., párr. 169 y 180. 73 Ibíd., párr. 185.
40
En quinto lugar, mencionaremos el caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, el
cual versaba sobre la destitución de una funcionaria de la Procuraduría de los Derechos
Humanos de Guatemala, a raíz de un escrito presentado por sus hermanos – ante el jefe
de dicho servicio – en que se le imputaba la presunta falsificación de una escritura
pública.
En su sentencia la Corte IDH afirmó que las garantías del artículo 8.2 CADH no
son exclusivas de los procesos penales, sino que además pueden ser aplicables a procesos
de carácter sancionatorio disciplinario, correspondiendo en cada caso determinar cuáles
garantías son aplicables a dichos procedimientos74.
74 Corte IDH, Caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala. Sentencia de 3 de mayo de 2016, párr. 75. Sobre este punto además se pronunciaron dos jueces en sus respectivos votos concurrentes. Por una parte, el juez Eduardo Ferrer sostuvo que, en razón de que la potestad punitiva del Estado es una sola y comprende las sanciones administrativas, todas las garantías penales del artículo 8.2 CADH «en general» se aplican a otros órdenes sancionadores (el administrativo en particular, pero también el civil, laboral, fiscal, político o de otra índole), aunque «en lo pertinente» pueden ser objeto de adaptaciones (no supresiones) justificadas mediante un juicio de ponderación que tome en cuenta los bienes jurídicos que entran en conflicto y la intensidad con que recíprocamente se afectan. Por otra parte, el juez Humberto Sierra mantuvo que las garantías del artículo 8.2 CADH «están reservadas a procesos que sean de naturaleza penal; y sólo de manera excepcional, algunas de ellas pueden ser extendidas, en virtud de una lógica analógica, a casos que versen sobre procesos de naturaleza sancionatoria. Y esta aplicación extensiva, expresión del principio pro personae, no se hace de manera idéntica en todas las variantes de los procesos en donde se ejerza el ius puniendi de los Estados. Las garantías se aplicarán según el grado de intensidad que conlleve la potestad sancionatoria, de manera tal que: a) no se puede entender que todas las garantías del artículo 8.2 se aplican de manera integral y automática a cualquier proceso sancionatorio, y b) en aquellos procesos sancionatorios en los cuales sea aplicable el artículo 8.2 de la Convención, el alcance de las garantías contempladas en dicho artículo depende de la intensidad con que se ejerza la potestad sancionatoria estatal». Eso sí, ambos coincidieron en la necesidad de una mayor precisión en la jurisprudencia de la Corte IDH. Así, el juez Ferrer abogó por que la Corte IDH, a fin de fortalecer la aplicación generalizada de las garantías del debido proceso y la vigencia de las garantías mínimas penales en todo procedimiento sancionador, especifique la extensión de las garantías del artículo 8.2 CADH a otros ámbitos distintos del derecho penal. A su vez, el juez Sierra expresó que la Corte IDH debe elaborar una clara y uniforme interpretación sobre el ámbito de aplicación de cada una de dichas garantías, para que cuando se determine que ha sido violado dicho precepto se indique de manera expresa la garantía que fue vulnerada.
41
Luego, en el caso concreto, la Corte IDH detectó vulneraciones a dos garantías
comprendidas en el mencionado precepto, a saber: la garantía de contar con información
previa y detallada del proceso iniciado en su contra (artículo 8.2 letra b CADH) y el
derecho a la defensa (artículo 8.2 letra c CADH). Estas infracciones se sustentan en que
la víctima no tuvo un conocimiento claro respecto de la forma en que la conducta que
se alegaba en la denuncia en su contra podría motivar su destitución ni de las razones de
la misma y, a consecuencia de ello, los medios para la preparación de su defensa no
fueron adecuados75.
Adicionalmente, la Corte IDH constató violaciones a otras garantías. Por una parte,
la Corte IDH reprochó a Guatemala una falta de motivación en el acuerdo mediante el
cual se resolvió destituir a la señora Maldonado, toda vez que este no señaló con claridad
la manera en que la conducta de la afectada se ajustaría al supuesto de las normas
invocadas como fundamento de la destitución y no se realizó ningún análisis del
contenido de dichas normas76. Por otra parte, la Corte IDH percibió una violación al
principio de legalidad (artículo 9 CADH) pues la víctima fue destituida con base en una
acción (faltas cometidas en el servicio) que no se encontraba tipificada como infracción
disciplinaria en el Reglamento del Personal del Procurador de Derechos Humanos y que
además no se correspondía con la conducta descrita en los fundamentos jurídicos del
acuerdo que la destituyó77.
75 Ibíd., párrs. 81, 83 y 84. 76 Ibíd., párr. 88. 77 Ibíd., párr. 95.
42
Además, en lo que respecta al derecho a la protección judicial (artículo 25 CADH),
la Corte IDH estimó que la víctima no contó con un recurso sencillo y efectivo, ya que
al existir contradicciones en la normativa interna, esta no tuvo la debida certeza y claridad
en cuanto a los recursos idóneos que debía presentar frente a su destitución78.
Finalmente, haremos referencia a la sentencia del caso Flor Freire vs. Ecuador, el
cual versaba sobre la baja del señor Flor Freire de la Fuerza Terrestre ecuatoriana, por
motivos discriminatorios (orientación sexual percibida).
La Corte IDH sostuvo que el Comandante de la Cuarta Zona Militar no reunió
elementos subjetivos ni objetivos de imparcialidad para actuar como juez de derecho en
el procedimiento de información sumaria que concluyó en el establecimiento de la
responsabilidad disciplinaria de Homero Flor. En efecto, la Corte IDH estimó que hubo
un prejuzgamiento debido a que con anterioridad, en su calidad de superior jerárquico
del afectado, dicho comandante ordenó a este entregar sus funciones y, una vez iniciada
la investigación disciplinaria, le requirió entregar las responsabilidades a su cargo y la
habitación que ocupaba. Asimismo, la Corte IDH señaló que no constaba en el
expediente ni en el proceso que se hubieran ofrecido garantías objetivas suficientes sobre
la imparcialidad de dicho funcionario79.
A su vez, la Corte IDH descartó una vulneración del deber de motivación en las
decisiones del Consejo de Oficiales Subalternos y del Consejo de Oficiales Superiores
78 Ibíd., párr. 120. 79 Corte IDH, Caso Flor Freire vs. Ecuador. Sentencia de 31 de agosto de 2016, párrs. 175, 179 y 181.
43
que resolvieron dos recursos de apelación y un recurso de reconsideración interpuestos
por la víctima. Si bien estos adoptaron como propias las consideraciones de hecho y
derecho expresadas por el juzgado de derecho, la Corte IDH entendió que, al no haber
presentado el afectado ningún alegato adicional o esencial que requiriera una respuesta
específica y separada, la fundamentación realizada por dichos órganos resultó
suficiente80.
Por último, conviene precisar que la Corte IDH manifestó que tratándose de
sanciones disciplinarias la exigencia de motivación es mayor que la de cualquier acto
administrativo81. No obstante aclaró que:
«El grado de motivación exigible en materia disciplinaria es distinta a aquel
exigido en materia penal, por la naturaleza de los procesos que cada una está
destinada a resolver, así como por la mayor celeridad que debe caracterizar
los procesos disciplinarios, el estándar de prueba exigible en cada tipo de
proceso, los derechos en juego y la severidad de la sanción82».
2.3.2.2.- Procedimientos sancionatorios
En esta sección haremos mención, en primer lugar, del caso Ivcher Bronstein vs.
Perú, el cual versaba sobre la cancelación de la nacionalidad del afectado mediante una
80 Ibíd., párrs. 192 y 193. 81 Ibíd., párrs. 184. 82 Ibíd., párrs. 191.
44
resolución directorial firmada por el Director General de Migraciones y Naturalización
del Perú, con base en un decreto supremo emanado del poder ejecutivo que reglamentó
la Ley de Nacionalidad y estableció la posibilidad de cancelar la nacionalidad a los
peruanos naturalizados.
En su sentencia la Corte IDH sostuvo que el señor Ivcher fue privado
arbitrariamente de su nacionalidad por cuanto: (i) la Dirección General de Migraciones y
Naturalización no respetó el derecho al debido proceso de la víctima, pues no le
comunicó los cargos de que se le acusaba, esto es, haber adulterado su expediente de
nacionalización e incumplido el requisito de renuncia a su nacionalidad israelí, y tampoco
le permitió presentar testigos que acreditaran su posición83; y, (ii) la autoridad
administrativa que adoptó la decisión era incompetente, toda vez que el afectado adquirió
la nacionalidad peruana a través de una «resolución suprema» firmada por el Ministro de
Relaciones Exteriores, mientras que la pérdida de la misma se produjo como resultado
de una «resolución directoral» que poseía una menor jerarquía84.
En lo que respecta al derecho al recurso, la Corte mantuvo que los tribunales
internos que resolvieron los recursos judiciales presentados por el señor Ivcher no
satisficieron los requisitos mínimos de independencia e imparcialidad establecidos en el
artículo 8.1 de la Convención como elementos esenciales del debido proceso legal, pues
fueron modificadas la composición, integración y atribuciones de algunos de ellos85. Por
83 Corte IDH, Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. Sentencia de 6 de febrero de 2001, párr. 106. 84 Ibíd., párr. 108. 85 Ibíd., párr. 139.
45
ende, en atención a las condiciones generales del país y las circunstancias particulares del
caso, dichos recursos no fueron ni efectivos, ni rápidos ni sencillos86.
En segundo lugar, expondremos los aspectos más relevantes de la sentencia del
caso Vélez Loor vs. Panamá, en la cual la Corte IDH debió pronunciarse sobre la
detención y posterior sanción a la pena de prisión de un ciudadano ecuatoriano, por parte
de la Directora Nacional de Migración y Naturalización de Panamá, por haber infringido
las disposiciones del Decreto Ley de Migración vigente a la sazón.
La Corte IDH detectó una falta de motivación y un actuar arbitrario en la resolución
emitida por la autoridad migratoria que dispuso la detención de la víctima, ya que dicho
acto administrativo no contenía el fundamento jurídico razonado y objetivo – de acuerdo
a los hechos del caso y a las circunstancias particulares del señor Vélez Loor – sobre la
procedencia y necesidad de dicha medida87. Es más, la Corte IDH sostuvo que no existían
límites claros a las facultades de actuación de la autoridad administrativa lo cual favorecía
la prolongación indebida de la detención de personas migrantes, transformándolas en
una medida punitiva88.
Luego, la Corte IDH mantuvo que el procedimiento administrativo que culminó
con la sanción que privó de la libertad a la víctima no brindó a aquella algunas de las
debidas garantías que estarían comprendidas en el artículo 8 CADH, a saber, el derecho
a ser oído, el derecho de defensa, de audiencia y de contradicción, y el derecho a la
86 Ibíd., párr. 140. 87 Corte IDH, Caso Vélez Loor vs. Panamá. Sentencia de 23 de noviembre de 2010, párr. 116 y 118. 88 Ibíd., párr. 117.
46
asistencia consular89. Esta deficiencia, a criterio de la Corte IDH, impactó en todo el
procedimiento administrativo sancionatorio pues este es uno solo a través de sus diversas
etapas, incluyendo la tramitación de los recursos que se interpongan contra la decisión
adoptada90.
En seguida, la Corte IDH aseguró que la víctima se encontraba ante una
imposibilidad fáctica de ejercer su derecho a recurrir91, toda vez que la resolución que le
impuso la sanción de dos años de prisión no le fue notificada92. Además, la Corte IDH
aprovechó de indicar que cualquier recurso administrativo o judicial que requiera
previamente agotar la vía administrativa no garantiza el control jurisdiccional directo de
los actos administrativos93.
En tercer lugar, haremos referencia al caso familia Pacheco Tineo vs. Estado
plurinacional de Bolivia, el cual versaba sobre la decisión de expulsión de Bolivia hacia
Perú – adoptada por las autoridades migratorias competentes– de una familia de
nacionalidad peruana (excepto uno de sus hijos de nacionalidad chilena), que previamente
había ingresado de manera irregular a territorio boliviano a fin de pedir el reconocimiento
de la calidad de refugiados.
La sentencia de la Corte IDH estableció como punto de partida que:
89 Ibíd., párr. 159. 90 Ibíd., párr. 147. 91 Que para el caso concreto estaba garantizado en el artículo 8.2 letra h CADH y no en el artículo 25 CADH, por tratarse de la imposición de una medida privativa de libertad. Ibíd., párr. 178. 92 Ibíd., párr. 180. 93 Ibíd., párr. 127.
47
«(E)n ciertos casos en que las autoridades migratorias toman decisiones que
afectan derechos fundamentales, como la libertad personal, en
procedimientos tales como los que puedan desembocar en la expulsión o
deportación de extranjeros, el Estado no puede dictar actos administrativos o
judiciales sancionatorios sin respetar determinadas garantías mínimas, cuyo
contenido es sustancialmente coincidente con las establecidas en el numeral
2 del artículo 8 de la Convención y son aplicables en lo que corresponda94».
En seguida, la Corte IDH, junto con recalcar que el procedimiento de expulsión o
deportación de un extranjero debe ser individual a fin de evaluar las circunstancias
personales del afectado, realizó una enumeración de las garantías mínimas que este debe
comprender, a saber: (i) ser informado expresa y formalmente de los cargos en su contra,
si los hubiere, y de los motivos de la expulsión o deportación. Esta notificación debe
incluir información sobre sus derechos, tales como: (a) la posibilidad de exponer las
razones que lo asistan en contra de su expulsión y oponerse a los cargos en su contra; (b)
la posibilidad de solicitar y recibir asesoría legal, incluso a través de servicio público
gratuito de ser aplicable y, de ser el caso, traducción o interpretación, así como asistencia
consular, si correspondiere; (ii) en caso de decisión desfavorable, el afectado debe tener
derecho a someter su caso a revisión ante la autoridad competente, presentarse o hacerse
representar ante ella para tal fin; y, (iii) la eventual expulsión solo podrá efectuarse tras
una decisión fundamentada conforme a la ley y debidamente notificada95. Idénticas
94 Corte IDH, Caso Familia Pacheco Tineo vs. Estado plurinacional de Bolivia. Sentencia de 25 de noviembre de 2013, párr. 132. 95 Ibíd., párr. 133.
48
consideraciones expuso la Corte IDH respecto de los procedimientos administrativos de
reconocimiento de la calidad de refugiado, es decir, reafirmó que se debe garantizar un
debido proceso a los solicitantes y enumeró las garantías mínimas que este comprende96.
Lo anterior resulta relevante para la valoración que hizo la Corte IDH de los
procedimientos en que se afectaron los derechos de las víctimas. Así, en cuanto al
procedimiento de determinación del estatuto de refugiado llevado ante la Comisión
Nacional del Refugiado, la Corte IDH constató que dicho organismo infringió garantías
del debido proceso ya que:
«(E)fectuó una determinación sumaria respecto de la solicitud, sin escuchar a
los solicitantes mediante audiencia, entrevista u otro mecanismo, sin recibir
prueba, sin valorar las circunstancias en que se encontraban los solicitantes en
febrero de 2001, sin otorgarles la posibilidad de controvertir, en su caso, los
posibles argumentos en contra de su solicitud y sin dar más fundamento o
motivación que asumir una “renuncia tácita” a la condición de refugiados que
Bolivia les había reconocido en 1996. Tampoco consta que esta resolución o
decisión les fuera debidamente notificada, lo cual les impidió conocer de su
contenido y, en su caso, presentar una reconsideración o apelación o algún
otro recurso judicial idóneo para impugnar posibles violaciones al debido
proceso o a los derechos a buscar y recibir asilo o al principio de no
devolución97».
96 Ibíd., párr. 157 y 159. 97 Ibíd., párr. 174.
49
Similares vulneraciones apreció la Corte IDH en el procedimiento administrativo
de expulsión seguido ante autoridades del Servicio Nacional de Migraciones boliviano,
puesto que dicho organismo: (i) no notificó a las víctimas la apertura del procedimiento
dirigido en su contra; (ii) realizó una determinación sumaria, sin dar audiencia a los
afectados; (iii) no efectuó una valoración autónoma sino que reprodujo las mismas
razones que se habían esgrimido previamente para negar la calidad de refugiados a las
víctimas98; y (iv) no notificó a los afectados la decisión de expulsión, lo que impidió que
estos tuvieran la posibilidad real de interponer los recursos administrativos y/o judiciales
aplicables99.
Finalmente, mencionaremos el caso de personas dominicanas y haitianas
expulsadas vs. República Dominicana. En su sentencia la Corte IDH sostuvo que el
procedimiento de expulsión de las víctimas de territorio dominicano hacia Haití se
desarrolló al margen de los estándares internacionales en la materia y de la normativa
interna, ya que no se otorgó a los afectados las garantías mínimas del debido proceso
(artículo 8.1 CADH)100. Dicho procedimiento además constituyó una actuación
discriminatoria, pues los afectados fueron detenidos sin que sean sometidos a un
procedimiento migratorio formal y posteriormente expulsados de República
Dominicana en razón de sus características físicas y su pertenencia a un grupo específico,
es decir, por ser haitianos o de origen haitiano101. También, la Corte IDH estimó que se
violó el derecho a la protección judicial de las víctimas (artículo 25.1 CADH), puesto que
98 Ibíd., párr. 187. 99 Ibíd., párr. 194. 100 Corte IDH, Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana. Sentencia de 28 de agosto de 2014, párr. 394. 101 Ibíd., párr. 404.
50
la celeridad con que se ejecutó la decisión de expulsión y la falta de notificación de la
misma, impidió que los afectados pudieran interponer los recursos judiciales pertinentes
(acción de amparo, habeas corpus y los recursos de la jurisdicción contencioso-
administrativa)102.
2.3.2.3.- Procedimientos electorales
En este apartado haremos mención del caso Yatama vs. Nicaragua, en el que la
Corte IDH debió pronunciarse sobre la exclusión de la organización política indígena
Yapti Tasba Masraka Nanih Asla Takanka de las elecciones municipales del año 2000 de
ese país a consecuencia de una resolución emitida por el Consejo Supremo Electoral que
sostuvo que dicha organización no dio cumplimiento a algunas disposiciones de la nueva
Ley Electoral vigente en Nicaragua103.
En su sentencia la Corte IDH planteó que:
102 Ibíd., párrs. 396 y 397. 103 Si bien el Poder Electoral no forma parte de la Administración del Estado de Nicaragua, y a pesar de que la Corte IDH estimó que dicho Consejo ejercía funciones materialmente jurisdiccionales (párrafo 151), igualmente expondremos aspectos relevantes de este fallo por las siguientes razones: (i) el caso evidencia la difusa frontera que existe entre lo jurisdiccional y lo administrativo, ya que, a la luz de los hechos, no resulta claro que el referido Consejo únicamente haya decidido de manera irrevocable un conflicto de intereses de relevancia jurídica (exclusión de candidaturas de YATAMA), sino que su intervención también consistió en la concesión de la personalidad jurídica como partido político a la organización YATAMA (párrafo 124.28) y en la verificación del número de firmas requerido para la inscripción de las candidaturas presentadas por esta (párrafos 124.45 y 124.46) «de conformidad con el procedimiento administrativo dictado para ese efecto y los Acuerdos de los Fiscales y el Consejo Supremo Electoral»; y, (ii) la sentencia constituye una decisión previa, en lo que a fundamentación de las decisiones estatales se refiere, sobre la cual se asienta el fallo del caso Claude Reyes vs. Chile.
51
«Las decisiones que emiten los órganos internos en materia electoral pueden
afectar el goce de los derechos políticos. Por lo tanto, en dicho ámbito
también se deben observar las garantías mínimas consagradas en el artículo
8.1 de la Convención, en cuanto sean aplicables al procedimiento respectivo.
En el presente caso, debe tomarse en cuenta que el procedimiento electoral
que antecede a la celebración de elecciones municipales requiere celeridad y
un trámite sencillo que facilite la toma de decisiones en el marco del calendario
electoral104».
No obstante, el punto más destacado de esta sentencia es el referido a la motivación
de las decisiones estatales, lo que en el caso concreto se tradujo en que el Consejo
Supremo Electoral debió haber señalado las normas en las que se fundamentaban los
requisitos que estaba incumpliendo YATAMA, los hechos en qué consistía el
incumplimiento y las consecuencias de ello105.
La Corte IDH abogó además por la necesidad de un control jurisdiccional de los
actos del órgano supremo electoral, a través de un recurso sencillo y rápido que tome en
cuenta las particularidades del procedimiento electoral, el que resulta indispensable
cuando dichos entes «tienen amplias atribuciones, que exceden las facultades
administrativas, y que podrían ser utilizados, sin un adecuado control, para favorecer
determinados fines partidistas106». Al no existir en Nicaragua ningún recurso judicial
contra la decisión que adoptó el Consejo Supremo Electoral, la Corte IDH concluyó que
104 Corte IDH, Caso Yatama vs. Nicaragua. Sentencia de 23 de Junio de 2005, párr. 150. 105 Ibíd., párr. 153. 106 Ibíd., párr. 175.
52
el Estado violó el derecho a la protección judicial (artículo 25.1 CADH) de los candidatos
propuestos por YATAMA para participar en las elecciones municipales de 2000107.
2.3.2.4.- Procedimientos constitutivos
En primer lugar, haremos referencia a las sentencias de la Corte IDH sobre los
derechos de propiedad ancestral de los pueblos indígenas. En ambos casos las
comunidades indígenas habían iniciado procedimientos administrativos de
reconocimiento de líderes y de personalidad jurídica ante el Instituto Paraguayo del
Indígena y de reivindicación de territorios ante el Instituto de Bienestar Rural del
Paraguay.
En el fallo del caso comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay, la Corte IDH,
como punto de partida, manifestó que «(e)n lo que respecta a pueblos indígenas, es
indispensable que los Estados otorguen una protección efectiva que tome en cuenta sus
particularidades propias, sus características económicas y sociales, así como su situación
de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres108».
En cuanto al derecho al recurso, la Corte IDH estimó que los diversos
procedimientos administrativos ya mencionados no fueron efectivos, pues se infringió el
107 Ibíd., párr. 176. 108 Corte IDH, Caso Comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay. Sentencia de 17 de junio de 2005, párr. 63. Un planteamiento similar había sostenido ya la Corte IDH en el fallo del caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, de 31 de agosto de 2001, en el que se reprochó al Estado de Nicaragua la inexistencia de un procedimiento efectivo para delimitar, demarcar y titular las tierras comunales indígenas (párrafo 127).
53
principio del plazo razonable en atención a la complejidad de los asuntos109 y a las
actuaciones sistemáticamente demoradas de las autoridades estatales110.
Asimismo, en la sentencia del caso comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay,
la Corte IDH detectó una infracción a la exigencia de un plazo razonable en los
procedimientos administrativos de reconocimiento de personalidad jurídica – en atención
a su complejidad111 –, y de reivindicación de territorios – debido a la actuación de las
autoridades estatales112 –. Respecto a este segundo procedimiento, la Corte IDH además
enumeró las falencias de que adolecía, a saber: (i) la ley interna se remitía al Estatuto
Agrario, el cual tomaba como punto de partida la explotación racional o no de las tierras
reclamadas, sin entrar a considerar aspectos propios de los pueblos indígenas, como la
significación especial que las tierras tienen para éstos113; (ii) el Instituto Paraguayo del
Indígena solo estaba facultado para realizar negociaciones de compra de las tierras o de
reasentamiento de los miembros de las comunidades indígenas, por lo que el
procedimiento descansó en la voluntad de una de las partes – que acceda a la venta por
un lado, o al reasentamiento por el otro y no en una valoración judicial o administrativa
que dirima la controversia114; y, (iii) las autoridades administrativas paraguayas no
realizaron suficientes estudios técnicos115. En consecuencia, la Corte IDH concluyó que
el Estado estaba en la obligación de instituir procedimientos adecuados en el marco del
ordenamiento jurídico nacional para procesar las reivindicaciones de tierras de los
pueblos indígenas interesados y que los trámites de esos procedimientos debían ser
109 Ibíd., párr. 69 y 73. 110 Ibíd., párr. 88. 111 Corte IDH, Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay. Sentencia de 29 de marzo de 2006, párr. 89. 112 Ibíd., párr. 98. 113 Ibíd., párr. 104. 114 Ibíd., párr. 106. 115 Ibíd., párr. 107.
54
accesibles y simples y los órganos a su cargo debían contar con las condiciones técnicas
y materiales necesarias para dar oportuna respuesta a las solicitudes que se les formulen116-
117.
En segundo lugar, haremos referencia al caso Claude Reyes vs. Chile, en el cual la
Corte IDH debió pronunciarse sobre la negativa del Comité de Inversiones Extranjeras
a proporcionar información relacionada a un proyecto de industrialización forestal y la
posterior declaración de inadmisibilidad, por parte de la Corte de Apelaciones de
Santiago, de un recurso de protección destinado a revertir dicha decisión.
En su sentencia la Corte IDH sostuvo que:
116 Ibíd., párr. 109. 117 La Corte IDH reiteró esta línea jurisprudencial en la sentencia del caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, de fecha 24 de agosto de 2010, en la que sostuvo que el Estado paraguayo violó el artículo 8.1 CADH, puesto que el procedimiento de reivindicación de territorios iniciado por la Comunidad Xákmok Kásek no se llevó a cabo con la diligencia debida, no fue tramitado en un plazo razonable, fue inefectivo y no brindó una posibilidad real para que los miembros de la Comunidad recuperaran sus tierras tradicionales. Además, según la Corte IDH, el Paraguay vulneró el derecho a la protección judicial de las víctimas (artículo 25.1 CADH) ya que ignoró por completo su reclamación al momento de declarar parte del territorio tradicional como reserva natural privada y la acción de inconstitucionalidad interpuesta por estas para remediar tal situación fue inefectiva (párrafo 170). Asimismo, en la sentencia del caso Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus miembros vs. Honduras, de fecha 8 de octubre de 2015, la Corte IDH concluyó que el Estado había violado el artículo 8.1 CADH debido a la falta de respuesta a tres solicitudes de titulación de tierras presentadas por la Comunidad (párrafo 235) y a la no consideración – en la resolución que se pronunció sobre una solicitud de dominio pleno – del carácter tradicional de uno de los lotes de territorio al cual esta se refería (párrafo 240). Adicionalmente, la Corte IDH constató una violación a los artículos 8.1 y 25.1 CADH por la extensa tramitación – más allá de un plazo razonable – de las acciones judiciales (denuncias ante el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos y ante el Ministerio Público) y administrativas (reclamo administrativo de nulidad ante la Municipalidad de Tela e investigación por parte de la Contraloría General de la República) iniciadas frente a las ventas y las adjudicaciones a terceros de tierras tradicionales de la Comunidad Triunfo de la Cruz (párrafo 251).
55
«El artículo 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales
judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los
distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones
sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado
también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la
función de adoptar decisiones que determinan derechos118».
Eso sí, la Corte IDH precisó que a las autoridades públicas que adopten decisiones
que determinen derechos no le son exigibles todas las garantías que el artículo 8.1 CADH
establece respecto de los órganos jurisdiccionales, sino solamente aquellas destinadas a
asegurar que la decisión no sea arbitraria119. Por esta razón, la Corte IDH prestó especial
atención a la fundamentación como una de las garantías incluidas en el referido artículo,
a pesar de no estar señalada expresamente. A la luz de los hechos, la Corte IDH concluyó
que el Comité de Inversiones Extranjeras no cumplió con dicho requisito, y en
consecuencia actuó arbitrariamente, toda vez que no adoptó una decisión escrita que
118 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006, párr. 118. En contra se manifestaron, en un voto disidente, los jueces Alirio Abreu y Cecilia Medina, para quienes el artículo 8 CADH consagra el derecho de las personas a que se inicie un proceso. 119 Ibíd., párr. 119. Un planteamiento diferente manifestaron, en un voto disidente, los jueces Alirio Abreu y Cecilia Medina, quienes sostuvieron que el artículo 8.1 CADH debe aplicarse en su integridad y que cualquier elemento que se infrinja de él constituiría una violación del mismo. Por esta razón, estimaron que si se exigieran las mismas garantías que para los procesos dicho precepto establece, la solicitud de los afectados debiera haber sido recibida y decidida por un órgano independiente e imparcial y que cumpliera con las demás garantías contempladas en el artículo 8 CADH, lo que generaría mayores dificultades para los peticionarios. El juez Sergio García en su voto razonado contradijo la tesis de los disidentes arguyendo que, si bien en la etapa administrativa los solicitantes de información no se encontraban dentro de un proceso judicial, sino que intervenían en un procedimiento administrativo desarrollado ante una autoridad de esa naturaleza, dicho ente estaba obligado a actuar dentro del cauce previsto por el artículo 8 CADH, en todo lo que resultase pertinente y aplicable, pues su decisión definiría el derecho de los solicitantes. Además, el magistrado planteó que «la existencia de un medio de control de la legalidad, por vía judicial, no implica que el primer tramo en el ejercicio del poder de decisión sobre derechos y deberes individuales quede sustraído a las garantías del procedimiento, a cambio de que éstas existan cuando se ingresa al segundo tramo de aquel ejercicio, una vez abierto un proceso ante la autoridad judicial. En
rigor, es preciso observar las garantías en todas las etapas, cada una de las cuales lleva, de manera provisional o definitiva, a la determinación de los derechos».
56
permitiera conocer cuáles fueron los motivos y normas en que se basó para no entregar
parte de la información en el caso concreto y determinar si tal restricción era compatible
con los parámetros dispuestos en la CADH120.
En lo que atañe a la declaración de inadmisibilidad del recurso de protección
interpuesto por los afectados, la Corte IDH mantuvo que la decisión de la Corte de
Apelaciones de Santiago tampoco cumplió con la garantía de encontrarse debidamente
fundamentada, ya que no «realizó una evaluación respecto de si la actuación de la
autoridad administrativa, al no entregar una parte de la información solicitada, guardaba
relación con alguna de las garantías que pueden ser objeto del recurso de protección, o si
procedía algún otro recurso ante los tribunales ordinarios121». Por lo anterior, la Corte
IDH estimó que el Estado chileno incumplió su obligación de proporcionar un recurso
judicial efectivo que resolviera el fondo de la controversia122.
Finalmente, expondremos las principales consideraciones de la sentencia del caso
Barbani Duarte y otros vs. Uruguay, cuya controversia giraba en torno a las decisiones
del Banco Central de ese país que no reconocieron la calidad de ahorristas a un grupo de
clientes del Banco de Montevideo, en el marco de un procedimiento de reclamación por
la transferencia de sus fondos a otras instituciones bancarias sin su consentimiento.
120 Ibíd., párr. 122. 121 Ibíd., párr. 136. 122 Ibíd., párr. 139.
57
En relación al artículo 8.1 CADH la Corte IDH estimó oportuno precisar su
alcance. Así, señaló:
«Ese derecho implica, por un lado, un ámbito formal y procesal de asegurar
el acceso al órgano competente para que determine el derecho que se reclama
en apego a las debidas garantías procesales (tales como la presentación de
alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte, ese derecho abarca un
ámbito de protección material que implica que el Estado garantice que la
decisión que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el
cual fue concebido. Esto último no significa que siempre deba ser acogido
sino que se debe garantizar su capacidad para producir el resultado para el que
fue concebido123».
En el caso concreto la Corte IDH afirmó que el Estado incurrió en una violación
del ámbito material del derecho a ser oído, ya que el Banco Central no realizó un análisis
completo de las peticiones de las víctimas, es decir, solo consideró aquellos elementos
que permitían tener por acreditado su consentimiento en la transferencia de sus fondos
bancarios mas no aquellos que lo podrían invalidar124.
Además, la Corte IDH detectó un trato arbitrario o discriminatorio y una infracción
al deber de motivación en perjuicio de dos víctimas, puesto que la fundamentación de las
resoluciones del Banco Central que resolvieron sus peticiones no permitió constatar que
123 Corte IDH, Caso Barbani Duarte y otros vs. Uruguay. Sentencia de 13 de octubre de 2011, párr. 122. 124 Ibíd., párr. 136 y 142.
58
los criterios para determinar la configuración del requisito de la ausencia del
consentimiento hayan sido aplicados de manera objetiva125.
Por último, en lo que respecta al derecho a la protección judicial (artículo 25
CADH), la Corte IDH enunció algunos factores que resultan relevantes para analizar la
actuación de los tribunales que conocen de una decisión administrativa previa, a saber: a)
la competencia del órgano judicial en cuestión; b) el tipo de materia sobre la cual se
pronunció el órgano administrativo, teniendo en cuenta si ésta involucra conocimientos
técnicos o especializados; c) el objeto de la controversia planteado ante el órgano judicial,
lo cual incluye los alegatos de hecho y de derecho de las partes, y d) las garantías del
debido proceso ante el órgano judicial126. En virtud de lo anterior, la Corte IDH mantuvo
que el recurso de nulidad interpuesto por algunas víctimas no fue efectivo por dos
razones: (i) el Tribunal de lo Contencioso Administrativo solo estaba facultado para
decidir la anulación de los actos impugnados más no para determinar o reconocer los
derechos de los solicitantes127; y, (ii) dicho tribunal realizó un examen incompleto de las
peticiones de los solicitantes, ya que no consideró, entre otros, los alegatos presentados
por estos sobre la concurrencia de vicios del consentimiento128.
125 Ibíd., párr. 185. 126 Ibíd., párr. 203. 127 Ibíd., párr. 211. 128 Ibíd., párr. 218.
59
3.- IMPLICANCIAS DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
INTERAMERICANA SOBRE EL DEBIDO PROCEDIMIENTO
SUSTANTIVO
3.1.- GENERALIDADES
Una vez analizada la jurisprudencia de la Corte IDH sobre el debido procedimiento
sustantivo es posible destacar algunos lineamientos generales. Así, se aprecia una clara y
continuada línea jurisprudencial que hace extensiva la regulación de ambos numerales del
artículo 8 CADH a los procedimientos administrativos. Con todo, conviene precisar que
respecto del numeral segundo de dicho precepto su aplicación solamente se ha hecho
extensiva a los procedimientos disciplinarios y sobre todo a los sancionatorios.
En lo que respecta al artículo 25 CADH, resulta interesante resaltar la vinculación
que hace la Corte IDH entre este precepto y el artículo 8 CADH, al sostener que el
recurso efectivo debe tramitarse en conformidad a las reglas del debido proceso, dentro
de la obligación general a cargo de los Estados de garantizar el libre y pleno ejercicio de
los derechos reconocidos por la CADH129.
129 Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987, párr. 91.
60
Sin perjuicio de lo anterior, es dable señalar que, en casi todas las sentencias
estudiadas, la Corte IDH prestó especial atención a ciertos principios o requisitos que
deben cumplirse en los procedimientos administrativos, a saber: la legalidad, la
imparcialidad, la contradicción, la motivación, el plazo razonable y la impugnación.
Considerando lo anterior, a continuación – sin pretender ser taxativos – evaluaremos el
cumplimiento por parte de nuestra legislación de los estándares fijados por la Corte IDH,
mencionando problemas que pudieran generarse, en relación a tres de estos principios,
recogidos en la Ley 19.880130, y que a nuestro juicio resultan primordiales en los
procedimientos administrativos: la imparcialidad de los órganos administrativos, la
motivación y la impugnación de los actos administrativos.
3.2.- IMPARCIALIDAD DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
El principio de imparcialidad se encuentra consagrado de manera general en el
inciso primero del artículo 11 de la Ley 19.880, el que estipula que la Administración debe
actuar con objetividad y respetar el principio de probidad tanto en la substanciación del
procedimiento como en las decisiones que adopte131. Si bien este precepto se titula
130 Si bien la Ley 19.880 es de carácter general y supletoria, los principios que esta recoge cumplen funciones explicativas (en cuanto describen el contenido mínimo que cualquier procedimiento administrativo debe contener) e interpretativas (respecto de los procedimientos administrativos especiales que respeten su contenido y en relación a los procedimientos desformalizados o formalizados incompletos en que no existen normas específicas). Cordero, L., El procedimiento administrativo, Lexis Nexis, Santiago, 2003, p. 64. 131 Además de este artículo, el principio de «imparcialidad» se encuentra recogido, entre otros preceptos, en: el artículo 64 número 6 de la Ley 18.575 que consagra como una conducta que contraviene la probidad administrativa «participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste imparcialidad»; el artículo 49 de la Ley 18.575 que menciona a la objetividad y a la imparcialidad como requisitos que debe asegurar el reglamento sobre el procedimiento de calificación del desempeño de los funcionarios públicos; el artículo 128 inciso tercero de la Ley 18.834 que se refiere a la declaración de implicancia del fiscal o del actuario de un sumario administrativo; el artículo 41 de la Ley 18.695 que menciona a la imparcialidad como uno de los requisitos de los procedimientos de selección de postulantes a funcionarios municipales a fin de asegurar una apreciación objetiva de sus aptitudes y méritos; y,
61
«principio de imparcialidad», en realidad se está refiriendo a la objetividad de tipo relativo
que es exigible a la Administración del Estado, consistente en el deber de esta de
satisfacer, sin discriminaciones, el interés general o las necesidades públicas de manera
continua y permanente (artículo 3 Ley 18.575), con estricta sujeción al ordenamiento
jurídico y dentro de la política formulada por el gobierno132-133.
La Corte IDH parece no ser del todo consciente de esta clarificación puesto que
sin mayores reparos ha hecho extensiva la garantía de imparcialidad – y no de objetividad
– a los órganos administrativos. No obstante, el voto concurrente del juez Eduardo
Ferrer en la sentencia del caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, es consciente de la
distinción que expusimos, expresando que, a fin de cautelar los propósitos que inspiran
los principios de independencia e imparcialidad, a la Administración se le exige la máxima
objetividad posible, resultando de suma relevancia el principio de buena fe
administrativa134.
el artículo 45 de la Ley 18.695 que menciona a la objetividad y a la imparcialidad como uno de los requisitos del procedimiento de calificación del desempeño de los funcionarios municipales. Asimismo, en materia sancionatoria existen manifestaciones de este principio, a saber: los artículos 49, 53 y 54 de la Ley 20.417 y 66, 71 y 72 de la Ley 20.529 que establecen la separación entre las funciones de instrucción del procedimiento y decisión sobre la absolución o sanción del infractor, las que deben recaer en diferentes funcionarios. Al respecto, existe una vasta jurisprudencia de la Corte Suprema que ha dejado sin efecto resoluciones de la Superintendencia de Educación que imponían multas a infractores en el marco de procedimientos en que los cargos fueron formulados por el respectivo Director Regional, transgrediendo así la separación de funciones establecida en la ley. A modo de ejemplo, Vid., Corte Suprema, Roles 11.507-2015, 7.733-2015, 9.340-2015, 18.438-2016, 41.014-2016 y 39.750-2017. 132 Brewer-Carías, A., Principios del procedimiento administrativo en América Latina, Legis, Bogotá, 2003, pp. 145 y 146. Una idea similar estaba plasmada en una indicación presentada por el Poder Ejecutivo durante la tramitación de la Ley 19.880, la que entendía por imparcialidad «la conducta que debe adoptar la Administración de actuar con objetividad y preeminencia del interés general sobre el particular, en la sustanciación y resolución del procedimiento». Esta indicación fue rechazada por las Comisiones unidas de Gobierno, Descentralización y Regionalización y Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, las que optaron por consignar una norma genérica como la actualmente existente. Historia de la Ley 19.880, p. 63. 133 Respecto a la distinción entre imparcialidad y objetividad, Vid., García, F., “Delimitación conceptual del principio de objetividad: objetividad, neutralidad e imparcialidad”, en Revista Documentación Administrativa, Nº 289, 2011, pp. 21-42. 134 Corte IDH, Caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Voto concurrente del juez Eduardo Ferrer, párr. 60.
62
Como se aprecia, el deber de objetividad se encuentra consagrado en nuestro
ordenamiento jurídico, pudiendo incluso desprenderse de lo dispuesto en el artículo 19
número 2 CPR. A pesar de ello, se constata una deficiencia en nuestra legislación
consistente en la ausencia de una ley general sobre procedimientos sancionatorios que
garantice la presunción de inocencia o licitud en la actuación de los administrados
(aunque esta omisión como señala Cordero se ha visto subsanada por «la prudencia y el
buen criterio de los operadores jurídicos135»).
3.3.- MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El requisito de motivación de los actos administrativos, como concreción de la
interdicción de la arbitrariedad, implícitamente reconocida en nuestra Constitución
(artículos 6, 7 y 19 número 2 inciso segundo), y del principio de publicidad (artículo 8
inciso segundo CPR), se encuentra recogido en diversas disposiciones de la Ley 19.880.
Esta última exige que se expresen los hechos y fundamentos de derecho de aquellos actos
que afectaren los derechos de los particulares – sea que los limiten, restrinjan, priven de
ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio –, así como de aquellos que resuelvan
recursos administrativos (artículo 11 inciso segundo), de aquellos actos que dispongan el
término del procedimiento por una causal extraordinaria (artículos 14 inciso tercero y 40
135 Cordero, E., “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el derecho chileno”, en Revista de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, vol. XLII, 2014, 1er Semestre, p. 437.
63
inciso segundo), y de aquellos actos de decisión material (artículo 41 incisos cuarto y
sexto)136.
Conviene señalar que el deber de fundamentación o motivación de los actos
administrativos resulta de suma relevancia en el caso de los actos discrecionales, pues la
exposición de los hechos y fundamentos de derecho permite verificar que la decisión de
la autoridad administrativa no ha sido arbitraria. Ello no implica que los actos reglados
no deban ser motivados, pues como lo ha establecido la CGR, «la administración se
encuentra en el deber de fundamentar las decisiones que adopte en el ejercicio de sus
potestades, sean éstas regladas o discrecionales137».
Del examen de la jurisprudencia de la Corte IDH que hemos realizado, se
desprende que dicho órgano ha prestado especial atención al deber de motivación de los
actos administrativos, el que entiende implícito en el artículo 8 CADH138. Lo anterior
refleja una interpretación extensiva de la Corte IDH que pretende resguardar la
efectividad de los derechos de los administrados, que no obstante pudiera entrar en
conflicto con el texto expreso y espíritu de la CADH. Asimismo, la Corte IDH ha
resaltado el vínculo entre la motivación, la objetividad del ente decisor y la impugnación
136 La fundamentación o motivación también se exige en otras leyes, por ejemplo, el artículo 120 inciso quinto de la Ley 18.834 respecto del informe del investigador, el cual debe incluir la relación de los hechos, los fundamentos y conclusiones a que se hubiere llegado, formulando la proposición que estimare procedente; el artículo 8 inciso segundo de la Ley 19.886 respecto a las resoluciones que autoricen la procedencia del trato o contratación directa; y, el artículo 13 inciso final de la Ley 19.886 respecto de los decretos o resoluciones que dispongan la modificación o término anticipado de contratos administrativos regulados por dicha ley cuando concurran ciertas causales que el precepto señala. 137 Dictamen Nº 21.948/2003. 138 La Corte IDH ha señalado que «la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión». Corte IDH, Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. Sentencia de 21 de noviembre de 2007, párr. 107.
64
de los actos administrativos, pues solo si esta se expresa podremos constatar que la
decisión no es contraria a derecho y a su vez él o los afectados, a partir del conocimiento
de los fundamentos del acto, podrán interponer los recursos administrativos y/o
judiciales que procedan.
Dentro de la doctrina de la Corte IDH sobre la motivación de los actos
administrativos se destacan cuatro aspectos:
(i) El juicio de proporcionalidad en los procedimientos sancionatorios, el que implica
en su fase concreta que la sanción impuesta por la autoridad administrativa o judicial
debe condecirse con la gravedad y las circunstancias (atenuantes o agravantes) que
rodearon la infracción139. En este punto conviene mencionar que existen algunas leyes
sancionatorias en nuestro país que no respetan el principio de proporcionalidad. Es el
caso del DFL Nº 101 de 1980 sobre Pensiones, el DFL Nº 1 de 2006 sobre Salud y el
DFL Nº 3 de 1997 sobre Bancos e Instituciones Financieras, los cuales contemplan
penalizaciones generales, sin clasificar las infracciones en leves, graves y gravísimas y sin
explicitar criterios que auxilien en la determinación de la sanción definitiva, tales como la
intencionalidad o el beneficio económico obtenido con motivo de la infracción140;
139 Al respecto el criterio de la jurisprudencia de la CGR no es del todo receptivo de la aplicación del principio de proporcionalidad, pues sostiene que «la calificación de la gravedad de la falta cometida que da lugar a un castigo, queda entregada a la pertinente superioridad, pudiendo objetarse la decisión adoptada si del examen del procedimiento disciplinario se aprecia una vulneración al debido proceso, o bien, es de carácter arbitraria». Dictamen Nº 31.565/2017. 140 Enteiche, N., Las sanciones administrativas. El problema de la proporcionalidad, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 78-81.
65
(ii) El carácter autónomo de la motivación, según el cual un órgano administrativo que
revisa la decisión de otro ente administrativo debe expresar sus propias razones por las
cuales confirma o revoca la decisión adoptada por aquel. Esta exigencia ha sido requerida
por la CGR, en materia de procedimientos de evaluación de funcionarios públicos al
señalar que no es aceptable que la junta calificadora se limite a mantener las calificaciones
del pre-calificador, sin fundamentar dicha decisión141;
(iii) La globalidad de la decisión (artículo 41 Ley 19.880), que consiste en la «obligación
que tiene la Administración de decidir al término del procedimiento, todas las cuestiones
planteadas tanto por las partes como de oficio142». Cabe resaltar la estrecha vinculación
entre este requisito y el principio de contradictoriedad (artículo 10 Ley 19.880), pues una
de sus infracciones de mayor trascendencia ocurrirá en casos en que la Administración
omita pronunciarse sobre pruebas aportadas por alguna(s) de las partes. Así lo ha
constatado la CGR, la que estimó transgredido el deber de motivación de los actos
administrativos al haber rechazado el instructor del procedimiento las pruebas propuestas
por los interesados143; y,
(iv) El carácter discriminatorio de los actos de expulsión de inmigrantes, a consecuencia
de una insuficiente motivación y de un procedimiento que no garantice el derecho de
defensa de él o los afectados. Lamentablemente, en este punto nuestra legislación no
cumple con los estándares internacionales debido a la atribución de facultades
141 Dictamen Nº 44.518/2010 en el cual la CGR expresó que «los acuerdos de la junta calificadora respecto de cada uno de los interesados, no están debidamente fundamentados, atendido que dicho cuerpo colegiado se limitó a expresar que ambos mantenían la precalificación efectuada por sus jefes directos, sin señalar las razones o causas precisas que servían de base a los puntajes asignados a los funcionarios reclamantes …». 142 Brewer-Carías, A., Principios del Procedimiento…, op. cit., p. 169. 143 Dictamen Nº 80.751/2016.
66
discrecionales a las autoridades administrativas y la falta de precisión en las causales de
denegación de ingreso y de expulsión del territorio nacional que dejan amplios márgenes
para actuaciones arbitrarias144. En palabras de Lawson y Rodríguez:
«Dado que la normativa migratoria no establece estándares o exigencias
específicas, ni el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, ni las respectivas
intendencias consideran en sus resoluciones razonamientos que permitan
deducir si ha existido, por ejemplo, un ejercicio de ponderación entre la falta
cometida y la sanción impuesta, o si se ha considerado el efecto o
consecuencias que la expulsión tendrá en la afectación de otros intereses en
disputa como la protección de la familia o los derechos de los niños y niñas
que forman parte del grupo familiar.
En muchas ocasiones, el único fundamento que sostiene las órdenes de
expulsión son los informes técnicos de la Policía de Investigaciones. Un
informe negativo o que, por ejemplo, refleje un ingreso irregular al país es
suficiente para dar lugar a la imposición de una medida de máxima gravedad
como es la expulsión, en desmedro de la exigencia de una investigación y un
procedimiento racional y justo, consagrado en la Constitución Política de la
República y, en lo particular, vulnerando su derecho a la defensa y su
posibilidad de desvirtuar lo que se señala en su contra145».
144 Domínguez, C., “Derecho chileno migratorio a la luz del derecho migratorio internacional: ¿Ceden los derechos humanos mínimos de los extranjeros ante las prerrogativas soberanas de control migratorio?”, en Revista Chilena de Derecho, vol. 43, Nº 1, 2016, pp. 196-199. 145 Lawson, D.; Rodríguez, M., “El debido proceso en los procedimientos de expulsión administrativa de inmigrantes. Situación actual y alternativas”, en Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales, Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2016, p. 224.
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Sin perjuicio de lo anterior, como expresa Encina146, a nivel nacional y comparado
se han presentado otros inconvenientes, a saber:
(i) Motivación ex post, cuyo problema consiste en si la Administración, en caso de no
haber fundamentado el acto o haberlo hecho de manera insuficiente, puede con
posterioridad, en un procedimiento de impugnación o en un proceso judicial, presentar
los antecedentes que motivan el acto. La CGR en el año 1984 estableció que la
motivación es un requisito esencial que debe concurrir al momento de la dictación del
acto administrativo147-148;
(ii) Uso de fórmulas comodines, las cuales presentan la dificultad de determinar si
constituye una motivación suficiente149 la utilización de fórmulas generales o frases
146 Encina, J., Motivación de los actos administrativos. Doctrina y jurisprudencia, Librotecnia, Santiago, 2015, pp. 57-67. 147 Dictamen N° 33.006/1984, en el que la CGR sostuvo que «el ejercicio de las facultades administrativas que compete a los Jefes Superiores de los organismos públicos se materializa a través de la dictación de actos administrativos o resoluciones que se encuentran sujetos a un procedimiento preestablecido que permite que el acto se baste asimismo sic y cuyo cumplimiento es esencial para la validez de dichos instrumentos, tales como la indicación en su texto de las normas legales y reglamentarias que le sirven de fundamento, las consideraciones de hecho que hacen aplicable la medida adoptada, la manifestación de voluntad de la autoridad respectiva que resuelve sobre la materia y ordena los trámites posteriores que correspondan, como ser su toma de razón, notificación, comunicación o publicación, según proceda, y finalmente, la firma del funcionario facultado para ello que ha dictado el acto administrativo de que se trata». No obstante, existe jurisprudencia administrativa en contrario, pues en el Dictamen Nº 23.518/2016, la CGR estimó atendibles los motivos de hecho que la Municipalidad de Recoleta expuso en un informe evacuado con posterioridad a la dictación del acto. 148 En contra, Moraga, C., La actividad formal de la Administración del Estado. Tratado de derecho administrativo, Tomo VII, Legal Publishing, Santiago, 2010, p. 233. En esa misma línea se pronuncia una sentencia de la CS que si bien acoge una reclamación en contra de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, lo hace debido a que dicho organismo no manifestó los motivos del acto que perjudicó a la reclamante ni durante la tramitación del procedimiento administrativo ni en el proceso judicial. Corte Suprema, Rol 82.245-2016, 13 de noviembre de 2017, considerando duodécimo. 149 Respecto a la motivación suficiente de los actos administrativos, Vid., Gallardo, R., “Por la fuerza de la razón. Notas sobre una teoría de la motivación en sede administrativa y una metodología para la confección de los actos de la Administración”, en Bocksang, G.; Lara, J. (coords.), Procedimiento Administrativo y Contratación Pública. Estudios a diez años de la entrada en vigencia de las leyes 19.880 y 19.886, Legal Publishing, Santiago, 2013, pp. 101-113, quien distingue tres dimensiones de motivación (lógica formal, lógica material y pragmática).
68
frecuentes carentes de un contenido concreto. Sobre el particular, nuestra CGR ha
establecido ciertos criterios, por ejemplo:
(a) en cuanto al uso de expresiones genéricas y subjetivas en materia de calificación
funcionaria tales como «graves faltas a la disciplina», ha estimado que ellas «no exponen
de manera clara e imparcial los eventos, hechos o conductas que influyeron en la decisión,
imposibilitando, con ello, que el servidor esté en condiciones de asumir adecuadamente
su defensa por la vía de interponer los recursos que le franquea la legislación vigente y
que pueda, además, mejorar su comportamiento laboral en el siguiente período150»;
(b) en materia de no renovación de contratas, la CGR, por aplicación del principio de la
confianza legítima, ha establecido que en caso de adoptar la autoridad administrativa una
decisión diversa a la práctica previamente sostenida, debe hacerlo por medio de un acto
administrativo fundado que explicite los fundamentos que avalan tal determinación, no
siendo suficiente el empleo de la fórmula «por no ser necesarios sus servicios151»;
(c) respecto a la sola referencia a documentos que obran en el expediente, la CGR ha
sostenido que ello no es suficiente por cuanto «la motivación de los actos que, como los
de la especie, corresponden al ejercicio de potestades discrecionales, constituye un
requisito al cual debe darse especial y cuidadoso cumplimiento, máxime cuando la
150 Dictamen N° 22.867/2012. Una situación similar se presenta en materia de sumarios administrativos donde, como señala Reyes, es frecuente el uso de fórmulas generales que no cumplen con el deber de fundamentación de los actos administrativos. Reyes, M., Sumarios Administrativos. Teoría y práctica, Librotecnia, Santiago, 2016, p. 178. 151 Dictamen N° 22.766/2016.
69
decisión respectiva da cuenta de un cambio o variación de las circunstancias que
permitieron originalmente el otorgamiento de la asignación152»; y,
(iii) Inexistencia de norma que obligue a fundamentar o existencia de norma que solo
obligue a motivar en caso que el acto sea desfavorable153: En estas situaciones, parte de
la doctrina154 y la jurisprudencia de la CGR155, a la que adherimos, ha planteado que, por
aplicación de ciertos principios constitucionales (juridicidad, publicidad, igualdad e
interdicción de la arbitrariedad), debe entenderse que tanto el acto denegatorio como el
autorizatorio deben dar a conocer su motivación, por lo que la Administración no podría
excusarse de cumplir con este deber156. Por ello, respecto de los actos desfavorables la
expresión «resolución fundada» hace referencia a la necesidad de una motivación
exhaustiva o reforzada.
152 Dictamen Nº 21.560/2000. 153 A modo ilustrativo citamos los siguientes ejemplos: el artículo 7 del DS Nº 5.142 del Ministerio del Interior que prescribe que el decreto que deniegue la carta de nacionalización será siempre fundado y firmado por el Presidente de la República; el artículo 35 de la Ley 19.420 que establece que el rechazo de una solicitud de reintegro de los derechos, tasas y demás gravámenes aduaneros que indica deberá ser fundado; y, el artículo 15 de la Ley 19.253 que estatuye que la resolución que deniegue la inscripción en el Registro Público de Tierras Indígenas deberá ser fundada. 154 Bocksang, G., El procedimiento administrativo chileno. Estudio analítico y sistemático de coherencia, Legal Publishing, Santiago, 2009, pp. 148-150. En contra, Vergara, A., “La motivación de los actos administrativos”, en La Contraloría General de la República y el Estado de Derecho. Conmemoración por su 75° aniversario de vida institucional, Contraloría General de la República, Santiago, 2002, p. 348, quien expresa que «la motivación es un aspecto formal, que puede o no puede concurrir en el acto de exteriorización de la voluntad administrativa, y ello en la medida que el ordenamiento jurídico lo exija. Entonces, si la ley, luego de establecer la potestad, a renglón seguido no establece expresamente que los actos deban motivarse, para su validez, no es necesario hacerlo». 155 Dictamen N° 23.518/2016 donde la CGR estableció que «los actos administrativos que afecten los derechos de los particulares, tanto los de contenido negativo o gravamen como los de contenido favorable, deberán ser fundados, debiendo, por tanto, la autoridad que los dicta, expresar los motivos -esto es, las condiciones que posibilitan y justifican su emisión-, los razonamientos y los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento y conforme a los cuales ha adoptado su decisión, pues de lo contrario implicaría confundir la discrecionalidad que le concede el ordenamiento jurídico con la arbitrariedad, sin que sea suficiente la mera referencia formal, de manera que su sola lectura permita conocer cuál fue el raciocinio para la adopción de su decisión». 156 De ahí que autores como García de Enterría, E.; Fernández, T., Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 3ª edición, Civitas, Madrid, 1992, p. 551, sostengan que las excepciones al deber de motivación resultan contrarias al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución de España.
70
3.4.- IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El principio de impugnabilidad de los actos administrativos se encuentra
consagrado de manera general en el artículo 10 de la Ley 18.575, el que establece como
regla general la impugnabilidad de los actos administrativos mediante los recursos
administrativos o jurisdiccionales que establezca la ley, y en el artículo 15 de la Ley 19.880,
el que reitera esta regla restringiendo la impugnación de los actos trámite o preparatorios
a las situaciones en que estos determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento
o produzcan indefensión157.
Como se aprecia, es menester distinguir entre los procedimientos administrativos
de impugnación mediante los recursos de reposición, jerárquico, revisión, o de
reclamación que fueren procedentes, y los procesos judiciales que pretendan dejar sin
efecto una actuación administrativa y/o tutelar derechos subjetivos de los administrados.
En cuanto a la vía administrativa, la Corte IDH no manifestó grandes reparos. No
obstante, a nivel interno pueden vislumbrarse dos eventuales problemas:
(i) La existencia de cláusulas de improcedencia de recursos: La dificultad se genera en
los contratos que celebra la Administración con particulares, por ejemplo, prestación de
157 Otra manifestación del principio de impugnación la encontramos en el artículo 24 de la Ley 19.886 el cual estatuye que los actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos de contratación con organismos públicos regidos por dicha ley serán impugnables ante el Tribunal de Contratación Pública.
71
servicios o ejecución de obras públicas, en los cuales se pacta dentro de sus cláusulas una
renuncia anticipada a interponer demandas, acciones o recursos judiciales. La CGR, con
acierto, ha sostenido que «esa clase de estipulaciones imponen al particular una renuncia
anticipada del derecho que pudiere corresponderle para recurrir a los tribunales de justicia
ante la dictación de un acto presuntamente irregular del servicio, y atenta contra el
principio de impugnabilidad de los actos administrativos158».
(ii) La exigencia del agotamiento de la vía administrativa: Esta situación se presenta
respecto de ciertos procesos especiales de impugnación, tales como el reclamo de
ilegalidad municipal o el reclamo de ilegalidad regional, en los cuales para acceder a la
jurisdicción se requiere que el órgano administrativo competente haya resuelto
previamente la impugnación. Preliminarmente pudiera sostenerse que estas restricciones
no son per se inconstitucionales ya que no se impide directamente el acceso a la
jurisdicción, sino que este se retrasa159. Sin embargo, siguiendo a la Corte IDH, la que en
el caso Vélez Loor ha abogado por un control judicial directo de los actos administrativos,
a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que en el caso Narciso Palacios vs.
Argentina sostuvo que la exigencia de agotamiento de la vía administrativa conculcaba el
derecho a la tutela judicial efectiva160, y a la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la
158 Dictamen Nº 21.948/2003. En el mismo sentido dictámenes Nº 54.998/2010, Nº 47.200/2010 y N° 103.420/2015. 159 Ferrada, J., “Los procesos administrativos…, op. cit., p. 259, quien sostiene que «la exigencia de la vía administrativa previa no constituiría una regla inconciliable con el derecho a la acción o la tutela judicial, sino sólo cuando aquella es desproporcionada o impone unos obstáculos insalvables o no razonables con el derecho o interés disputado». 160 CIDH, Informe de Fondo Nº 105/99, Caso Narciso Palacios vs. Argentina, 29 de septiembre de 1999, en el que sostuvo que «el peticionario en el presente caso se vio impedido --tanto en sede administrativa como judicial-- de acceder a la justicia, y en consecuencia, controlar la legalidad del Decreto administrativo que impuso su cesantía, en virtud de un drástico y retroactivo cambio en la interpretación de los requisitos de admisibilidad de las demandas contencioso-administrativas. Esta situación atenta contra el derecho a la tutela judicial efectiva y se constituye en una manifiesta desigualdad» (párrafo 66).
72
Corte Suprema de Justicia de Costa Rica161, sumado a los problemas prácticos de
cómputos de plazos que estas figuras generan162, entendemos que estas restricciones
resultan inconstitucionales por afectar el derecho a la acción163.
Respecto a los procesos de impugnación de actuaciones administrativas, la
jurisprudencia de la Corte IDH ha cuestionado la inexistencia de recursos, su falta de
claridad, su falta de efectividad y la existencia de impedimentos fácticos que impiden su
ejercicio. En lo que sigue, mencionaremos algunas deficiencias del derecho interno
chileno, a la luz de los criterios expresados por la Corte IDH y de algunos aspectos que
forman parte del contenido del derecho a la acción.
En cuanto al acceso a la jurisdicción, el punto de partida es la carencia de modo
general de tribunales de lo contencioso administrativo, lo que ha traído como
161 Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Rol 3669-2006, 15 de marzo de 2006, que declaró inconstitucionales preceptos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que prescribían el agotamiento de la vía administrativa con base en los siguientes argumentos principales (título V): a) normalmente, cuando el administrado interpone los recursos ordinarios de revocatoria, apelación o de reposición, no logra que el propio órgano o su superior modifique o anule el acto, de modo que el agotamiento de la vía administrativa es como sacar agua de un pozo seco, al no lograrse obtener nada de la interposición de los recursos, transformándose así en una pesada carga o especie de vía crucis para el administrado; b) es sabido que el procedimiento administrativo y su etapa recursiva o de revisión, suele prolongarse más allá de los plazos legales y de lo que puede concebirse como un plazo razonable, con lo cual se prolonga indefinidamente, incluso por años, el acceso a la tutela judicial efectiva, sin tener posibilidad de hacerlo inmediatamente y cuando lo estime oportuno; y, c) la sumatoria del plazo necesario
para agotar la vía administrativa con el requerido por la jurisdicción contencioso-administrativa, provoca que los administrados obtengan una justicia tardía, la cual, eventualmente, puede transformarse – según su prolongación y las circunstancias particulares de los administrados justiciables – en una denegación de justicia. 162 Alejandro Vergara Blanco califica este tema como conflictivo al existir una discordancia entre la jurisprudencia de la CS, que se ha pronunciado mayoritariamente a favor de la interrupción del plazo para interponer recursos judiciales, y la de las Cortes de Apelaciones, que han acogido la tesis contraria. Vergara, A., “Agotamiento de la vía administrativa e interrupción del plazo para interponer recursos jurisdiccionales”, en El Mercurio Legal, 26 de febrero de 2016. Disponible en: http://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2016/02/26/Agotamiento-de-la-via-administrativa-e-interrupcion-del-plazo-para-interponer-recursos-jurisdiccionales.aspx (consultado el 13 de diciembre de 2017). 163 Aróstica, I., “Los contenciosos administrativos especiales en la legislación chilena”, en Ius Publicum, Nº 20, 2008, p. 97.
73
consecuencia que el procedimiento de protección regulado en el artículo 20 CPR y la
nulidad de derecho público se hayan transformado en los mecanismos de común
aplicación para dejar sin efecto actos administrativos. Además, si bien existen tribunales
que conocen de contenciosos administrativos especiales como el tributario, de libre
competencia o de contratación pública, se genera un trato privilegiado respecto de este
tipo de conflictos, los cuales son sometidos a un procedimiento de resolución mucho
más expedito que el previsto en la jurisdicción ordinaria164.
Otro de los problemas que se presentan en este ámbito dicen relación con la
existencia de normas que consagran el solve et repete, es decir, la obligación de consignación
previa del monto de la multa o una porcentaje de ella como requisito de admisibilidad de
la impugnación administrativa o judicial del acto administrativo que la impone. A pesar
de existir jurisprudencia del TC que ha declarado inconstitucional o inaplicables
preceptos que consagraban esta figura por estimarlos contrarios al derecho a la acción, a
la igualdad y al contenido esencial165, no deja de ser preocupante la subsistencia de
disposiciones legales que mantienen esta exigencia166, la que además se ha considerado
164 Ferrada, J., “Los tribunales que ejercen la justicia administrativa en el derecho chileno”, en Arancibia, J.; Martínez, J.; Romero, A. (coords.), Litigación Pública, Thomson Reuters, Santiago, 2011, pp. 135-136. 165 El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de expresiones del inciso primero del artículo 171 del Código Sanitario (sentencia Rol 1345-09) y ha declarado inaplicable el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo (sentencias Roles 946-07, 968-07, 1332-09, 1356-09, 1382-09, 1391-09, 1418-09, 1470-09, 1580-09 y 1865-10). No obstante, en la sentencia Rol 2475-13 el TC sostuvo que «el requisito exigido por el artículo 19 de la Ley N° 18.410 satisface el test de proporcionalidad y por tanto es un requisito que no impide el ejercicio del derecho a la tutela judicial ni el acceso a la justicia, pues es razonable y justificado» (considerando vigesimosexto). 166 A modo de ejemplo mencionaremos los siguientes: el artículo 19 inciso segundo de la Ley 18.410 que estatuye que para interponer una reclamación en contra de las resoluciones de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles que imponen una multa deberá acompañarse boleta de consignación por el 25% del monto de la misma a la orden de la respectiva Corte de Apelaciones; el artículo 159 inciso tercero del DS Nº 597 (Reglamento de Extranjería) que establece como requisito de admisibilidad del recurso de reconsideración interpuesto por el afectado, el depósito del 50% del importe de la multa; y, el artículo 8 inciso primero de la Ley 17.322 que exige al ejecutado o a la institución de previsión o de seguridad social – para interponer el recurso de apelación – la consignación previa de la suma total que la sentencia de primera instancia ordene pagar.
74
que vulnera la presunción de inocencia y derechos y garantías previstos en instrumentos
internacionales167.
Por último, en relación al derecho al recurso, también se constatan algunos de los
problemas advertidos por la Corte IDH, a saber:
(a) Restricción de causales del recurso de casación: La dificultad se presenta cuando se
desea impugnar, a través del recurso de casación en la forma, la sentencia de una Corte
de Apelaciones que rechaza una reclamación, ya que el inciso segundo del artículo 768
del Código de Procedimiento Civil establece que en los juicios regidos por leyes
especiales, dicho recurso no puede sustentarse en la falta de fundamentación fáctica y
jurídica del fallo, sino únicamente en la falta de decisión de la controversia. El TC ha
acogido algunos requerimientos de inaplicabilidad respecto de este precepto legal, pues
consideró que se afectaban los derechos a la igualdad y a la igual protección en el ejercicio
de los derechos168;
(b) Falta de claridad en la aplicabilidad del procedimiento de tutela laboral de derechos
fundamentales a los funcionarios públicos: Si bien los funcionarios sometidos al Estatuto
Administrativo cuentan con el mecanismo previsto en el artículo 154 de la Ley 18.834
167 Una síntesis de las posiciones de la doctrina chilena y comparada y de los derechos y garantías vulnerados por el solve et repete puede verse en Lewis, S., “El solve et repete. Estudio de una regla que debe ser derogada”, en Arancibia, J.; Martínez, J.; Romero, A. (coords.), Litigación Pública, Thomson Reuters, Santiago, 2011, pp. 468-487. 168 Sentencias Roles 1373-09; 1873-10; 2873-15; 2971-16; y, 2988-16. En otras en cambio no se ha reunido el quórum necesario para declarar la inaplicabilidad (sentencias roles 2034-11, 2904-15, 3220-16 y 3175-16).
75
(reclamación ante CGR), se ha estimado en ciertos casos, por vía jurisprudencial169, que
este mecanismo les es aplicable a fin de evitar una situación desventajosa para ellos; y,
(c) Plazos reducidos para interponer recursos: Es el caso del recurso previsto en el
artículo 89 del DL Nº 1.094, que otorga un plazo de 24 horas para que el extranjero que
hubiere sido expulsado del territorio nacional, por sí o por medio de algún miembro de
su familia, reclame ante la CS en contra del DS que contiene dicha decisión. Lo anterior
hace prácticamente imposible interponer dicho recurso, máxime si se tienen en
consideración las eventuales barreras idiomáticas o educacionales que pudieran existir.
169 En relación a los funcionarios a contrata Vid., Corte Suprema, Rol 6.417-2016, 16 de agosto de 2016.
76
CONCLUSIONES
1. El principio y derecho fundamental al debido proceso se encuentra de manera
imprecisa consagrado en el artículo 19 número 3 inciso sexto CPR. Este derecho no
resulta aplicable exclusivamente a la jurisdicción sino también, en razón de la interdicción
de la arbitrariedad que supone el Estado de Derecho, a la actividad de otros órganos
estatales como el legislador y la Administración, exigencia que recibe el nombre de debido
procedimiento sustantivo.
2. En el caso de la Administración la exigencia de un debido procedimiento encuentra
su fundamento además en las finalidades que persiguen los procedimientos
administrativos, al resultar una forma de control de estas, y en la jurisprudencia de
tribunales internacionales como la Corte IDH que, gracias a la aplicación de criterios de
interpretación previstos en la CADH, han ampliado el alcance del derecho al debido
proceso.
3. La jurisprudencia de la Corte IDH resulta vinculante para todos los Estados que son
parte del sistema interamericano de derechos humanos y por tanto debe ser tenida en
cuenta por los órganos del Estado chileno. En lo que respecta a nuestros tribunales, la
Corte IDH ha entendido que estos se encuentran en la obligación de efectuar un control
primario de convencionalidad. Sin embargo, de acogerse algunas objeciones a dicho
mecanismo, cabe la posibilidad de considerar dicha jurisprudencia como un criterio
hermenéutico o un argumento autoritativo.
77
4. La jurisprudencia emanada de opiniones consultivas y de casos contenciosos de la
Corte IDH sobre el debido procedimiento sustantivo-administrativo contiene aspectos
relevantes de protección de los derechos de los administrados en lo relativo a la exigencia
de una adecuada motivación, notificación, e impugnación de los actos administrativos.
En efecto, la Corte IDH ha entendido que el procedimiento administrativo estaría
incluido dentro de la determinación de derechos y obligaciones de «cualquier otro
carácter» a que se refiere el artículo 8.1 CADH y que las exigencias de sencillez, rapidez
y efectividad que estatuye el artículo 25 CADH son aplicables a los recursos
administrativos.
5. No obstante lo anterior, dicha jurisprudencia no es clara en cuanto a determinar cuál
o cuáles de las garantías previstas en los numerales del artículo 8 CADH son aplicables
de manera general a los procedimientos administrativos, lo que cobra particular
relevancia tratándose de los procedimientos sancionatorios, en los que persiste la duda si
resultan exigibles garantías tales como el derecho a ser asistido por un traductor o
intérprete o el derecho a la asistencia letrada.
6. En términos generales la legislación chilena cumple con los estándares mínimos de
garantías fijados por la Corte IDH en su jurisprudencia, asegurando, por ejemplo, la
objetividad en la toma de decisiones administrativas.
7. Sin embargo, dado que la normativa sobre motivación de los actos administrativos no
es del todo exhaustiva – y por tanto no existe certeza de cuándo se ha cumplido de
78
manera suficiente con dicho deber –, y considerando los obstáculos que impiden una
adecuada impugnación administrativa y judicial de los actos administrativos, existen
ámbitos en que el Estado chileno arriesga eventuales condenas que declaren su
responsabilidad internacional.
8. A fin de evitar aquello es necesario realizar modificaciones legales que se ajusten a los
estándares de debido procedimiento sustantivo-administrativo fijados por la Corte IDH,
tales como la dictación de una ley general sobre procedimientos sancionatorios o la
derogación de preceptos que contemplen barreras excesivas al ejercicio de los recursos
administrativos o judiciales a que tienen derecho los administrados.
79
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ZORZETTO, S., “REASONABLENESS”, EN THE ITALIAN LAW JOURNAL, VOL. 1, Nº 1,
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DERECHO POSITIVO
CARTA IBEROAMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL CIUDADANO EN
RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA.
CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.
CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS DE 23 DE MAYO DE
1969.
DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE.
85
DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
DFL Nº 101 DE 1980 DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL QUE
ESTABLECE EL ESTATUTO ORGÁNICO DE LA SUPERINTENDENCIA DE
ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES, SU ORGANIZACIÓN Y ATRIBUCIONES.
DFL Nº 3 DE 1997 DEL MINISTERIO DE HACIENDA, LEY GENERAL DE BANCOS.
DFL Nº 1 DE 2006 DEL MINISTERIO DE SALUD SOBRE LA SUPERINTENDENCIA DE
SALUD.
D.L. Nº 1.094 QUE ESTABLECE NORMAS SOBRE EXTRANJEROS EN CHILE.
D.S. Nº 5.142 DE 1960 DEL MINISTERIO DEL INTERIOR SOBRE NACIONALIZACIÓN
DE EXTRANJEROS.
D.S. Nº 597 DE 1984 DEL MINISTERIO DEL INTERIOR QUE APRUEBA EL NUEVO
REGLAMENTO DE EXTRANJERÍA.
LEY 17.322 QUE ESTABLECE NORMAS PARA LA COBRANZA JUDICIAL DE
COTIZACIONES, APORTES Y MULTAS DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL.
LEY 18.410 QUE CREA LA SUPERINTENDENCIA DE ELECTRICIDAD Y COMBUSTIBLES.
LEY 18.575 ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERALES DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
LEY 18.695 ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADES.
LEY 18.834 SOBRE ESTATUTO ADMINISTRATIVO.
LEY 19.253 SOBRE PROTECCIÓN, DESARROLLO Y FOMENTO DE LOS INDÍGENAS.
LEY 19.420 QUE ESTABLECE INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO DE LAS
PROVINCIAS DE ARICA Y PARINACOTA.
LEY 19.880 QUE ESTABLECE BASES DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
QUE RIGEN LOS ACTOS DE LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
LEY 19.886 DE BASES SOBRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y
PRESTACIÓN DE SERVICIOS.
86
LEY 20.322 QUE FORTALECE Y PERFECCIONA LA JURISDICCIÓN TRIBUTARIA Y
ADUANERA.
LEY 20.417 QUE CREA EL MINISTERIO, EL SERVICIO DE EVALUACIÓN
AMBIENTAL Y LA SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE.
LEY 20.529 SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE ASEGURAMIENTO DE LA
CALIDAD DE LA EDUCACIÓN PARVULARIA, BÁSICA Y MEDIA Y SU
FISCALIZACIÓN.
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS.
JURISPRUDENCIA CITADA
- CGR DICTAMEN Nº 33.006/1984.
- CGR DICTAMEN Nº 21.560/2000.
- CGR DICTAMEN Nº 21.948/2003.
- CGR DICTAMEN Nº 44.518/2010.
- CGR DICTAMEN Nº 47.200/2010.
- CGR DICTAMEN Nº 54.998/2010.
- CGR DICTAMEN Nº 22.867/2012.
- CGR DICTAMEN Nº 103.420/2015.
- CGR DICTAMEN Nº 22.766/2016.
- CGR DICTAMEN Nº 23.518/2016.
- CGR DICTAMEN Nº 80.751/2016.
- CGR DICTAMEN Nº 31.565/2017.
- CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, ROL C-010/00, 19 DE ENERO DE 2000.
- CORTE IDH, CASO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ VS. HONDURAS. EXCEPCIONES
PRELIMINARES. SENTENCIA DE 26 DE JUNIO DE 1987.
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ENERO DE 2001.
- CORTE IDH, CASO BAENA RICARDO Y OTROS VS. PANAMÁ. SENTENCIA DE 2 DE
FEBRERO DE 2001.
- CORTE IDH, CASO IVCHER BRONSTEIN VS. PERÚ. SENTENCIA DE 6 DE FEBRERO DE
2001.
- CORTE IDH, CASO DE LA COMUNIDAD MAYAGNA (SUMO) AWAS TINGNI VS.
NICARAGUA. SENTENCIA DE 31 DE AGOSTO DE 2001.
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DE 17 DE JUNIO DE 2005.
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- CORTE IDH, CASO COMUNIDAD INDÍGENA SAWHOYAMAXA VS. PARAGUAY.
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- CORTE IDH, CASO CLAUDE REYES Y OTROS VS. CHILE. SENTENCIA DE 19 DE
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- CORTE IDH, CASO ALMONACID ARELLANO Y OTROS VS. CHILE. SENTENCIA DE 26
DE SEPTIEMBRE DE 2006.
- CORTE IDH, CASO TRABAJADORES CESADOS DEL CONGRESO (AGUADO ALFARO Y
OTROS) VS. PERÚ. SENTENCIA DE 24 DE NOVIEMBRE DE 2006.
- CORTE IDH, CASO CHAPARRO ÁLVAREZ Y LAPO ÍÑIGUEZ VS. ECUADOR. SENTENCIA
DE 21 DE NOVIEMBRE DE 2007.
- CORTE IDH, CASO SALVADOR CHIRIBOGA VS. ECUADOR. SENTENCIA DE 6 DE MAYO
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- CORTE IDH, CASO APITZ BARBERA Y OTROS (“CORTE PRIMERA DE LO
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2010.
- CORTE IDH, CASO GELMAN VS. URUGUAY. SENTENCIA DE 24 DE FEBRERO DE 2011.
- CORTE IDH, CASO CHOCRÓN CHOCRÓN VS. VENEZUELA. SENTENCIA DE 1 DE JULIO
DE 2011.
- CORTE IDH, CASO LÓPEZ MENDOZA VS. VENEZUELA. SENTENCIA DE 1 DE
SEPTIEMBRE DE 2011.
- CORTE IDH, CASO BARBANI DUARTE Y OTROS VS. URUGUAY. SENTENCIA DE 13 DE
OCTUBRE DE 2011.
- CORTE IDH. CASO GELMAN VS. URUGUAY. SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO DE
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- CORTE IDH, CASO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (QUINTANA COELLO Y
OTROS) VS. ECUADOR. SENTENCIA DE 23 DE AGOSTO DE 2013.
- CORTE IDH, CASO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (CAMBA CAMPOS Y OTROS) VS.
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- CORTE IDH, CASO LÓPEZ LONE Y OTROS VS. HONDURAS. SENTENCIA DE 5 DE
OCTUBRE DE 2015.
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- CORTE IDH, CASO COMUNIDAD GARÍFUNA TRIUNFO DE LA CRUZ Y SUS MIEMBROS
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- CORTE IDH, CASO MALDONADO ORDOÑEZ VS. GUATEMALA. SENTENCIA DE 3 DE
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EXCEPCIONES AL AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS (ART. 46.1, 46.2.A Y
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CONDICIÓN JURÍDICA Y DERECHOS DE LOS MIGRANTES INDOCUMENTADOS.
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CORTE SUPREMA, ROL 11.507-2015, 9 DE SEPTIEMBRE DE 2015.
CORTE SUPREMA, ROL 7.733-2015, 10 DE SEPTIEMBRE DE 2015.
CORTE SUPREMA, ROL 9.340-2015, 21 DE ENERO DE 2016.
CORTE SUPREMA, ROL 18.438-2016, 24 DE MARZO DE 2016.
CORTE SUPREMA, ROL 6.417-2016, 16 DE AGOSTO DE 2016.
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CORTE SUPREMA, ROL 39.750-2017, 18 DE OCTUBRE DE 2017.
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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE COSTA RICA, ROL 1739-92, 1 DE JULIO DE 1992.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE COSTA RICA, ROL 3669-2006, 15 DE MARZO DE
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 513-06, 2 DE ENERO DE 2007.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 616-06, 6 DE SEPTIEMBRE DE 2007.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 766-07, 25 DE JUNIO DE 2008.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 968-07, 10 DE JULIO DE 2008.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1373-09, 24 DE ABRIL DE 2009.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1332-09, 21 DE JULIO DE 2009.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1356-09, 27 DE AGOSTO DE 2009.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1391-09, 27 DE OCTUBRE DE 2009.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1418-09, 27 DE OCTUBRE DE 2009.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1470-09, 27 DE OCTUBRE DE 2009.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1382-09, 28 DE OCTUBRE DE 2009.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1580-09, 27 DE ENERO DE 2011.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1557-09, 14 DE ABRIL DE 2011.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1718-10, 14 DE JUNIO DE 2011.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1865-10, 14 DE JULIO DE 2011.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 1873-10, 25 DE AGOSTO DE 2011.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 2034-11, 5 DE JULIO DE 2012.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 2475-13, 7 DE AGOSTO DE 2014.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 3220-16, 20 DE JUNIO DE 2016.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 2873-15, 21 DE JULIO DE 2016.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 2904-15, 6 DE OCTUBRE DE 2016.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 2971-16, 20 DE OCTUBRE DE 2016.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ROL 3175-16, 22 DE JUNIO DE 2017.
