El derecho a la negociación colectiva de los funcionarios ... · del derecho de libertad sindical ŒidØntico al del derecho fundamental atribuido a los tra-bajadores del sector

1. LOS DERECHOS DE LIBERTADSINDICAL Y DE NEGOCIACIÓNCOLECTIVA EN LA FUNCIÓNPÚBLICA

1.1. La libertad sindicalde los funcionarios públicos:alcance y contenido diferenciadorespecto de los trabajadorespor cuenta ajena

El derecho constitucional a sindicarselibremente se reconoce a «todos», sibien la ley puede limitar o exceptuar

su ejercicio para determinados colectivos �lasFuerzas e Institutos armados y demás Cuer-pos sometidos a disciplina militar� y, asimis-mo, debe regular «las peculiaridades de suejercicio para los funcionarios públicos» (art.28.1 CE). Además de extender el ámbito sub-jetivo de aquel derecho con tan genérica refe-rencia, el legislador constituyente de formaexplícita también reconoce a los funcionarios

públicos su titularidad, quedando limitado ellegislador ordinario por el mandato de regu-lar algunas peculiaridades en su ejercicio;expresión que se repite en el artículo 103.3 dela CE. Cierto es que, por otra parte, a «lossindicatos de trabajadores» se atribuye ladefensa y promoción de los intereses econó-micos y sociales propios (art. 7 CE); sinembargo, el contenido de este último preceptoy, particularmente, el término «trabajadores»debe ser interpretado en relación directa conel tenor del artículo 28.1 de la CE, por lo quecabe afirmar que los sindicatos fundados porfuncionarios gozan también de libertad deactuación para alcanzar y defender sus pro-pios intereses socioeconómicos.

Diferente es que el legislador ordinario nosólo pueda, sino que deba �dado el tono im-perativo del texto constitucional� regular al-gunas peculiaridades que afecten al ejerciciodel derecho de libertad sindical, que en suconfiguración legal se han de traducir en limi-taciones que respeten el contenido esencialdel derecho de libertad sindical �idéntico aldel derecho fundamental atribuido a los tra-bajadores del sector laboral� y también elprincipio de proporcionalidad1. Aún más, aun-

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** Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Segu-ridad Social. Universidad de Zaragoza.

** Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social. Universidad de Zaragoza.

Nota: Con posterioridad a la elaboración de esteestudio se aprobó la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Esta-tuto Básico del Empleado Público. (BOE nº 89 de13/abril/2007).

1 MEDINA GUERRERO, M., La vinculación negativa dellegislador a los derechos fundamentales, McGraw-Hill,Madrid, 1996, págs. 117-165; también, del mismo au-

El derecho a la negociación colectivade los funcionarios públicos

JUAN RIVERO LAMAS*

ANGEL LUIS DE VAL TENA**

que no sea la libertad sindical de los funciona-rios públicos un derecho fundamental de meraconfiguración legal, la libertad del legisladorordinario para determinar las peculiaridadesde su ejercicio descansa en un reconocimientoexpreso y singular de la Constitución, que or-dena regular aquéllas, aspecto que merecedestacarse frente a la aplicación directa y lanueva posibilidad de regular su ejercicio queestablece el artículo 53.1 de la CE respecto detodos los derechos y libertades del Capítulo II,del Título I, de la Constitución.

Pese a todo, la Ley Orgánica 11/1985, de 2de agosto, de libertad sindical2 (en adelante,LOLS) da un tratamiento unificado3 al con-tenido esencial del derecho de libre sindica-ción reconocido en la Constitución, incorpo-rando a los funcionarios públicos a su ámbitode aplicación sin especialidad alguna. Puestaen duda la constitucionalidad de la LOLSpor la aparente uniformidad en el tratamien-to de la libertad sindical de los funcionarios yde los trabajadores, el Tribunal Constitucio-nal señaló que «la consideración de que elProyecto �más tarde convertido en Ley� im-plica la atribución de funciones excesivas einadecuadas para los sindicatos de funciona-rios no se ve confirmada, por cuanto, segúnsu artículo 2.2.d), tales funciones se recono-cen �en los términos previstos en las normas

correspondientes�, quedando reservado a és-tas establecer las diferencias de regulaciónpertinentes»4. De acuerdo con esta doctrina,conforme con la previsión constitucional, laspeculiaridades del ejercicio del derecho de li-bertad sindical de los funcionarios públicossólo corresponde determinarlas al legisladorestatal, por cuanto, de una parte, implica laregulación o desarrollo de un derecho funda-mental y, de otra, integra el régimen estatu-tario de los funcionarios públicos.

Es lo cierto, no obstante, que pese a estaposibilidad, permanentemente abierta, de re-gular por ley las peculiaridades de ejerciciodel derecho, la LOLS no quiso establecerlas o,excepcionalmente, se ha hecho de forma muylimitada. Se ha incumplido hasta el momentoel mandato constitucional, por más que siganhoy presentes en la propia Constitución y enla realidad a regular las mismas razones queimpulsaron al legislador constituyente a pre-ver, sin concretarlas, algunas singularidadesen el ejercicio del derecho de libertad sindical.Los funcionarios públicos tienen intereses si-milares en su relación de empleo �remunera-ciones, condiciones de trabajo, carrera profe-sional, �� a los trabajadores del sectorprivado; pero no se puede olvidar que la de-fensa de esos intereses se transforma por logeneral en reivindicaciones frente al Estado uotras administraciones territoriales, y a lapostre contra la sociedad en su conjunto, loque justifica la existencia de condicionamien-tos y peculiaridades que afectan a la acciónsindical y, de forma muy relevante, a la nego-ciación colectiva y al derecho de huelga5.

Por estas razones, se ha propuesto no ex-tender el mismo contenido esencial de la liber-tad sindical de los trabajadores a la libertad desindicación reconocida a los funcionarios en

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198 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 68

tor, «El principio de proporcionalidad y el legislador delos derechos fundamentales», Cuadernos de DerechoPúblico, núm. 5, 1998 (monográfico sobre El principiode proporcionalidad), págs. 119-141. Sobre la aplica-ción de ese principio a la libertad sindical y al derechode huelga, vid. RIVERO LAMAS, J., «Medidas restrictivas delos derechos fundamentales y principio de proporcio-nalidad (Sobre la constitucionalidad de la filmación delos piquetes en una huelga general)», en ALONSO OLEA,M. y MONTOYA MELGAR, A., Jurisprudencia Constitucio-nal sobre Trabajo y Seguridad Social, tomo XVI, Civitas,Madrid, 1999, págs. 100-120.

2 BOE de 8 de agosto de 1985.3 Cfr. Exposición de Motivos de la Ley 9/1987, de

12 de junio, de órganos de representación, determina-ción de las condiciones de trabajo y participación delpersonal al servicio de las Administraciones Públicas(BOE de 17 de junio de 1987).

4 STC 98/1985, de 29 de julio.5 Al respecto, RIVERO LAMAS, J., «El proceso de labo-

ralización de la función pública: aspectos críticos y lími-tes», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm.6-7, 1995, pág. 95.

todas sus potencialidades y modular, concre-tamente, los «derechos de actividad de lossindicatos», ya que en el marco de las relacio-nes laborales se mantiene una estrecha cone-xión6 del derecho de libertad sindical con elderecho de huelga (art. 28.2 CE), el de nego-ciación colectiva (art. 37.1 CE) y el de adop-tar medidas de conflicto colectivo (art. 37.2CE). Pues bien, parece que no todos estos de-rechos, o al menos no con la misma exten-sión, deben conformar el núcleo duro e indis-ponible del derecho de libertad sindical delos funcionarios públicos.

1.2. La negociación colectiva como«derecho de actividad» integradoen el derecho fundamentala la libertad sindicalde los funcionarios públicos

Reparando en el derecho a la negociacióncolectiva funcionarial, el Tribunal Constitu-cional, sobre la base de la no identidad delcontenido de la libertad sindical en los secto-res laboral y funcionarial, señaló que «laConstitución no reconoce a los funcionariospúblicos el derecho a la negociación colectivade sus condiciones de empleo»7, por no encon-trar fundamento ni en el artículo 28.1 ni, me-nos aún, en el artículo 37.1 de la CE. Si bienesta afirmación no suponía la prohibición,por inconstitucional, de reconocer tal derechoa los funcionarios públicos en la legislaciónordinaria, sí puso de manifiesto una clara di-ferenciación con la negociación colectiva labo-ral reconocida constitucionalmente, puestoque «del derecho de sindicación de los funcio-narios públicos no deriva como consecuencianecesaria la negociación colectiva, y menostodavía con efectos vinculantes, porque noexiste un racional nexo causal que conduzcacon exclusividad a aquellas consecuencias, al

no ser obligado en lógica y en derecho que dela agrupación de los funcionarios en defensade sus intereses derive como única soluciónel celebrar un convenio obligatorio, haciendoperder la supremacía a la Administracióncon graves consecuencias»8. En definitiva, loque vino a advertir el Alto Tribunal es que elcontenido constitucionalmente protegido dela libertad sindical de los funcionarios no in-cluye el derecho a la negociación colectiva nila fuerza vinculante de los convenios en lostérminos reconocidos por el artículo 37.1 de laCE a los trabajadores y empresarios, cuandolos representantes de los primeros sean suje-tos sindicales.

El legislador constituyente, en verdad, li-mita subjetivamente en derecho a la negocia-ción colectiva laboral9 a los representantesde los trabajadores y empresarios, identifi-cando en exclusiva a las partes de la relaciónjurídico-laboral, sin que tal expresión com-prenda a los funcionarios públicos10. Si nega-

JUAN RIVERO LAMAS y ANGEL LUIS DE VAL TENA


6 Vid. DURÁN LÓPEZ, F., Jurisprudencia constitucionaly Derecho del Trabajo, Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social, Madrid, 1992, págs. 128-138.

7 STC 57/1982, de 27 de julio.

8 STC 98/1985 (cit.).9 No podemos atribuir carácter delimitador a la ad-

jetivación «laboral» que sigue al reconocimiento del de-recho a la negociación colectiva, pues ese calificativo«no supone una limitación subjetiva respecto de los ti-tulares de la negociación, en el sentido de identificar alas partes de una relación de trabajo, esto es, trabajado-res por cuenta ajena, de un lado, y empresario, de otro,excluyendo la relación de servicios de los funcionariospúblicos para la Administración» (RIVERO LAMAS, J. y DE

VAL TENA, A. L., «El derecho a la negociación colectiva:reconocimiento constitucional y garantías legales», enVV.AA., El modelo social en la Constitución Española de1978, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid,2003, pág. 659); en fin, la referencia a lo «laboral» sedebe vincular a la materia de negociación posible y,consecuentemente, al contenido del convenio. De lasdos interpretaciones posibles, se posicionan a favor dela expuesta ALONSO OLEA, M., «Artículo 37.1: Negocia-ción Colectiva», en VV.AA., Comentarios a la Constitu-ción Española de 1978, tomo III, Cortes Generales-Edersa, Madrid, 1996, pág. 673, y MONEREO PÉREZ, J. L.,«El derecho a la negociación colectiva», en VV.AA., Co-mentario a la Constitución socio-económica de España,Comares, Granada, 2002, pág. 630.

10 Esta es la posición mayoritaria; por todos, ALONSO

OLEA, M., «Artículo 37.1: Negociación Colectiva», cit.,pág. 680. No faltan, sin embargo, opiniones contrarias:

mos que el derecho a la negociación colectivasea un derecho autónomo, en tanto el artícu-lo 37.1 de la CE no incluye a los funcionariosen su configuración subjetiva como titularesde aquel derecho, la clave pasa por determi-nar el contenido esencial y adicional de la li-bertad sindical reconocida a todos, también alos funcionarios públicos �aunque la ley re-gule las condiciones de su ejercicio�, y enconcreto si cabe considerar incorporados aaquélla los «derechos de actividad» del sindi-cato, entre los que se encuentra el derecho ala negociación colectiva.

No obstante, algunos autores11 han consi-derado que el derecho a la negociación colec-tiva de los funcionarios públicos no se en-cuentra reconocido en la Constitución, ni enel artículo 37.1, ni tampoco en el artículo28.1, rechazando la interdependencia entreel derecho de sindicación y el derecho a la ne-gociación colectiva. Desde esta posición, sedestaca que existe una sustancial diferenciaentre el marco jurídico-constitucional de lasrelaciones colectivas de los trabajadores concontrato de trabajo y aquel otro de los funcio-narios públicos, señalando, tras negar que laausencia de reconocimiento expreso lleveimplícita una prohibición, que es al legisla-dor ordinario a quien corresponde reconocero no el derecho de negociación colectiva; y sila opción es favorable, determinar su exten-sión y eficacia. En sentido contrario, otro am-

plio y reconocido sector de la doctrina12 haentendido que el derecho a la negociación co-lectiva de los funcionarios públicos deriva delderecho de libertad sindical reconocido en elartículo 28.1 de la CE, formando parte de sucontenido esencial. De esta manera, la exclu-sión de los funcionarios públicos del artículo37.1 de la CE no debe suponer la negación deaquel derecho, sino tan solo un señalamientode las diferencias y peculiaridades de la ne-gociación colectiva en la función pública. Yello porque, en cuanto derecho fundamental,el contenido esencial de la libertad sindicaldebe ser el mismo para todos sus titulares;no reconocerlo, más que una simple peculia-ridad, supondría, de facto, una limitación.

Partiendo del derecho constitucional de li-bertad sindical atribuido a los funcionariospúblicos, también la jurisprudencia constitu-cional se ha planteado el posible reconoci-miento del derecho a la negociación colectivao, al menos, del derecho a participar en la de-terminación de las condiciones de trabajo.En una primera toma de posición, como ya seha adelantado, el Tribunal Constitucionaldeclaró que del derecho de sindicación de los

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ORTEGA ÁLVAREZ, L., Los derechos sindicales de los fun-cionarios públicos, Tecnos, Madrid, 1983, págs. 324-327; MARTÍNEZ ABASCAL, V. A., «Alcance y efectos de lacapacidad convencional colectiva en la función públicaespañola», Revista Española de Derecho del Trabajo,núm. 39, 1989, págs. 439-447; SANTIAGO REDONDO, K.M., «A vueltas con el modelo constitucional de negocia-ción colectiva: titularidad y contenido», Revista Españo-la de Derecho del Trabajo, núm. 87, 1997, págs. 757-762.

11 Vid. BLASCO ESTEVE, A., «La negociación colectivade los funcionarios públicos», Revista Española de Dere-cho Administrativo, núm. 52, 1986, págs. 514-516, yARENILLA SAEZ, M., La negociación colectiva de los fun-cionarios públicos, La Ley, Madrid, 1993, pág. 87.

12 Defienden esta tesis, entre otros, LÓPEZ GANDÍA, J.,«Las relaciones colectivas en el empleo público y laConstitución Española», Revista de Derecho Público,núm. 83, 1981, págs. 403 y ss.; BAYLOS GRAU, A., «El de-recho a la negociación colectiva de los funcionarios», LaLey, núm. 4, 1982, págs. 130 y ss.; APARICIO TOVAR, J.,«La contratación colectiva de los funcionarios públicos»,en VV.AA., Jurisprudencia constitucional y relaciones la-borales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,1983, págs. 307 y ss.; RODRÍGUEZ PIÑERO, M., «La nego-ciación colectiva de los funcionarios públicos en la Ley9/1987», Relaciones Laborales, núm. 20, 1987, págs. 2 yss.; GÓMEZ CABALLERO, P., Los derechos colectivos de losfuncionarios, Consejo Económico y Social, Madrid,1994, pág. 285; SALA FRANCO, T. y ROQUETA BUJ, R., Losderechos sindicales de los funcionarios públicos, Tirant loBlanch, Valencia, 1995 pág. 224; MONEREO PÉREZ, J. L.,«El derecho a la negociación colectiva», cit., págs. 631-633. Sostiene, asimismo, BENGOETXEA ALKORTA, A., Nego-ciación colectiva y autonomía colectiva, Tirant lo Blanch,Valencia, 2006, págs. 71-73, que el derecho a la nego-ciación colectiva «forma parte del contenido adicionalde la libertad sindical».

funcionarios públicos no derivaba «como con-secuencia necesaria la negociación colectiva,y menos todavía con efectos vinculantes»,confirmando abiertamente que «la Constitu-ción no reconoce a los funcionarios públicosel derecho a la negociación colectiva de suscondiciones de empleo»13. Ahora bien, estasafirmaciones deben ser ponderadas, puesfueron realizadas al resolver un conflicto decompetencia planteado por el Presidente delGobierno que impugnaba así un Decreto delGobierno Vasco sobre regulación colectiva decondiciones de trabajo en la AdministraciónLocal, y en un contexto �como se advierte�donde, «de la legislación vigente examinada,racionalmente se deduce que los funcionariospúblicos y asimilados de las Administracio-nes Públicas (�) están sometidos a las condi-ciones de empleo determinadas por la ley ylos reglamentos, con exclusión del sistema denegociación colectiva»14.

Pese a que el legislador �en la fecha deaquel primer pronunciamiento� todavía nohabía regulado los derechos colectivos de losfuncionarios públicos, el Tribunal no descar-ta cualquier fórmula de participación en ladeterminación de las condiciones de trabajo;tan solo excluye que ese modelo de gestión«haya de llevar, como única solución, el cele-brar un convenio colectivo, con efectos vincu-lantes y en el que la Administración se colo-case en una situación de estricta paridad conlos sindicatos»15. Quizá estaba identificandoerróneamente negociación colectiva y conve-nio colectivo16, olvidando que el reconoci-

miento del derecho a la negociación colectivade los funcionarios no implica que el resulta-do único de esos procesos de negociación seaun «convenio colectivo», tal como se regula enla normativa laboral y con los mismos efec-tos, cuando en realidad también puede cul-minar en pactos y acuerdos de diversa natu-raleza y alcance. En el fondo, tan enérgicadeclaración del Tribunal, rechazando el fun-damento constitucional del derecho a la ne-gociación colectiva, venía forzada por el obje-tivo de preservar la competencia legislativaestatal sobre la materia17.

Contrasta esta opinión primigenia con ladoctrina constitucional sobre el contenidoesencial del derecho de libertad sindical, queha ido delimitando el conjunto de facultadesy derechos que la conforman. Así, con pala-bras del propio Tribunal Constitucional, «for-ma parte del contenido esencial de la liber-tad sindical el derecho de los sindicatos aparticipar en la determinación de las condi-ciones de trabajo cuyo instrumento básico,según se desprende de la Constitución y delos Convenios Internacionales, es la negocia-ción colectiva»18; y, en el mismo sentido, que«la negociación colectiva es un medio necesa-rio para el ejercicio de la actividad sindicalque reconocen los artículos 7 y 28.1 de laConstitución»19. Con lo señalado se está po-niendo de relieve la doble vertiente de la li-bertad sindical, una orgánica o asociativa,que no agota su contenido, y otra dinámica,que integra los «derechos de actividad»20, entanto contribuyen de forma primordial a queel sindicato pueda desarrollar las funcionesque le asigna el artículo 7 de la CE, constitu-yendo éstos «el núcleo mínimo e indisponiblede la libertad sindical»21. Aquellos derechos



13 STC 57/1982 (cit).14 La doctrina constitucional insiste en afirmar que

la Administración «no se rige en sus relaciones jurídicaspor el principio de autonomía de la voluntad, sino quedebe actuar con sometimiento pleno a la ley y al dere-cho, con interdicción expresa de la arbitrariedad, sinmargen para la cesión de su potestad, en definitiva»(STC 2/1998, de 12 de enero).

15 RODRÍGUEZ PIÑERO, M., «La negociación colectivade los funcionarios públicos en la Ley 9/1987», cit.,pág. 3.

16 Vid. DURÁN LÓPEZ, F., Jurisprudencia Constitucio-nal y Derecho del Trabajo, cit., pág. 223.

17 Así lo manifiesta, acertadamente, ROQUETA BUJ,R., La negociación colectiva en la función pública, Tirantlo Blanch, Valencia, 1996, pág. 54.

18 STC 73/1984, de 27 de junio.19 STC 98/1985 (cit.).20 STC 70/1982, de 29 de noviembre.21 STC 127/1989, de 13 de julio.

de actividad de los sindicatos de trabajadoresson, fundamentalmente, el derecho de huel-ga, el de negociación colectiva y el de adop-ción de medidas de conflicto colectivo22.

Desde una perspectiva focalizada en elámbito de las relaciones laborales, se ha deli-mitado la extensión del derecho de libertadsindical más allá del enunciado del artículo28.1 de la CE, puesto que «la enumeraciónexpresa de los derechos concretos que inte-gran el genérico de libertad sindical �dere-cho a fundar sindicatos y a afiliarse al de suelección o a no afiliarse, y el de los sindicatosa formar confederaciones o a fundar organi-zaciones sindicales internacionales o a afi-liarse a las mismas� no agota, en absoluto, elcontenido global o total de esa libertad»23.Concretamente, el derecho constitucional delibertad sindical comprende no sólo los dere-chos mencionados en el artículo 28.1 de laCE; también incluye el derecho a que los sin-dicatos fundados lleven a cabo las funcionesque de los mismos «es dable esperar», por loque inexcusablemente incorpora aquellosotros medios que permiten al sindicato desa-rrollar la actividad a la que está llamado �exartículo 7� por el texto constitucional24.

Aun reconociendo esa perspectiva singu-lar de este análisis constitucional, la doctri-na mayoritaria25, según se ha expuesto, tras-lada los mismos argumentos al ámbito de lafunción pública; y así confirman que el artícu-lo 28. 1 de la CE consagra para los funciona-rios públicos el derecho fundamental a la li-bertad sindical, como a todos los demás tra-bajadores, con la única distinción relativa alejercicio del derecho por cuanto podrá suje-tarse a peculiaridades, sin que este últimotérmino deba identificarse con limitaciones,salvo para los colectivos reseñados expresa-mente. Y es que en cuanto derecho funda-

mental, su contenido debe ser el mismo paratodos los titulares del derecho de libertadsindical, aunque su puesta en práctica no lle-gue a ser idéntica; con otras palabras, si bienlas reglas para el ejercicio de aquel derechofundamental pueden ser distintas, en todocaso han de permitir reconocer el derechoejercitado, ya que las especialidades sola-mente pueden «afectar al contenido no esen-cial de ese derecho de libertad sindical»26. Ensuma, habiéndose reconocido reiteradamen-te que el contenido esencial de la libertadsindical queda integrado, como derechos deactividad, por los derechos de huelga, de ne-gociación colectiva y de adopción de medidasde conflicto colectivo, que configuran el nú-cleo mínimo e indisponible, diferenciándolodel contenido adicional27, parece lógico con-cluir que dicho contenido esencial no puedeser otro distinto para los funcionarios públi-cos bajo la justificación de las peculiaridadesque en hipótesis caracterizan el ejercicio delibertad sindical de ese colectivo. Por larazón anterior, y al declarar el TribunalConstitucional que las peculiaridades de lalibertad sindical sólo afectan al contenido noesencial, se podría concluir que la tesis res-trictiva inicial ha sido superada por la juris-prudencia constitucional posterior28.

No se debe olvidar, sin embargo, que estadoctrina ha sido elaborada hasta el momentodesde un punto de vista parcial, referida alámbito exclusivamente laboral, donde sí estáreconocido expresamente el derecho a la ne-gociación colectiva entre los representantesde los trabajadores y de los empresarios (art.37.1 CE). No siendo trasladable esa mismaconclusión, sin reservas, al ámbito funciona-rial, las sentencias constitucionales más re-

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22 STC 23/1983, de 25 de marzo.23 STC 23/1983 (cit.).24 STC 39/1986, de 31 de marzo.25 Vid. nota 12.

26 STC 57/1982 (cit.).27 Sobre la distinción entre contenido esencial de la

libertad sindical y contenido adicional de la misma, vid.DURÁN LÓPEZ, F., Jurisprudencia Constitucional y Dere-cho del Trabajo, cit., págs. 133-136.

28 De esta opinión, ROQUETA BUJ, R., La negociacióncolectiva en la función pública, cit., pág. 55.

cientes, centradas en el análisis del derechoa la negociación colectiva de los funcionariospúblicos, dan un paso de aproximación, nosin incurrir en alguna contradicción.

En efecto, pese a reiterar �como la STC57/1982� que del reconocimiento de su titu-laridad a los funcionarios no deriva comoconsecuencia necesaria el derecho a la nego-ciación de este colectivo, a continuación seañade �como novedad� que, si bien el recono-cimiento del derecho de libertad sindical enel ámbito funcionarial impone modulacionesen atención a las peculiaridades propias, ellono significa que la negociación colectiva, con-figurada legalmente, «no quede integrada enel contenido del derecho (constitucional) delibertad sindical»29. Asimismo, por más queen el plano de la legalidad se establezcan di-ferencias entre la negociación colectiva en elámbito laboral y en el de la función pública,estas diferencias no alcanzan a la referidacomprensión de ambos ámbitos en el art.28.1 de la CE. Consecuentemente, el Tribu-nal está admitiendo, sin reservas, que el de-recho a la negociación colectiva en la funciónpública forma parte del derecho fundamen-tal de libertad sindical.

Ahora bien, con ser relevante la toma deposición del Tribunal Constitucional, no tie-ne un valor unívoco respecto de la reconocidaen el sector laboral. En primer lugar, niegatodavía que del reconocimiento del derechode libertad sindical a los funcionarios se de-rive como contenido necesario el derecho a lanegociación de este colectivo, límite contra-dictorio con la conclusión que sí reconoce elfundamento constitucional de este último de-recho, como parte del contenido necesario dela libertad sindical. Además, en segundo tér-

mino, y aunque dice ajustarse a la doctrinamantenida en la STC 80/2000, en realidad lacontradice o, al menos, la limita, pues estaúltima introduce una caracterización dife-rencial al incluir el derecho a la negociacióncolectiva de los funcionarios públicos en el«contenido adicional» de la libertad sindical,mediante la configuración dada por su pro-pia ley reguladora. A partir de esa génesis ycaracterización, se justifican, en ese plano delegalidad, las diferencias entre la negocia-ción colectiva laboral y la de la función públi-ca30. En síntesis, en el contexto de esta inter-pretación constitucional, el derecho a lanegociación colectiva no forma parte del de-recho de libertad sindical por integrarse ensu «contenido esencial», sino que aparece co-mo manifestación contingente de su «conte-nido adicional».

Con todo, el Tribunal Constitucional abreun cauce hermenéutico que, de verse confir-mado en otras sentencias, supondrá un cam-bio cualitativo en la posición restrictiva quehabía mantenido acerca del reconocimientodel derecho de negociación colectiva a losfuncionarios públicos como parte del núcleomínimo e indisponible del derecho constitu-cional de libertad sindical.

1.3. Configuración legal del derechoa la negociación colectiva

El hecho de ser, como ha dicho el TribunalConstitucional, un derecho «esencialmentede configuración legal» significa, entre otrascosas, que los funcionarios y los sindicatos ti-tulares del mismo, así como las Administra-ciones públicas en las que aquél se desarro-lla, no gozan de libertad para ejercerlo sincondiciones31. Pues bien, aunque en princi-pio el derecho de libertad sindical de los tra-bajadores y de los funcionarios se somete aun régimen unitario en la LOLS, esta mis-



29 STC 224/2000, de 2 de octubre. Un amplio estu-dio de esta sentencia constitucional en DE VAL TENA, A.L., «Ejercicio del derecho de libertad sindical y derechoa la negociación colectiva en el ámbito de la funciónpública», Revista Española de Derecho del Trabajo,núm. 107, 2001, págs. 791-811.

30 STC 80/2000, de 27 de marzo.31 STC 80/2000 (cit.).

ma prevé, con pleno ajuste a la Constitución(art. 28.1 CE), la posibilidad de un trata-miento diferencial en ciertos aspectos. Unode ellos es, precisamente, el de la negociacióncolectiva, que no se atribuye a los sindicatosen los mismos términos que a los trabajado-res, siendo significativas las diferencias delos artículos 2.2.d) y 6.3.b) y c) de la LOLS.

La lectura «en paralelo» de los dos aparta-dos del artículo 6.3 de la LOLS evidenciaque no se atribuye de modo inequívoco a losfuncionarios públicos un derecho a la nego-ciación colectiva, sino un simple derecho aparticipar como interlocutores a través deunos procedimientos que aquélla no deter-mina. La libertad de configuración legalqueda abierta en la LOLS, de modo que a laley ordinaria corresponde determinar las fa-cultades del sindicato en esta materia. Así,el texto legal refleja lo que antes, en el mis-mo sentido, había establecido el TribunalConstitucional, confirmando que «el legisla-dor puede optar en amplio espectro por dife-rentes medidas de muy distinto contenidoque resuelven adecuadamente la participa-ción de los órganos representativos de losfuncionarios en la fijación de las condicionesde empleo, como lo demuestra el derechocomparado, en que existen diversos siste-mas (�)»32.

Y, en efecto, ha sido el legislador ordinarioel que ha reconocido expresamente el derechoa la negociación colectiva funcionarial. LaLey 9/1987, de 12 de junio, sobre órganos derepresentación, determinación de las condi-ciones de trabajo y participación del personalal servicio de las Administraciones Públicas33

(en adelante, LORAP), que en su Capítulo IIIdesarrollaba la «Participación en la determi-nación de las condiciones de trabajo» de losfuncionarios públicos �norma que fue modifi-cada por la Ley 7/1990, de 19 de julio34, que

dio una nueva redacción al mismo Capítulobajo un título más clarificador: «De la nego-ciación colectiva y la participación en la de-terminación de las condiciones de trabajo»; ymás recientemente, también, por la Ley21/2006, de 20 de junio35� determina tres sis-temas para establecer las condiciones de tra-bajo de los funcionarios públicos atendiendoa las diferentes materias: negociación, con-sulta y determinación unilateral.

Siempre que se recojan los principios y lí-mites contenidos en la doctrina constitucio-nal reseñada y en la jurisprudencia ordina-ria36, el legislador dispone de plena libertadpara configurar este derecho e incluir sus ba-ses o su régimen completo en un futuro esta-tuto de la función pública. Y ello, pese a la nomención de aquel derecho como contenidopotencial de un futuro estatuto de la funciónpública, lo que no significa una exclusión tá-cita del bloque estatutario para el que se pre-ceptúa la reserva de ley establecida en elartículo 103.3 de la CE; pero tampoco el quedeba constituir parte de su contenido obliga-torio inexcusablemente. Por lo tanto, desdeuna perspectiva constitucional, cualquier op-ción legislativa, en principio, resulta admisi-ble. No obstante, la discrecionalidad del le-gislador sí tiene un límite, ya que introducirpeculiaridades en el ejercicio de la libertadsindical no autoriza «una regulación que su-miera a sus sindicatos en la indefensión másabsoluta, negándoles toda vía de participa-ción efectiva»37. Incorporada la negociacióncolectiva como un cauce más de participaciónentre los establecidos por la ley, es obvio queno podrá abordar todas las materias ni re-

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32 STC 57/1982 (cit.).33 BOE de 17 de junio de 1987.34 BOE de 20 de julio de 1990.

35 BOE de 21 de junio de 2006.36 Cfr. SSTS de 14 de junio de 1994 (Ar. 6017), de

20 de enero de 1995 (Ar. 609), de 1 de febrero de1995 (Ar. 1210), de 29 de junio de 1995 (Ar. 5107), de4 de julio de 1995 (Ar. 6155), y �más reciente� de 8 demayo de 2000 (Ar. 4579).

37 DEL REY GUANTER, S., Estado, sindicatos y relacio-nes colectivas en la Función Pública, Instituto Nacionalde Administración Pública, Madrid, 1986, págs. 124-125.

vestir sólo el tipo del convenio colectivo labo-ral38.

El legislador, en fin, ha diseñado un mo-delo de negociación colectiva para los funcio-narios públicos, sin atribuir su configuracióna los sindicatos, únicos sujetos negociadoresreconocidos, y a las Administraciones Públi-cas implicadas, sino que establece las unida-des y la posible estructura de la negociación�aunque con carácter no básico�, los órganosde la misma, su objeto y las líneas generalesdel procedimiento para alcanzar acuerdos ypactos, en atención a la eficacia general y alvalor normativo reconocidos a los productosde aquélla, en simetría, así, con el mandatoconstitucional de garantizar la ley el derechoa la misma �de los funcionarios y de sus sin-dicatos, en este caso� establecido para la ne-gociación colectiva laboral.

2. EL SISTEMA JURÍDICODE NEGOCIACIÓN COLECTIVAEN LA FUNCIÓN PÚBLICA

El ordenamiento estatal perfila dos regí-menes jurídicos claramente separados paraarticular la negociación colectiva del personalal servicio de las Administraciones Públicas.Ello es reflejo del diferente reconocimientoconstitucional del derecho a la negociacióncolectiva, que da lugar a dos sistemas norma-tivos excluyentes, uno de aplicación al perso-nal laboral, contenido en el Título III de laLey del Estatuto de los Trabajadores (enadelante, LET), y otro para los funcionariospúblicos, conforme a lo dispuesto en el Capí-tulo III de la LORAP. También es una mues-tra más del doble estatuto al que se sujeta elcolectivo de empleados del sector público: porun lado, el personal que se rige por la legisla-ción de la función pública y, por otro, el per-sonal vinculado a las Administraciones Pú-blicas por un contrato laboral.

La configuración que se llega a estableceren las regulaciones positivas del derecho a lanegociación colectiva, y de la cobertura con-vencional por convenios colectivos en el sec-tor laboral y de los pactos y acuerdos en elsector funcionarial, no responde a una comúne idéntica proyección de las categorías consti-tucionales básicas que fundamentan su régi-men y eficacia �las de «garantía institucio-nal» y protección del «contenido esencial»�.En realidad, en el ámbito funcionarial, el de-recho a negociar colectivamente se debe en-tender que también responde al concepto de«garantía institucional», en cuanto atributoimprescindible y parte del contenido de la li-bertad sindical de los funcionarios. Su califi-cación como tal, limita el desarrollo legal alrespeto de unas líneas maestras necesarias eindispensables, cuya ausencia no haría reco-nocible el instituto al cohonestarlo con laimagen que de él tiene la conciencia social encada tiempo y lugar. De todos modos, la cali-ficación por el Tribunal Constitucional delderecho a la negociación colectiva funciona-rial como parte del «contenido adicional» dela libertad sindical, rompe una obligada co-rrespondencia con el derecho a celebrar con-venios colectivos que reúnan la caracteriza-ción incluida en el artículo 37.1 de la CE, eimpone una total independencia de la ley encuanto a su régimen, contenido y eficacia, enatención a la primacía de los intereses públi-cos que se han de respetar en este tipo deacuerdos, más acusados que los recogidos porla ley como límites de contenido de los conve-nios colectivos laborales (art. 85.1 LET)39.




39 Por lo que afecta a la aplicación de los conceptosde «garantía institucional» y «contenido esencial» de lanegociación colectiva laboral y a la estipulación de con-venios colectivos, vid. RIVERO LAMAS, J., «La garantía delos derechos y libertades constitucionales», en VV.AA.,Comentario a la Constitución socio-económica de Es-paña, Comares, Granada, 2002, págs. 2.016-2.021. So-bre la «bifurcación de regímenes jurídicos» para la ne-gociación colectiva de los funcionarios públicos y parala negociación colectiva del personal laboral, sus ele-mentos comunes y la «tendencia hacia la convergen-cia», vid. CRUZ VILLALÓN, J., «Algunas especialidades de

La LORAP ha sido la primera ley que, concarácter general, ha regulado el derecho a lanegociación colectiva de los funcionarios pú-blicos, así como los órganos de representacióny la participación del personal al servicio delas Administraciones Públicas, materias to-das que constituyen una parte del régimenestatutario de los funcionarios públicos exartículo 103.3 de la CE. Interesa destacarque, desde su publicación, se han introducidoen esta Ley importantes modificaciones queafectan principalmente a la negociación co-lectiva, aunque también a los órganos de re-presentación, con los objetivos de avanzarhacia una consolidación de los mecanismosde determinación de las condiciones de tra-bajo y de perfilar las funciones atribuidas alos órganos de representación de los emplea-dos públicos. Primero la Ley 7/1990, de 19 dejulio, y después la Ley 21/2006, de 20 de ju-nio, se han ocupado de esa tarea; labor queparece, no obstante, inconclusa por cuanto,en el presente, se está tramitando el Proyec-to de Ley de Estatuto Básico de EmpleadoPúblico40 (en adelante, PEBEP).

En el análisis del vigente sistema de nego-ciación colectiva en la función pública, quepresenta �como vamos a tener oportunidadde señalar� lagunas de regulación, es obliga-do destacar las novedades que introduce elPEBEP, aunque por ahora sólo sea un pro-yecto de ley, en tanto asume las elaboracio-nes doctrinales y la doctrina jurisprudencialformuladas sobre la base del texto legal vi-gente. Y es que, ciertamente, el Capítulo IVdel PEBEP, de acuerdo con las recomenda-ciones de los expertos, realiza un importanteesfuerzo para clarificar los principios, el con-tenido, los efectos y los límites de la negocia-ción colectiva, así como para mejorar su arti-culación. La norma proyectada realza losprincipios de legalidad, cobertura presupues-taria, obligatoriedad de la negociación, bue-na fe, publicidad y transparencia que han depresidir la negociación; además, introducenovedades relevantes en orden a la estructu-ra de la negociación, define con mayor preci-sión las materias que han de ser objeto denegociación y las que quedan excluidas de lamisma, clarifica los efectos jurídicos de lospactos y acuerdos y su vigencia, y establecela solución legal aplicable en el caso de no al-canzar un acuerdo en la negociación colecti-va. No se pretende alterar, sin embargo, lanaturaleza y esencia del sistema de negocia-ción colectiva funcionarial preestablecido enla LORAP, pero sí perfeccionarlo y ajustarloa la experiencia negociadora.

2.1. El ámbito subjetivode la negociación

Con insistencia, estamos acotando el obje-to de estudio al derecho a la negociación co-lectiva «de los funcionarios públicos». De ahíque, en primer lugar, debamos precisar a quéempleados públicos se reconoce el derecho ala negociación de sus condiciones de trabajo.El título de la Ley 9/1987 ayuda poco a iden-tificar una de las partes que tiene reconocidoel derecho a negociar colectivamente, puesno es propiamente todo el personal al servi-

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la negociación colectiva (laboral y funcionarial) en laAdministración Pública», en VV.AA., La negociación co-lectiva en la Administración Pública andaluza, InstitutoAndaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, págs.20 y ss.

40 BOCG, serie A, de 8 de septiembre de 2006. Sehan conocido otras versiones anteriores, incluso un An-teproyecto de Ley Reguladora del Estatuto de la Fun-ción Pública, que tuvo su origen en el acuerdo alcanza-do el 10 de febrero de 1998 en la Mesa General deNegociación. Sobre las reformas que dicho Anteproyec-to pretendía introducir en materia de negociación co-lectiva, vid. ROJAS RIVERO, G. P., «Notas sobre la nego-ciación colectiva en el Anteproyecto Básico de laFunción Pública», Revista de Derecho Social, núm. 1,1998, págs. 233 y ss.; ROQUETA BUJ, R., «La negociacióncolectiva en el proyecto de estatuto básico de la fun-ción pública», Actualidad Laboral, núm. 33, 1998, págs.613 y ss.; MARÍN ALONSO, I., « Problemática de la nego-ciación colectiva funcionarial en el anteproyecto de es-tatuto básico de la función pública», Revista de Trabajoy Seguridad Social (Estudios Financieros), núm. 193,1999, págs. 3 y ss.

cio de las Administraciones Públicas41, sinoel personal «que preste sus servicios en lasdistintas Administraciones Públicas, siem-pre que esté vinculado a las mismas a travésde una relación de carácter administrativo oestatutario», incluyendo «el personal al ser-vicio de los órganos constitucionales» y «elpersonal al servicio de la Administración deJusticia» (art. 1 LORAP). Así pues, la refe-rencia a los funcionarios públicos comprendeal personal incluido en el ámbito de aplica-ción de la LORAP; por lo tanto, también alpersonal estatutario de la Seguridad Social42

y a los contratados administrativos, quedan-do excluidos de manera expresa los miem-bros de las Fuerzas Armadas y de los Institu-tos Armados de carácter militar, los Jueces,Magistrados y Fiscales, los miembros de losCuerpos y Fuerzas de Seguridad y, claroestá, el personal laboral al servicio de las dis-tintas Administraciones Públicas (art. 2 LO-RAP).

Con la representación sindical de los fun-cionarios públicos negocia, por la otra parte,la Administración Pública, en su condiciónde sujeto empleador. Reconocido el carácterbásico de las normas sobre negociación colec-tiva (disp. final LORAP), éstas son aplicablesa todas las Administraciones Públicas, es de-cir, a la Administración General del Estado,a las Administraciones Autonómicas y a lasEntidades Locales, así como a la Administra-ción Institucional dependiente de cualquierade las anteriores43.

2.2. La estructura de la negociacióny la Ley 21/2006

Con la expresión «estructura de la nego-ciación colectiva» se alude �stricto sensu44�al ámbito o marco (bargaining unit) en el quees posible la negociación, dejando al margenlas organizaciones a las que se atribuye ca-pacidad y legitimación para negociar, así co-mo los procedimientos que las partes nego-ciadoras han de seguir para concluir losacuerdos, cuestiones estas últimas que setratan en los apartados siguientes. Como ele-mentos complementarios del marco o ámbitoen el que es posible desarrollar la actividadconvencional, hay que reparar, asimismo, alas conexiones45 entre las unidades de nego-ciación y, si la hubiera, a la regulación de lossupuestos de concurrencia, pues sólo así sealcanza una visión completa de la estructurade la negociación colectiva en la función pú-blica.

El legislador diseña un modelo cerrado,donde las partes no pueden determinar li-bremente los ámbitos funcionales de la ne-gociación. Los sujetos colectivos carecen deautonomía para crear nuevas unidades denegociación y regular su articulación; al con-trario, la estructura negocial se establece através de un sistema de Mesas de negocia-ción, como órganos estables que «preexisten



41 Esta crítica en DEL REY GUANTER, S., Comentariosa la Ley de órganos de representación, determinaciónde las condiciones de trabajo y participación del perso-nal al servicio de las Administraciones Públicas, MAP,Madrid, 1988, págs. 32-33, considerando más apro-piada, por exacta, una referencia a los «funcionariospúblicos».

42 Cfr. artículo 78 del Estatuto Marco del personalestatutario de los servicios de salud, aprobado por laLey 55/2003, de 16 de diciembre (BOE de 17 de di-ciembre de 2003).

43 Vid. ROQUETA BUJ, R., «Las relaciones entre los sis-temas de negociación colectiva laboral y funcionarial en

la Administración Pública», en VV.AA., Negociación co-lectiva y solución de conflictos en el sistema español derelaciones laborales, XI Jornadas Universitarias Andalu-zas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social,Trotta, Madrid, 1994, págs. 137 y 156.

44 Sobre el significado de la expresión «estructurade la negociación colectiva», vid. RIVERO LAMAS, J., «Es-tructuras y funciones de la negociación colectiva tras lareforma laboral de 1997», Revista Española de Derechodel Trabajo, núm. 89, 1998, pág. 384.

45 VALDÉS DAL-RE, F., «Aspectos de la descentraliza-ción contractual colectiva», en VV.AA., Negociación co-lectiva y reforma laboral, Universidad de Cádiz, 1996,pág. 12, destaca esta perspectiva en el análisis de la es-tructura de la negociación colectiva, esto es, la comple-mentariedad de las unidades de negociación y la regu-lación de los supuestos de concurrencia.

y subsisten»46 a cada proceso de negociacióny cuyo número está predeterminado legal-mente, sin que puedan crearlas ad hoc lossujetos legitimados para negociar (art. 30LORAP). Se puede afirmar, pues, que existeuna prefiguración legal de la estructura dela negociación colectiva con la precisión de«unidades apropiadas de negociación»47.Ello, sin duda, se justifica por el sistemaconstitucional de distribución de competen-cias48 normativas en materia funcionarialentre el Estado, las Comunidades Autóno-mas y las Entidades Locales, y por la propiaestratificación de las diferentes Administra-ciones Públicas territoriales49.

A la vista de la experiencia de los últimosaños y con la finalidad de mejorar la articu-lación de la negociación colectiva funciona-rial, la Ley de reforma 21/2006 introduce no-vedades relevantes en cuanto a la estructurade la negociación colectiva: crea una MesaGeneral de las Administraciones Públicas,en la que van a estar representadas todasellas, para negociar los proyectos de legisla-ción básica y otras cuestiones de interés ge-neral. En efecto, se debe constituir una «Me-

sa General de Negociación de las Adminis-traciones Públicas», con una representaciónunitaria de las Administraciones, para nego-ciar aquellas materias «que resulten suscep-tibles de regulación estatal con carácter denorma básica, sin perjuicio de los acuerdos aque puedan llegar las Comunidades Autóno-mas en su correspondiente ámbito territorialen virtud de sus competencias exclusivas ycompartidas en materia de Función Pública»(disp. adic. sexta 1 LORAP)50. Es, por lo tan-to, una Mesa «interadministrativa», a modode foro de encuentro de las Administracionesdel Estado, de las Comunidades Autónomasy de las Entidades Locales, por un lado, y lasorganizaciones sindicales representativas,por otro, que va a permitir negociar los te-mas que afecten al conjunto de funcionariosde todas las Administraciones Públicas querequieran una regulación estatal básica yaquéllos de carácter general que afecten glo-balmente al personal de las Administracio-nes Públicas.

Asimismo, también por imperativo legal,debe constituirse «una Mesa General de Ne-gociación en el ámbito de la Administracióndel Estado, así como en cada una de las Co-munidades Autónomas y Entidades Locales,que será competente para la determinaciónde las condiciones de trabajo de los funciona-rios públicos del ámbito correspondiente»(art. 31.1, párrafo primero, LORAP). Unavez constituida la Mesa General en la Admi-nistración del Estado, y sólo en ese ámbito,se crearán, además, otras «Mesas sectorialesde negociación» con la finalidad de negociar ydeterminar las condiciones de trabajo en de-terminados sectores específicos, a saber (art.31.1, párrafo segundo, LORAP):

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46 RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Hacia una negocia-ción colectiva conjunta de trabajadores y funcionariosal servicio de la Administración Pública», en VV.AA., Lasrelaciones laborales en la Administración Pública, XICongreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Se-guridad Social, vol. II, Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, Madrid, 2001, pág. 138.

47 CRUZ VILLALÓN, J., «Algunas especialidades de lanegociación colectiva (laboral y funcionarial) en la Ad-ministración Pública», cit., pág. 25.

48 Sin duda, como ha destacado VALDÉS DAL-RE, F.,«Los derechos de negociación colectiva y de huelga delos funcionarios públicos», Revista Española de Derechodel Trabajo, núm. 86, 1997, pág. 848, la negociacióncolectiva es reflejo del diseño competencial establecidoen nuestra Constitución.

49 En opinión de PIÑAR MAÑAS, J. L., «Las estructurasde participación y representación del personal al servi-cio de las Administraciones Públicas», Revista Españolade Derecho Administrativo, núm. 65, 1990, pág. 60, «ladistribución de las mesas está (�) en todo vinculada ala estructura de las diferentes Administraciones territo-riales».

50 La legislación proyectada, cuando determina lasmaterias objeto de negociación en la Mesa General deNegociación de las Administraciones Públicas, destacaespecialmente «el incremento global de las retribucio-nes del personal al servicio de las Administraciones Pú-blicas que corresponda incluir en el Proyecto de Ley dePresupuestos Generales del Estado» (art. 36.2, párrafosegundo, PEBEP).

� Para el personal docente en los centrospúblicos no universitarios.

� Para el personal de los servicios de Co-rreos, Telégrafos y Caja Postal de Aho-rros51.

� Para el personal al servicio de las Insti-tuciones sanitarias públicas52.

� Para el personal al servicio de la Admi-nistración de Justicia53.

� Para el personal funcionario de las Uni-versidades.

� Para el personal de la AdministraciónCentral e Institucional y de las Entida-des Gestoras de la Seguridad Social.

No obstante, esta enumeración de Mesassectoriales es abierta, puesto que por deci-sión de la Mesa General podrán constituirseotras, «en atención al número y peculiarida-des de sectores concretos de funcionarios pú-blicos» (art. 31.1, párrafo segundo, LORAP),facultad que se favorece tras posibilitar el le-gislador que los órganos de gobierno de lasAdministraciones Públicas, previa negocia-ción y acuerdo con las organizaciones sindi-cales representativas, puedan modificar o es-tablecer Juntas de Personal «en razón alnúmero o peculiaridades de sus colectivos,adecuando las mismas a las estructuras ad-ministrativas y/o a los ámbitos de negocia-ción constituidos o que se constituyan» (art.7.5 LORAP)54.

A la vista del mandato legal, la estructurade la negociación colectiva exclusivamentefuncionarial se asienta sobre unidades de ne-gociación amplias, agrupando colectivos muynumerosos de funcionarios a los que procu-rar condiciones de trabajo homogéneas. Lanorma «tiende a una centralización rígida delas unidades de negociación»55 conforme a lapropia organización competencial y territo-rial de la Administración Pública, esto es, ar-moniza la estructura negocial con el organi-grama administrativo, según el reparto decompetencias normativas en materia de per-sonal. La única vía para descentralizar la ne-gociación colectiva es la constitución de Me-sas sectoriales en los principales sectoresadministrativos y en otros sectores, por deci-sión de la autonomía colectiva, atendiendo alnúmero de funcionarios y a las peculiaridadesdel colectivo, adecuando las Juntas de Perso-nal a tales ámbitos de negociación, siendo és-



51 Según el RD 370/2004, de 5 de marzo, por elque se aprueba el Estatuto del personal de la SociedadEstatal Correos y Telégrafos, S. A. (BOE de 8 de marzode 2004), la base representada por la Mesa sectorialprevista «para el personal de los servicios de Correos,Telégrafos y Caja Postal de Ahorros» queda referida alpersonal funcionario del Organismo autónomo Correosy Telégrafos que pasa a prestar servicios en la nueva so-ciedad estatal.

52 Esta Mesa sectorial, según la Ley 55/2003, de 16de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatuta-rio de los servicios de salud (cit.), es competente paranegociar las materias relacionadas con las condicionesde trabajo del personal estatutario que ejerce sus fun-ciones en los centros y servicios sanitarios pertenecien-tes a la Administración General del Estado y las basesdel régimen aplicable al personal estatutario que de-sempeña su función en los centros e instituciones sani-tarias de los servicios de salud de las ComunidadesAutónomas (art. 80.2). Esta relación de materias, siendoya de por sí abundante, ha de ser completada con las re-ferencias que salpican buena parte de las disposicionesdel Estatuto Marco y que contienen referencias expresasa la obligatoriedad para las Administraciones sanitariasde someter a la negociación colectiva determinadascuestiones. Una enumeración completa de las mismasen LARIOS RISCO, D., «Comentario al artículo 80. Pactos yacuerdos», en VV.AA., Comentarios a la Ley 55/2003,del Estatuto Marco del personal estatutario de los servi-cios de salud, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Nava-rra), 2006, págs. 707-708.

53 Como ejemplo, cfr. Resolución de 12 de mayode 2006, de la Secretaría de Estado de Justicia, por laque se ordena la publicación del Acuerdo suscrito entreel Ministerio de Justicia y las organizaciones sindicalesmás representativas en el ámbito de la Administraciónde Justicia (BOE de 19 de junio de 2006), alcanzado enla Mesa sectorial de retribuciones y empleo de Justicia,el 18 de noviembre de 2005.

54 Cfr. artículo único dos Ley 21/2006, de 20 de ju-nio.


te el único ámbito de decisión reservado a laautonomía colectiva. Con todo, el modelocentralizado se preserva, ya que la Mesa Ge-neral en la Administración del Estado es lacompetente para decidir la creación de otrasMesas sectoriales suplementarias; decisiónque se toma libremente, respondiendo quizáa criterios de oportunidad, en tanto sólo hayque valorar, a modo de requisitos habilitan-tes, las peculiaridades del sector �criteriosubjetivo� y el número de funcionarios �cri-terio objetivo� que pertenecen al mismo. Esmás, la competencia de las Mesas sectorialesse extiende únicamente a los temas que nohayan sido objeto de decisión por parte de laMesa General (art. 31.1, párrafo cuarto, LO-RAP).

A estas unidades de negociación verticalesse unen, tras la última reforma legislativa56,otras Mesas Generales de Negociación, querefuerzan aún más aquella estructura cen-tralizada. Así, para negociar todas aquellasmaterias y condiciones generales de trabajocomunes al personal funcionario, estatutarioy laboral de cada Administración Pública,«se constituirá en la Administración Generaldel Estado, y en cada una de las Comunida-des Autónomas y Entidades Locales, unaMesa General de Negociación» (disp. adic.sexta 2 LORAP). Estas nuevas Mesas se cre-an con una finalidad particular, si bien desdeel punto de vista de la estructura de la nego-ciación vienen a confirmar el modelo centra-lizado, aunque se haga bajo la cobertura delprincipio de participación. De esta manera seda cobertura legal a la negociación conjun-ta57 de funcionarios y trabajadores, lo quepermitirá resolver los problemas que la dua-lidad de sistemas de negociación origina enla gestión del personal y facilitará la aproxi-mación de los regímenes jurídicos aplicablesa los empleados públicos, sean personal fun-

cionario, estatutario o laboral, consiguiendo,a la postre, una mayor eficacia administrati-va. En suma, el legislador legitima una expe-riencia negociadora58, sobre todo en los ámbi-tos autonómico y local59, que se ha venidodesarrollando con notables dificultades, fun-damentalmente porque la jurisprudencia60

ha anulado muchos de estos acuerdos por en-tender que la articulación unitaria de unpacto que abarque conjuntamente al perso-nal funcionarial y laboral resultaba inviabledadas las diferencias de régimen jurídico dela negociación colectiva de uno y otro.

Con todo, el análisis de estructura de ne-gociación que recoge el texto legislativo des-cubre algunas insuficiencias del sistemapreestablecido. Es, en verdad, un marco ex-cesivamente rígido, que no tiene en cuentalas singularidades de cada AdministraciónPública territorial. La opción legal, que im-pone constituir una Mesa General de Nego-ciación por Administración con competencias

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56 Cfr. artículo único cuatro Ley 21/2006, de 20 dejunio, que añade una nueva disposición adicional sextaa la LORAP.

57 In extenso, vid. apartado 3 de este trabajo.

58 Como se ha destacado en RIVERO LAMAS, J., «Elproceso de laboralización de la función pública: aspec-tos críticos y límites», cit., pág. 117, a partir del Acuerdopara modernizar la Administración y mejorar las condi-ciones de trabajo, de 16 de noviembre de 1991, se ini-cia una nueva etapa, pues, aunque referido genérica-mente al «personal al servicio de las AdministracionesPúblicas», los empleados afectados por los acuerdoseran los funcionarios y el personal laboral de la Admi-nistración Pública. Asimismo, el Acuerdo Administra-ción-Sindicatos para el periodo 2003-2004, para la mo-dernización y mejora de la Administración Pública (BOE18 de noviembre de 2002), aunque negociado en laMesa General de Negociación de la Administración Ge-neral del Estado, resulta aplicable al personal laboral dedicha Administración, en particular las previsiones so-bre la protección de la estabilidad en el empleo públi-co; al respecto, vid. RIVERO LAMAS, J., «Selección y con-tratación del personal laboral por las AdministracionesPúblicas: marco general», Revista Española de Derechodel Trabajo, núm. 124, 2004, págs. 630-632.

59 Sobre esas experiencias negociadoras, vid. SALA

FRANCO, T. y otros, La negociación colectiva en el em-pleo público, Comisión Consultiva Nacional de Conve-nios Colectivos-Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les, Madrid, 2001, págs. 203-205.

60 Por todas, STS de 22 de octubre de 1993 (Ar.7544).

normativas en materia funcionarial, resultainadecuada para las Entidades Locales depequeña dimensión, puesto que obliga aabrir innumerables Mesas Generales «loca-les»61. Una solución para evitar esa disfun-ción sería facilitar, sin imponerla, la negocia-ción supramunicipal, es decir, posibilitar«acuerdos supralocales»62 para todas las En-tidades Locales de una Comunidad Autóno-ma o, incluso, para todas las del Estado, a losque se pudieran adherir las Entidades Loca-les en las que existiera alguna dificultad paranegociar. Se cubrirían así los vacíos de regu-lación, desplazando la potestad de la EntidadLocal correspondiente de determinar unilate-ralmente las condiciones de trabajo. Precisa-mente, el PEBEP, manteniendo la obligaciónde constituir una Mesa General de Negocia-ción en la Administración General del Estadoy en cada una de las Comunidades Autóno-mas y Entidades Locales, reconoce legitima-ción para negociar a las asociaciones de mu-nicipios, así como a las Entidades Locales deámbito supramunicipal, de manera que losmunicipios podrían adherirse a la negocia-ción colectiva desarrollada en el ámbito co-rrespondiente o a los acuerdos alcanzadosdentro del territorio de cada ComunidadAutónoma o a los acuerdos suscritos en unámbito supramunicipal (art. 34.2 PEBEP).

Otro elemento de rigidez del sistema denegociación colectiva en la función pública esla propia estructura centralizada, que condu-ce a una homogeneidad en las condiciones de

trabajo para colectivos de funcionarios quedesarrollan funciones o prestan servicios es-pecializados, cuyas peculiaridades, ademásde su elevado número, justificaría una uni-dad de negociación propia. La alternativapodría ser potenciar nuevas Mesas sectoria-les en todos los ámbitos territoriales de laAdministración Pública63. Como el artículo31.1 de la LORAP no tiene la condición denorma básica (disp. final LORAP), una Co-munidad Autónoma podría fijar la estructu-ra negocial en su respectivo ámbito64. Nove-dosamente, acoge esta posibilidad el PEBEPal confirmar que, «dependiendo de las MesasGenerales de Negociación y por acuerdo delas mismas, podrán constituirse Mesas secto-riales, en atención a las condiciones específi-cas de trabajo de las organizaciones adminis-trativas afectadas o a las peculiaridades desectores concretos de funcionarios públicos ya su número» (art. 34.4 PEBEP). En parale-lo, y para salvar la dificultad de la ausenciade legitimación para negociar en esos nuevosámbitos, se pretende permitir que el Estadoo cada Comunidad Autónoma establezcannuevas unidades electorales, pudiendoademás los órganos de gobierno de las Admi-nistraciones Públicas, previo acuerdo con lasorganizaciones sindicales más representati-vas, modificar o establecer unidades electo-rales según el número y las peculiaridadesde sus colectivos, adecuando la configuraciónde las mismas a las estructuras administra-tivas o «a los ámbitos de negociación consti-



61 Destacan este dato BLASCO ESTEVE, A., «La nego-ciación colectiva de los funcionarios públicos en la Ad-ministración Local», en VV.AA., Tratado de DerechoMunicipal, tomo II, Civitas, Madrid, 1988, pág. 2.165;LÓPEZ GANDÍA, J., «La negociación colectiva de los fun-cionarios», Revista de Treball, núm. 8, 1988, pág. 17;PIÑAR MAÑAS, J. L., «Las estructuras de participación yrepresentación del personal al servicio de las Adminis-traciones Públicas», cit., pág. 60.

62 Así lo propone ROQUETA BUJ, R., «La negociacióncolectiva de los funcionarios locales», en VV.AA., Trata-do de Derecho Municipal, tomo II, Civitas, 2ª ed., Ma-drid, 2003, págs. 2.496 y ss.

63 Ya se adelantó esta opinión; vid. RIVERO LAMAS, J.,«El proceso de laboralización de la función pública: as-pectos críticos y límites», cit., pág. 131.

64 Vid. GARCÍA FERNÁNDEZ, M., «Representatividadsindical y negociación colectiva en el sector público»,Actualidad Laboral, núm. 42, 1988, pág. 2.468, y RO-

QUETA BUJ, R., La negociación colectiva en la función pú-blica, cit., pág. 164. Hay que tener en cuenta, sin em-bargo, que esa posibilidad queda prohibida por elartículo 79.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre,del Estatuto Marco del personal estatutario de los servi-cios de salud (cit.) que, con el carácter de norma básica,prevé la constitución de una Mesa sectorial de negocia-ción «en el ámbito de cada servicio de salud».

tuidos o que se constituyan» (art. 39.4 PE-BEP)65.

Se hecha en falta, por último, que no se re-conozca �conforme está proyectado� la posi-bilidad de establecer, más que una verdaderaregulación de la estructura de la negociacióncolectiva, ciertas reglas para resolver los con-flictos de concurrencia entre los Acuerdos yPactos de distinto ámbito y los criterios decomplementariedad entre las diferentes uni-dades de negociación (art. 38.9 PEBEP).

Nos encontramos, ahora, ante un periodode diálogo social en el ámbito de las Admi-nistraciones Públicas. Concretamente, elGobierno y las organizaciones sindicales re-presentativas en el ámbito de las Adminis-traciones Públicas han acordado, según seexpresa en la Declaración para el diálogo so-cial (2004)66, propiciar reformas en el marconormativo que incidan, entre otros aspectos,en «el reforzamiento de los derechos de parti-cipación y negociación colectiva en las Admi-nistraciones Públicas». En este contexto hayque situar la reciente reforma de la LORAPpor la Ley 21/2006, tal como se afirma en supreámbulo67, y el futuro PEBEP, resultandoser manifestaciones del diálogo social pro-

yectado en normas de reforma o en proyectosde textos legislativos que avanzan mejorasen las condiciones de trabajo de los emplea-dos públicos. No es nueva, sin embargo, estaforma de alumbrar nuevas leyes que afectena la regulación del derecho a la negociacióncolectiva. A principios de 1990, en la MesaGeneral de Negociación de la Administracióndel Estado se alcanzó �entre otros� un pactosobre el reconocimiento del derecho a la ne-gociación colectiva de los funcionarios públi-cos68; negociación que se convirtió en concer-tación social por cuanto, al tratarse de unAcuerdo que versaba sobre materias queeran competencia del Consejo de Ministros,se requería su aprobación, siendo ésta unamanifestación clara del «intercambio políti-co»69.

2.3. Sujetos legitimados para negociar

El legislador ha previsto que en las «Me-sas de negociación» estén presentes, por unaparte, los representantes de la Administra-ción Pública correspondiente y, por la otra,las organizaciones sindicales más represen-tativas a nivel estatal y de Comunidad Autó-noma, así como los sindicatos que hayan ob-tenido, al menos, el 10 por 100 de losrepresentantes en las elecciones a Delegadosy Juntas de Personal (arts. 30, párrafo se-gundo, y 31.2, párrafo primero, LORAP).Idéntica legitimación se requiere para nego-ciar en las nuevas «Mesas Generales de Ne-gociación», si bien no se hace un expreso re-conocimiento al nivel de representación que

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65 Esta previsión se ha adelantado, aunque no enidénticos términos, por la Ley de reforma 21/2006, queha dado nueva redacción al artículo 7.5 LORAP; es lasiguiente: previa negociación y acuerdo con las organi-zaciones sindicales más representativas, «los órganos degobierno de las Administraciones Públicas podrán mo-dificar o establecer Juntas de Personal en razón al nú-mero y peculiaridades de sus colectivos, adecuando lasmismas a las estructuras administrativas y/o a los ámbi-tos de negociación constituidos o que se constituyan»;ya cit.

66 Cfr. Declaración para el diálogo social en las Ad-ministraciones Públicas. (http://www.intersindical.org/stepv/detotes/declaracionforodialogo.pdf).

67 Confirma el preámbulo de la Ley 21/2006 que«el texto de esta Ley, en su fase de Anteproyecto, ha si-do debatido en la Mesa General de Negociación de laAdministración General del Estado y en el Foro de Diá-logo Social en el ámbito de las Administraciones Públi-cas».

68 Cfr. Resolución de la Dirección General de Tra-bajo de 5 de junio de 1990 (BOE de 18 de junio de1990). Trae causa de este Acuerdo la Ley 7/1990, de 19de julio, sobre negociación colectiva y participación enla determinación de las condiciones de trabajo de losempleados públicos (cit.), que dio nueva redacción alCapítulo III de la LORAP.

69 Así lo afirma SOLANS LATRE, M. A., Concertaciónsocial y otras formas de neocorporativismo en España yen la Comunidad Europea, Tecnos, Madrid, 1995, pág.154.

deben acreditar las organizaciones sindica-les, sino que se remite a lo dispuesto en losartículos 6 y 7 de la LOLS (disp. adic. sextaLORAP). Finalmente, en las «Mesas secto-riales, además de las organizaciones sindica-les más representativas a nivel estatal y deComunidad Autónoma, estarán presenteslos sindicatos que hayan obtenido en el co-rrespondiente sector el 10 por 100 o más delos representantes en las elecciones a Dele-gados y Juntas de Personal» (art. 31.2, pá-rrafo segundo, LORAP).

Por su novedad, hay que destacar que laLey de reforma70 da nueva redacción a esteúltimo precepto legal, sustituyendo la refe-rencia genérica �«además de las organizacio-nes sindicales señaladas en el párrafo ante-rior»� por otra más precisa, a la vez que másrestrictiva, al incluir sólo a las organizacio-nes sindicales más representativas a nivel es-tatal y de Comunidad Autónoma, excluyen-do, tácitamente, a los sindicatos que hayanobtenido el 10 por 100 o más de los represen-tantes en las elecciones a Delegados y Juntasde Personal. Con este «ajuste» se persiguedelimitar y reducir la legitimación represen-tativa para formar parte de las Mesas secto-riales, puesto que la traslación automática dela capacidad negocial de las organizacionessindicales de unas Mesas a otras, en el con-texto actual de modificación de la estructuranegociadora en las Administraciones Públi-cas, acarreaba dificultades. Parece acertadala intervención legislativa porque, tratándosede Mesas sectoriales, es de pura lógica quelas organizaciones sindicales acrediten su re-presentación en el ámbito territorial y fun-cionarial concreto, sin que pueda operar deforma automática la irradiación de represen-tatividad.

Al margen de esta modificación normati-va, lo realmente trascendente es que los su-

jetos legitimados para negociar del lado delos funcionarios sean exclusivamente las or-ganizaciones sindicales, y no los represen-tantes unitarios, esto es, los Delegados yJuntas de Personal. La LORAP acoge la «dis-tinción tradicional de funciones entre los ór-ganos electivos y los sindicatos, encomen-dando a éstos la llamada �participación� en ladeterminación de las condiciones de trabajo(�) y configurando a las Juntas y a los Dele-gados de Personal como órganos estrictos deconsulta e información»71. La opción legalviene predeterminada por el engarce consti-tucional del derecho a la negociación colecti-va con el derecho fundamental de libertadsindical. Así, la LOLS condiciona la actua-ción futura del legislador, adelantando el re-conocimiento de esa función negociadora alas organizaciones sindicales más represen-tativas y a las simplemente representativas[arts. 6.3.d) y 7.1.y 2 LOLS]. Llama la aten-ción que el mismo legislador ordinario, pesea seguir aquel molde normativo, olvide72

atribuir legitimación para negociar tambiéna las secciones sindicales ex artículo 8.2.b) dela LOLS. Ciertamente, las secciones sindica-les tienen atribuida por ley73 esa legitima-ción; este último artículo [el mencionado8.2.b)] sí resulta aplicable a la negociacióncolectiva en la función pública74, en tanto se



70 Cfr. artículo único tres de la Ley 21/2006, de 20de junio, que da nueva redacción al artículo 31.2, pá-rrafo segundo, LORAP.


72 Sobre la base de esa omisión, GÓMEZ CABALLERO,P., Los derechos colectivos de los funcionarios, cit., pág.228, afirma que «el derecho a la negociación colectivano es de aplicación al caso de las secciones sindicalesen la función pública, habida cuenta que la LOLS remi-te a la legislación específica para el ejercicio de este de-recho, y en ese ámbito la competencia para negociar sereconoce a las organizaciones sindicales».

73 Sólo carecen de legitimación para negociar en las«Mesas Generales de Negociación», puesto que la remi-sión para determinar aquéllas sólo alcanza a los artícu-los 6 y 7 LOLS (disp. adic. sexta LORAP).

74 Mayoritariamente, entre otros, FERNÁNDEZ LÓPEZ,Mª. F. y CRUZ VILLALÓN, J., «Los sindicatos en la funciónpública: régimen jurídico y representaciones sindicalesen el centro de trabajo», en VV.AA., Seminario sobre re-

identifica expresamente a las secciones sin-dicales de los sindicatos más representativosy de los que tengan presencia «en los órganosde representación que se establezcan en lasAdministraciones Públicas». Es más, en lasComunidades Autónomas uniprovinciales yen las Entidades Locales sí puede darse coin-cidencia entre los ámbitos de las Mesas denegociación y de las secciones sindicales, de-sapareciendo en estos casos toda dificultadpráctica para armonizar dichos ámbitos.

Cualquiera que sea el escenario, lo ciertoes que se ha configurado ex lege un «monopo-lio sindical cualificado»75, y que no todas lasorganizaciones sindicales están legitimadaspara negociar. En efecto, solamente lo estánlos sindicatos más representativos a niveldel Estado o de Comunidad Autónoma y lossimplemente representativos, con un 10 por100, como mínimo, de representantes unita-rios en el ámbito de las Mesas Generales deNegociación y, específicamente, en el corres-pondiente sector, si es una Mesa sectorial.Como regla común, los sindicatos más repre-sentativos están legitimados para negociaren todas las Mesas de negociación, sin queesté prevista excepción alguna. Los sindica-tos simplemente representativos, es decir,los que han obtenido el 10 por 100 o más delos representantes en las elecciones a Dele-gados y Juntas de Personal, pueden negociaren todas las Mesas Generales de Negociación

en las que acrediten esa cualificación, perono �como antes de la reciente reforma legis-lativa� en todas las Mesas sectoriales76, pueses obligado para acreditarse en estos ámbi-tos que justifiquen aquella condición en el co-rrespondiente sector. Con ello, al menos, seha logrado limitar la extensión de la «irra-diación» legitimadora de los sindicatos sim-plemente representativos en el ámbito de lasMesas sectoriales, pues no estaba justificadoextenderla a todas las organizaciones sindi-cales que lleguen al umbral mínimo de repre-sentatividad exigido cuando no tengan im-plantación en el ámbito sectorial donde senegocia.

El reconocimiento de legitimación paranegociar en las Mesas Generales de Negocia-ción a las organizaciones sindicales más re-presentativas y a los sindicatos simplementemás representativos, facilita que pueda ha-ber negociación en todos los niveles territo-riales de la Administración, incluso en lasEntidades Locales de pequeña dimensión77.Ya sea porque no sean seis, al menos, losfuncionarios públicos, ya porque no se pro-mueva un proceso electoral o, si promovido,no obtienen representación, los sindicatosque tienen reconocida legitimación para ne-gociar no serán los auténticos representan-tes de los funcionarios locales, pudiendo ca-recer de aceptación. Sin dejar de reconocereste inconveniente, el modelo tiene la venta-ja de asegurar la posibilidad de negociar entodas las Administraciones Públicas.

Del lado de la Administración Pública, lalegitimación para negociar la ostenta cada

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laciones colectivas en la Función Pública, Instituto Anda-luz de Administración Pública, Sevilla, 1990, pág. 236;ROQUETA BUJ, R., La negociación colectiva en la funciónpública, cit., pág. 234 y ss.; LAHERA FORTEZA, J., La titula-ridad de los derechos colectivos de los trabajadores yfuncionarios, CES, Madrid, 2000, pág. 275; SALA FRAN-

CO, T., «La negociación colectiva en el empleo público»,en VV.AA., Cuestiones actuales sobre la negociación co-lectiva, XIV Jornadas de estudio sobre la negociacióncolectiva, Comisión Consultiva Nacional de ConveniosColectivos-Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,Madrid, 2001, pág. 127; BENGOETXEA ALKORTA, A., Ne-gociación colectiva y autonomía colectiva, cit., págs.122-123.

75 SALA FRANCO, T. y ROQUETA BUJ, R., Los derechossindicales de los funcionarios públicos, cit., pág. 247.

76 Cfr. artículo 79.2 de la Ley 55/2003, que única-mente reconoce la legitimación para estar presentes enlas Mesas sectoriales de negociación que se constituyana las organizaciones sindicales más representativas en elnivel estatal y de Comunidad Autónoma, «así como lasque hayan obtenido el 10 por ciento o más de los re-presentantes en las elecciones para Delegados y Juntasde Personal en el servicio de salud».

77 Así lo pone de relieve BLASCO ESTEVE, A., «La ne-gociación colectiva de los funcionarios públicos en laAdministración Local», cit., pág. 2.164.

Administración según sus competencias enmateria de personal, atendiendo al ámbitode la Mesa de negociación de que se trate.Ahora bien, negociarán los representantesde la Administración del Estado, de las Co-munidades Autónomas o de las EntidadesLocales (arts. 30, párrafo segundo, y 35 LO-RAP), de acuerdo con las instrucciones reci-bidas, respectivamente, del Gobierno, de losConsejos de Gobierno de las ComunidadesAutónomas o del Pleno de los municipios odiputaciones (art. 37.1 LORAP). Se trata deun mandato imperativo, pues no se debe olvi-dar que, para la validez y eficacia de losacuerdos y pactos alcanzados en las Mesasde negociación, se exige «la aprobación ex-presa y formal de aquellos órganos en su ám-bito respectivo». Parece que en las Mesas sec-toriales está legitimado para negociar elMinisterio competente78 en el sector adminis-trativo de referencia o, cuando la negociaciónimplique a varios departamentos ministeria-les, el propio Gobierno o el departamento concompetencias en Administración Pública, silo hubiera. Por último, en la Mesa Generalde Negociación de las Administraciones Pú-blicas se prevé que la representación de lasAdministraciones Públicas sea unitaria, pre-sidida por la Administración General del Es-tado y contando con representantes de lasComunidades Autónomas y de la FederaciónEspañola de Municipios y Provincias (disp.adic. sexta LORAP).

Conocedor de la praxis negocial, el PE-BEP corrobora que las Administraciones Pú-blicas pueden encargar el desarrollo de lasactividades de negociación colectiva «a los ór-ganos creados por ellas, de naturaleza estric-

tamente técnica, que ostentarán su repre-sentación en la negociación colectiva»; eso sí,«previas las instrucciones políticas corres-pondientes y sin perjuicio de la ratificaciónde los acuerdos alcanzados por los órganosde gobierno o administrativos con competen-cia para ello» (art. 33.2 PEBEP).

2.4. El contenido de la negociación

De entrada, interesa poner de manifiestoque, aunque falte en la LORAP una expre-sión semejante a la que encabeza el preceptolegal relativo al contenido de la negociacióncolectiva en el sector laboral �«Dentro delrespeto a las leyes,�» (art. 85.1 LET)�, en elámbito funcionarial la ley es siempre un lí-mite natural, y presupuesto, además, de loque el legislador llegue a establecer respectode instrumentos y áreas de actuación de lasrespectivas Administraciones Públicas sobrematerias determinadas.

Ciertamente, el legislador también se ocu-pa de concretar las materias objeto de posi-ble negociación. Pretende con ello dirigir elproceso negociador hacia aquellos contenidosconexos a la relación de servicio de los fun-cionarios públicos, excluyendo otros propiosde la relación orgánica79. La técnica que sesigue es enumerar, en positivo, las materiasobjeto de negociación y, al mismo tiempo,señalar cuáles están excluidas.

En punto a la delimitación de los estrictoscontenidos, se establece ex lege que «seránobjeto de negociación en su ámbito respectivoy en relación con las competencias de cada



78 Cfr. artículo 4.2.a) de la Ley 30/1984, de 2 deagosto, de medidas para la reforma de la función públi-ca. En la doctrina, entre otros, GÓMEZ CABALLERO, P., Losderechos colectivos de los funcionarios, cit., pág. 297, yROQUETA BUJ, R., La negociación colectiva en la funciónpública, cit., págs. 232-233, que especifica el Ministeriocompetente, respectivamente, en las Mesas sectorialesdel artículo 31 de la LORAP.

79 Sobre la utilización reciente de esta clásica distin-ción de R. ALESSI, vid. DEL REY GUANTER, S., Estado, sindi-catos y relaciones colectivas en la Función Pública, cit.,pág. 188; BLASCO ESTEVE, A., «La negociación colectivade los funcionarios públicos en la Administración Lo-cal», cit., pág. 2.167; SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho dela función pública, Tecnos, 4ª ed., Madrid, 2004, pág.253; BENGOETXEA ALKORTA, A., Negociación colectiva yautonomía colectiva, cit., pág. 129.

Administración Pública», las materias si-guientes (art. 32 LORAP): a) el incrementode retribuciones de los funcionarios y delpersonal estatutario de las AdministracionesPúblicas que proceda incluir en el Proyectode Presupuestos Generales del Estado de ca-da año, así como el incremento de las demásretribuciones a establecer, para su respecti-vo personal, en los proyectos normativos co-rrespondientes de ámbito autonómico y local;b) la determinación y aplicación de las retri-buciones de los funcionarios públicos; c) lapreparación y diseño de los planes de ofertade empleo público; d) la clasificación de pues-tos de trabajo80; e) la determinación de losprogramas y fondos para la acción de promo-ción interna, formación81 y perfeccionamien-to; f) la determinación de las prestaciones ypensiones de las clases pasivas y, en general,todas aquellas materias que afecten, dealgún modo, a la mejora de las condicionesde vida de los funcionarios jubilados; g) lossistemas de ingreso, provisión y promociónprofesional de los funcionarios públicos;h) las propuestas sobre derechos sindicales yde participación; i) medidas sobre salud labo-ral82; j) todas aquellas materias que afecten,de algún modo, al acceso a la Función Públi-ca, carrera administrativa, retribuciones ySeguridad Social, o a las condiciones de tra-bajo de los funcionarios públicos, y cuya re-gulación exija norma con rango de ley; y,k) las materias de índole económica, de pres-tación de servicios, sindical, asistencial, y engeneral cuantas otras afecten a las condicio-nes de trabajo83 y al ámbito de relaciones de

los funcionarios públicos y sus organizacio-nes sindicales con la Administración.

De otra parte, y dentro de la esfera de ac-tuación administrativa, se confirma que«quedan excluidas de la obligatoriedad de lanegociación, en su caso, las decisiones de lasAdministraciones Públicas que afecten a suspotestades de organización, al ejercicio delderecho de los ciudadanos ante los funciona-rios públicos y al procedimiento de formaciónde los actos y disposiciones administrativos»(art. 34.1 LORAP); si bien, cuando las deci-siones de las Administraciones Públicas queafecten a sus potestades de organización«puedan tener repercusión sobre las condi-ciones de trabajo de los funcionarios públi-cos», se debe consultar con las organizacio-nes sindicales más representativas y lossindicatos simplemente representativos (art.34.2 LORAP).

Son dos, en suma, los bloques de materiasclasificados por el legislador: el primero, deli-mitado positivamente, incluye los contenidosobjeto de negociación colectiva, típicos �comose ha dicho� de la relación bilateral de servi-cio entre el funcionario y la Administración;el segundo, se describe de forma negativa,puesto que no pueden ser negociadas porquedar dentro del ámbito de la relación orgá-nica o interna entre el funcionario y el órga-no administrativo en el que se integra. Encuanto a las materias sobre las que estáprohibido negociar, la norma habilita un pro-cedimiento alternativo de consulta, preser-vando de esta manera la participación de lossindicatos que, de no existir aquella pres-cripción, estarían legitimados para negociar.La ordenación por bloques no es una tareaexenta de dificultades porque, a modo deejemplo, si negamos la posibilidad de nego-ciar las decisiones de las AdministracionesPúblicas que afecten «a sus potestades de or-

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80 Vid. STS de 6 de febrero de 2004 (Ar. 972).81 Cfr. Resolución de 17 de octubre de 2005, de la

Secretaría General para la Administración Pública, porla que se ordena la publicación del IV Acuerdo de For-mación Continua en las Administraciones Públicas (BOEde 19 de noviembre de 2005).

82 Sobre la obligatoriedad de negociar contenidosde salud laboral, vid. STS de 23 de junio de 2003 (Ar.4444).

83 Cfr. Orden APU/3902/2005, de 15 de diciembre,por la que se dispone la publicación del Acuerdo de laMesa General de Negociación por el que se establecen

medidas retributivas y para la mejora de las condicionesde trabajo y la profesionalización de los empelados pú-blicos (BOE de 16 de diciembre de 2005).

ganización», es llamativo que sean negocia-bles materias que inciden en los aspectos or-ganizativos de cada Administración como laclasificación de los puestos de trabajo, laoferta de empleo público y los sistemas de in-greso, provisión y promoción profesional84.Quizá esta crítica pudiera salvarse con unasimple concreción legal de lo que se entiendepor «potestades de organización», al ser unaexpresión no precisada en la ley; sólo si conella se pretendiera hacer referencia exclusi-vamente a la fijación de la estructura orgáni-ca de las Administraciones Públicas y, en ge-neral, a la potestad de autoorganización, asícomo a las funciones que se atribuyen a cadaórgano de la estructura administrativa85, de-saparecería aquella invasión establecida enla propia LORAP.

Sin embargo, la Ley no se limita a atribuirfacultades de negociación sobre unas deter-minadas materias; lo verdaderamente rele-vante es el carácter obligatorio de la negocia-ción colectiva en relación con tales materias,esto es, el deber de negociar. El legisladorafirma que las materias enumeradas «seránobjeto de negociación» en todo caso (art. 32LORAP); utiliza la forma imperativa, de ahíque los sujetos legitimados en los distintosámbitos de negociación, de conformidad conla competencia normativa de cada Adminis-tración Pública, estén obligados a entablaruna negociación sobre esas materias, al mar-gen de que la negociación concluya o no conacuerdo86. Tan es así que el Gobierno y los

órganos de gobierno de las demás Adminis-traciones Públicas, en sus respectivos ámbi-tos, sólo tienen potestad para regular unila-teralmente las condiciones de trabajo de losfuncionarios públicos «en los casos en que nose produzca acuerdo en su negociación o nose alcance la aprobación expresa y formal»del órgano de gobierno correspondiente (art.37.2 LORAP)87.

Del tenor de estos últimos preceptos pare-ce deducirse «una reserva de ley para la ne-gociación colectiva respecto a las materiasenunciadas»88 en el artículo 32 de la LORAP,a la vez que se condiciona la posibilidad deregular unilateralmente esas materias porlas Administraciones Públicas a que previa-mente se haya intentado una negociacióncon buena fe. No obstante, negociar esas ma-terias es una «obligación relativa», porque,según establece el propio legislador, el proce-so de negociación «comprenderá, de entre lasmaterias relacionadas en el artículo ante-rior, las que ambas partes estimen oportuno»(art. 33 LORAP). Si se negocia, sólo podráhacerse sobre las materias enumeradas en laLey, sobre todas o sobre algunas de ellas,atendiendo �como se dice a continuación� ala competencia normativa en materia de per-sonal de la Administración presente en lamesa de negociación y a la decisión conjuntade ambas partes negociadoras. La exclusiónde la negociación de cualesquiera de aquellasmaterias únicamente puede hacerse decomún acuerdo por las partes89, pues esta-



84 En este sentido, ROQUETA BUJ, R., «La negociacióncolectiva en la función pública», Temas Laborales, núm.76, 2004, págs. 331-332.

85 Así lo destaca BENGOETXEA ALKORTA, A., Negocia-ción colectiva y autonomía colectiva, cit., pág. 130.

86 En la jurisprudencia, SSTS de 10 de noviembrede 1994 (Ar. 9040), de 18 de octubre de 1995 (Ar.7566), de 29 de mayo de 1997 (Ar. 4534), de 14 deabril de 2000 (Ar. 4823), de 25 de junio de 2001 (Ar.5738), de 17 de febrero de 2003 (Ar. 2112), de 23 dejunio de 2003 (Ar. 4444), de 16 de enero de 2004 (Ar.428), de 19 de enero de 2004 (Ar. 558), de 6 de febre-ro de 2004 (Ar. 972), entre otras.

87 Esta última previsión «presupone (�) la existen-cia previa de una negociación, real o intentada» [STS de10 de noviembre de 1994 (Ar. 9040)].

88 STS 16 de noviembre de 1995 (Ar. 8791).89 La SAN de 7 de noviembre de 2000 (RJCA 2585)

razona así: «dado que la negociación tiene por objetolas materias del artículo 32, que por exclusión no esobligatoria la negociación en los supuestos del artículo34 y que el artículo 33 establece que se negociará sobrelas materias que ambas partes estimen oportunas, resul-ta evidente que la exclusión de algunas de las cuestio-nes del artículo 32 sólo podrá hacerse con el consenti-miento de ambas partes negociadoras».

blecido el deber de negociar no es admisiblela exclusión unilateral de alguna de las ma-terias.

En efecto, las materias relacionadas ex le-ge no pueden negociarse en todas las Mesasde negociación. Tales materias serán objetode negociación «en su ámbito respectivo y enrelación con las competencias de cada Admi-nistración Pública» (art. 32 LORAP). El fac-tor clave es el reparto de competencias enmateria funcionarial entre el Estado, las Co-munidades Autónomas y las Entidades Loca-les, de tal manera que las materias cuya re-gulación compete al Estado quedan fuera dela negociación en el ámbito autonómico y lo-cal, al igual que las materias de competenciaautonómica quedan vedadas a la negociaciónde ámbito local90.

A la vista de este condicionamiento, se hapodido decir91 que los funcionarios públicosautonómicos y, sobre todo, los de la Adminis-tración Local no tienen siempre garantizadoel derecho a negociar sus condiciones de tra-bajo en sus aspectos fundamentales, ya quebuena parte de ellas se deciden por unas Me-sas de negociación en las que no están repre-sentados. Para satisfacer el derecho a la ne-gociación colectiva de todos los funcionarios,recientemente el legislador estatal92 ha pre-visto la constitución de una Mesa General deNegociación de las Administraciones Públi-cas, negociándose en ella las materias rela-cionadas en el artículo 32 de la LORAP «queresulten susceptibles de regulación estatalcon carácter de norma básica, sin perjuiciode los acuerdos a que puedan llegar las Co-munidades Autónomas en su correspondien-

te ámbito territorial en virtud de sus compe-tencias exclusivas y compartidas en materiade Función Pública» (disp. adic. sexta LO-RAP). Si reparamos en la legitimación reco-nocida para negociar en la Mesa General deNegociación de las Administraciones Públi-cas hay que convenir que se trata de una so-lución parcial al problema planteado. Enefecto, si bien los sindicatos más representa-tivos y los simplemente representativos a ni-vel de Comunidad Autónoma pueden estarpresentes en la negociación, no ocurre lo mis-mo con los de ámbito inferior. Por ello, sólo sise extendiera la medida de la representativi-dad sindical también al ámbito local que-daría satisfecha aquella demanda. La raízdel problema está en que sobre las materiasbásicas de competencia estatal no cabe unanegociación colectiva autonómica y/o localcontraria o distinta, aunque ésta sea de me-jora, a la norma estatal, siendo nulos losacuerdos y pactos que así procedan a intro-ducirla93.

En definitiva, las potestades normativasdel órgano administrativo correspondientedeterminan los ámbitos de la negociación. Eséste el criterio básico para distribuir los con-tenidos objeto de negociación en cada nivel.El legislador insiste una y otra vez en ello:los Pactos se celebrarán «sobre materias quese correspondan estrictamente con el ámbitocompetencial del órgano administrativo quelos suscriba», del mismo modo que los Acuer-dos versarán «sobre materias competenciadel Consejo de Ministros, Consejos de Go-bierno de Comunidades Autónomas u órga-nos correspondientes de las Entidades Loca-les» (art. 35, párrafos segundo y tercero,LORAP). Cada Administración está legal-mente legitimada para estipular Acuerdos yPactos siempre que se refieran a su compe-

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90 SSTS de 16 de noviembre de 1994 (Ar. 1995), de7 de noviembre de 1995 (Ar. 8173), de 10 de febrerode 1997 (Ar. 1409) y de 30 de junio de 1997 (Ar. 6138).

91 Lo pone de manifiesto ROQUETA BUJ, R., «La ne-gociación colectiva de los funcionarios locales», cit.,págs. 2.509-2.510.


93 Entre otras, SSTS de 3 de febrero de 1997 (Ar.923), de 10 de febrero de 1997 (Ar. 1409), de 30 de ju-nio de 1997 (Ar. 307/1998), de 22 de diciembre de1997 (Ar. 315/1998), de 25 de junio de 1999 (Ar. 5511)y de 25 de septiembre de 2003 (Ar. 7198).

tencia, de ahí que «las concretas extralimita-ciones que puedan apreciarse deban ser de-claradas ilegales y dejadas sin efecto»94.

La relación del artículo 32 de la LORAPdetermina las materias negociables, proce-diendo a identificar aquéllas en las que esposible una verdadera negociación de aque-llas otras sujetas a reserva de ley en su regu-lación. Como se sabe, en todo caso, la Admi-nistración Pública debe respetar la reservade ley; más aún, las disposiciones adminis-trativas no pueden «regular aquellas mate-rias que la Constitución o los Estatutos deAutonomía reconocen de la competencia delas Cortes Generales o de las Asambleas Le-gislativas de las Comunidades Autónomas»(art. 51.1 Ley 30/1992)95. Si las Administra-ciones Públicas no pueden regular las mate-rias funcionariales reservadas a la ley, debe-mos concluir que esas materias tampocopueden desarrollarse mediante Pactos yAcuerdos96. No obstante, si se negocia sobrematerias incluidas en la reserva de ley, lanegociación no puede tener como efecto al-canzar un acuerdo directamente aplicable alpersonal incluido en su ámbito de aplicación.En estos supuestos, lo que se llegará a nego-ciar es el posible contenido de un proyecto deley97, y el acuerdo, de alcanzarse, tendrá unaeficacia obligacional para el órgano de go-bierno que deberá presentar ante el Parla-mento o la Asamblea Legislativa un proyecto

de ley redactado según lo pactado98, sin que,por supuesto, éstos queden vinculados por elacuerdo negociado, disponiendo de plena li-bertad para aprobar la iniciativa, modificar-la sustancialmente o rechazarla99.

Hay que distinguir, en síntesis, la nego-ciación propiamente dicha de la negociacióncon fines legislativos, esto es, la que va diri-gida a colaborar100 con el poder legislativo,



94 STS de 7 de noviembre de 1995 (Ar. 8173).95 Cfr. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régi-

men jurídico de las Administraciones Públicas y del pro-cedimiento administrativo común (BOE 27 de noviem-bre de 1992).

96 GÓMEZ CABALLERO, P., Los derechos colectivos delos funcionarios, cit., pág. 312.

97 DEL REY GUANTER, S., «La nueva regulación de lanegociación colectiva y de la solución de los conflictosen la función pública», Relaciones Laborales, núm. 11,1991, pág. 12; GARCÍA MURCIA, J., «Marco legal y conte-nido de la negociación colectiva de los empleados pú-blicos», Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 11,1993, pág. 159; GÓMEZ CABALLERO, P., Los derechos co-lectivos de los funcionarios, cit., pág. 308 y ss.

98 STS de 15 de septiembre de 1999 (Ar. 3197). Enla doctrina, por todos, GÓMEZ CABALLERO, P., «La vincula-ción de los acuerdos colectivos en el ámbito de la fun-ción pública (A propósito de la sentencia de la Audien-cia Nacional de 7 de noviembre de 2000)»; RelacionesLaborales, núm. 13, 2001, pág. 49; MARTÍNEZ ABASCAL,V. A., «La eficacia de la negociación colectiva de losfuncionarios: a propósito de la sentencia de la Audien-cia Nacional de 7 de noviembre de 2000», RelacionesLaborales, núm. 13, 2001, pág. 26; MENÉNDEZ SEBAS-

TIÁN, P., «La sentencia de la Audiencia Nacional sobre elincremento retributivo de los funcionarios: crónica deun conflicto anunciado», Aranzadi Social, núm. 2,2001, pág. 58; ROQUETA BUJ, R., «La negociación del in-cremento de las retribuciones de los funcionarios públi-cos (A propósito de la sentencia de la Audiencia Nacio-nal de 7 de noviembre de 2000)»; Justicia Laboral,núm. 6, 2001, pág. 50.

99 SSTS de 21 de marzo de 2002 (Ar. 4318 y 4319).La jurisprudencia sentada en estas sentencias es clara: lanegociación colectiva puede tener por objeto el incre-mento de las retribuciones de los funcionarios, con laconsecuencia de que, de alcanzar un acuerdo, éste con-sistirá en la inclusión del incremento negociado en elProyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estadodel año de que se trate. Aparece así claramente consa-grada «la subordinación a la Ley de Presupuestos de to-do incremento en el gasto público, pues al aprobar elParlamento los Presupuestos Generales del Estado queel Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de laConstitución, en el ejercicio de una función o compe-tencia específica, desdoblada de la genérica potestad le-gislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitu-ción, el articulado de la ley que los aprueba integra untodo cuyo contenido adquiere fuerza de ley». Se corrigeasí la línea argumental, carente de fundamento jurídico,de la SAN de 7 de noviembre de 2000 (RJCA 2585), quesostuvo la obligación del Parlamento de acoger el conte-nido del Acuerdo previo con las organizaciones sindica-les en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

100 «Pseudo-negociación» o «legislación prenego-ciada», con palabras de ROQUETA BUJ, R., «La negocia-ción colectiva en el proyecto de estatuto básico de la

en el cual reside la potestad normativa, pararegular las materias sometidas a reserva le-gal. Así lo recoge el PEBEP que, siguiendo lalínea jurisprudencial marcada, diferencia lanaturaleza y eficacia de los instrumentos ne-gociados, según afecten o no a materias in-cluidas en la reserva de ley. Sin embargo, ypor contraste, cuando los Acuerdos afecten atemas que pueden ser decididos de forma de-finitiva por los órganos de gobierno, una vezratificados, «el contenido de los mismos serádirectamente aplicable al personal incluidoen su ámbito de aplicación»; por contra, si losAcuerdos ratificados tratan sobre materiassometidas a reserva de ley, su contenido ca-rece de eficacia directa, y el órgano de gobier-no respectivo que tenga la iniciativa legislati-va «procederá a la elaboración, aprobación yremisión a las Cortes Generales o a lasAsambleas Legislativas del correspondienteproyecto de ley conforme al contenido delAcuerdo y en el plazo acordado» (art. 38.3 PE-BEP). En uno y otro supuesto, se trata de unanormativa ya en vigor que el PEBEP recep-ciona y regula con mayor precisión y detalle.

2.5. El proceso de negociacióny la conclusión de los pactosy acuerdos: su eficacia jurídica

Son escasas e imprecisas las reglas sobreel procedimiento a seguir en la negociacióncolectiva de las condiciones de trabajo de losfuncionarios públicos. Ciertamente, las lagu-nas legislativas pueden suplirse por la vo-luntad mayoritaria de los sujetos colectivosintervinientes, adoptando acuerdos paraavanzar en la negociación. Sin embargo, laausencia de criterios de ordenación del pro-ceso negociador acarrea inseguridad jurídicay, a la postre, dificulta los acuerdos. Sin lle-gar a reglamentarlo todo, el legislador debió

establecer unos criterios a seguir, que resul-taran de orden público, dieran homogenei-dad al sistema y eliminaran, en la medida delo posible, las controversias que con frecuen-cia aparecen en cada fase negociadora101.

En el presente, el legislador se limita aseñalar que «el proceso de negociación seabrirá, con carácter anual, en la fecha que decomún acuerdo fijen el Gobierno u órganosde gobierno de las restantes Administracio-nes Públicas y los sindicatos más representa-tivos a nivel estatal y de Comunidad Autóno-ma, según lo dispuesto en los artículos 6 y 7LOLS» (art. 33 LORAP). Antes, ordena que«la Mesa General y las Mesas sectoriales denegociación se reunirán, al menos, una vez alaño», pudiendo convocarse más reuniones«por decisión de la Administración Públicacorrespondiente, por acuerdo entre ésta y lasorganizaciones sindicales presentes en la co-rrespondiente Mesa, y por solicitud de todaslas organizaciones sindicales presentes en larespectiva Mesa» (art. 31.3 LORAP).

Así pues, todas las Mesas de negociación102

se reunirán, al menos, una vez al año. Al fijareste periodo de referencia, el año natural, sepiensa en la negociación de los contenidoseconómicos, en particular el incremento retri-butivo a incluir en las normas presupuesta-rias, y en la oferta de empleo público, que se

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función pública», cit., pág. 625, y SALA FRANCO, T., «Lasrelaciones laborales en las Administraciones Públicas»,Actualidad Laboral, núm. 32, 2000, pág. 534.

101 Como afirma DEL REY GUANTER, S., «Evolucióngeneral y problemática fundamental de las relacionescolectivas en la función pública», en VV.AA., Seminariosobre relaciones colectivas en la Función Pública, Institu-to Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 1990,pág. 53.

102 También �así lo entendemos� la Mesa Generalde Negociación de las Administraciones Públicas y laMesa General de Negociación conjunta para el perso-nal funcionario, estatutario y laboral, reconocidas en lanueva disposición adicional sexta LORAP, deberían reu-nirse, como mínimo, una vez al año; aunque para de-jarlo claro debió modificarse el artículo 31.3 LORAP pa-ra referirse en plural a las «Mesas Generales» o, mejor,llevar esa regla al artículo 33 LORAP. Sólo una interpre-tación literal y sistemática, no finalista, llevaría a conclu-sión distinta.

programan ambas anualmente. Una Mesa denegociación, lógicamente, puede reunirse enmás de una ocasión durante el año, bastandola decisión unilateral de la AdministraciónPública interesada. Se reconoce a la Admi-nistración una potestad que no tienen lossindicatos a título individual; sólo si la soli-citud parte de forma unánime de todas lasorganizaciones con legitimación para nego-ciar en una Mesa, la Administración vendráobligada a reunirse para negociar. Ningúnvalor práctico tiene atribuir la convocatoriaextraordinaria a la voluntad conjunta de laspartes negociadoras, cuando es suficiente ladecisión de la Administración Pública com-petente.

La fecha de la reunión anual se fija decomún acuerdo por el Gobierno u órganos degobierno de las otras Administraciones Pú-blicas y los sindicatos más representativos anivel estatal y de Comunidad Autónoma. Co-mo todavía no se ha constituido la Mesa, sonlos órganos con competencias en materia depersonal, de un lado, y los sindicatos, de otro,los llamados a pactar la fecha de la primerareunión. Sorprende la llamada en exclusivaa los sindicatos más representativos, exclu-yendo �por omisión� a los sindicatos simple-mente representativos, que también puedengozar de legitimación para negociar. Estandotodavía en una fase previa a la negociación,quizá para facilitar este acuerdo inicial, sereduce el número de sindicatos pactantes alos más representativos, si bien ello, enningún caso, puede suponer privarles del de-recho a negociar, cuando lo tengan reconoci-do ex lege, debiéndoles comunicar a aquéllosla fecha de comienzo del proceso negociador.No está previsto qué sucede cuando no existaacuerdo sobre la fecha, ni tampoco se deter-mina cómo o quién establece el día inicial dereunión caso de convocar otras reuniones, almargen de la anual, aunque parece lógicoque se celebre en la fecha comunicada por laparte o las partes que impulsen la negocia-ción. El PEBEP establece que, a falta deacuerdo, el proceso se iniciará «en el plazo

máximo de un mes desde que la mayoría deuna de las partes legitimadas lo promueva,salvo que existan causas legales o pactadasque lo impidan» (art. 34.6 PEBEP).

El proceso de negociación comienza con laconstitución de la Mesa negociadora. En ellapueden estar presentes, junto a la Adminis-tración o Administraciones Públicas, todoslos sindicatos legitimados, según el ámbitode la negociación. La convocatoria que abrala negociación debe estar dirigida a todos,evitando así que un sindicato legitimado y noconvocado pueda impugnar el proceso sobrela base de la vulneración de su derecho a ne-gociar. Cuestión distinta es que un sindicatolegitimado opte voluntariamente por no par-ticipar103.

De no comparecer ningún sindicato, se tie-ne por intentada la negociación, recuperandola Administración la potestad de establecerlas condiciones de trabajo de manera unila-teral, equiparándose este supuesto a los ca-sos en que no se llegue a un acuerdo en elcurso de la negociación (art. 37.2 LORAP).

Ninguna previsión encontramos en el tex-to legal sobre los requisitos para la válidaconstitución de la Mesa negociadora: no seestablece el número de puestos, ni los crite-rios de reparto de los mismos entre las orga-nizaciones sindicales legitimadas para nego-ciar; tampoco hay regla alguna sobre laexigencia de un quorum mínimo. Del silencionormativo, cabe intuir que no se han queridopredeterminar esos aspectos del proceso ne-gociador, de manera que la Mesa negociado-ra queda válidamente constituida cuando to-



103 En el supuesto contrario, cuando sea la Adminis-tración la que muestre una total pasividad, cualquierade los sindicatos legitimados podrá recurrir a los órga-nos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativopara que ordene sentarse a negociar a la Administra-ción. De esta misma opinión, ROQUETA BUJ, R., La nego-ciación colectiva en la función pública, cit., pág. 337, yBENGOETXEA ALKORTA, A., Negociación colectiva y auto-nomía colectiva, cit., pág. 150.

dos los sindicatos legitimados para negociarhayan sido convocados y se les permita parti-cipar en las negociaciones, independiente-mente de que opten por participar o no104, yde cuál sea la representatividad global osten-tada por quienes decidan hacerlo. En conse-cuencia, el reparto de puesto entre los sindi-catos legitimados participantes debe serproporcional a la representatividad105 acre-ditada según los resultados electorales obte-nidos en el ámbito específico de la negocia-ción. El riesgo, sin duda, es permitir negociarcuando los representantes de los funcionariosgocen de escasa capacidad de representación,porque quienes pueden llegar a ostentar lamayor representatividad hayan decidido nointegrarse en la Mesa negociadora.

Estos vacíos de regulación difícilmentepueden ser cubiertos por la propia auto-nomía colectiva. De tal posición parece partirtambién el PEBEP, que trata de hacer frentea esta importante laguna de la legislación ac-tual precisando que la Mesa negociadoraquedará válidamente constituida cuando,además de la representación de la Adminis-tración correspondiente, y sin perjuicio delderecho de todas las organizaciones sindica-les legitimadas a participar en ella en propor-ción a su representatividad, tales organiza-ciones sindicales «representen, como mínimo,la mayoría absoluta de los miembros de losórganos unitarios de representación en elámbito de que se trate» (art. 35.1 PEBEP)106.

Menor trascendencia tiene la falta de pautasacerca de la composición numérica de lasMesas, la forma de designar a sus componen-tes o el aspecto relativo a la posibilidad decontar con la asistencia de asesores en lasdeliberaciones.

En cuanto al desarrollo de las negociacio-nes, nada se dice expresamente sobre la obli-gación de negociar de buena fe107, como prin-cipio básico que debe presidir la negociacióncolectiva, aunque parece obligado presumirsu exigencia. En realidad, la única referenciaal comportamiento de las partes en la nego-ciación es la relativa a la posibilidad de queel Gobierno, los Consejos de Gobierno de lasComunidades Autónomas o el órgano corres-pondiente de las Entidades Locales, transmi-tan «las instrucciones a que deberán atener-se sus representantes cuando proceda lanegociación con la representación sindical».Quienes representan a las AdministracionesPúblicas quedan bajo el mandato de éstas,que pueden dictar a sus representantes en laMesa negociadora las instrucciones políticasoportunas, reteniendo, no obstante, la deci-sión final sobre la ratificación de los acuer-dos. Ninguna mención hay a los sujetos con-formadores, a la formalización misma de lanegociación, tales como la designación de unpresidente y un secretario de la Mesa, o a laadopción de acuerdos parciales, aspectos or-ganizativos y de funcionamiento que unapraxis negociadora experimentada tiene so-brada capacidad para acordar, en cada caso,las medidas más apropiadas.

Obviamente, alcanzar acuerdos en el senode la Mesa negociadora es la finalidad perse-

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104 Estaríamos ante un «apartamiento» o «exclu-sión» voluntarios [SSTS de 20 de diciembre de 2002(Ar. 1423/2003) y de 19 de mayo de 2003 (Ar. 3908)].

105 STS de 18 de octubre de 1995 (Ar. 7566).106 Con todo, advierte ROQUETA BUJ, R., «La negocia-

ción colectiva en la función pública», cit., pág. 330, queno parece acertado este único criterio, puesto que resul-taría imposible la válida constitución de la mesa nego-ciadora cuando: 1) no se hubieran elegido representan-tes unitarios; 2) todos o la mayoría de los representantesunitarios comprendidos en el ámbito de la negociaciónfueran independientes; 3) la organización sindical cla-ramente mayoritaria decida no formar parte de la Mesanegociadora y las restantes comparecientes no lleguen

a alcanzar el porcentaje requerido de audiencia electo-ral.

107 En cambio, el PEBEP sí recoge que «ambas par-tes estarán obligadas a negociar bajo el principio de labuena fe y a proporcionarse mutuamente la informa-ción que precisen relativa a la negociación» (art. 34.7PEBEP). También se reconoce en el artículo 80.3 Ley55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco delpersonal estatutario de los servicios de salud (cit.).

guida al iniciar el proceso de negociación. Loprimero será determinar, de entre las mate-rias relacionadas en el artículo 32 LORAP,aquéllas sobre las que versará la negociación(art. 33, in fine, LORAP). A la conclusión delperiodo negociador, los representantes de lasAdministraciones Públicas y de las organiza-ciones sindicales legitimadas para negociar«podrán llegar a Acuerdos y Pactos para ladeterminación de las condiciones de trabajode los funcionarios públicos»: los Pactos �co-mo ya se ha expresado� se celebran sobrematerias que se correspondan estrictamentecon el ámbito competencial del órgano admi-nistrativo que lo suscriba y vinculan directa-mente a las partes; mientras que los Acuer-dos versan sobre materias competencia delConsejo de Ministros, de los Consejos de Go-bierno de Comunidades Autónomas o de losórganos correspondientes de las EntidadesLocales, siendo necesaria, para su validez yeficacia, la aprobación expresa y formal deestos órganos en su ámbito respectivo (art.35 LORAP). Así pues, se establece ex lege ladistinción entre ambos instrumentos nego-ciales sobre la base de un doble criterio108:material o competencial, de un lado, y for-mal, de otro.

Aunque se reconocen y regulan los Pactosy Acuerdos como los dos instrumentos forma-les para concluir con éxito la negociación, laLey guarda silencio sobre cómo se adoptaránlos mismos, resultando el criterio mayorita-rio la única respuesta admisible109; de mane-ra que cuando la mayoría sindical manifiestauna voluntad contraria al acuerdo, habráque considerar fracasada la negociación.

El imperativo respeto a las leyes constitu-ye, en todo caso, un límite más a la auto-

nomía colectiva110. Según se ha reiterado an-tes, la negociación colectiva no puede abor-dar contenidos que estén regulados en la leyo sobre los que haya una reserva de ley pre-establecida (art. 51.1 y 62.2 Ley 30/1992). Ala negociación colectiva, por consiguiente, lecorresponde una competencia de especifica-ción de las materias mencionadas legalmen-te o, cuando sea el caso, de ordenación decuestiones no tratadas por la ley; pero nopueden mejorarla111, salvo que así se autori-ce112.

Volviendo sobre los Pactos y Acuerdossuscritos en las Mesas de negociación, sólorespecto de estos últimos, en tanto incidenen materias que son competencia de los órga-nos de gobierno de las Administraciones Pú-blicas, el legislador obliga a su ratificaciónpor dichos órganos administrativos. La apro-bación expresa y formal es una condición devalidez y eficacia, pues sin ella lo acordadono tiene virtualidad alguna. Probablemente,convendría distinguir, como lo hace el PE-BEP, según los Acuerdos ratificados afectena temas que pueden ser decididos de formadefinitiva por los órganos de gobierno, de losque traten sobre materias sometidas a reser-va de ley. Mientras en el primer supuesto elcontenido del Acuerdo será directamenteaplicable al personal incluido en su ámbitode aplicación, en el segundo, por el contrario,su contenido carecerá de eficacia directa, vi-niendo obligado el órgano de gobierno a ela-borar, aprobar y remitir a las Cortes Genera-les o a la Asamblea Legislativa autonómicael correspondiente proyecto de ley conforme



108 FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J. J. y RODRÍGUEZ ESCAN-

CIANO, S., La negociación colectiva de los funcionariospúblicos, Cedecs, Barcelona, 1996, págs. 180-181.

109 Por todos, SALA FRANCO, T. y ROQUETA BUJ, R., Losderechos sindicales de los funcionarios públicos, cit.,pág. 268.

110 Vid. ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., «El nuevo marcode la negociación colectiva de los funcionarios públi-cos», Relaciones Laborales, núm. 19, 1990, pág. 95. Enla jurisprudencia, SSTS de 14 de febrero de 1992 (Ar.988) y de 12 de noviembre de 2003 (Ar. 8690).

111 Por todas, STS de 14 de octubre de 1998 (Ar.7543).

112 ROQUETA BUJ, R., «La aplicación de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales en las Administracio-nes Públicas», Tribuna Social, núm. 73, 1997, págs. 58y ss.

al contenido del Acuerdo (art. 38.3 PE-BEP)113.

Como requisitos adicionales, los Pactos yAcuerdos deben incluir, además de las par-tes intervinientes y el plazo de vigencia, suámbito personal, funcional y territorial (art.35, párrafo cuarto, LORAP). Asimismo, losAcuerdos aprobados y los Pactos celebradosse remitirán a la oficina pública competentepara su depósito, registro y publicidad, sien-do de inmediato publicados en el Boletín Ofi-cial del Estado o en los diarios oficiales co-rrespondientes (art. 36 LORAP).

En los supuestos de desacuerdo en la ne-gociación, el Gobierno o los órganos de go-bierno de las demás Administraciones Públi-cas, en sus respectivos ámbitos, puedenestablecer las condiciones de trabajo de losfuncionarios públicos (art. 37.2 LORAP); al-ternativamente, las Administraciones Públi-cas y los sindicatos legitimados para nego-ciar pueden nombrar de mutuo acuerdo unmediador o varios mediadores de no resultarposible llegar a un acuerdo en la negociación(art. 38.1.LORAP)114. La finalidad, en amboscasos, es que los funcionarios públicos cuen-ten con una regulación de sus condiciones detrabajo; no obstante, frente a una interven-ción administrativa unilateral, se deberíapreferir la mediación de un tercero imparcialpara intentar aproximar las posiciones en-contradas de las partes negociadoras. La le-gislación vigente no muestra preferencia poruna u otra opción, de forma que queda a la li-bre disposición de aquéllas. En realidad, sin

embargo, se deja en manos de la Administra-ción Pública puesto que ésta puede oponersea la mediación (art. 38.3 LORAP), recupe-rando de inmediato su poder de regula-ción115. La legislación proyectada se posicio-na de manera diferente: de no producirseacuerdo, sólo «una vez agotados, en su caso,los procedimientos de solución extrajudicialde conflictos», corresponderá a los órganos degobierno de las Administraciones Públicasestablecer las condiciones de trabajo de losfuncionarios (art. 38.7 PEBEP). Esta solu-ción legislativa respeta mejor, sin duda, lodispuesto en el artículo 8 del Convenio núm.151 de la OIT, sobre protección del derechode sindicación y los procedimientos para de-terminar las condiciones de empleo en la Ad-ministración Pública, que rechaza de planola intervención administrativa decisoria, de-cantándose por la negociación y por procedi-mientos independientes e imparciales de so-lución de las controversias.

También cuando, de ser preciso, no se lo-gre la aprobación expresa y formal delAcuerdo, se atribuye al órgano de gobiernode la respectiva Administración Pública com-petencia para establecer directamente lascondiciones de trabajo de sus funcionarios.No se indican las causas �podrían ser, al me-nos, la ilegalidad de lo acordado, no respetarlas instrucciones dadas a sus representantesen la Mesa negociadora o el cambio sustan-cial de las circunstancias presentes durantela negociación� que pueden motivar la nega-tiva a ratificar los acuerdos alcanzados en laMesa de negociación correspondiente, rete-niendo así la misma Administración la potes-tad última de regular las condiciones de tra-

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113 Aún añade más este precepto proyectado:«cuando exista falta de ratificación de un Acuerdo o, ensu caso, una negativa expresa a incorporar lo acordadoen el proyecto de ley correspondiente, se deberá iniciarla renegociación de las materias tratadas en el plazo deun mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de unade las partes».

114 Como destaca SANTOR SALCEDO, H., La media-ción en los conflictos de trabajo: naturaleza y régimenjurídico, La Ley, Madrid, 2006, pág. 361, su aplicaciónpráctica «ha sido muy excepcional».

115 Esta solución final, de acuerdo con ROQUETA BUJ,R., «La negociación colectiva en la función pública»,cit., pág. 339, «no respeta el Convenio núm. 151 de laOIT, sobre protección del derecho de sindicación y losprocedimientos para determinar las condiciones deempleo en la Administración Pública, ratificado por Es-paña, cuyo artículo 8 exige que los conflictos novatoriossean resueltos por medio de la negociación o medianteprocedimientos independientes e imparciales».

bajo, por no aprobar lo pactado. Una vezmás, destacamos la posición dominante de laAdministración Pública, también en el proce-so de negociación colectiva.

A modo de comisiones paritarias, poracuerdo de las partes, podrán establecerse co-misiones de seguimiento de los Pactos yAcuerdos (art. 35, in fine, LORAP), sin que seles atribuyan competencias de interpretación.Asumen tan sólo la función de comprobar elcumplimiento de lo pactado y acordado, pu-diendo denunciar cualquier incumplimientoobservado.

Los conflictos que surjan sobre el cumpli-miento116 de los Pactos y Acuerdos podránsometerlos las Administraciones Públicas ylos sindicatos legitimados para negociar a lamediación de un tercero (art. 38.1 LORAP).No se habilita ningún otro medio de soluciónextrajudicial de los conflictos117, de ahí que elarbitraje voluntario118 resulte ilegal, ya quela Ley no contempla esa posibilidad y la Ad-ministración está sujeta al principio de lega-lidad, lo que impide la remisión o delegaciónen un tercero de la decisión última que sólo aella compete tomarla119. En el PEBEP se

contempla que las partes negociadoras pue-dan acordar la creación, configuración y de-sarrollo de sistemas de solución extrajudicialde conflictos colectivos, en particular los de-rivados de la negociación, aplicación e inter-pretación de los Pactos y Acuerdos, salvo enaquellas materias en las que exista reservade ley. Junto a la mediación, se posibilita quelas partes voluntariamente encomienden aun tercero la resolución del conflicto plantea-do, comprometiéndose de antemano a acep-tar el contenido de la misma (art. 45 PE-BEP), esto es, la posibilidad de acudir a unarbitraje voluntario.

3. LA NEGOCIACIÓN «EN COMÚN»DE CONDICIONES DE TRABAJOPARA TODOS LOS EMPLEADOSPÚBLICOS �TRABAJADORESY FUNCIONARIOS�

La relación de servicio del personal de lasAdministraciones Públicas puede estar confi-gurada por diversos vínculos jurídicos, unosa través de un régimen estatutario o admi-nistrativo y otros mediante una relación la-boral, si bien muchas veces ambos colectivosdesarrollan funciones similares e, incluso,coinciden física y temporalmente en un mis-mo lugar de trabajo. La negociación colectivapuede ayudar a aproximar las condiciones deempleo de funcionarios y trabajadores, ha-ciendo posible una gestión homogénea de losaspectos comunes a todo el personal de laAdministración Pública. Sucede, sin embar-go, que la legislación ordinaria, trasladandoel diferenciado reconocimiento constitucio-nal del derecho a la negociación colectiva,establece dos regímenes jurídicos claramen-te separados para desarrollar la negociacióncolectiva del personal al servicio de las Ad-ministraciones Públicas: para el personal la-boral en el Título III de la LET y para los



116 El PEBEP garantiza el cumplimiento de los Pac-tos y Acuerdos, «salvo cuando excepcionalmente y porcausa grave de interés público derivada de una altera-ción sustancial de las circunstancias económicas, los ór-ganos de gobierno de las Administraciones Públicas sus-pendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos yAcuerdos ya firmados, en la medida estrictamente ne-cesaria para salvaguardar el interés público» (art. 38.10PEBEP).

117 Por todos, DEL REY GUANTER, S., Los medios extra-judiciales de solución de conflictos de trabajo en la fun-ción pública, MAP, Madrid, 1991, págs. 65-70.

118 Sobre la posibilidad de recurrir al arbitraje volun-tario, vid. ALFONSO MELLADO, C. L., «Cuestiones actualesentorno a los derechos colectivos de los empleados pú-blicos», Tribuna Social, núm. 120, 2000, pág. 23, y SALA

FRANCO, T., «Acerca de la posibilidad de establecer autó-nomamente procedimientos extrajudiciales de soluciónde conflictos laborales en las Administraciones Públi-cas», Actualidad Laboral, núm. 48, 2000, págs. 94 y ss.

119 Además, la Administración no tiene capacidadpara renunciar a sus competencias (art. 12.1 Ley

30/1992); el arbitraje, por lo tanto, puede comportardejación de facultades de soberanía inherentes a la Ad-ministración.

funcionarios públicos en el Capítulo III de laLORAP. Pero, también, hay que expresarlocon nitidez, la negociación colectiva no es elúnico instrumento, ni siquiera el principal,para lograr la unificación o, al menos, laaproximación de las condiciones de trabajo.Por medio de varias técnicas normativas120

se puede alcanzar mejor ese objetivo, si real-mente ese es el interés de la política legisla-tiva.

El modelo jurídico establecido para la ne-gociación colectiva de las condiciones de tra-bajo de los funcionarios públicos presenta di-ferencias notables respecto del fijado para lostrabajadores; entre las más significativas,una vez analizado aquél, podemos destacarlas siguientes121: sólo están legitimadas paranegociar las organizaciones sindicales, no losórganos de representación unitarios; quedadeterminada ex lege la estructura de negocia-ción colectiva, claramente centralizada; se fi-jan los contenidos de la negociación colectiva;se establece una periodificación anual de lanegociación; es necesaria la ratificación delos Acuerdos colectivos por los órganos degobierno, recuperando, de no producirseaquélla, la Administración Pública la capa-

cidad de dictar unilateralmente las condicio-nes de trabajo. Tales diferencias particula-res, además de otra más general como los di-versos principios inspiradores de una y otranormativa, dificultan que la negociación co-lectiva asuma con garantías de éxito la asi-milación de las condiciones de trabajo a dis-frutar por los trabajadores y los funcionarios.

Pese a todo, el ejercicio conjunto del dere-cho a la negociación colectiva de los trabaja-dores y funcionarios en el sector público seintrodujo, primero, en la esfera local, para ex-tenderse después a la Administración del Es-tado y a las Comunidades Autónomas122. Lorelevante y significativo de estas experien-cias de negociación colectiva conjunta en elsector público es que se trataba de un fenóme-no extra legem123. Estas prácticas eran ajenaspor completo al diseño normativo, pues no só-lo no las contemplaba, sino que expresamenteestablecía dos vías diferenciadas y, además,excluyentes entre sí. La doctrina jurispruden-cial124 dominante confirmaba que ese modo denegociar «en común» no respetaba el marco le-gal, en el entendimiento de que, entre la regu-lación administrativa y la laboral de la nego-ciación colectiva, no existía «el grado depermeabilidad suficiente para posibilitar unanegociación y eventual regulación unita-ria»125. Los argumentos en que se apoyaba talaserto reparan, como sucede en el presente,en que las estructuras de las comisiones ne-gociadoras no son coincidentes, como tampo-

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120 Así, en el ámbito de la normativa estatal, descri-be CRUZ VILLALÓN, J., «Algunas especialidades de la ne-gociación colectiva (laboral y funcionarial) en la Admi-nistración Pública», cit., pág. 36, cuatro alternativas:primera, la aprobación de normas diferenciadas parauno y otro tipo de personal, pero con redacciones ma-terialmente idénticas o muy similares; segunda, la regu-lación en paralelo por parte de una misma norma, demodo que ésta reforme con contenido similar, cuandono idéntico, la legislación laboral y la de los funciona-rios públicos; tercera, con la aprobación de una norma-tiva dirigida a regular el régimen de los funcionarios pú-blicos, resultando dicha normativa supletoria para todoel personal al servicio de las Administraciones Públicasno incluido en su ámbito de aplicación; cuarta, por laaprobación de una norma de aplicación directa a am-bos colectivos.

121 En los mismos términos, vid. CRUZ VILLALÓN, J.,«Algunas especialidades de la negociación colectiva (la-boral y funcionarial) en la Administración Pública», cit.,pág. 25.

122 Vid. BLASCO ESTEVE, A., «La negociación colectivade los funcionarios públicos», cit., págs. 541 y ss.

123 Este tipo de prácticas no eran necesariamentecontra legem, sino meramente extra legem. Así lo afir-man ROQUETA BUJ, R., «Las relaciones entre los sistemasde negociación colectiva laboral y funcionarial en la Ad-ministración Pública», cit., págs. 147 y ss., y CRUZ VI-

LLALÓN, J., «Algunas especialidades de la negociacióncolectiva (laboral y funcionarial) en la AdministraciónPública», cit., pág. 37.

124 SSTS de 22 de octubre de 1993 (Ar. 7544), de 6de junio de 1994 (Ar. 5105), de 9 de febrero de 1998(Ar. 2110) y de 16 de julio de 1998 (Ar. 7021).

125 SSTS de 22 de octubre de 1993 (Ar. 7544).

co el grado de autonomía de las partes paraelegir las unidades de negociación y decidirsobre las materias objeto de estipulación; deotro lado, la situación de supremacía de unade las partes, que se pone de manifiesto enla necesidad de aprobación expresa de losAcuerdos que se alcancen, no se cohonestacon la libertad de las negociaciones que seafirma en los artículos 82 y 90 de la LET, dife-rencias de régimen que también se registranen los supuestos de fracaso de la negociación;por último, es distinta la competencia juris-diccional relativa al reconocimiento de laspretensiones a que de lugar la negociacióncolectiva en uno u otro caso, quedando re-servada a la Jurisdicción social las que afec-tan al personal laboral, por más que sea unaempleadora pública. En cualquier caso,además, estas expresiones de negociacióncolectiva conjunta de los empleados públicosdebían salvar escollos importantes en unproceso final de formalización y respetar ladiversidad del régimen legal de la negocia-ción colectiva funcionarial y laboral, para asícobrar validez y efectos constitutivos en el or-denamiento jurídico, separadamente, uno yotro tipo de acuerdos.

Hasta tanto una ley no tendiera puentesentre ambos regímenes de negociación colec-tiva, no resultaba imposible que en una pri-mera fase de las negociaciones colectivas, ycon carácter extra legem, pudiera tener lugaruna negociación unitaria preliminar en laque estuvieran presentes las representacio-nes profesionales legitimadas para negociarsegún la normativa laboral y funcionarial, yque, en una fase posterior, se diversificaranlos procedimientos de negociación y tuvieralugar, conforme a la legislación aplicable encada caso, una formalización de lo acordadoen los instrumentos correspondientes, dandoa éstos la tramitación y publicación oficialque procediera. En apoyo de esta solución126

se invocaban los artículos 39 y 40 de la LO-RAP, que prevén la existencia de órganos co-legiados de participación para el empleo fun-cionarial y laboral, de manera que noresultaría contrario a la ley que pudieranexistir formas de coordinación de intereses yde negociación conjunta, aunque por la dife-rente naturaleza y alcance de los destinata-rios de estos pactos debían formalizarse eninstrumentos no sólo separados sino diferen-tes, por estar sometidos a distinto régimenjurídico.

Conocedor, sin duda, de la realidad pree-xistente127, el legislador en la más recientereforma128 ha reconocido la negociación con-junta de las condiciones de trabajo para todoslos empleados públicos, ya sean trabajadoreso funcionarios. Así, se prevé la constituciónde Mesas Generales de Negociación en la Ad-ministración General del Estado, en las Co-munidades Autónomas y en las EntidadesLocales para la negociación de las condicio-nes de trabajo comunes a todos los emplea-dos públicos, sean personal funcionario, esta-tutario o laboral (disp. adic. sexta 2 LORAP).

La singularidad �no podía ser otra� es elreconocimiento de legitimación para nego-ciar en cada Mesa General de Negociación alas organizaciones sindicales más represen-tativas y a las simplemente representativas,según lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de laLOLS, tomando en consideración en cada ca-so los resultados obtenidos en las eleccionesa los órganos de representación del personalfuncionario, del personal estatutario y delpersonal laboral del correspondiente ámbitode representación. Y no sólo a éstos; tambiénestán legitimados para negociar en esas Me-sas generales las organizaciones sindicalesque formen parte de la Mesa General de Ne-



126 Vid. RIVERO LAMAS, J., «El proceso de laboraliza-ción de la función pública: aspectos críticos y límites»,cit., pág. 124.

127 Una descripción de estas experiencias negocia-doras en SALA FRANCO, T. y otros, La negociación colecti-va en el empleo público, cit., págs. 158-201.


gociación de las Administraciones Públicassiempre que hubieran obtenido el 10 por 100de los representantes del personal funciona-rio o del personal laboral en el ámbito corres-pondiente de la Mesa de que se trate.

La Ley de reforma no altera lo dispuestoen la legislación vigente en materia de Pac-tos y Acuerdos para el personal funcionario,de modo que para la validez y eficacia de losmismos es necesaria la aprobación expresa yformal por parte de la Administración Públi-ca que corresponda y, en igual sentido, parael personal laboral se precisa, siguiendo lodispuesto en su propia normativa, la formali-zación del acuerdo en el seno de la unidad denegociación de que se trate, tal y como veníahaciéndose en los últimos años.

Más que tender puentes hacia la aproxi-mación de los regímenes jurídicos de la nego-ciación colectiva para los empleados públi-cos, la Ley ha optado por legalizar unapráctica de negociación que tiene lugar ya,de facto, en no pocas de nuestras Adminis-traciones, haciendo suyos los criterios juris-prudenciales sobre la cuestión. De las dospartes negociadoras, la Administración esuna, sin que se planteen problemas paraconstituir ese banco. Mayores dificultadessurgen del lado de la parte social, pues úni-camente pueden estar presentes en esas Me-sas generales las representaciones sindica-les, perjudicando a las representacionesunitarias de los trabajadores, que pierden to-da posibilidad de participar en la negocia-ción. Si la opción a favor y en exclusiva de losrepresentantes sindicales era la única facti-ble, por ser el punto de intersección entre losdos regímenes jurídicos de negociación colec-tiva, podían haberse tomado otras decisioneslegislativas en orden a reconocer legitima-ción a unos sindicatos o a otros.

En efecto, pueden asumir la negociación�como se reconoce en la Ley� los sindicatosmás representativos y los simplemente re-presentativos, que integran tanto a trabaja-dores como a funcionarios, o los más repre-

sentativos y los simplemente representativos�posibilidad que no se contempla en la Ley�en sólo uno de los colectivos, según los resul-tados obtenidos, computados independiente-mente, en las elecciones a los órganos de re-presentación del personal funcionario o delpersonal laboral. Se explica esta selecciónrestrictiva si se pretende favorecer a los sin-dicatos generalistas «de servicios públicos».Para evitar que la norma sea tachada de serexcluyente con los sindicatos de «clase», biende trabajadores o bien de funcionarios, seatribuye legitimación para negociar en unaMesa General también a los sindicatos que,siendo más representativos o simplementerepresentativos, según los resultados obteni-dos en las elecciones a los órganos de repre-sentación del personal �Delegados de Perso-nal, Juntas de Personal y Comités deEmpresa� en el conjunto de las Administra-ciones Públicas, alcancen, al menos, el 10 por100 de los representantes del personal fun-cionario o del personal laboral en el ámbitocorrespondiente a aquella Mesa. Tan prolijanorma se hubiera evitado con cierta dosis degenerosidad por parte del legislador ordina-rio, esto es, reconociendo legitimación a to-dos los sindicatos simplemente representati-vos en el ámbito funcionarial o en el delpersonal laboral de la Mesa constituida, conindependencia de si lo son también en el con-junto de las Administraciones Públicas com-putando los resultados obtenidos en los dossectores del personal.

Al margen del problema de identificar alos sindicatos legitimados para negociar, queresuelve con mayor o menor acierto la nuevadisposición legal, quedan bastantes elemen-tos por ensamblar. La unidad de negociaciónviene predeterminada en la Ley y con ellatendrá que coincidir ineludiblemente la pro-puesta por la representación laboral. Loscontenidos están limitados a aquellas mate-rias que per se son comunes a ambos colecti-vos de empleados públicos �por ejemplo, laseguridad y salud en el trabajo�; sin embar-go, al no especificar cuáles son esas materias

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se corre el riesgo de que se pacten condicio-nes de trabajo que no tienen por qué ser ne-cesariamente idénticas. El procedimiento ne-gociador se debe acomodar a los requisitosformales previstos en la normativa laboral. Ysobre la naturaleza del acuerdo guarda silen-cio el legislador, explicando su posición en laExposición de Motivos que precede a la Ley21/2006: no se modifica la naturaleza jurídi-ca de los Pactos y Acuerdos para el personalfuncionario y de los convenios colectivos la-borales, resultando obligatorio formalizar loacordado en dos instrumentos separados.Implícitamente, se está reconociendo la na-turaleza jurídica dual de los acuerdos suscri-tos en este tipo de Mesas de Negociación.

En cualquier caso, finalizado el proceso denegociación y suscrito el acuerdo «mixto» endocumentos separados, la igualdad en las con-diciones de trabajo del personal de la Admi-nistración Pública firmante no está garanti-zada. De surgir dudas sobre la interpretaciónde una cláusula del acuerdo, la controversiase resolverá ante los órganos de la Jurisdic-ción social o de la Jurisdicción contencioso-ad-ministrativa competentes, según sea uno uotro el instrumento impugnado, pudiendoplantearse idéntica cuestión y ser resueltade manera divergente; igual que si se sometea consideración de los órganos jurisdicciona-les la legalidad del acuerdo. Ciertamente, lacompetencia para conocer de los conflictossuscitados a partir de dos documentos for-malmente diferentes, pero de contenido úni-co, es la pieza que realmente separa en la ac-tualidad a los dos sistemas de negociación enel seno de la Administración Pública129. Anteesta disyuntiva, si de veras se quieren conse-guir iguales condiciones de trabajo más alládel acto formal de reconocimiento, ello sepuede lograr incorporando tanto en el Acuer-do o Pacto como en el convenio colectivo unacláusula de «vinculación a la totalidad» o de

«indivisibilidad» de ambos, de forma que lanulidad parcial o total de uno de ellos, decla-rada por la Jurisdicción que corresponda, de-terminará la necesidad de renegociar la cláu-sula o el acuerdo en relación con todo elpersonal, funcionarios y laborales130.

4. LA SEDIMENTACIÓNINSTITUCIONALDE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVAEN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICAY SU PROYECCIÓN DIVERSIFICADA

4.1. Un proceso de reconocimientobreve y de integración sucesiva

El corto periodo de reconocimiento y desa-rrollo de la negociación colectiva en el sectorpúblico funcionarial, en el marco del nuevoEstado autonómico, no ha sido óbice paraque se afirmen y destaquen unos rasgos defi-nitorios propios, ya latentes de forma germi-nal en la originaria redacción del CapítuloIII de la LORAP, que no reconoció el derechoa la negociación colectiva en la función públi-ca hasta la reforma introducida por la Ley7/1990, a su vez objeto de la más reciente mo-dificación que aporta la Ley 21/2006. Esta úl-tima es relevante, entre otros aspectos, porel enriquecimiento que incorpora con la crea-ción de las Mesas Generales de Negociación,en un intento inequívoco de acentuar la cen-tralización de las negociaciones que se tradu-ce en la creación de una Mesa General de Ne-gociación de las Administraciones Públicas,en primer término, como «foro de encuentronecesario» interadministrativo; pero tambiénpor haber dado un tratamiento legal �sacan-do la cuestión de un ámbito extra legem, acargo de la exclusiva iniciativa de los agentesnegociadores en los distintos niveles� a lasMesas Generales para la Negociación con-junta de las condiciones de trabajo comunes



130 ROQUETA BUJ, R., «Las relaciones entre los siste-mas de negociación colectiva laboral y funcionarial enla Administración Pública», cit., págs. 153-154.

129 FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J. J. y RODRÍGUEZ ESCAN-

CIANO, S., La negociación colectiva de los funcionariospúblicos, cit., pág. 97.

para los empleados públicos, ya se trate depersonal funcionario, estatutario o laboral,así como para determinar las organizacionessindicales que formarán parte de aquéllas.

4.2. Continuidad en las líneas matricesde la regulación legal de la negociacióncolectiva en el sector público

Más allá de las criticas a las que se hayanhecho acreedoras las Administraciones Pú-blicas por la facilidad brindada a las repre-sentaciones sindicales para conseguir unasreivindicaciones estrechamente ligadas, enocasiones, a las prerrogativas y potestadespúblicas, o por el excesivo coste económico deaquéllas, a corto o largo plazo, o por facilitarla normalización de situaciones de hechoaparecidas extra legem, apurando el respetoal principio de igualdad en la ley, es lo ciertoque las conquistas alcanzadas en punto al re-conocimiento de derechos por los funciona-rios se han comunicado con rapidez tambiéna los empleados laborales de las diferentesAdministraciones Públicas; transferenciaque también se registra en sentido inverso,esto es, del sector laboral hacia el funciona-rial. De esta manera puede hablarse de undoble movimiento de flujo y reflujo, de unproceso de funcionarización del empleo de losempleados administrativos bajo régimen la-boral al que ha seguido, y en ocasiones haprecedido también, otro de laboralización dela función publica. Hay que señalar, sin em-bargo, que estas transferencias no se hantraducido siempre en un mero traslado y co-municación de los mismos beneficios �que enmuchos casos era técnica y materialmenteimposible por las características y principiosde cada bloque normativo�, si no en la bús-queda de una equivalencia funcional de losderechos y beneficios alcanzados por uno yotro subsector de empleados públicos, par-tiendo de una consideración global de los yareconocidos a cada conjunto regulador.

La búsqueda de una mayor aproximaciónen la regulación sustantiva del régimen de

trabajo entre el sector funcionarial y laboralde los empleados públicos se ha llevado a ca-bo conforme a unas líneas de expresión y for-mación de la normativa correspondiente acada bloque normativo, que se pueden resu-mir en las siguientes:

� Diferenciación del régimen de la nego-ciación colectiva aplicable a los funcionariospúblicos respecto del existente, con anteriori-dad notoria, para los empleados públicos la-borales. Ello tuvo lugar, con eficacia declara-tiva limitada, por obra del Acuerdo suscritoel 6 de abril de 1990 entre UGT, CC.OO. y laAdministración del Estado, en el que ambaspartes reconocían que el derecho a la nego-ciación colectiva forma parte del «contenidobásico del derecho de libertad sindical», cuyoejercicio era preciso normalizar «sin restric-ción alguna» (Preámbulo). Tal Acuerdo diolugar a un Proyecto de Ley que después seconcretó en la Ley 7/1990, de 19 de julio, lla-mada a modificar en parte la LORAP131.

� Monopolio de la capacidad representa-tiva y convencional de las organizacionessindicales para la negociación colectiva, con-forme a los artículos 6.3.c), 7.1 y 7.2 de laLOLS, con la atribución del derecho a nego-ciar colectivamente sólo a aquéllas que reú-nan las condiciones de representatividadprevistas en la LORAP. Con ello se excluía eldualismo recogido en la LET para la negocia-ción a nivel de empresa, que es conforme, porlo demás, a los amplios términos de reconoci-miento del derecho a la negociación colectivaen el artículo 37.1 de la CE.

� Sometimiento al principio de legalidadadministrativa del coste económico máximoreconocido al trabajo contratado en la nego-ciación colectiva, lo que conlleva una limita-ción implícita de los márgenes de negocia-ción para las partes, y que se ha tratado de

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131 Vid., ampliamente, SOLANS LATRE, M. A., Concer-tación social y otras formas de neocorporativismo en Es-paña y en la Comunidad Europea, cit., págs. 152-153.

compensar con la prolongación de la acciónreivindicativa en otras áreas de regulaciónmás dúctiles en la regulación legal, como laduración y gestión del tiempo de trabajo.

� Determinación legal de la estructura dela negociación colectiva y de las unidades denegociación, si bien respetando las compe-tencias de las Comunidades Autónomas y delos Entes Locales. En este punto, como ya seha puesto de manifiesto, se han añadido nue-vas unidades de negociación por la Ley21/2006 (disp. adic. sexta), creando diferen-tes Mesas de Negociación para una mayorcentralización del conjunto de la estructuranegociadora en nuevos ámbitos geográficos,además de las ya previstas en el artículo 31de la LORAP. Interesa resaltar, por lodemás, que la nueva disposición adicionalsexta �pese a la afirmación contenida en sunúm. 1, en punto al carácter «unitario» de lasrepresentaciones de las AdministracionesPúblicas en la Mesa General de Negociacióninteradministrativa� carece de la considera-ción de «norma básica» en el sentido previstoen el artículo 149.1.18ª de la CE, por lo queno es de aplicación obligada para todas lasAdministraciones Públicas, como tampoco loes el artículo 31 de la LORAP, excepto sunúm. 3, sólo referido este apartado a unagenérica �y, en la actualidad, no identifica-ble� Mesa General y a las Mesas sectorialespara imponerles la obligación de reunirse almenos una vez al año, sin mencionar que de-ba ser una reunión conjunta, como con clari-dad se deriva del párrafo siguiente, referidoa otros supuestos de reuniones obligatorias.

� Ello no obstante, desde la regulación ori-ginaria ha estado presente, pero ahora en to-dos los niveles �aunque con la fuerte restric-ción de no tratarse de una norma básica� elestablecimiento de formulas de coordinación yarticulación con el respeto obligado a los espa-cios funcionales de las unidades de negocia-ción descentralizadas territoriales (autonómi-cas, provinciales y locales) y sectoriales. Noobstante, pesa una fuerte limitación sobre es-tas últimas: no podrán ser objeto de negocia-

ción sectorial las materias que hayan sidoobjeto de acuerdo en las correspondientesMesas Generales.

� De otra parte, cabe registrar una con-vergencia de actitudes entre el sector funcio-narial y el laboral para concretar vías deacuerdo que hagan posible una comunicaciónde reivindicaciones y políticas frente a las co-rrespondientes Administraciones Públicasdestinatarias de la prestación de servicios, loque ha conducido a una aproximación en losregímenes �que no identificación en la regu-lación colectiva nacida de esta acción sindi-cal conjunta� y, lo que es más relevante, a ladifusión de prácticas de negociación unita-rias que han conducido a regulaciones unita-rias o, por lo menos, de contenido equivalen-te, que deben recepcionarse para cobrarfuerza reguladora en instrumentos colectivossituados en sectores jurídicos distintos: estoes, en los correspondientes convenios colecti-vos para los empleados públicos sometidos aun régimen laboral y en los Pactos y Acuer-dos regulados en la LORAP. La frecuencia deestas prácticas de negociación colectivas na-cidas extra legem, justifica que la recienteLey 21/2006 haya configurado �pese a lafuerte limitación que supone el no reconoci-miento de carácter básico, conforme al artícu-lo 1.3 de la Ley 36/1984, de medidas para lareforma de la función pública, y a la disposi-ción final de la LORAP�, una Mesa Generalde Negociación en la Administración Gene-ral del Estado, en cada una de las Comuni-dades Autónomas y Entidades Locales, parala negociación de todas aquellas materias ycondiciones de trabajo comunes al personalfuncionario, estatutario y laboral de cada Ad-ministración Pública.

4.3. Proyección pluridireccionaly nuevas tendenciasde la negociación colectivaen el sector público

A consecuencia de los cuatro Acuerdosconcluidos en las Mesas de Negociación naci-



das de la Mesa General prevista en la LO-RAP, y que, como tales, se ajustaban alcarácter atribuido a estas estipulaciones enel artículo 35 de la mencionada norma �aun-que también participaran de la naturalezade los «pactos sociales» desde una perspecti-va política132�, se produce una clara proyec-ción de los contenidos hacia cuestiones per-tenecientes a áreas de política económica,como también se orientan a proporcionarcriterios de configuración de un modelo futu-ro, en fase de formación, de Función Pública;así, en concreto: definición de los criteriospara fijar el incremento de las retribucionesde los empleados públicos a incluir en la Leyde Presupuestos Generales del Estado; revi-siones salariales en caso de que el IPC al-canzado realmente superara las previsionesconsignadas; reconocimiento del derecho a lanegociación colectiva de los funcionarios; di-seño de los planes de empleo y de la oferta deempleo público, � Pero, también, con elacompañamiento de otros temas de más am-plio alcance político, como lo son: las premisaspara una modernización de las Administra-ciones Públicas; las medidas para conseguiruna mayor eficiencia y calidad de los servi-cios; y la forma de alcanzar un consenso sobrelos temas nucleares a incluir en un futuroProyecto de Estatuto de la Función Pública.Ciertamente, estos temas fueron objeto deconcreciones muy relevantes, que incorpo-raría el Acuerdo para la modernización de lafunción pública y mejorar las condiciones detrabajo de 1992133. En esta línea de invasión

del campo político de la organización admi-nistrativa y de la política de personal fun-cional, también incide el Acuerdo-marco es-tablecido entre la Administración Generaldel Estado y las organizaciones sindicalesmás representativas para el periodo 2003-2004134.

Hay que registrar que estos Acuerdos en lacúspide no han tenido continuidad en los últi-mos años, tal vez porque se vio la necesidadde ubicarlos en un marco de referencia queles proporcionara una previa habilitación yrespaldo legal, y que no es otro en el presenteque el contenido en la Ley 21/2006, que prevéla constitución de una Mesa General de Nego-ciación de las Administraciones Públicas quetendrá por objeto la negociación de aquellasmaterias «relacionadas con el artículo 32 deesta Ley que resulten susceptibles de regula-ción estatal con el carácter de norma básica,sin perjuicio de los acuerdos a que puedan lle-gar las Comunidades Autónomas en su co-rrespondiente ámbito territorial en virtud desus competencias exclusivas y compartidasen materia de Función Pública» (disp. adic.sexta.1 LORAP). Con ello se ha llevado a cabouna importante delimitación del objeto de lasnegociaciones colectivas a este nivel, que im-pide el desbordamiento de los contenidos quese puede registrar en los Acuerdos de 1992 y2002. Límites, por lo demás, que se reiteranen términos similares en el PEBEP135.

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132 SOLANS LATRE, M. A., Concertación social y otrasformas de neocorporativismo en España y en la Comuni-dad Europea, cit., pág. 154 (y nota 207).

133 Resolución de 3 de enero de 1992, de la Direc-ción General de Trabajo, que publica el texto delAcuerdo suscrito entre la Administración del Estado ylos sindicatos UGT, CC.OO., CSIF y ELA-STV, para me-jorar la Administración y mejorar las condiciones de tra-bajo (BOE de 21 de enero de 1992). Sobre el problemadel campo de aplicación y de la extensión material delAcuerdo, vid. ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., «El Acuerdo pa-ra la modernización de la Administración Pública. LaOrden de cotización para 1992 y las normas laborales»,

Relaciones Laborales, T. I., 1992, págs. 1.132-1.138. Deotra parte, como ya expresaba este autor, la dinámicagenerada por este Acuerdo fue tal que, a partir del mis-mo, ya no podían «tener acogida las opiniones que (sos-tenían) la falta de una verdadera negociación colectivaen la Administración Pública y, en concreto, entre losfuncionarios. El resultado del proceso emprendido va aser que el entramado negociador tenderá a hacerse másdenso y, a la vez, más interdependiente, en el interiorde las Administraciones Públicas. La contratación depactos y acuerdos va a enriquecerse con la aparición denuevos satélites en espacios inéditos hasta el presente»(cit., pág. 1133).

134 Resolución de 15 de noviembre 2002 (BOE de18 noviembre de 2002).

135 Cfr. artículo 36.2 PEBEP.

De otra parte, la convergencia entre losregímenes jurídicos de los empleados públi-cos, funcionarios y laborales, originante delproceso que se ha dado en llamar de «ósmosisinstitucional», ha continuado y continúaoperándose de forma intensiva, utilizándosea tal fin las técnicas normativas ya registra-das136, con el resultado de un mutuo influjode cada bloque normativo sobre el otro, sinque al final del trayecto sea pensable admitiruna unificación, objetivo imposible desdenuestro planteamiento constitucional.

Así, también, es preciso consignar el re-troceso de la igualdad sustancial en el trata-miento económico de los funcionarios públi-cos y el personal estatutario en las distintasComunidades Autónomas, lo que ha llevadoa que, en ocasiones, se llegue a postular porlos sindicatos la vuelta a la centralización delos servicios públicos transferidos por aque-llas137.

No parece que sean suficientes, no obstan-te, las previsiones legales contenidas en elPEBEP para brindar materias que formanparte de las potestades de organización delas Administraciones Públicas y de prerroga-tivas públicas que no pueden quedar inclui-das, en ningún caso, en el ámbito de la regu-lación colectiva funcionarial. En efecto, ladistinción establecida en los artículos 32 y 34de la LORAP, tras la redacción de 1990, erala de materias «objeto de negociación en suámbito respectivo y en relación con las com-petencias de cada Administración Pública»

(art. 32), bloque en el que la negociación co-lectiva es obligatoria para la empleadora;frente a otras materias respecto de las que seexcluía «la obligatoriedad de la negociación»(art. 34), revistiendo ambos preceptos carác-ter básico en punto a las previsiones del ar-tículo 149.1.18ª de la CE.

Pues bien, el hecho de que la negociaciónsea obligatoria no excluye que la Administra-ción que ostente, en cada caso, la condiciónde contraparte decida no acceder a negociarsobre tales materias. Con ello se corre el ries-go de convertir una cuestión de «orden públi-co» ligada al ejercicio de las potestades admi-nistrativas y, por su propia naturaleza, decarácter indisponible, en posible objeto denegociación y, en consecuencia, de regulaciónconvencional con la intervención de unas re-presentaciones sindicales llamadas por laLey a contribuir al establecimiento de lascondiciones de trabajo de un colectivo de fun-cionarios públicos. La condición de éstos nopuede desplazar el lugar y el papel de la Ley�general, por definición� ni condicionar la fi-nalidad de las Administraciones Públicas de«servir con objetividad los intereses genera-les» (art. 103 CE).

En un intento de recuperar áreas de mate-rias de regulación colectiva funcionarial so-metidas en el presente a un «deber de nego-ciar» de compleja configuración, el PEBEP haeliminado algunas de ellas expresamente detal elenco �así, la regulación y determinaciónconcreta de los sistemas, criterios, órganos yprocedimientos de acceso al empleo público yla promoción profesional�, convirtiéndolasen materias excluidas de la obligatoriedad dela negociación, pero no de la posibilidad deque ésta tenga lugar.

Con todo, el propósito de recuperación delas facultades de regulación unilateral de lasAdministraciones Públicas aparece debilita-do con carácter general en el PEBEP, porqueel actual deber de aquéllas de proceder a la«consulta» a las organizaciones sindicales ysindicatos, si las decisiones de aquéllas que



136 Sobre tales técnicas normativas, vid. CRUZ VI-

LLALÓN, J., «Algunas especialidades de la negociacióncolectiva (laboral y funcionarial) en la AdministraciónPública», cit., pág. 36.

137 De lo que son muestra las recientes informacio-nes aparecidas en la prensa diaria sobre diferencias enlas retribuciones, según las distintas ComunidadesAutónomas, de hasta el 45 por ciento en el sistema sa-nitario español (ABC, 15 diciembre 2006): así, mientrasen Baleares un especialista gana 53.000 euros brutosanuales, en Cataluña algunos perciben, por hacer lomismo, 28.000 euros.

afecten a sus potestades de organización pu-dieran tener repercusiones en las condicio-nes de trabajo de los funcionarios públicos,se transforma en el PEBEP en un supuestode negociación «obligatoria», esto es, inclui-da, en consecuencia, en el ámbito del deberde negociar [art. 37.2.a)].

La reflexión y el resultado del análisis quese impone ante estas previsiones futuras, esla de que hasta ahora no existe una regula-ción clara por la Ley de lo que puede ser obje-to de negociación colectiva en las relacionesque vinculan a las respectivas Administracio-nes Públicas con sus funcionarios, y que estarelativa anomia genera un contexto de incer-tidumbre que obliga a aquéllas a soportar lapresión directa de las organizaciones sindica-les y sindicatos en la negociación, quedandoun bloque de cuestiones �relevantes para laobjetividad e independencia de las Adminis-traciones� sometidas a un «deber de negociar»y, en otras ocasiones, condicionada su nego-ciación al riesgo de que no se pueda excluir és-ta en la Mesa de Negociación por falta de apo-yo legal suficiente de los representantes de lasAdministraciones Públicas en aquélla.

4.4. La consolidación del sistemade negociación colectivaen la función pública no alcanzael grado de funcionalidad deseablepara postular su estabilidad

El tiempo de desarrollo de la negociacióncolectiva en el sector público funcionarialpermite afirmar que ésta ha llegado a alcan-zar un grado de consolidación notable. Prue-ba de tal situación es la circunstancia de que,tras su larga fase de gestación, el PEBEP ha-ya llegado a recoger el actual sistema legalcon sus principios, materias, estructuras ins-titucionales y régimen de regulación, abun-dando, principalmente, sólo en precisionesinstrumentales y reglas aplicativas que noson estrictamente necesarias para su funcio-namiento.

Desde la perspectiva del grado de adecua-ción a la función pública de la regulación le-gal de las vigentes estructuras de negocia-ción, la Ley 21/2006 ha venido a llenar unoshuecos importantes con su regulación, tantoen lo relativo al ámbito y a los contenidos po-tenciales de la Mesa General de Negociaciónde todas las Administraciones Públicas, co-mo en orden a la formación de las unidadesde representación intervinientes como partedel lado, respectivamente, de las Adminis-traciones Públicas y de los empleados públi-cos. Con ello, como se expresaba, se ha pues-to punto final a los Acuerdos-marco para lasAdministraciones Públicas, que constituyensu precedente �el último fue el de 2002�.

Sin embargo, las debilidades de la negocia-ción colectiva en el sector público no se pue-den resolver de forma abstracta y apriorísti-ca, es decir, sin tomar razón de otras fuentesde problemas que tienen �en su mayoría�una raíz sociológica y coyuntural, pero que,por su persistencia y cambiante morfología,llegan a convertirse en estructurales. Estaotra fuente de problemas a la que hacemosreferencia, son patologías funcionales queconsisten en situaciones de imposición y abu-so en la regulación de las relaciones de em-pleo o laborales de colectivos determinados,a los que de forma alguna se puede reconocerunos instrumentos de reivindicación queconduzcan a las situaciones patológicas aque hemos hecho referencia.

Estas anomalías funcionales se conectan,en su mayoría, a situaciones constituidas porun «debilitamiento de la confrontación de in-tereses»138 en los procesos de negociación im-putables a factores de diversa índole, perooriginantes de consecuencias no deseables,bien porque limitan derechos consolidadosde grupos de funcionarios o porque modificansustancialmente su identidad profesional y

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138 CRUZ VILLALÓN, J., «Algunas especialidades de lanegociación colectiva (laboral y funcionarial) en la Ad-ministración Pública», cit., págs. 40-41.

el ámbito potencial del ejercicio de sus fun-ciones.

La consecuencia que se sigue de este tras-cendente papel de las actitudes y solicitacio-nes, políticas o prácticas, de los agentes ne-gociadores de las Administraciones Públicasfrente a las representaciones sindicales enlas negociaciones colectivas, es la de unaaparente o real vulnerabilidad del poder denegociación de los primeros, imputable acausas muy diversas.

Cabe afirmar, en definitiva, que estasfuentes de desajuste funcional de la negocia-ción colectiva en el sector público funciona-rial impiden sostener que se haya alcanzadouna plena consolidación estructural del sis-tema de negociación colectiva, sin que seaposible afirmar, sin merma del rigor al anali-zar su proceso evolutivo, que se haya alcan-zado el final del trayecto, esto es, su estabili-zación jurídica. Antes bien, la aplicación del

régimen vigente demanda en un futuro me-didas de diversa índole �incluidas las decarácter estructural� que afronten los pro-blemas que se plantean por un Estado au-tonómico en el que cada Comunidad Autóno-ma tiende a crear vínculos exclusivos con losfuncionarios públicos sin tomar razón deque, con anterioridad, era única su vincula-ción estatal para los que realizan funcionesdespués transferidas y el pleno reconoci-miento de sus derechos en cualquier partedel territorio nacional. Los nuevos proble-mas de funcionamiento, que se crean �entreotros factores� por la propia aplicación delrégimen de competencias compartidas en re-lación con un amplio sector de funcionariospúblicos al servicio de las ComunidadesAutónomas, obligan a concluir que la nego-ciación colectiva en el sector público funcio-narial sigue precisando de sucesivos ajustesy adaptaciones que aborden y resuelvanunas anomalías �distintas y variables� quese originan con su funcionamiento.



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RESUMEN Los autores comienzan analizando el alcance y el contenido diferenciados de la libertad sin-dical de los funcionarios públicos respecto de los trabajadores por cuenta ajena, pasando aestudiar la negociación colectiva como «derecho de actividad» integrado en el derecho fun-damental a la libertad sindical de los funcionarios públicos. El trabajo reflexiona sobre elsistema jurídico de esa libertad en la función pública, sobre la negociación «en común» decondiciones de trabajo para todos los empleados públicos �trabajadores y funcionarios� ysobre la sedimentación institucional de la negociación colectiva en la AdministraciónPública y su proyección diversificada.

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El derecho a la negociación colectiva de los funcionarios ... · del derecho de libertad sindical ŒidØntico al del derecho fundamental atribuido a los tra-bajadores del sector