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EL DERECHO ADMINISTRATIVO
VENEZOLANO Y LOS MEDIOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN
DE CONTROVERSIAS Y
JUSTICIA DE PAZ
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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD JOSÉ ANTONIO PÁEZ
ESCUELA DE POSGRADO ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
EL DERECHO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO Y
LOS MEDIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE
CONTROVERSIAS Y JUSTICIA DE PAZ
Integrante:
Ab. Wladimir G. Hernández Morales
C.I.: 11.362.856
San Diego, 20 de Julio de 2014
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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD JOSÉ ANTONIO PÁEZ
ESCUELA POSGRADO ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
EL DERECHO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO Y
LOS MEDIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE
CONTROVERSIAS Y JUSTICIA DE PAZ
Autor: Ab. Wladimir G. Hernández M.
Tutor: Mg. Víctor Rivas
San Diego, 20 de Julio de 2014
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CARTA DE ACEPTACIÒN
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AGRADECIMIENTO
He querido dedicar este proyecto, a mi Padre por ser la persona que me inculco
valores inquebrantables, invaluables e intachables; conjuntamente con mi Tía Emilia,
Tío Pastor, que me han permitido llegar a la culminación de este nuevo reto, a todos y
cada uno de los profesores de diferentes cátedras a lo largo de mi carrera que han
reforzado el deseo de seguir adelante, especialmente Víctor Rivas, Argenis Flores,
grandes estudiosos del Derecho, propulsores de esta generación de relevo, a mis hijos
y a todas aquellas personas que en alguna oportunidad colaboraron directamente o
indirectamente en el logro de mis objetivos, a mis compañeros de estudio, ahora
quienes son mis amigos con quienes se han tejido lazos de fraternidad y hermandad,
que ni el tiempo ni las circunstancias cambiaran, gracias a todos por su apoyo.
6
INDICE GENERAL
Pág.
CARTA DE ACEPTACIÒN DEL TUTOR………………………………… iv
AGRADECIMIENTO………………………………………………………. v
INDICE GENERAL………………………………………………………… vi
RESUMEN INFORMATIVO.………………………………………………. viii
INTRODUCCION…………………………………………………………… 1
CAPITULO I
1. EL PROBLEMA
1.1 Planteamiento del Problema…………………………………………. 3
1.2Formulación del Problema…………………………………………… 4
1.3 Objetivos de la Investigación………………………………………… 5
Objetivo General……………………………………………………… 5
ObjetivosEspecíficos…………………………………………............ 5
1.4 Justificación y Alcance……….……………………………………… 6
1.5 Limitaciones del Estudio……………………………………………... 7
CAPITULO II
2. MARCO REFERENCIAL CONCEPTUAL
2.1 Antecedentes………………………………………………………….. 8
2.2 Base Teórica del Estudio……………………………………………… 11
2.3 Bases Legales…………………………………………………………. 30
2.4Definición de Términos Básicos……………………………………… 36
2.5 Cuadro de Variables………………………………………………….. 39
7
CAPITULO III
3. FASES METODOLÓGICAS
Tipo y Diseño de la Investigación…………………………………………… 40
Nivel de Investigación……………………………………………………….. 40
Diseño y Método de la Investigación………………………………………. 41
Técnica de Recolección de Datos…………………………………………… 43
Fases de la Investigación……………………………………………………. 44
CAPITULO IV.
RESULTADOS………………………………………………………. 47
Análisis de Resultados……………………………………………………….. 54
CAPÍTULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones…………………………………………………………………… 58
Recomendaciones……………………………………………………………… 59
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS………………………………………. 62
8
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD JOSÉ ANTONIO PÁEZ
ESCUELA DE POSGRADO ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
EL DERECHO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO YLOS MEDIOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONTROVERSIAS Y JUSTICIA DE PAZ
Autor: Ab. WladimirG. HernándezM. Tutor Académico: Mg. VíctorRivas
Fecha: Julio de 2014
RESUMEN
Los Medios Alternativos de Resolución de Controversias, consagrados en la Constitución Nacional, en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, están dados como facultades atribuidas a los Jueces en el ejercicio de sus funciones, no son practicadas ni de oficio ni de a solicitud de parte, como formas descongestionantes de la Jurisdicción, en aquellas controversias permitidas por la ley, debido a que su puesta en práctica cumplirían el principio Constitucional de Celeridad y Economía Procesal.El propósito de esta investigación fue Analizar la utilización de los Medios Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, en los Tribunales Contenciosos Administrativos Tributarios. A partir de la metodología descriptiva y un diseño bibliográfico y determinándose las fases para el cumplimiento de cada uno de los objetivos, se concluyó quela Potestad Jurídica de los Jueces de la República Bolivariana de Venezuelaconsagrados en la Constitución Nacional específicamente en el Artículo 253 y 258 de igual forma en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su artículo 6 de forma directa al referirse a la facultad de promover los medios alternativos de resolución de controversias, para un celeridad procesal y descongestionamiento jurisdiccional no es aplicado constantemente o de forma sustancial por los tribunales especiales, en las materias llevadas a su conocimiento. Palabras Claves: Medios Alternos de Resolución de Controversias, Celeridad Procesal.
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INTRODUCCIÓN
Son muchas las razones por las cuales en los últimos años, los distintos
ordenamientos jurídicos a nivel mundial han incorporado la utilización de los medios
alternativos de solución de controversias en las distintas ramas del derecho.
En este sentido, los medios alternativos de resolución de controversias son
mecanismos cuya finalidad es la de sustituir la decisión del órgano jurisdiccional, por
una solución concertada por las partes a la cual llegan a través de procesos que pasan
por la negociación e incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, entre otros.
Son instituciones que se proponen eliminar una contienda judicial, de un modo tal
que se impida a las partes plantearlas en vía judicial o bien actúan como medios para
poner fin un proceso ya en curso, como ocurre en el caso de la transacción.
En Venezuela, la Constitución reconoce que el proceso es un instrumento
fundamental para la realización de la justicia, en la medida en que se garantice la
simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites así como la adopción de un
procedimiento breve, oral y público no sujeto a formalidades rigurosas y reposiciones
inútiles (Art. 257). Sin embargo, al mismo tiempo, el texto constitucional promueve
el uso del arbitraje, la conciliación, la mediación (Art. 258) como medios alternativos
para solucionar controversias.
No obstante estas previsiones constitucionales a favor del uso de los medios
alterativos para la solución de controversias, en Venezuela –a diferencia del
panorama en el Derecho Comparado- no existe texto legal, en el ámbito de Derecho
Administrativo, que consagre de forma expresa y general la posibilidad de la
Administración Pública de celebrar con los particulares fórmulas negóciales con el
10
objeto de poner fin a una controversiaal acudir a medios alternativos en
procedimientos administrativos.
Es en este marco de referencia, que se desarrolla el presente trabajo con el objetivo
primordial de analizar la utilización de los Medios Alternativos de Resolución de
Controversias y Justicia de Paz, en los Tribunales Contenciosos Administrativos, para
la consecución de los objetivos planteados en el estudio se utilizó una metodología de
tipo descriptiva documental, con diseño bibliográfico dentro del método lógico
deductivo, se empleó como técnica el análisis de contenido de naturaleza cualitativa.
Metodológicamente el trabajo está estructurado en cinco (5) capítulos. El Capítulo I;
está dedicado al planteamiento y formulación del problema, los objetivos, la
justificación y limitación de la investigación. El Capítulo II; va directamente
destinado a la ubicación del objeto de estudio en el contexto, hará referencia a los
antecedentes del estudio, bases teóricas que sustentan el estudio en cuestión, bases
legales y la definición de términos básicos. El Capítulo III; está referido a las fases
metodológicas de la investigación, en el mismo se presenta el diseño y método de la
investigación, tipo de estudio, técnica de recolección de datos y las fases del
estudio.En el Capítulo IV; se desarrollan los resultados y el análisis de los mismos. El
Capítulo V; está referido a las conclusiones, recomendaciones y las Referencias
Bibliográficas.
11
CAPITULO I
EL PROBLEMA
1.1Planteamiento del Problema
El Derecho Administrativo Venezolano es una rama del derecho que ha ido
evolucionando poco a poco, a través de un largo proceso que no responde a una
trayectoria lineal, pero que ha sido necesario para que los distintos institutos jurídicos
vayan adaptándose. Y en el caso nuestro, el Derecho Administrativo está
esencialmente vinculado a la formación del Estado en Venezuela.
Dentro de este contexto, el Estado Venezolano en su afán de relacionarse con los
ciudadanos, en el marco de una democracia participativa, protagónica y flexible
donde los individuos llevan sus pretensiones judiciales ante los tribunales y estos
antes de establecer sanción alguna promuevan la utilización de medios alternativos de
solución de conflictos, consagrado en el artículo 253 Constitucional en su último
aparte, así como el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa quien de forma clara establece que los Tribunales Contenciosos
administrativos puedan poner en practica la utilización de los mismos.
El hecho es, que resulta evidente que no son utilizados como medios
descongestionante por los Tribunales Especiales, en las causas llevadas a su
conocimiento. El juez contencioso debe incitar a las partes a la utilización de medios
alternativos de resolución de controversias como lo establece el Artículo 6 de la ley
Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa así como del Artículo 256
del Código de Procedimiento Civil que estipula las partes pueden terminar un proceso
12
pendiente mediante la transacción, aunado al artículo 255 el cual establece que en
cualquier momento o grado de la causa antes de emitir sentencia el juez podrá incitar
a las partes a la conciliación tanto sobre lo principal como sobre alguna incidencia, y
la defensa en vía administrativa, o sea el recurso jerárquico, opera de pleno derecho,
es diferente cuando el recurso se interpone o se está interponiendo un
recursocontencioso porque allí no opera de pleno derecho sino que es a solicitud del
particular.
En atención a la problemática expuesta, debe enfatizarse en los postulados de nuestra
Constitución que en su artículo 257 prevé la simplificación, uniformidad y eficacia de
los trámites y la adopción de un procedimiento breve, oral y público no sujeto a
formalidades rigurosas y reposiciones inútiles y el artículo 258 que promueve el uso
en los procesos del arbitraje, la conciliación, la mediación y demás medios
alternativos de solución de conflictos. Es evidente que el constituyente, promueve en
la carta magna la creación de normas y reglamentos para la utilización de Medios
Alternativos de Solución de Conflictos, Igualmente se ajusta al principio de eficacia
administrativa consagrado constitucionalmente en el artículo 141 de la Carta Magna y
desarrollado a nivel legislativo por el artículo 30 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos conforme al cual es un propósito del Estado la
consecución de una Administración eficiente y eficaz al servicio de los ciudadanos.
Ahora bien, en la actualidad, ante la crisis del sistema judicial que sustituyan la
voluntad unilateral de la Administración, no puede invocarse la existencia del interés
público para negar tal posibilidad desde que en este caso, se entiende que el legislador
ha estimado que estos medios alternos de solución de controversias constituyen un
instrumento idóneo para la satisfacción del interés público.
1.2Formulación del Problema
13
Una vez como se ha descrito la problemática, el autor se plantea las siguientes
interrogantes, ¿Por qué es importante Indagar la utilización de los Medios
Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, en la Jurisdicción
Contencioso Administrativa? ¿Analizar los fundamentos teóricos legales, que
sustenta Los Medios Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz,
en la Jurisdicción Contencioso Administrativa? ¿Es importante diagnosticar los
efectos de la no aplicación de los Medios Alternativos de Resolución de
Controversias y Justicia de Paz, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa?
1.3Objetivos de la Investigación
Objetivo General
Analizar la utilización de los Medios Alternativos de Resolución de Controversias y
Justicia de Paz, en los Tribunales Contenciosos Administrativos.
ObjetivosEspecíficos
- Indagar la utilización de los Medios Alternativos de Resolución de Controversias, en
la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
- Analizar los fundamentos teóricos legales, que sustenta Los Medios Alternativos de
Resolución de Controversias, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
- Diagnosticar los efectos de la no aplicación de los Medios Alternativos de Resolución
de Controversia, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
14
1.4Justificacióny Alcance
La relevancia de la presente investigación radica en la necesidad de cooperar en la
construcción y el crecimiento del derecho administrativo venezolano, por medio del y
análisis de la utilización de los Medios Alternativos de Resolución de Controversias y
Justicia de Paz, en los Tribunales Contenciosos Administrativos.
Con el propósito de tal fin, se realiza un estudio referente a los fundamentos teóricos
legales, que sustenta los medios alternativos de resolución de controversias y justicia
de paz, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como los efectos de la no
aplicación de los mismos.
Aunado a ello, se espera diagnosticar si en las actividades administrativas de los
Tribunales Contenciosos Administrativos, se aplica el principio Constitucional de
Medios Alternativos de Resolución de Controversias, garantizando los derechos de
las personas naturales o jurídicas y la posibilidad que tienen de solicitar estos medios
de autocomposición procesal de justicia. Trayendo su puesta en práctica beneficios
como el descongestionamiento del sistema de justicia administrativa, celeridad y
economía procesal al igual que un mayor conocimiento, acerca de las causas que
inadmiten lo solicitado por el administrado ante el Órgano Jurisdiccional.
De la misma forma, se espera ampliar el conocimiento en esta materia para así dar
cumplimiento a la Constitución Nacional y la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativo en promover los medios alternativos de resolución de
controversias y justicia de paz en la jurisdicción contenciosa administrativa.
En este sentido, la investigación servirá como guía de estudio y revisión documental
para los alumnos y docentes del área de ciencias jurídicas y políticas de la
15
universidad José Antonio Páez, creando así una referencia dentro del área del derecho
administrativo.
1.5Limitaciones de la Investigación
Con respecto al presente estudio, las limitaciones no radican en el plano Geográfico,
Institucional o Tecnológico, en esta investigación influyo como limitación el factor
tiempo para la elaboración de esta problemática, el acceso a la información no fue
complicado, al investigar dentro de Tribunales Municipales con competencia
Especial en Materia Contencioso Administrativo, y los Tribunales Contenciosos
Regionales, sobre casos que han solicitado la revisión o suspensión de actos
administrativos, se ha in admitido la suspensión de los efectos del acto administrativo
y no existe diligencia u actuación con la utilización de Medios Alternativos de
Resolución de Controversias y justicia de Paz.
16
CAPITULO II
MARCO REFERENCIAL CONCEPTUAL
2.1Antecedentes de la Investigación
Los antecedentes se refieren a investigaciones previas, que aporten algún significado
a la que se está realizando. A continuación se presentaran algunos estudios que
guardan relación con el tema de investigación.
En este sentido, Planchart, C. (2012), realizó una investigación en la Universidad
Central de Venezuela, para optar al Título de Especialista en Derecho
Tributariotitulado: “Los Medios Alternativos de Solución de Controversias en la
determinación de la Obligación Tributaria”, cuyo objetivo fue analizar el
procedimiento de determinación de la obligación tributaria, evaluando la posibilidad
de incorporar mecanismos alternativos de solución de controversias tales como la
conciliación, la transacción y el arbitraje en cualquiera de las disputas surgidas en
esta parte del proceso.La metodología empleada fue de carácter cualitativo.
El nivel de análisis del estudio fue concebido dentro de la modalidad de investigación
documental, la cual se efectúo tomando en consideración la lectura de textos y leyes
nacionales y extranjeras y de la jurisprudencia nacional. Las estrategias básicas
utilizadas estaban conformadas por técnicas de investigación documental que se
fundamentaron en el análisis de las principales fuentes bibliográficas, legislativas y
jurisprudenciales nacionales y extranjeras que regulan la materia. Finalmente, se
generaron las siguientes conclusiones: a) Momento más idóneo para ubicar las
técnicas convencionales en la fase administrativa, al momento de concreción de los
elementos existenciales y cuantitativos del tributo y, b) basado en la experiencia
17
comparada la viabilidad de aplicar dichos medios alternativos al procedimiento de
determinación de la obligación tributaria en el derecho venezolano.
IgualmenteVelásquez, M. (2010), en un trabajo realizado en la Universidad Central
de Venezuela, para optar al grado de Especialista en Derecho del Trabajo
titulado:“Los Medios Alternos de Resolución de Conflictos Laborales en la
Administración Pública”. La mencionada investigación se desarrolló dentro de una
metodología de tipo documental, amparada en el diseño bibliográfico, utilizando las
técnicas de análisis de contenido. El objetivo principal del trabajo de investigación se
orientó en analizar los medios alternos de resolución de conflictos laborales en la
administración pública, para concluir que:los medios alternativos de resolución de
conflictos, ayudan al descongestionamiento del poder judicial, y a la obtención de
decisiones rápidas y económicas para las partes.
Así también Wolferman, E. (2007), en una investigación titulada “La mediación y
conciliación como medios alternativos de la resolución de conflictos en la Ley
Orgánica Procesal del Trabajo”, con el propósito de alcanzar el grado de Especialista
en Derecho del Trabajo en la Universidad Católica Andrés Bello. Trabajo de tipo
documental monográfico, cuyo objetivo general consistió analizar la mediación y la
conciliación y como estos medios alternos de conflictos son utilizados para poner fin
a los procesos judiciales laborales, características de cada uno de estos medios,
diferencias y semejanzas, las ventajas y beneficios que reportan estos medios tanto a
las partes como al sistema judicial.
En ella se concluye que mediante la utilización de los mecanismos de mediación y
conciliación, las partes pueden poner fin a la controversia judicial, mediante acuerdo
amigable que tenga carácter de cosa juzgada; que actualmente los conflictos
laborales se logran resolver con la celeridad pertinente y con la solución más ajustada
18
a la justicia y a la equidad, siendo por ello de suma importancia, la fase obligatoria de
la mediación prevista en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, destinada por el juez a
través de la mediación directa logre que las partes concilien.
Por otra parte, Santos, A. (2007) en un estudio realizado en la Universidad Católica
Andrés Bello titulado: “Aportes de la Justicia de Paz en Venezuela”, para optar al
grado de Especialista en Derecho Procesal Civil, cuyo objetivo fue la determinación
de los aportes de la justicia de paz en Venezuela. La metodología utilizada se basó en
la técnica de investigación documental y se complementó con la toma de muestras en
la población del Área Metropolitana de Caracas en relación con los operadores del
sistema de justicia de paz, para poder determinar los logros y aportes de la Justicia de
Paz en Venezuela y sus debilidades, de manera que cada quien tenga la oportunidad
de analizarlos, sacar sus conclusiones y aportar lo que considere apropiado.
De igual manera, Olmo, A. (2005) en un estudio realizado en la Universidad de
Alcalá, Facultad de Derecho Administrativo España, con el tema “Medios
alternativos de resolución de conflictos en derecho administrativo”. El presente
trabajo aborda fundamentalmente el estudio de mecanismos complementarios al
sistema judicial para solucionar conflictos en Derecho Administrativo, y,
especialmente, en las relaciones ciudadanos- Administración. Aunque, existe también
un análisis de las vías para prevenir litigios administrativos, el autor se centra en un
estudio de los distintos mecanismos alternativos que contribuyen a resolver
definitivamente las controversias administrativas: arbitraje, medicación conciliación,
transacción, vía administrativa de recursos ante órganos especializados e
independientes, etc.
El autor concluye el trabajo con el análisis de ciertas experiencias aisladas, criticando
la falta de iniciativas legislativa y la ausencia de voluntad política para poner en
19
práctica estos procedimientos. También destaca la escasa respuesta del Poder Judicial
a la aplicación del art. 77 de la Ley jurisdiccional.
Las técnicas alternativas de solución de conflictos permiten una solución rápida y
especializada de la controversia, facilitan la cooperación y comunicación entre
ciudadanos y Administración, y dan cumplimiento al principio constitucional de
eficacia administrativa. Se trata de un estudio sintético y completo que puede resultar
de gran utilidad en la prevención y solución eficaz de los conflictos administrativos.
Estos antecedentes, presentan referencias sustanciales para el presente estudio que
permiten al investigador tener a la mano, los aportes y el referente teóricos el cual
sirve para englobar el marco teórico desde los aspectos que son abordadas en el
desarrollo del mismo y acorde a las variables del estudio como lo son: la utilización
de los Medios Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, en la
Jurisdicción Contencioso Administrativa; la capacitación en los Medios Alternativos
de Resolución de Conflictos y Justicia de Paz, en la Jurisdicción Contencioso
Administrativo y los fundamentos teóricos legales, que sustenta Los Medios
Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, en la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
2.2Bases Teóricas
Se refieren a la organización del conocimiento que fundamenta la investigación, dado
que la teoría explica verdaderamente como y porque se manifiesta el fenómeno que se
estudiara.
20
El derecho administrativo venezolano
Antecedentes
El Derecho administrativo venezolano no emergió de la nada sino que, por el
contrario, ha sido el resultado de una larga evolución. Ahora, para comprender
plenamente su sentido y su verdadero alcance, conviene conocer los antecedentes. Es
por ello que la historia es necesaria para tener del Derecho administrativo venezolano
existente, una visión más allá que de un Ordenamientojurídico que se impone en
cuanto tal. Pero también es frecuente, que la doctrina se remonte a la historia lejana
para tratar de fijar el origen y la realidad del Derecho administrativo. Y sin negar la
posible existencia, desde antiguo, incluso, de técnicas jurídicas remotas, es fácil
concluir que estos extremos deben relativizarse, y no sacar conclusiones indebidas.
(Moles, C. 1997, p. 429).
Al respecto Peña, M. (2001, p.139), señala la doctrina patria, que cuando se indaga
sobre la historia del Derecho administrativo en Venezuela, se habrá de concluir que la
Misma no parece haber estado en la preocupación de investigadores y doctrinarios,
pues no existe un estudio que se conozca sobre su construcción como disciplina
científica.
En este orden de ideas, cuando se plantean las razones por las cuales existió tanto
abandono para con el Derecho administrativo, el ilustre administrativista Hernández
Ron, responde que, no obstante la importancia que su estudio reviste para el avance
democrático de la República, la explicación se halla, entre otros factores, en el propio
medio venezolano, y menciona los siguientes: en primer lugar, la función pública no
constituía una carrera que exigiera preparación técnica; en segundo lugar, el régimen
interior de la Administración Pública estaba caracterizado por la arbitrariedad; y por
último, esta rama del Derecho no podía surgir ni desarrollarse, sino cuando el Estado
fuese entendido como un verdadero Estado de Derecho, pues como también lo señala
21
Forsthoff, sólo la aparición del Estado de Derecho permite el desarrollo de una
verdadera ciencia del Derecho administrativo.
Ahora bien, debemos empezar señalando que la Constitución de 1999 profundiza un
proceso de constitucionalización del Derecho administrativo venezolano que habían
comenzado las Constituciones que le han precedido durante el siglo XIX, y que sólo
en la segunda mitad del siglo XX va a tener unnotable desarrollo al instaurarse un
verdadero sistema de régime administratif con todas sus consecuencias.
Así las cosas, sin la pretensión de colmar el vacío existente con respecto a este tema -
tarea que debería ser acometida por los historiadores del Derecho-, podríamos señalar
que la lenta evolución del Derecho administrativo como ciencia en Venezuela,
discurre a la zaga del itinerario constitucional, iniciado en el siglo XIX con la
Constitución de 1811, sin que con anterioridad a este acontecimiento existan, a
ciencia cierta, algunas referencias jurídicas que pueden considerarse propias de un
incipiente Derecho administrativo en el sentido moderno.
En efecto, la existencia del Derecho administrativo venezolano no es un fenómeno
cuyo origen quepa residenciar en un momento concreto y preciso. Como todo
fenómeno humano, irá estableciéndose de modo progresivo, poco a poco, a través de
un largo proceso. Porque el origen y desarrollo de una rama del Derecho como lo es
administrativo, siempre se debe a un proceso lento, que no responde una trayectoria
lineal. Largo proceso necesario, además, para que losdistintos institutos jurídicos
vayan decantándose. Y en el caso nuestro, el Derecho administrativo está
esencialmente vinculado a la formación del Estado en Venezuela.
22
Medios alternativos de resolución de controversial
Generalidades
Los medios alternativos de resolución de controversias pueden ser definidos como
aquellos mecanismos que sustituyen la decisión del órgano jurisdiccional por una
decisión que puede ser producto de la voluntad concertada de las partes en conflicto o
de una sola de ellas. Fragas Pittaluga, citando a Richerseñala que:
[...] son medios de resolución los que pueden utilizarse solamente si las partes acceden al empleo de los mismos y si con ellos se llega a una solución que no sea impuesta por ninguna de ellas. Se trata pues de métodos de resolución convenidos e igualitarios.
En opinión del referido autor, los modos de autocomposición procesal están
íntimamente vinculados a la satisfacción del interés público y a la consecución de una
administración de justicia rápida y eficaz, desde que «es un bien querido por la
sociedad que los procesos de resolución de conflictos se agilicen y que la justicia sea
rápida y efectiva».
Tal afirmación resulta en un todo acorde con los postulados de nuestra Constitución
que en su artículo 257 prevé la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites
y la adopción de un procedimiento breve, oral y público no sujeto a formalidades
rigurosas y reposiciones inútiles y el artículo 258 que promueve el uso en los
procesos del arbitraje, la conciliación, la mediación y demás medios alternativos de
solución de conflictos. Igualmente se ajusta al principio de eficacia administrativa
consagrado constitucionalmente en el artículo 141 de la Carta Magna y desarrollado a
nivel legislativo por el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos
23
Administrativos conforme al cual es un propósito del Estado la consecución de una
Administración eficiente y eficaz al servicio de los ciudadanos.
No obstante la presencia de tales normas, en nuestro país, a diferencia de la
regulación sobre la materia en el derecho comparado y salvo el caso específico de las
concesiones en las que se prevé la posibilidad para las partes de resolver sus
controversias mediante la conciliación, la transacción o el arbitraje (art. 61 del
Decreto N° 319 con rango y fuerza de Ley Orgánica para la Promoción de la
Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones) no existe texto legal alguno que
consagre de forma expresa y general la posibilidad de la Administración de celebrar
con el particular fórmulas negociables con el objeto de poner fin a una controversia.
Límites a la aplicación de los medios alternativos de resolución de controversias
La teoría de los medios alternativos de resolución de controversias en el proceso
contencioso administrativo ha encontrado en la doctrina –Giannini, Sandulli, Clavero
Arévalo, Drago- y la jurisprudencia diversas opiniones contrarias a su aplicación. Así,
bajo el argumento de que las decisiones unilaterales de la Administración no pueden
ser sustituidas por acuerdos bilaterales suscritos entre ésta y el particular, la doctrina
y la jurisprudencia señalan como límites a la aplicación de los modos de
autocomposición procesal en el contencioso-administrativo, los siguientes: a)el interés
público que informa la actividad de la Administración, b) el carácter irrenunciable del
ejercicio de las potestades administrativas, c) La reserva al Poder Judicial del control
judicial de los actos administrativos.
El interés público
Definido por la doctrina -Escola- como:
24
[...] el resultado de un conjunto de intereses individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos, que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, y que encuentra su origen en el querer axiológico de esos individuos, apareciendo con un contenido concreto y determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo respecto de ellos, que pueden reconocer en él su propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecte, a los que desplaza o sustituye, sin aniquilarlos [...]
Constituye uno de los límites que se imponen a la aplicación de los modos
alternativos de solución de controversias.
La Administración es recipiendaria de potestades no en provecho propio, sino en el
de la colectividad, en favor de lo que genéricamente denominamos interés público.
En ese sentido, la atribución de la titularidad sobre determinadas potestades es
conferida a la Administración sobre la base, precisamente, de que ella es el sujeto
idóneo para garantizar con su actuación que se satisfagan las necesidades colectivas
(el interés público).
El interés público obra como limitación para la resolución de controversias desde que
impone a las partes la obligación de tomar en cuenta que las potestades
encomendadas a la Administración tienen su razón de ser en la necesidad de
satisfacer intereses colectivos, que no pueden ser soslayados por las partes en la
resolución de sus controversias.
De allí que, en todas aquellas materias en las que esté presente el interés colectivo,
como concepto superior que prevalece sobre el interés individual de la propia
Administración y el particular, no será posible hacer uso de los mecanismos de
autocomposición procesal. En estos casos, se aduce que la Administración está
25
obligada a velar por la satisfacción de ese interés general careciendo, por tanto, de
toda capacidad negociar en las materias en las que dicho interés esté presente.
No obstante, estamos de acuerdo con Fraga Pittaluga -quien es uno de los pocos
autores que defienden la procedencia de los medios de autocomposición procesal en
el proceso contencioso administrativo- cuando expresa que, en la actualidad, ante la
crisis del sistema judicial que sin duda lesiona el interés público, los mecanismos de
autocomposición procesal se erigen como medios dirigidos a la satisfacción de ese
interés, desde que, como se señaló ya, es un bien querido por todos los miembros de
la sociedad que los procesos de resolución de conflictos se agilicen y que la justicia
sea rápida y efectiva.
Esta afirmación debe ser concatenada con el artículo 258 de la Constitución que
difiere al legislador la promoción y adopción en los textos legislativos de mecanismos
alternativos como el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera otros. Así,
desde este punto de vista, «[...] el interés público puede ser visto como la causa
eficiente de los mecanismos o módulos convencionales de resolución de conflictos»
(Gaceta Oficial N° 36.430, 07-04-1998).
De esta forma, si la propia ley considera que determinados ámbitos del actuar
administrativo pueden ser resueltos por medios alternativos concertados, que
sustituyan la voluntad unilateral de la Administración, no puede invocarse la
existencia del interés público para negar tal posibilidad desde que en este caso, se
entiende que el legislador ha estimado que estos medios alternos de solución de
controversias constituyen un instrumento idóneo para la satisfacción del interés
público.
26
El carácter irrenunciable del ejercicio de las potestades administrativas
Otro de los límites que doctrinariamente se impone al uso de medios concertados de
solución de controversias es el relativo a la indisponibilidad por la Administración de
las potestades que la ley le reconoce dado que éstas, en principio, son irrenunciables
y, por tanto, la administración no puede celebrar convenio alguno sobre las mismas.
Ciertamente, la administración está obligada a hacer uso de la potestad en la forma y
oportunidad en que el ordenamiento jurídico se lo exige sin que pueda disponer de
dicha potestad a su libre voluntad omitiéndola o modificándola.
No obstante, como bien lo señala Fraga Pittaluga, el hecho de que la Administración
concurra con el particular en celebrar acuerdos concertados que pongan fin a las
controversias en modo alguno puede interpretarse como una renuncia de la
Administración al ejercicio de las potestades que legalmente le fueron otorgadas.
Antes bien, se trata del ejercicio de un poder que la ley reconoce a la Administración
para que haciendo uso de éstos métodos negóciales sustituya su decisión unilateral
por el negocio jurídico cuando el interés públicoasí lo exija.
La reserva al Poder Judicial del control judicial de los actos administrativos
Finalmente, otra de las limitaciones que se esgrimen para negar la aplicación de
fórmulas negóciales sustitutivas de los actos unilaterales de la Administración es la
relacionada con la reserva prevista en la Constitución en favor de los tribunales de la
jurisdicción contencioso-administrativa para el control de la constitucionalidad y
legalidad de los actos dictados por la Administración (art. 259).
Ahora bien, debe tenerse presente que es la propia Constitución la que en su artículo
258 consagra la promoción y uso, en todo proceso, de los mecanismos alternativos de
resolución de controversias como el arbitraje, la transacción, la conciliación, entre
27
otros. De esta forma, es la propia Constitución la que ampara y reconoce el uso de
éstos mecanismos comouna excepción al principio del control judicial de los actos de
la administración.
No obstante, cabe destacar que la aplicación de estas fórmulas en modo alguno
comporta la renuncia a dicho control. Por el contrario, cualquiera de los mecanismos
alternativos que se utilicen va a culminar en un acto que podrá ser controlado en vía
judicial cuando el mismo contraríe normas de orden público, o sea incumplido por
alguna de las partes.
Mecanismos alternativos de resolución de controversias
Dentro de los medios alternativos de solución de controversias en el proceso
contencioso administrativo podemos distinguir: (1) aquellos que involucran el
acuerdo de voluntades de la Administración y el particular con el fin de sustituir la
decisión unilateral de la Administración, como ocurre con la transacción y el
arbitraje, respecto de los cuales se aplican las consideraciones antes expuestas, (2)
aquellos en los que se verifica la intervención de un tercero (juez) encargado de
acercar a las partes para concretar un arreglo que ponga fin a la controversia, como es
la conciliación y la mediación.
Transacción. Concepto
La transacción es definida en el artículo 1713 del Código Civil que dispone que “la
transacción es un contrato por el cual las partes, mediante recíprocas concesiones,
terminan un litigio pendiente o precaven un litigio eventual”. Existen por tanto, dos
tipos de transacción, a saber: (i) la extrajudicial mediante la cual las partes se ponen
de acuerdo con el fin de evitar un litigio, y la judicial en la cual las partes manifiestan
su mutuo consenso para poner fin a un juicio ya iniciado.
28
Con relación a la naturaleza jurídica de la transacción, Rengel-Romberg señala que la
transacción constituye:
Una especie del negocio de declaración de certeza (negocio di acertamento), que es una convención celebrada por las partes con el objeto de establecer la certeza de sus propias relaciones jurídicas, o regular relaciones precedentes, eliminando ciertas faltas de certeza, al amparo del principio general de la autonomía de la voluntad privada, en aquellas zonas del derecho en que las partes pueden disponer del objeto que desean regular.
Así, cuando ese negocio jurídico tiene por objeto poner fin a un litigio ya existente,
mediante la recíproca voluntad de las partes, se está en presencia de la transacción.
De conformidad con lo previsto en el artículo 1714 del Código Civil, la transacción,
como todo contrato, sólo puede ser celebrada por quien tenga capacidad para disponer
de los objetos sobre los cuales versa la transacción. De ese modo, la transacción
deben celebrarla el particular y la Administración.
El arbitraje. Concepto
En términos generales, el arbitraje es un mecanismo de resolución de controversias
que tiene su origen en un acuerdo de voluntades de las partes involucradas mediante
el cual convienen en someter al conocimiento de terceras personas, denominadas
árbitros, la resolución de los conflictos que hayan surgido o puedan surgir entre ellas.
Fraga Pittaluga nos enseña que el arbitraje administrativo es:
29
[...] aquel mecanismo alternativo de resolución de conflictos mediante el cual la Administración Pública en cualesquiera de sus manifestaciones y los administrados, pueden pactar que sus diferencias, surgidas en las materias de su libre disposición o en aquellas expresamente señaladas por la ley, sean resueltas por árbitros mediante un laudo que tiene la eficacia de la cosa juzgada, excluyendo así el asunto concreto del conocimiento de los órganos jurisdiccionales competentes.
El arbitraje pone fin a la controversia surgida entre la Administración y el particular
sustrayendo a los órganos del poder judicial de su conocimiento y decisión.
Las características más importantes del arbitraje son:
-Resolución de conflictos intersubjetivos: Debe existir un conflicto intersubjetivo de
intereses, es decir, la existencia de una pretensión resistida por aquel contra la cual la
misma se dirige.
-Intervención de un tercero: No son las partes quienes resuelven sus diferencias sino
que confían en un tercero imparcial que ellas mismas han designado a fin de
solucionar la controversia. La decisión de este tercero llamado árbitro, quien actúa de
forma independiente de la voluntad de quien lo ha designado, es vinculante para las
partes y están obligadas a obedecerla en todo su alcance y contenido.
- Naturaleza disponible del objeto litigioso: Solamente podrá proceder arbitraje sobre
aquellas materias sobre las cuales las partes puedan disponer.
- Voluntariedad en el Sometimiento: Las partes deben acordar libremente someter la
disputa al procedimiento de arbitraje.
30
- Decisión definitiva e irrevocable: El conflicto que es sometido a arbitraje culmina
con un laudo. Este laudo aunque no es una sentencia tendrá carácter definitivo e
irrevocable.
- Existe igualdad de oportunidades a las partes para que inicien el procedimiento.
- Procedimiento, rápido, simple y económico, partiendo de los mismos principios
básicos de la justicia ordinaria.(Fraga Pittaluga, ob.cit p.137).
En este sentido, podemos definir el arbitraje como aquel mecanismo de solución de
controversias mediante el cual las partes en conflicto, acuerdan que sus diferencias
surgidas sobre materias de su libre disposición o en aquellas materias definidas
expresamente por el legislador, sean resueltas por árbitros mediante un laudo que
tiene la eficacia de cosa juzgada.
La Conciliación. Concepto
La Conciliación se define como aquel proceso a través del cual las partes en conflicto
recurren a un tercero (conciliador), encargado de dirigir la discusión con el fin de
encaminar a las partes a un acuerdo de voluntades. Acuerdo de voluntades que
encuentra puntos de acercamiento entre los intereses que los enfrentan, sin que para
ello intervengan terceros, o, también de la actividad dispuesta por otro en miras a
aligerar las tensiones y desacuerdos de las partes.(Casas, J. 2004, p.97).
La conciliación será entonces, aquel proceso en el cual el conciliador designado por
las partes pasa a conocer de manera detallada las circunstancias y posturas de las
partes, llegando a los verdaderos intereses, desechando aquellas posturas que no son
importantes, diferenciando posturas de intereses y conduciendo de esta manera a las
partes a una solución beneficiosa para ambas.
31
La conciliación en opinión de Escobar Gil
[...] es un acto procesal en que las partes en presencia y con intervención de un juez o de un tercero investido transitoriamente de la función de administrar justicia, buscan la composición de un conflicto de intereses para terminar anticipadamente el proceso.
De esta forma, la conciliación puede ser definida como el acuerdo a que llegan la
Administración y el particular con la intervención del juez durante el proceso con el
objeto de poner fin al litigio instaurado entre ellos.
Carnelutti señala que la conciliación:
[...] tiene la estructura de la mediación, ya que se traduce en la intervención de un tercero entre los portadores de los dos intereses en conflicto, con objeto de inducirles a la composición contractual» con la distinción que [...], la mediación persigue una composición contractual cualquiera, sin preocuparse de su justicia, mientras que la conciliación aspira a la composición justa.
En este sentido, la conciliación se encuentra en medio de la mediación y dela
decisión: posee la forma de la primera y la sustancia de la segunda.
La conciliación pueden clasificarse en (i) subjetivos, es decir aquellos que atienden a
las partes intervinientes y (ii) objetivos que atienden a las materias que pueden ser
objeto de conciliación.
Requisitos Subjetivos: Dentro de los requisitos subjetivos se distinguen aquellos
relativos al juez como sujeto conciliador, las partes en conflicto, es decir, el particular
y el administrado.
32
a) Respecto del juez es necesario que éste sea el juez de la causa a fin de que en
virtud del conocimiento que tiene de la controversia pueda examinar tanto los
argumentos que sostienen la pretensión del demandante como las defensas y
excepciones opuestas por el demandado con el objeto de proponer fórmulas
equitativas que sean conformes a derecho y desestimar aquellas que no cumplan este
fin.
b) En cuanto al particular, es necesario que éste tenga capacidad de ejercicio, es decir,
de disponer libremente del objeto sobre el que verse la controversia. Sin embargo,
ello no impide que el particular, actúe a través de sus apoderados judiciales quienes,
en dado caso, requieren autorización expresa para celebrar la conciliación a tenor de
lo previsto en el artículo 154 del Código de Procedimiento Civil.
c) Respecto de la Administración, se requiere que el ente querellado tenga capacidad
procesal y si actúa a través de su apoderado judicial, será necesario que éste tenga
facultad expresa para convenir en el acto producto de la conciliación. Así, en el caso
de la Administración demandada, el Procurador General de la República deberá estar
autorizado por el Ejecutivo Nacional (artículo 44 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República).
En opinión de Escobar Gil también es necesaria la intervención del Ministerio
Público en el proceso contencioso-administrativo que vaya a ser objeto de
conciliación a fin de que dicho órgano pueda garantizar que el acto conciliatorio no
afecte el marco legal y el interés público.
Requisitos Objetivos: En el proceso contencioso administrativo sólo pueden ser
objeto de un acto conciliatorio
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[...] aquellas pretensiones que se refieran a situaciones de carácter subjetivo y contenido patrimonial, dentro de las cuales se comprenderán las «acciones de plena jurisdicción» o de nulidad y restablecimiento del derecho, y las de reparación directa y contractuales [...]
En opinión del referido autor, las pretensiones que tiene únicamente por objeto la
nulidad o anulación de un acto administrativo no pueden ser objeto de conciliación,
desde que en estos casos está en cuestión el propio ordenamiento jurídico, por lo
tanto, el interés público de la comunidad exige que haya una sentencia con valor de
cosa juzgada y efectos erga omnes, que defina la legalidad del acto administrativo
acusado.
Finalmente, como medio alternativo de conflictos, la conciliación tiene por efecto
principal poner fin a la controversia planteada entre las partes con efectos de cosa
juzgada, con la particularidad que dicho acuerdo se produce con la intervención del
juez. El juez como director del proceso está facultado para exhortar a las partes a un
arreglo que ponga fin a la controversia, acuerdo éste que como bien lo señala la
doctrina – Rengel-Romberg – permite a las partes obtener la composición de la litis al
menor costo (economía) de la solución contractual y con el mayor rendimiento
(justicia) de la solución jurisdiccional.
La Mediación
La mediación es un sistema de negociación asistida, mediante el cual las partes
involucradas en un conflicto intentan resolverlo por sí mismas, con la ayuda de un
tercero imparcial que actúa como conductor del proceso, a los fines ayudar a las
partes a encontrar una solución satisfactoria (Franco O. 2001, p. 233).
34
La finalidad de la mediación es que las propias partes elaboren la decisión y el
acuerdo al cual llegarán, siendo asistidos por el mediador, por lo que ayuda a las
partes a preservar su capacidad de autodeterminación en la solución del conflicto.
Así, la mediación no requiere de un proceso estructurado para conseguir las pruebas
de las partes a los fines de determinar quién tiene la razón, sino que es un mecanismo
flexible e informal por medio del cual las partes negocian una solución con la
asistencia del mediador, que es un tercero neutral.
Ahora bien, al ser un sistema de negociación de las partes, la mediación como en la
conciliación, no garantiza el logro de un acuerdo o una decisión concreta, ya que es
posible que no se logre una solución.
Origen del Tributo
Se remonta a la edad media en Europa, el Medioevo constituyo la marca espacial y
temporal en el que se desarrolló el sistema feudal. Con la caída del Imperio romano
de occidente (453), las tierras Europeas fueron invadidas por pueblos de origen
Germano, quienes impusieron sus costumbres. A partir del siglo IX, se configuran en
Europa monarquías de origen feudal, respetando la usanza bárbara a la hora de
establecer su sistema económico (Pirenne, 1970, p. 25).
Ramírez (2004), estudia las cargas impositivas desde la prospectiva sociológica, se
evidencia así que el tributo es un fenómeno universal.
En el caso de Venezuela los tributos han evolucionado gradualmente, el régimen
tributario se adapta a las circunstancias políticas y económicas y en el contexto
general donde se desarrollan. En la emancipación, predominaba los impuestos
indirectos (No repercuten de forma directa el ingreso, sino que recae sobre los costos
35
de producción. Al culminar la guerra de independencia, la economía del país se
desestabilizo, era difícil gravar los impuestos de artículos traídos del exterior.
En este sentido, el historiador Carrera Damas (1984), sostiene que al culminar las
guerras civiles y concretarse la unificación del país, con la eliminación de los
caudillos, se empieza a organizar el sistema tributario con la llamada renta interna,
gravando con cargas impositivas, el cigarro, licores, timbres fiscales y sucesiones así
como también los impuestos a las aduanas. Para el año 1942, esta situación cambia y
surge la necesidad de implementar un impuesto directo que predomine, el llamado
impuesto sobre las renta, el cual tiene como principal contribuyente a la industria
petrolera, reforma económica aplicada por el gobierno del general Isaías Medina
Angarita.
Finalidad del Tributo
Para Valdez Costa (1996) según los fines fiscales y extra fiscales, responde solo a
fines políticos y carece de interés económico. Los extra fiscales llamados también de
efecto o finalista no deben ser confundidos con los impuestos afectados a ciertos
fines.
El Sistema Tributario
Fariñas (1986), expresa claramente que el sistema tributario nacional está constituido
por el conjunto de tributos vigentes, en una determinada época, fundamentalmente el
conjunto de impuestos, pero también las tasas y demás tributos especiales y su
estudio tiene por objetivo el conocimiento unitario, más que el análisis en forma
separada los distintos gravámenes que lo constituyen, por ello es imprescindible para
concretar este último hacer un análisis previo de los tributos haciendo inferencia
individuales, sino considerando un todo.
36
Los Principios del Derecho Tributario
Principio de Legalidad
Es el principio que con mayor insistencia señala nuestra Constitución Nacional así
como la doctrina. Para su imposición un tributo debe estar: creado por ley seguir los
requisitos formales de una ley emanar del órgano competente. Art. 317 Constitución
Nacional. La ley debe definir el hecho imponible y sus elementos: sujeto, objeto,
base imponible, alícuota, etc. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo
que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.
Principio de Igualdad
La igualdad es la base del impuesto. No es una igualdad numérica sino igualdad para
los semejantes. Se trata de asegurar el mismo tratamiento para quienes se encuentran
en análogas situaciones. Es igualdad por rangos de igual capacidad contributiva (que
se exterioriza por el patrimonio, la renta o el gasto). Permite la formación de distingos
o categorías, siempre que éstas sean razonables, no arbitrarias, ni injustas, ni hostiles
contra determinadas personas. Articulo 21 Constitución Nacional “Todas las personas
son iguales ante la ley”. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.
Principio de Generalidad
Este principio está vinculado con el de igualdad. Los tributos deben abarcar
íntegramente a las distintas categorías de personas o bienes y no a una parte de ellas.
Un sistema tributario debe abarcar íntegramente las distintas exteriorizaciones de la
capacidad contributiva. Artículo 133 “Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los
gastos públicos, mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca
la ley”.
37
Principio de Proporcionalidad
Este principio establece que el tributo debe ser proporcional al capital, a la renta y al
consumo; siendo razonable exigir que paguen más los que tienen más renta o mayor
patrimonio, respetando los principios de capacidad contributiva. Artículo 316 de la
Constitución Nacional: “El sistema tributario procurara la justa distribución de las
cargas publicas según la capacidad económica del o la contribuyente.”
Principio de no Confiscatoriedad
La Constitución Nacional menciona en forma indirecta este principio en el Artículo
317, 115 y 117 al referirse a la propiedad privada y la prohibición de la confiscación
de la misma. Los tributos no pueden absorber una parte sustancial de la propiedad o
de su renta, garantían fundamentar en un estado democrático, lo que deriva de la
libertad pilar del sistema democrático. De aquí se desprende la necesidad de evitar
que el poder tributario se convierta en un arma de destrucción de la economía y de la
sociedad excediendo los límites más allá de los cuales los integrantes de un país están
dispuestos a tolerar. Existe confiscatoriedad cuando el Estado en un mismo ejercicio
fiscal excede la capacidad contributiva del sujeto pasivo, en suma de tributos,
desbordando así la capacidad contributiva de la persona y desbordando de manera
indirecta la propiedad privada.
Principio de Equidad
Fuente legal tal y como estipula la norma suprema en el Articulo 316, este principio
tiene como requisito legitimador buscar la justicia de la tributación en orden a las
exigencias de igualdad y equidad. Las garantías constitucionales no pueden ser
consideradas de forma aislada o separada una de otras, la igualdad no podría
cumplirse jurídicamente considerada sino va al auxilio de la proporcionalidad y esta
constituye la base esencial para que la equidad sea real y positiva.
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Facultades de Fiscalización y Determinación
La Administración dispondrá de amplias facultades de fiscalización y determinación
para comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
2.3Bases Legales
Nombraremos en primer lugar la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, debido a que durante nuestra investigación, se utilizó artículos de la
misma, como es el caso artículo 258, el cual determina claramente que: “…La ley
promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios
alternativos para la solución de conflictos.”. Aunado a ello el artículo 49 establece
que: “el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas; en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos
inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso.”
Al respecto fue menester hacer expresa mención de los mismos, debido a su
importancia y vinculación con el tema ya que en ellos se señala la importancia de los
principios del derecho a la defensa dentro del sistema de justicia nacional y la eficacia
de los trámites procesales, así como la puesta en práctica en todo estado y grado del
proceso de los medios alternativos de solución de conflictos incluyendo los tribunales
especiales, siendo uno de ellos los tribunales contenciosos tributarios.
Otro de los artículos de fundamental aporte en nuestra investigación es el caso del
artículo 259, que establece: " La jurisdicción contencioso administrativa corresponde
al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los
órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los
actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
39
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños
y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos
por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa..” Principios estos contemplados en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999).
El objetivo principal del contencioso administrativo no es garantizar el apego a
derecho de la actividad administrativa, sino proteger los derechos e intereses de los
particulares afectados por tal actividad. Ello no significa que en modo alguno se
abandone el control de legalidad del actuar administrativo, antes por el contrario, éste
siempre será revisado por el juez, pues toda alteración a los derechos que el
ordenamiento jurídico reconoce al particular constituye en sí misma una vulneración
a la ley, que como tal, debe ser restablecida en protección de los derechos
individuales en juego.
A parte de los artículos antes mencionados, se tomaron en cuenta los siguientes
artículos: 141 y 257 en los cuales se evidencia la tendencia expresa que la
Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la
función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho; así como la obligación
de establecer en las leyes procesales la simplificación, uniformidad y eficacia de los
trámites y adoptarán un procedimiento breve, oral y público.
Tal y como ha sido observado, desde su nacimiento la jurisdicción contencioso
administrativa venezolana ha estado consagrada expresamente en la Constitución
(salvo el texto de 1953). Sin embargo, se encuentran tres consecuencias básicas de la
constitucionalización de la jurisdicción contencioso administrativa: (a) la
40
universalidad del control que la Constitución prevé para todos los actos subordinados
a ella (que a su vez es otra característica del sistema); de lo cual “cualquier exclusión
del control respecto de actos administrativos específicos, sería inconstitucional, sea
que dicha exclusión se haga por vía de ley o por las propias decisiones de los
Tribunales..."; (b) la consagración de un verdadero derecho fundamental del
ciudadano a la tutela judicial efectiva frente a la Administración, y no un mecanismo
de protección de la Administración frente a los particulares. Y (c) el otorgamiento al
juez de amplísimos poderes de tutela; esto es, el juez está ante un proceso de defensa
de intereses subjetivos y no de resguardo de la legalidad objetiva lesionada por el acto
impugnado.
Por lo que se puede inferir que no hay contencioso administrativo si no hay quien
resuelva con poderes suficientes, con neutralidad, esa controversia; lo que caracteriza
al contencioso administrativo es la existencia de un Tribunal que dilucide las
controversias que han surgido entre la Administración y el Administrado”. En
jurisprudencia reciente, la Sala Político-Administrativa ha comentado a este respecto
que “desde el punto de vista organizativo, la jurisdicción contencioso administrativa
en Venezuela, está estructurada tanto por grados como por materias que tiene
atribuida, pudiendo también clasificarse los tribunales en Tribunales Contencioso
Administrativo Generales, Especiales y Eventuales.
Otro aporte fundamental a nuestra investigación es la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, cuyo artículo 6, nos establece que ” Los tribunales de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa promoverán la utilización de medios
alternativos de solución de controversia en cualquier grado y estado del proceso,
atendiendo a la especial naturaleza de las materias jurídicas sometidas a su
conocimiento”.
41
También fue importante la utilización del artículo 256 del Código de Procedimiento
Civil que establece” Las partes pueden terminar el proceso pendiente, mediante la
transacción celebrada conforme a las disposiciones del Código Civil. Celebrada la
transacción en el juicio, el Juez la homologará si versare sobre materias en las cuales
no estén prohibidas las transacciones, sin lo cual no podrá procederse a su ejecución
que por su analogía, nos sirvieron de base para el desarrollo de la presente
investigación.
La actividad contenciosa administrativa controla el ejercicio del poder por parte de la
Administración, al adecuarla a los parámetros de la legalidad; este carácter contralor,
puede incluso sustentarse en la revisión de la proporcionalidad ponderada por la
Administración en el ejercicio de potestades discrecionales Esta nota cobra especial
matiz en el ámbito de las potestades sancionadoras y disciplinarias de la
Administración, como lo afirmó en su oportunidad la Sala Político-Administrativa de
la extinta Corte Suprema de Justicia: “...la administración, en relación a la actividad
sancionatoria, tiene como nota característica la discrecionalidad (...) Ahora bien, esto
no significa que la sanción a imponer quede al arbitrio de la administración y que en
su actividad sancionatoria el funcionario pueda evadir la legalidad del acto e incurrir
en abuso de poder...”
De igual manera se utilizó la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos (1950)
que consagra en su artículo 30 “La actividad administrativa se desarrollará con
arreglo a principios de economía, eficacia, celeridad e imparcialidad. Aunado a ello el
artículo 26 de la Constitución de 1999, toda persona tiene derecho de acceso a los
órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses,
incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente.
42
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente,
autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas,
sin formalismos o reposiciones inútiles.
En ese mismo sentido, el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, formula los principios que orientarán la actuación de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, los cuales se indica a continuación:
- Justicia Gratuita: Principio fundamentado en los derechos a la igualdad y tutela
judicial y efectiva.
- Imparcialidad y Transparencia: Al juez le está vedado conocer y resolver asuntos en
los que sus intereses personales estén involucrados. El Tribunal no debe actuar
cuando el titular o alguno de sus miembros tenga alguna vinculación con alguna de
las partes.
- Idoneidad: Constituye un límite mínimo de la facultad de actuación de los órganos
del Estado. En tal sentido, justifica una obligación del funcionario de hacer lo posible
para brindar protección eficaz a los bienes jurídicos en juego.
- Autonomía e Independencia: Los funcionarios pueden actuar libremente en cuanto a
la apreciación del derecho y de la equidad, sin más obstáculos que las reglas que la
ley les fije en cuanto a la forma de adelantar el proceso y de proferir su decisión.
- Responsabilidad: El juez tiene el deber inexcusable de resolver en todo asunto y no
podrá dejar de hacerlo so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de la Ley.
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- Brevedad: El Tribunal está obligado a dictar la decisión jurisdiccional sobre los
asuntos que le han sido sometidos, cuya omisión o retardo generará la denegación de
justicia.
- Oralidad: Principio según el cual las deducciones de las partes normalmente deben
ser hechas de viva voz en audiencia.
- Publicidad: Asegura el desenvolvimiento del proceso en tal forma que cualquier
persona, bien sea parte o extraño a la causa, pueda imponerse de las actuaciones que
se realicen o existan en los tribunales.
- Celeridad: Derecho a obtener, dentro de un plazo razonable de los tribunales, la
resolución definitiva de su conflicto, cuyo incumplimiento se genera por la
inactividad del órgano jurisdiccional en no satisfacer la pretensión dentro del lapso
previsto.
- Inmediación: Principio en virtud del cual el Tribunal actúa en contacto directo con
las partes en el juicio, de modo que pueda apreciar las declaraciones de tales
personas, lugares, entre otros, a base de la inmediata impresión recibida de ellos, y no
a base de la relación ajena.
44
2.4Definición de Términos Básicos
Autocomposición
Medio de culminar un litigio, por acuerdo entre las partes.
Conciliación
Concebida como un acto procesal, dentro del proceso regulado por el Código de
Procedimiento Civil, en el cual el Juez en cualquier estado y grado de la causa y antes
de emitir sentencia, incita a las partes a llegar a un acuerdo.
Conflictologia
Ciencia de carácter abierto, de aquí surgen los estudios de paz es decir; la sociología
del conflicto. Intervenir en la solución pacifica de los conflictos sociales.
Controversia
Discrepancia de opinión existente entre las partes activas sobe un asunto, bien sea por
desacuerdo, discusión de debate, entre otros.
Contribuyente
Sujeto pasivo respecto de los cuales se verifica el hecho imponible, persona en
condición de obligado. Articulo 22 Código Orgánico Tributario
Convenimiento
Convenir en la acción Judicial, acto exclusivo del Demandado.
Desistimiento
Desistir de la acción Jurisdiccional acto exclusivo del Demandante.
Heterocomposicion Forma de culminar un litigio, con la intervención de un tercero
45
Justicia
Es la concepción que cada época y civilización tiene acerca del sentido de sus normas
jurídicas. Es un valor determinado de la sociedad. Nació de la necesidad de mantener
la armonía entre sus integrantes. Es el conjunto de reglas y normas que establecen un
marco adecuado para las relaciones entre personas e instituciones, autorizando,
prohibiendo y permitiendo acciones específicas en la interacción de individuos e
instituciones.
Litigio
Proceso judicial, una discusión legal que está regida por todas las normas y
condiciones que se deben respetar frente a un órgano judicial superior, entiéndase: un
juez.
Medios Alternativos de Justicia
Mecanismo que permite resolver un litigio sin recurrir a la fuerza. Sin justicia
Institucional.
Mediación
Forma de negociación asistida, mediante la cual las partes intentan resolver un
conflicto por sí misma, con la ayuda de un tercero imparcial que actúa como
conductor del proceso.
Obligación Tributaria.
Recae sobre la persona a través de una norma jurídica vigente, cuya estructura es por
presupuesto de hecho y la consecuencia jurídica es la obligación tributaria.Persona-
Presupuesto de Hecho (Hecho Imponible) – Consecuencia Jurídica (Hecho
Generador) - Nacimiento de la Obligación Tributaria
46
Potestad Tributaria
Es la facultad jurídica del Estado de exigir contribuciones respecto de las personas o
bienes que se hallan en su jurisdicción. La potestad tributaria deriva del “poder de
imperio” que tiene el Estado y que lo ejerce en el ámbito de su jurisdicción por medio
de los tres poderes que forman su gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial. La
potestad o poder tributario no es absoluta y total, sino que tiene limitaciones de orden
política y constitucional. Las primeras derivan de la forma de organización política
propia de cada Estado. Las segundas devienen del encuadramiento dentro de los
lineamientos que cada Constitución Nacional fija, del seguimiento y respeto de las
disposiciones vigentes en cada país Teoría y técnica tributaria.
Relación Jurídica Tributaria.
Para que exista un tributo debe darse la relación Estado, Sujeto Pasivo, Tributo, la
obligación tributaria nace entre el Estado en las distintas expresiones del Poder
Público y los sujetos pasivos en cuanto ocurra el presupuesto de hecho previsto en la
ley.
Responsable
Son los sujetos pasivos, que sin tener el carácter de contribuyentes, deben por
disposición expresa de la ley, cumplir la obligación tributaria, no genera la obligación
es obligado por Ley, Articulo 25 Código Orgánico Tributario.
Sujeto Pasivo
Persona natural o Jurídica, obligado al cumplimiento de las prestaciones tributarias,
sea en calidad de contribuyente o responsable Articulo 19 Código Orgánico
Tributario.
Transacción
Contrato por el cual las partes mediante reciprocas concesiones,terminan un proceso
jurisdiccional.
47
2.5 Cuadro de Variables
Objetivo Especifico Variable Indicador
Indagar la utilización de
Medios Alternativos de
Resolución de Controver-
sias y Justicia de Paz, en la
Jurisdicción Contencioso
Administrativa
Medios Alternativos de
Resolución de Controversia
y Justicia de Paz
- Transacción
- Arbitraje
- Conciliación
- Mediación
Analizar los fundamentos
teóricos legales, que
sustenta Los Medios
Alternativos de Resolución
de Controversias y Justicia
de Paz, en la Jurisdicción
Contencioso
Administrativa.
Fundamentos teóricos lega-
les.
- Constitución
- Leyes
- Códigos
Diagnosticar los efectos de
la no aplicación de los
Medios Alternativos de
Resolución de Controversia
y Justicia de Paz, en la
Jurisdicción Contencioso
Administrativa
Efectos de la no aplicación
de los Medios Alternativos
de Resolución de Contro-
versia y Justicia de Paz
La no preparación por parte
de la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura para
poner en práctica los
MARC sino la preparación
para litigar y ejercer en
juicio.
48
CAPITULO III
FASES METODOLÓGICAS
Con el fin de destacar la metodología empleada para la realización de la
investigación, se define el marco metodológico, donde Méndez (2007, p.134) expresa
que: “permite responder a preguntas que tienen que ver con lo que se quiere estudiar,
sus alcances y el porqué, de la investigación, al igual que los fundamentos teóricos y
los aspectos que se quieren probar.
3.1Tipo y Diseño de la Investigación
Nivel de Investigación
El nivel de una investigación viene dado por el grado de profundidad y alcance que se
pretende con la misma. Así tenemos que el presente estudio es del tipo Descriptiva.
Las investigaciones Descriptivas tal como lo reseña Arias (2006, pág. 24) “...consiste
en la caracterización de un hecho, fenómeno, individuo o grupo, con el fin de
establecer su estructura o comportamiento”.
En efecto, y como ocurrió en la presente investigación, donde partiendo de unas
premisas y siguiendo un sistema de investigación estructurado se determinaron las
conclusiones arribadas.
La presente investigación conforme al grado de profundidad del tema tratado, se ha
de indicar que la misma corresponde con una investigación descriptiva, ya que se
analizala utilización de los Medios Alternativos de Resolución de Controversias y
Justicia de Paz, en los Tribunales Contenciosos Administrativos Tributarios.
49
En cuanto a la Modalidad la investigación se enfocó dentro de la modalidad jurídica-
descriptiva, la cual a la luz de Sánchez (2005, pág. 55) la investigación Jurídico -
Descriptiva:
Tiene como objetivo lograr la descripción del tema que se estudia, interpretando (lo que es). Utiliza el método de análisis, y de esta forma el problema jurídico se descompondrá en sus diversos aspectos, permitiendo ofrecer una imagen del funcionamiento de una norma o institución jurídica tal como es.
Esta investigación tuvo como finalidad analizar la utilización de los Medios
Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, en los Tribunales
Contenciosos Administrativos, reseñada y compilada en diversidad de libros e
instrumentos normativos, datos éstos que se encuentran elaborados a través de los
años e inmortalizados en textos, partiendo de la revisión de todos esos documentos
escritos es que se lograran los objetivos de la investigación, analizando y comparando
los datos obtenidos, es por lo que, la estrategia a emplear para responder al problema
planteado es la de la investigación Documental.
En este sentido se consultaron tesis, libros referidos a la materia objeto de estudio,
diccionarios, cuerpos legales, entre otros.
Diseño y Método de la Investigación
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (2008) deriva
etimológicamente la palabra diseño de la italiana disegno y le atribuye los
significados siguientes: a) Traza, delineación de un edificio o de una figura, b)
Descripción o bosquejo de alguna cosa, hecho por palabras.
50
Para Sierra (2007, pág. 332):
El diseño de tesis, de acuerdo con la acepción lingüística común del término de traza, bosquejo, esbozo de algo, se puede definir específicamente como la concepción de la forma de realizar la prueba que supone toda investigación científica concreta, tanto en el aspecto de la disposición y enlace de los elementos que intervienen en ella como el del plan a seguir en la obtención y tratamiento de los datos necesarios para verificarla.
En sentido estricto, el significado del diseño de investigación no se debe confundir
con el de proyecto, aunque en ciertos casos estos términos se emplean como
sinónimos. El proyecto es un término amplio que engloba el diseño, se puede afirmar
que consiste propiamente en la especificación organizativa, temporal y económica de
los distintos elementos, fases y operaciones del proceso de investigación respecto a
un caso concreto de investigación
En este caso, el diseño utilizado fue el bibliográfico, ya que su fuente es todo aquello
(documento) que proporciona datos para el análisis y tratamiento del problema de
investigación planteado.
En lo que respecta al Método, entendido como la manera de demostrar la validez
objetiva de los que se afirma. De León comenta (s.f.), el método “es la forma de
ordenar una actividad para conseguir un fin determinado”.
En este caso, el método que se manejó fue el deductivo. Este método parte de lo
mayor hacia lo menor, es decir, se busca suficiente información teórica de un mismo
tema y se deduce de varios textos encontrando la relación entre todos ellos. Se parte
de una idea general para llegar a una idea particular. Al hablar de este método se
tiene que subrayar que el mismo, en el que el pensamiento va de lo general a lo
51
particular, se hace uso de una serie de herramientas e instrumentos que permite
conseguir los objetivos propuestos de llegar al punto o esclarecimiento requerido.
El método deductivo se realiza, tomando como fundamento algunos principios o
conocimientos generales que son aplicables para inferir conclusiones particulares en
el área. En materia jurídica, este método se realiza principalmente mediante las
técnicas de aplicación de las normas jurídicas generales casos concretos.
Técnica de Recolección de Datos
En este orden de ideas, la técnica de recolección de datos, según lo establece Arias
(ob.cit, pág. 67), puede entenderse como: el procedimiento o forma particular de
obtener datos o información.
Así mismo, Arias define los instrumentos de recolección de datos, como: cualquier
recurso, dispositivo o formato (en papel o digital) que, se utiliza para obtener,
registrar o almacenar información.
Todo lo anteriormente expuesto, permite inferir que, en la presente investigación se
utilizó como técnica para la recolección de datos, el análisis documental, el cual
comporta la descripción exhaustiva y detallada de determinados documentos. A su
vez se empleó el fichado, como técnica auxiliar en la investigación científica.
Asimismo, Hernández (2006, pág. 54) establece que el fichado:
Consiste en registrar los datos que van obteniendo en los instrumentos llamados fichas, las cuales, debidamente elaboradas y ordenadas contienen la mayor parte de la información que se recopila en una investigación por lo cual constituye un valioso auxiliar en esa tarea, al ahorrar mucho tiempo, espacio y dinero.
52
Igualmente, sirvió como medios, de donde se obtuvo las informaciones necesarias
para dar respuesta a los objetivos formulados, la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo y el Código Orgánico Tributario, y en general, todos aquellos
instrumentos normativos y doctrinarios que regulen, de manera directa e indirecta, la
naturaleza jurídica y el alcance de los medios alternativos de resolución de
controversias y justicia de paz.
Fases de la Investigación
Fase I. Indagar la utilización de Medios Alternativos de Resolución de
Controversias, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Para la elaboración de esta fase el investigador, primeramente selecciona los
diferentes tipos de medios de resolución de controversia y pasa a delimitar aquellos
que son aplicables en el marco administrativo, para ello hace uso de fuentes, tales
como la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y Ley Orgánica dela
Jurisdicción Contencioso Administrativa, que son el marco normativo pilar del tema
que se estudia.
Igualmente, realiza diferentes indagaciones en autores de forma bibliográfica, para
realizar el bosquejo detallado de los MARC, haciendo uso a través de la observación
documental, como punto de partida en el análisis de las fuentes documentales,
mediante una lectura general de textos, que se inicia con la búsqueda de la
observación de los hechos presentes en los materiales escritos que son de interés para
esta investigación.
53
Fase II. Analizar los fundamentos teóricos legales, que sustenta Los Medios
Alternativos de Resolución de Controversias, en la Jurisdicción Contencioso
Administrativa .
Toda vez realizada la lectura inicial, y seguida varias lecturas más detenidas y
rigurosas, de los textos tanto legales como doctrinarios en materia de resolución de
controversia en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con el fin de captar los
planteamientos esenciales y aspectos lógicos de sus contenidos propuestos, a
propósito de extraer los datos bibliográficos útiles para el estudio que se está
realizando, se aplica la técnica de presentación resumida de dichos textos, que van a
permitir dar cuenta, de manera fiel y en síntesis, acerca de la efectividad del uso de
los Medios Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, para
dirimir las controversias administrativas, extrayendo las ideas básicas que contienen
las obras consultadas.
De igual manera se hace uso de la técnica de presentación resumida en esta fase,
asumiendo un papel importante en la construcción de los contenidos teóricos de este
estudio; así como, en lo relativo a los resultados de otras investigaciones que se han
realizado en torno al tema y los antecedentes del mismo, para proceder hacer uso del
análisis, que enmarca las pautas para establecer la certeza y garantía de los Medios
Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, al ser implementados
en las controversias dentro del área administrativa.
Fase III. Diagnosticar los efectos de la no aplicación de los Medios Alternativos
de Resolución de Controversia, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Con el propósito de cumplir con esta última fase, una vez realizada las consultas de
expertos y a fin de fundamentar el criterio sostenido en la investigación, se procedió a
54
ser uso de la técnica de análisis de contenido tendente a captar el orden lógico-
ideológico de los conceptos emitidos, y el análisis crítico que pasa a introducir la
evaluación interna, centrada en el desarrollo lógico y la solidez de las ideas seguidas
por el autor. De tal manera, que dada la importancia de las técnicas anteriormente
descritas, se emplearán muy especialmente, en todo lo relativo al desarrollo y
delimitación del momento teórico de la investigación.
Algunas técnicas operacionales usadas para cumplir esta fase que se emplearon, a fin
de introducir los procedimientos y protocolos instrumentales de la investigación
documental en el manejo de los datos ubicados en éstas, requeridos en la presente
investigación, son: el subrayado, fichaje, bibliográficas, de citas y y notas de
referencias bibliográficas y de ampliación de texto, construcción y ello propenderá un
marco referencial conveniente con la investigación, con el fin de lograr los objetivos
propuestos. Esta información también ya analizada de manera lógica y coherente,
permitirá como resultado las conclusiones y recomendaciones para la entrega del
trabajo final objeto de evaluación.
55
CAPITULO IV
RESULTADOS
Presentación de resultados
De acuerdo a los objetivos estudiados los resultados obtenidos fueron los
siguientes:
Indagar la utilización de los Medios Alternativos de Resolución de
Controversias, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, inspirada en la corriente
del pensamiento jurídico universal donde coincide la necesidad de colocar la justicia
al servicio del hombre a través de mecanismos procesales que permitan una
administración de justicia breve, transparente, imparcial, oral, inmediata,
concentrada, pública y que estimule la participación protagónica de la ciudadanía y el
desarrollo de medios alternativos de resolución de conflictos o disputas, El ultimo
aparte del Artículo 258 Constitucional establece que la ley promoverá el arbitraje, la
conciliación, la medición y cualquiera otros Medios Alternativos para la Solución de
Conflictos, es evidente la intención del Constituyente de promover
constitucionalmente una norma que rija estos medios, norma que aún no han sido
realizadas ni estudia en el órgano legislador . Es así como la misma, crea la Ley
Orgánica de Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en la cual dentro de su
normativa se insertan cambios, donde establece que los tribunales especiales en su
área promoverán la utilización de los medios alternativos de solución de conflictos en
cualquier grado y estado del proceso, atendiendo a la especial naturaleza de las materias
jurídicas sometidas a su conocimiento.
56
A diferencia de otras materias, tanto o más importante que el derecho administrativo,
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela fue expresa en contemplar
para ellas un tratamiento especial, precisando la necesidad de dicho cambio.
Los Medios Alternativos de Resolución de Controversias, consagrados en la
Constitución Nacional y en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, están dados como facultades atribuidas a los Jueces en el ejercicio de
sus funciones, las cuales no son practicadas ni de oficio ni de a solicitud de parte,
como formas descongestionantes de la Jurisdicción, en aquellas controversias
permitidas por la ley, debido a la idea de estar contrarias al interés público, al carácter
irrenunciable de las potestades administrativas y a la reserva del poder judicial del
control de los actos administrativos cuando su puesta en práctica cumplirían el
principio Constitucional de Celeridad y Economía Procesal y cuyo acto puede ser
anulado por la Jurisdicción siendo la misma carta magna quien da esta facultad a los
Jueces o Juezas de promover formas atípicas de culminación de controversias.
El motivo de la no utilización de estas formas atípicas, de solución de controversias
entre la Administración y los Administrados, es más que una práctica jurídica del
litigio, que una verdadera celeridad procesal. Debido a que al admitir los medios de
resolución alternativos de conflictos destacamos la celeridad para obtener una
decisión, la economía y eventual reducción de costos al acortar los procedimientos
judiciales, la menor formalidad en los procedimientos, la confiabilidad, la
confidencialidad y el descongestionamiento del Poder Judicial, lo que deriva en una
mayor eficacia en la administración de justicia.
En Venezuela, la Constitución reconoce que el proceso es un instrumento
fundamental para la realización de la justicia, en la medida en que se garantice la
simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites así como la adopción de un
procedimiento breve, oral y público no sujeto a formalidades rigurosas y reposiciones
57
inútiles (Artículo. 257). Sin embargo, al mismo tiempo, el texto constitucional
promueve el uso del arbitraje, la conciliación, la mediación (Artículo. 258) como
medios alternativos para solucionar controversias.
A través de esta posibilidad, el ordenamiento jurídico ofrece una vía concertada entre
las partes en conflicto, quienes tienen la libertad de optar a una instancia de solución
convenida que se tramite con las garantías que el derecho impone para mantener la
igualdad y el equilibrio indispensable.
La resolución de controversias brinda, desde la posibilidad de llevar adelante
procedimientos en los cuales se busca lograr un acuerdo concertado entre las partes
en conflicto, como es el caso de la mediación y la conciliación, procedimientos éstos
en los que se intenta alcanzar un acuerdo pero sin que su tramitación garantice que
eso ocurrirá, hasta la de someter la resolución del mismo a un tercero imparcial
designado de común acuerdo por las partes (arbitraje), pasando por la transacción,
como medio para poner fin a una controversia existente.
Analizar los fundamentos teóricos legales, que sustenta Los Medios Alternativos
de Resolución de Controversias, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Nuestra carta magna en su Artículo 253, último aparte establece “El sistema de
justicia está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que
determine la ley, el ministerio Publico, la Defensoría Pública, los órganos de
investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el
sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos o ciudadanas
que participan en la administración de justicia conforme a la ley y los abogados y
abogadas autorizadas para el ejercicio”. De igual forma el artículo 258 señala que “La
Ley organizara la justicia de paz en las comunidades. Los jueces o juezas de paz,
serán elegidos o elegidas por votación universal, directa y secreta, conforme a la ley”.
58
“La ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualquieras otros
medios alternativos para la solución de controversia”. Esta norma que promueva los
Medios Alternativos de Resolución de Conflictos aún no ha sido planteada en el
Órgano Legislador.
Aunado a ello la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su
artículo 6 establece de manera tácita que “Los Tribunales de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa promoverán la utilización de medios alternativos de
solución de controversias en cualquier grado y estado del proceso, atendiendo a la
especial naturaleza de las materias jurídicas sometidas a su conocimiento.”
El uso de los medios alternativos de resolución de controversias tanto en sede
administrativa como en el proceso contencioso administrativo ha encontrado en la
doctrina y la jurisprudencia diversas opiniones que van en contra de su aplicación.
Así, bajo el argumento de que las decisiones unilaterales de la Administración no
pueden ser sustituidas por acuerdos bilaterales suscritos entre ésta y el particular, la
doctrina y la jurisprudencia señalan como restricciones a la aplicación de los modos
de autocomposición procesal en el contencioso-administrativo, los siguientes: (a) el
interés público que informa la actividad de la Administración; (b) el carácter
irrenunciable del ejercicio de las potestades administrativas; y (c) la reserva al Poder
Judicial del control judicial de los actos administrativos.
Es claro que esa normativa, antes de excluir la posibilidad de hacer transacciones en
nombre de la República, permite ese supuesto limitándolo al cumplimiento de esas
disposiciones. Es de hacer notar que en materia tributaria, el Código Orgánico
Tributario admite que la posibilidad de terminar un proceso contencioso tributario
pendiente por medio de la transacción (Artículo. 305), la cual al igual que en materia
civil deberá ser homologada por el Juez a los fines de sus ejecución.
59
Al igual que lo previsto en el Código de Procedimiento Civil (Articulo 255) la
transacción tiene entre las partes la misma fuerza que la cosa juzgada, sin embargo,
ésta resulta admisible sólo en cuanto a la determinación de los hechos y no en cuanto
al significado de la norma aplicable (Artículo. 306). En efecto, no pueden las partes
transar sobre aspectos de derecho, ya que tal acto de disposición sólo procede en
cuanto a los hechos de la controversia.
A los efectos procesales, el Código Orgánico Tributario prevé que la transacción
deberá ser solicitada por la parte recurrente mediante escrito, antes de los informes
(Artículo. 307). Una vez hecha la solicitud, el Tribunal le dará curso y notificará a la
Administración Tributaria. Corresponderá, entonces a la Administración Tributaria
formar un expediente que deberá ser remitido a la Procuraduría General de la
República (Artículo. 308), órgano que tendrá treinta (30) días continuos siguientes al
recibo del expediente para emitir opinión no vinculante sobre la transacción
propuesta. El silencio de la Procuraduría en ese lapso, implicará la aceptación de los
términos de la transacción.
A partir de esa notificación, las partes contarán con noventa (90) días continuos para
discutir los términos de la transacción. En todo caso, si la Administración considerase
totalmente improcedente la transacción propuesta, lo notificará al Tribunal y
solicitará la continuación del juicio.
De ser aceptados los términos, se le comunicará al interesado esa decisión (Artículo.
310) quien tendrá cinco (5) días hábiles para acogerla o rechazarla. En caso que el
acuerdo no fuese aceptado por el interesado, el Tribunal ordenará la continuación del
juicio en el estado en que se encuentre. De ser aceptado, la Administración Tributaria
y el interesado suscribirán el acuerdo de transacción, el cual una vez homologado por
el Tribunal pondrá a fin al juicio contencioso tributario (Artículo. 311).
60
En el mismo sentido se ha mencionado la posibilidad del arbitraje contemplada en la
materia tributaria que aplica respecto de las mismas materias sujetas a transacción.
Por tanto, mediante el arbitraje no pueden crearse impuestos, otorgar exenciones,
exoneraciones ni beneficios fiscales ni aplicar alícuotas distintas a las previstas en la
Ley. Tampoco puede ser objeto de arbitraje la reapertura de lapsos para la
interposición de recursos administrativos o judiciales cuando éstos hubieren caducado
por inactividad del contribuyente.
Diagnosticar los efectos de la no aplicación de los Medios Alternativos de
Resolución de Controversia, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En la República Bolivariana de Venezuela, en sus diversas Escuelas y Facultades de
Derecho, son muy pocas en las cuales los Medios Alternativos de Resolución de
Controversias, es una materia de Formación de los Abogados, en el caso del Estado
Carabobo donde existen cuatro universidades que formas abogados solamente en dos
es una materia del pensum de estudio en los últimos cuatro años, en las otras dos es
vista como taller o seminario, de esta forma se mantiene a lo largo de casi toda la
carrera del derecho a preparar abogados litigantes y no conciliadores.
Cuando los abogados llegan a la escuela de la magistratura, a formase como Jueces,
van y se forman como Directores de un proceso litigioso y no conciliadores o
mediadores del proceso, como son facultados en el Código de Procedimiento Civil.
(Articulo 257) En cualquier estado y grado de la causa antes de la sentencia, el Juez
podrá excitar a las partes a la conciliación. Encontrándose una limitación en el
subsiguiente (Articulo 258) El Juez no podrá excitar a las partes a la conciliación
cuando se trate de materias en las cuales estén prohibidas las transacciones. En el
estudio del Derecho se deben dar todos los principios de celeridad procesal, sin
embargo en la práctica es todo lo contrario, conseguimos causas de varios meses sin
61
termino. Proceso que pudo ser más económico procesalmente con la utilización
efectiva de medios descongestionante de la Jurisdicción.
El interés público, que representa el resultado de un conjunto de intereses
individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos,
constituye una de las restricciones que se impone a la aplicación de los métodos
alternativos de solución de controversias en el ámbito administrativo. El interés
público, implica en efecto que la Administración es recipiendaria de potestades
públicas en representación de la colectividad y no en provecho propio lo que, en
principio, actúa como una limitación para la resolución de controversias, desde que al
tratarse de un interés que no le es propio resultaría indisponible y no podría someterse
al del particular que a éste se enfrenta.
De allí que el principio general postula que en todas aquellas materias en las que esté
presente el interés colectivo, como concepto superior que prevalece sobre el interés
individual de la propia Administración y del particular, no será posible hacer uso de
los mecanismos de autocomposición procesal.
No obstante, si bien es cierto que el principio general postula la improcedencia de los
medios alternativos de solución de controversias cuando esté involucrado el interés
público, debe tenerse en cuenta que el Constituyente ha señalado de manera expresa
que corresponderá al legislador promover y adoptar los mecanismos alternativos de
solución de conflictos en casos concretos.
En tal sentido, si la propia Ley considera que determinados ámbitos del actuar
administrativo pueden ser resueltos por medios alternativos concertados, que
sustituyan la voluntad unilateral de la Administración, no podrá invocarse el principio
general de la existencia del interés público para negar tal posibilidad, desde que en
este caso se entiende que el legislador ha estimado que estos medios de solución de
controversias no sólo afectan el interés público que fundamenta la competencia, sino
62
que constituyen un instrumento idóneo para la satisfacción del interés público que
exige la solución justa y oportuna de los posibles conflictos que se relacionen con su
ejercicio.
De allí que el interés público no constituya un argumento concluyente para excluir la
posibilidad de que la Administración acuda a medios alternativos para solucionar una
controversia o ponerle fin a un proceso, ya que corresponde al legislador permitir esa
aplicación en casos concretos en los cuales así lo considere conveniente.
Análisis de los Resultados
Al realizar este trabajo de investigación, se puede observar que la utilización de los
Medios Alternativos de Resolución de Controversias y Justicia de Paz, en los
Tribunales Contenciosos Administrativos, como medio descongestionante de la
Jurisdicción, no son puestos en práctica aun cuando la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa Tributario específicamente en el Artículo 6,
estable la potestad a los tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativo
como forma de culminación de un proceso la utilización de medios alternativos de
solución de conflictos en cualquier grado y estado del procesal, donde las partes
terminan la Litis de esta forma. No existe limitación o procedimiento, como es el caso
del contencioso tributario en el limita esta acción a la parte recurrente siendo esto un
acto que se debe realizar antes de los informes, con autorización de la Procuraduría
General de la República a menos que la transacción no exceda de mil (1000)
unidades tributarias si se trata de personas naturales o cinco mil (5000) unidades
tributarias si se tratara de personas jurídicas.
63
De igual forma el Artículo 312 del mencionado Código, consagra otro medio alterno
de justicia como lo es el arbitraje, sin embargo esta forma de justicia si es un acto
procesal de las partes en cualquier estado y grado de la causa. Sin embargo estos no
son medios aplicados en la Jurisdicción Contencioso Administrativa pasando por alto
el principio constitucional del artículo141 de la eficacia administrativa en
concordancia con el artículo 30 de la LOPA que fija como propósito del Estado la
consecución de una administración eficiente y eficaz al servicio de los ciudadanos;
así como la promoción de los medios alternativos de solución de controversia como
forma descongestionante del sistema Jurisdiccional.
El Acto Administrativo Tributario, tiene sus limitaciones en la Constitución Nacional
específicamente en el Artículo 317 de forma indirecta y 115, 117 al referirse a la
propiedad privada y la prohibición de la confiscación de la misma. Los tributos no
pueden absorber una parte sustancial de la propiedad o de su renta, garantía
fundamental en un estado democrático, lo que deriva de la libertad, pilar del sistema
democrático. De aquí se desprende la necesidad de evitar que el poder tributario se
convierta en un arma de destrucción de la economía y de la sociedad excediendo los
límites más allá de los cuales los integrantes de un país están dispuestos a tolerar.
El sujeto pasivo afectado por algún acto administrativo tributario, puede por vía
administrativa recurrir al mismo por el procedimiento ordinario jerárquico o recurso
extraordinario de reconocimiento de nulidad o recurso de revisión establecidos en el
Código Orgánico Tributario en los artículos 242, 239 y 256 de igual forma una vez
escuchados estos recursos pueden por vía judicial realizar los siguientes actos
Contencioso Tributario, Amparo Tributario, Amparo Constitucional establecidos en
el Código Orgánico Tributario en los Artículos 259 y 302 de igual forma en los
Artículos 27 y 259 de la Carta Magna.
64
La Constitución de 1999 no sólo ratificó la existencia en nuestro ordenamiento
jurídico de una jurisdicción contencioso administrativa de rango constitucional
dirigida a controlar en vía judicial la actuación administrativa, sino que a su vez
consagró en términos expresos, claros y precisos el derecho a la tutela judicial
efectiva como derecho fundamental de los particulares (artículo 26) y lo
complementó con otra series de disposiciones orientadas a garantizar la efectividad de
esa protección judicial, bien asegurando el respeto al derecho a la defensa y el debido
proceso (artículo 49), promoviendo el acercamiento de la justicia a los ciudadanos
(artículo 269) o bien consagrando el establecimiento de procedimientos breves y
expeditos no sujetos a formalismos extremos (artículo 257).
Analizando este bloque normativo constitucional podemos afirmar que el derecho a la
tutela judicial efectiva, entendido como el derecho de los particulares a una
protección plena de sus intereses por parte de los órganos de justicia, comporta no
sólo el acceso al órgano judicial y al proceso, sino la garantía de una defensa
contradictoria y una sentencia efectiva que satisfaga, de ser procedente, las
pretensiones del actor.
La necesidad de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva en cada uno de éstos
ámbitos (acceso a la justicia, derecho a la defensa y efectividad de la sentencia) ha
impuesto la revisión de muchos aspectos del contencioso administrativo, a fin de que
se convierta en un medio efectivo de protección de los derechos particulares.
Así, aun cuando el marco constitucional venezolano contempla el derecho de los
particulares a obtener una tutela judicial efectiva (Articulo. 26); es lo cierto que en la
práctica y de manera casi universal la administración de justicia resulta a menudo
lenta y costosa, haciendo inconveniente para los particulares acudir a los órganos
jurisdiccionales para solventar sus controversias. Y si bien es en la jurisdicción
ordinaria o civil en donde se originó el problema de la ineficacia judicial, es lo cierto
65
que la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra igualmente afectada por
esta problemática. El tiempo excesivo que se debe esperar para la resolución de los
procesos contenciosos plantea una verdadera crisis de la jurisdicción contencioso-
administrativa y como remedio de esta indeseable situación, se encuentra sin duda la
posibilidad de utilizar mecanismos alternativos para la solución de controversias, con
el fin de sustraerlas del ámbito jurisdiccional y lograr así su pronta y eficaz
resolución.
En contraposición a la escasa regulación con carácter general en materia de solución
alternativa de controversias en Venezuela que no ha sido desarrollada por el Órgano
Legislador aun cuando esta expresado de forma clara en el último aparte del Artículo
258 Constitucional, observamos que en España la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común contempla la
posibilidad de que las Administraciones celebren acuerdos, pactos, convenios o
contratos con personas de Derecho Público o privado, con el objeto de poner fin a un
procedimiento administrativo, siempre que los mismos no sean contrarios al
ordenamiento jurídico, no versen sobre materias no susceptibles de transacción y que
tengan por objeto satisfacer el interés público que les ha sido encomendado (Artículo.
88). Asimismo, se prevé que cuando ya exista un acto administrativo, la Ley podrá
sustituir la fase recursiva por otros procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje (Artículo. 107.2). Así, la legislación española
aunque no sin ciertas críticas de la doctrina consagra en forma definitiva la
instauración de procedimientos alternativos para dirimir los conflictos entre la
Administración y los administrados, ofreciendo las ventajas de la celeridad y eficacia
en la decisión en sede administrativa.
66
CAPÍTULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
La utilización de los medios alternativos de resolución de controversia en el ámbito
jurídico-privado se admite de forma natural, dada la índole de los intereses en disputa,
y es cada vez más frecuente, debido en parte a la eficacia y practicidad que los
informa. Sin embargo, no ocurre lo mismo en el área del Derecho Público y,
particularmente, en el Derecho Administrativo, en donde los medios alternativos han
generado cierto rechazo, que se corresponde sin duda a la presencia, en mayor o
menor grado, de un interés público vinculado con el asunto que se debate. También
razones históricas parecen explicar el rechazo a la admisión de los medios
alternativos de resolución de controversias en el campo administrativo, pues el
nacimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, y del propio Derecho
Administrativo, tuvieron como fundamento la idea de sustraer del conocimiento de la
jurisdicción ordinaria los asuntos relativos a las controversias contra la
Administración. Y con ese empeño se llegó a concebir un Juez especial, moldeado a
los intereses de la Administración, hecho a la medida de las necesidades.
No es fácil, tampoco, para la Administración renunciar a su juez natural, instancia a la
que acude investida de privilegios y prerrogativas, por unos medios alternos que han
de colocarla en igualdad de posición frente a su contrincante. Quizá es el
extraordinario desarrollo de las medidas cautelares frente al actuar de la
Administración lo que ha servido para corregir la desigualdad inicial que se plantea
entre las partes en el proceso contencioso administrativo y lo que ha empujado a la
Administración a admitir la posibilidad de esta forma de arreglo.
A pesar de esta resistencia, la resolución extrajudicial de conflictos ha sido objeto de
aplicación progresiva en el campo del Derecho Administrativo en los últimos años.
67
Incluso en el ámbito administrativo estos mecanismos tienen cabida no sólo como
una solución alterna a la vía jurisdiccional, sino también en el marco de los
procedimientos administrativos que planteen intereses contrapuestos, bien entre
particulares o con la propia Administración.
En el Derecho Administrativo venezolano, el arbitraje tiene aplicación efectiva como
una alternativa al contencioso-administrativo, siendo ampliamente usado como medio
de solución de controversias nacidas de la ejecución de contratos administrativos,
bien por medio de la inclusión previa de cláusulas compromisorias, bien como un
acuerdo de las partes de acudir a una vía alterna una vez existan controversias luego
de iniciada la ejecución del contrato administrativo.
Recomendaciones
- Se debe estimular a la mayor cantidad de personas a comprometerse a resolver
disputas, usando la ayuda de estas fórmulas pacíficas y de un tercero imparcial, para
de esta manera forman parte de un cambio en las formas de encarar la conflictividad y
las relaciones humanas, con la promoción de los métodos alternativos de solución de
conflictos.
- Es necesario en el Derecho Venezolano que se promulguen normas concretas que
contemplen de manera expresa y general la posibilidad de la Administración de
celebrar con los particulares fórmulas negociales con el objeto de poner fin a una
controversia, con la salvedad de casos legislativos específicos en materia de
concesiones, de protección al consumidor, telecomunicaciones y seguros, entre otros.
- Sería viable aceptar la posibilidad de la transacción en el Derecho Administrativo,
con fundamento en que la Administración en numerosas ocasiones mantiene
68
relaciones de carácter patrimonial que pueden ser objeto de transacción. Por lo que,
que si bien es cierto que la actividad de la Administración busca la consecución de un
interés público y la preeminencia del interés del colectivo, ello no implica que en
ciertas ocasiones el ejercicio de los derechos de la Administración queda a
discrecionalidad de la Administración. En estos supuestos, en los cuales la
transacción resulta perfectamente aceptable.
Cabe destacar que el arbitraje como mecanismos de solución de controversias se erige
como el medio más idóneo para la solución de conflictos de la Administración
surgidos en los contratos administrativos, ya que la legislación aplicable
específicamente a las concesiones típicos contratos administrativos podrá ser
aplicada, como principio general, a los demás contratos administrativos.
En vista de ello, un arbitraje administrativo puede versar sobre controversias surgidas
en el marco de procedimientos administrativos o bien sobre controversias que serían
objeto de la jurisdicción contencioso administrativa, como ocurre en el caso del
procedimiento arbitral regulado en el Código Orgánico Tributarioque regula el
denominado arbitraje tributario(Arts. 312 y ss.), el cual versará sobre materias
susceptibles de transacción en controversias suscitadas entre la Administración
Tributaria y los contribuyentes o responsables.
Dicho arbitraje tributario se propone una vez interpuesto y admitido el recurso
contencioso, de manera que el arbitraje sería una opción al contencioso sobre
determinadas materias. Así, las partes de mutuo acuerdo formalizarán el arbitraje en
el mismo expediente de la causa, por medio de un compromiso arbitral celebrado
entre las partes y será excluyente de la jurisdicción contencioso en lo que concierne a
la materia o asunto sometido al arbitraje. Así, el curso de la causa se en el proceso
contencioso se suspenderá en el momento en que las partes hayan sometido a arbitraje
determinada y los autos pasarán inmediatamente al Tribunal Arbitral. Dicho
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procedimiento culmina con un laudo arbitralque pasará junto con todo el expediente
al Tribunal Superior de lo Contencioso, quien lo publicaría al día siguiente de su
consignación y que será de obligatorio cumplimiento para las partes, apelable a por
ante el Tribunal Supremo de Justicia o atacable por vía de recurso de nulidad.
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![7 Democracia Participativa y Protagónica[1]](https://img.pdfslide.es/doc/110x75/5571f21d49795947648c2e03/7-democracia-participativa-y-protagonica1.jpg)
