El Derecho de Reunin y Manifestacin. Anlisis Doctrinal y Jurisprudencial

Resea al libro El Derecho de Reunin y Manifestacin. Anlisis Doctrinal y Jurisprudencial. Fernando Luis Ruiz Piero y Roberto Saiz FernndezTrabajo de 2 de DerechoDerecho Constitucional II: 2013

El libro que he elegido para hacer la presente resea es RUIZ PIEIRO, Fernando Luis y SAIZ FERNNDEZ, Roberto;El Derecho de Reunin y Manifestacin. Anlisis Doctrinal y Jurisprudencial. Ed. Aranzadi, Pamplona, 2010. Mi fijacin por este derecho fundamental se debe a mi activa participacin en los movimientos sociales y en consecuencia en mltiples manifestaciones. Hay numerosas monografas que tratan el tema desde la perspectiva constitucional, el hecho de elegir sta ha sido por el reciente ao de publicacin, aunque el derecho de reunin y manifestacin haya permanecido estable y con escasos cambios desde hace dcadas, la jurisprudencia sobre el mismo exige una constante actualizacin. Teniendo esto en cuenta, la eleccin de la monografa de Fernando Luis Ruiz Piero y Roberto Saiz Fernndez es la ms adecuada.

Las trayectorias de ambos autores como jueces es muy extensa. Fernando Luis Ruiz Piero fue magistrado de Primera Instancia en el Pas Vasco desde finales de los aos 80 hasta 1991. Este ao pas a ser magistrado de la Sala del Contencioso Administrativo del TSJ del Pas Vasco. En el ao 2001 consigue una plaza en la Sala del Contencioso de la Audiencia Nacional, lugar desde donde llegar a ser jefe del Servicio de Inspeccin del CGPJ. En el 2004 fue elegido presidente del TSJ del Pas Vasco. Huelga aadir que Ruiz Pieiro es miembro de la Asociacin Profesional de la Magistratura.

Roberto Saiz Fernndez ingresa en la dcada de los 90 en el Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco, en la Sala del Civil y del Penal. Tambin es experto en Derecho Europeo y Derecho Pblico, conoce muy bien el mbito administrativo y destaca su alto conocimiento de ingls (a menudo escaso entre los jueces). Tiene fama de ser un juez muy discreto, pues nunca se ha determinado por alguna de las corrientes judiciales (conservadora o progresista).

El libro se estructura en dos partes, una primera ms terica y la segunda donde hace una recopilacin de jurisprudencia. Se inicia con un prlogo de Ramn Rodrguez Arribas, Magistrado del Tribunal Constitucional. Los tres primeros captulos los dedica a la regulacin, sujetos, objetos y contenidos del derecho de reunin, as como de los requisitos que lo limitan. Ya en el captulo 4 hace una recopilacin de jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el 5 del Tribunal constitucional, en el 6 del Tribunal Supremo y por ltimo en el 7 de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autnomas.

Entrando ya en el contenido del libro, el derecho fundamental de reunin se recoge en el artculo 21 de la Constitucin Espaola (CE). La doctrina ha distinguido tres clases de reunin: la reunin, la manifestacin y la concentracin. Son estas dos ltimas, caracterizadas por ser ejercidas en la va pblica, las que comportan mayor problemtica jurdica (y es donde ms se centra el libro) debido a los requisitos que se exigen para poder ejercerlo. Sin embargo el derecho de reunin en recintos privados no necesita requisito alguno (ms all de la obvia licitud de la misma) y es un derecho muy consolidado desde que tenemos un estado democrtico, social y de derecho. Pero su consolidacin y la ausencia de problemtica jurdica no nos puede hacer olvidar que durante la dictadura franquista el derecho de reunin en el mbito privado estaba limitado y perseguido en su vertiente poltica. Hecho este comentario, a partir de ahora cuando me refiera al derecho de reunin ser en referencia a las manifestaciones y concentraciones: la primera tan solo se distingue de la segunda en el movimiento de las personas que lo ejercen, aunque a nivel jurdico las podemos equiparar.

La regulacin del derecho se contempla en el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950 en su artculo 11. En la CE es en el artculo 21donde dice quese reconoce el derecho de reunin pacfica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitar autorizacin previa. Y en el segundo prrafo dice:En los casos de reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones se dar comunicacin previa a la autoridad, que slo podr prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteracin del orden pblico, con peligro para personas o bienes. El desarrollo del precepto se har a travs de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio (a partir de ahora LO 9/83)

La naturaleza jurdica del derecho de reunin la circunscribimos en tres elementos configuradores: personal, finalista y temporal. En cuanto al personal, el derecho de reunin es un derecho individual pero que para ejercerlo se tiene que hacer de forma colectiva; la LO 9/83 habla de un mnimo de 20 personas, pero esta cantidad slo tiene relevancia a efectos de notificacin a la Administracin, pues es evidente que un nmero de participantes inferior no puede quedar excluido de los derechos y deberes que contiene el precepto constitucional. El elemento finalista se fundamenta en la pretensin de los participantes en conseguir un resultado vinculado a la defensa de los intereses comunes. En esta dimensin toma especial relevancia otros derechos constitucionales como la libertad de asociacin (art. 22 CE) y sindicacin (art. 28 CE), as como el de participacin poltica (art. 6 CE). Tambin tiene una estrecha relacin con el derecho a huelga del art. 28 CE, pues a menudo la actividad de piquetes toma forma de manifestacin. Por ltimo hay el elemento temporal, que hace referencia a la transitoriedad del derecho, determinado siempre en da y hora de ejercicio del mismo. Muchos autores aaden como un cuarto elemento la organizacin, aludiendo a la necesidad de una previa concertacin materializada en el tiempo, es decir, la convocatoria. Pero este ltimo requisito no siempre est presente, pues al margen de que sea autorizada por la Autoridad, el derecho fundamental como tal queda amparado ante manifestaciones espontneas. En conclusin, podemos quedarnos con la definicin del derecho que hace Vidal Marin: la posibilidad de agruparse en un lugar determinado, un nmero de personas, de forma temporal y con un mnimo de organizacin, las cuales han estado previamente convocadas con el objeto de conseguir una finalidad lcita, consistente en el intercambio o exposiciones de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones

En cuanto a la titularidad subjetiva del derecho de reunin, la propia literalidad del precepto constitucional nos informa de la amplitud general del mismo. Esto fue puesto en cuestin en la Ley de Extranjera (Ley 7/1985), donde se pretenda subordinar a la previa demanda de permiso para ejercer el derecho de reunin a los extranjeros no residentes, por lo que el Tribunal Constitucional los declar inconstitucionales. Slo ciertos colectivos profesionales tiene limitado este derecho: Jueces y Magistrados, Fiscales, miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El art. 4 de la LO 9/83 tambin prev la titularidad del derecho a las personas jurdicas como convocantes.

Lo que debemos destacar del contenido del derecho de reunin a efectos de su ejercicio es la ausencia del requisito de autorizacin previa, es decir, se reconoce el pleno derecho a la reunin ya que este es su contenido esencial. A partir de este reconocimiento, la Autoridad podr intervenir para limitar o prohibir el ejercicio slo en los supuestos concretos de incumplimiento de los requisitos del derecho, pues ha de ser pacfico y sin armas, y con comunicacin previa.

El requisito de manifestacin pacfica y sin armas se refiere a la necesidad de orden pblico propio de cualquier estado de derecho. Obviamente el artculo 21 CE no puede amparar manifestaciones con armas (entendidas estas como armas propiamente dicho u objetos que sean susceptibles de ser utilizados para el ataque o la defensa). Ms conflictivo a la hora de enmarcarlo en casos concretos es el requisito pacfico, tanto en sus lmites como en la atribucin de la responsabilidad a los convocantes, as como el criterio valorativo de irrupcin de la violencia en una manifestacin para disolverla. Esta apreciacin ha de ir a criterio de la Autoridad, y en todo caso la presencia de violencia ha de ser significativa y llevada a cabo por un nmero importante de manifestantes, pues en ningn caso se puede limitar el derecho de reunin cuando irrumpe violencia de forma localizada y accidental. El principio de proporcionalidad es capital para determinar los lmites del derecho de reunin en estos supuestos.

Cuando el derecho de reunin se ejerce en la va pblica (concentraciones y manifestaciones) requiere como requisito constitucional la comunicacin previa a la Autoridad gobernativa con una antelacin mnima de 10 das y mxima de 30. La propia LO 9/83 contempla en casos extraordinarios y graves un plazo de 24 horas. La doctrina del Tribunal Constitucional dice que la ausencia de esta comunicacin previa o el incumplimiento de los plazos da a la Autoridad la posibilidad de prohibir el ejercicio del derecho, pues la comunicacin previa tiene como finalidad que la Administracin tome las medidas necesarias tanto para proteger el orden pblico como la garanta de ejercer el propio derecho, pero la Autoridad nunca podr valorar el contenido de las reivindicaciones dentro de esta evaluacin de condiciones. Esta posibilidad de prohibirla tan solo es eso, una posibilidad que slo se llevar a cabo si hay peligro para los bienes o personas; entenderlo como una prohibicin automtica equivaldra a equiparar la comunicacin previa a una solicitud de autorizacin, incompatible pues con el texto constitucional. Es bastante frecuente que las eventuales prohibiciones o modificaciones de itinerario se argumenten por parte de las Autoridades por los cortes de trfico que ocasionan y las incomodidades para la libre circulacin de la gente que pueden ocasionar las manifestaciones. En este sentido la jurisprudencia es muy restrictiva a la hora de confirmar las prohibiciones, pues la ponderacin en contra del derecho fundamental slo tendr cabida en los casos en que la manifestacin bloquee los accesos a zonas concretas impidiendo el acceso de servicios de emergencia, y no pudiendo ofrecer un trazado alternativo.

Por ltimo, dentro del marco terico, el libro analiza el derecho de reunin en el mbito laboral. Este supuesto no es tan conflictivo ya que normalmente se regula en los convenios colectivos. En todo caso, para los supuestos donde no se regule no se pueden ocupar horas de trabajo en alusin al derecho de reunin sin haber previo acuerdo con la empresa, y esta deber facilitar en la medida que le sea posible un lugar o sala adecuada para el ejercicio del derecho.

La segunda parte del libro hace un extenso recopilatorio de jurisprudencia para poder establecer de forma muy definida los lmites del derecho de reunin. As se inicia el captulo 4 con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que evala si se vulnera el art. 11 del Convenio; pone ejemplos de manifestaciones en distintos pases y la ponderacin que hace el Tribunal entre el derecho de los manifestantes y la actuacin de las autoridades. Aspectos como el tiempo que se ejerce el derecho aunque no se cumplan los requisitos, o la presencia o no de violencia lleva a valorar si haba necesidad de disolucin (y no por una abstracta alusin al peligro para personas y bienes). Destacar tambin que entre los ejemplos que los autores exponen, el caso de demandas contra Turqua se repite en varias sentencias, pues es un pas que ejerce la represin de forma muy contundente.

Las sentencias que se recogen del Tribunal Constitucional vienen a reflejar los lmites del derecho de manifestacin, tal y como he expuesto en la parte terica. Estos casos le han llegado al Tribunal Constitucional en recurso de amparo por la vulneracin del derecho fundamental, aunque la monografa tan solo transcribe la parte definitoria de las sentencias y no los casos concretos. Poco ms a aadir sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues este acoge sin cambios destacables la doctrina del Tribunal Constitucional.

Ms interesante es la ltima parte del libro referida a las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, pues nos coloca en casos concretos. Por ejemplo, no se puede prohibir una manifestacin por el peligro que supone la amenaza de una contramanifestacin por grupos contrarios a los reivindicantes, pues lo que debe hacer la Autoridad es poner todos los medios para garantizar la manifestacin pacfica de los convocantes (STSJ Pais Vasco, 14 de octubre de 2008). La prohibicin tampoco se puede argumentar por el contenido de las reivindicaciones, aunque de ellas se pueda deducir que inducen a la violencia, pues ello significara entrar a valorar el contenido de la reivindicacin (STSJ de Madrid, 9 de octubre 2008). En cuanto a los plazos, encontramos varias sentencias donde a pesar de no cumplirlos, los tribunales consideran vulnerado el derecho de manifestacin ya que la Administracin incurre en nimo dilatorio e imposibilitando una resolucin judicial al respecto. Otros ejemplos interesantes de sentencias son los que diferencian la mera participacin en una manifestacin no autorizada o ilcita con ser inspirador de la misma ejerciendo el liderazgo.

Acabo la presente resea con una opinin personal sobre el libro; el hecho que casi todo sean sentencias lo convierten en un libro muy repetitivo, pues los argumentos de unos tribunales son muy similares y a veces literalmente iguales que el de otros. En todo caso he encontrado a faltar reflexiones ms profundas (ms all de las que hacen los tribunales) sobre la importancia del libre ejercicio del derecho de reunin en el marco de una sociedad libre y democrtica. Tambin me ha faltado un anlisis, ni que fuese superficial, sobre el problema ms importante que ha habido en este pas en cuanto a limitacin del derecho de reunin; el derecho fundamental no ampara aquellas reuniones y manifestaciones que se hagan con una finalidad ilcita. El problema llega cuando manifestar, proclamar, y ensalzar cualquier persona relacionada con el terrorismo constituye delito por si mismo, por lo que el propio ejercicio del derecho por si mismo puede ser delictivo. En esta dinmica se han prohibido a lo largo de las ltimas dcadas numerosas manifestaciones en el Pas Vasco, y considero que el libro hace escasa referencia a este problema, tanto desde el punto de vista terico (que no lo analiza) como del prctico, pues tan solo hay una sentencia donde se cuestiona si la exhibicin de fotografas de etarras puede ser amparable por el derecho o no, ya que la protesta se fundamentaba en la crtica a la poltica penitenciaria del Gobierno (finalmente el Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco da amparo al manifestante). Seguramente el anlisis de este aspecto supere las pretensiones de la monografa, pero una mayor atencin al problema hubiese sido ms realista con las problemticas ms importantes que han dado pie a la limitacin de este derecho en nuestro pas.

Por otro lado, la crisis econmica y el descontento social generalizado ha provocado un crecimiento exponencial de las manifestaciones y reivindicaciones. Por eso podemos decir que aunque la monografa sea del 2010, en cierta medida ya est desfasada, pues la actuacin de la sociedad a travs de redes sociales ha provocado que las manifestaciones espontaneas y sin notificacin previa sean cada vez ms habituales (sobretodo en el movimiento 15M), incluso las redes permiten exitosas concentraciones donde no hay convocantes concretos. Tambin cabe decir que la sociedad est utilizando nuevas formas de protesta donde el encaje con los supuestos de la legislacin vigente se hace ms complicado (podemos pensar por ejemplo en la Va Catalana del ltimo 11 de septiembre, o los escraches para hacer demandas sociales a los polticos).

Acabo la presente resea expresando mi profunda preocupacin por las limitaciones que supone al derecho de reunin y manifestacin de la nueva Ley de Seguridad Ciudadana que est a punto de aprobar el Partido Popular. Se trata de una criminalizacin por la va administrativa de la protesta social en unos momentos de crisis donde los polticos nos deberan escuchar ms en lugar de bloquear las vas de debate y expresin que nos ofrecen los derechos fundamentales en un marco democrtico. Si vivisemos en un pas con una indudable independencia judicial sera evidente que muchos de los preceptos de la nueva Ley de Seguridad Ciudadana deberan de ser declarados inconstitucionales por la vulneracin del artculo 21 de la CE. Lamentablemente el Tribunal Constitucional ha sido demasiado politizado en los ltimos aos, y la defensa de los derechos fundamentales las tendremos que confiar ms al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, pues la limitacin del derecho de reunin en muchas de sus formas quedar sancionada dentro del ordenamiento jurdico espaol.