El Derecho de Reunin y Manifestacin. Anlisis Doctrinal y
Jurisprudencial
Resea al libro El Derecho de Reunin y Manifestacin. Anlisis
Doctrinal y Jurisprudencial. Fernando Luis Ruiz Piero y Roberto
Saiz FernndezTrabajo de 2 de DerechoDerecho Constitucional II:
2013
El libro que he elegido para hacer la presente resea es RUIZ
PIEIRO, Fernando Luis y SAIZ FERNNDEZ, Roberto;El Derecho de Reunin
y Manifestacin. Anlisis Doctrinal y Jurisprudencial. Ed. Aranzadi,
Pamplona, 2010. Mi fijacin por este derecho fundamental se debe a
mi activa participacin en los movimientos sociales y en
consecuencia en mltiples manifestaciones. Hay numerosas monografas
que tratan el tema desde la perspectiva constitucional, el hecho de
elegir sta ha sido por el reciente ao de publicacin, aunque el
derecho de reunin y manifestacin haya permanecido estable y con
escasos cambios desde hace dcadas, la jurisprudencia sobre el mismo
exige una constante actualizacin. Teniendo esto en cuenta, la
eleccin de la monografa de Fernando Luis Ruiz Piero y Roberto Saiz
Fernndez es la ms adecuada.
Las trayectorias de ambos autores como jueces es muy extensa.
Fernando Luis Ruiz Piero fue magistrado de Primera Instancia en el
Pas Vasco desde finales de los aos 80 hasta 1991. Este ao pas a ser
magistrado de la Sala del Contencioso Administrativo del TSJ del
Pas Vasco. En el ao 2001 consigue una plaza en la Sala del
Contencioso de la Audiencia Nacional, lugar desde donde llegar a
ser jefe del Servicio de Inspeccin del CGPJ. En el 2004 fue elegido
presidente del TSJ del Pas Vasco. Huelga aadir que Ruiz Pieiro es
miembro de la Asociacin Profesional de la Magistratura.
Roberto Saiz Fernndez ingresa en la dcada de los 90 en el
Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco, en la Sala del Civil y
del Penal. Tambin es experto en Derecho Europeo y Derecho Pblico,
conoce muy bien el mbito administrativo y destaca su alto
conocimiento de ingls (a menudo escaso entre los jueces). Tiene
fama de ser un juez muy discreto, pues nunca se ha determinado por
alguna de las corrientes judiciales (conservadora o
progresista).
El libro se estructura en dos partes, una primera ms terica y la
segunda donde hace una recopilacin de jurisprudencia. Se inicia con
un prlogo de Ramn Rodrguez Arribas, Magistrado del Tribunal
Constitucional. Los tres primeros captulos los dedica a la
regulacin, sujetos, objetos y contenidos del derecho de reunin, as
como de los requisitos que lo limitan. Ya en el captulo 4 hace una
recopilacin de jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, en el 5 del Tribunal constitucional, en el 6 del Tribunal
Supremo y por ltimo en el 7 de los Tribunales Superiores de
Justicia de las Comunidades Autnomas.
Entrando ya en el contenido del libro, el derecho fundamental de
reunin se recoge en el artculo 21 de la Constitucin Espaola (CE).
La doctrina ha distinguido tres clases de reunin: la reunin, la
manifestacin y la concentracin. Son estas dos ltimas,
caracterizadas por ser ejercidas en la va pblica, las que comportan
mayor problemtica jurdica (y es donde ms se centra el libro) debido
a los requisitos que se exigen para poder ejercerlo. Sin embargo el
derecho de reunin en recintos privados no necesita requisito alguno
(ms all de la obvia licitud de la misma) y es un derecho muy
consolidado desde que tenemos un estado democrtico, social y de
derecho. Pero su consolidacin y la ausencia de problemtica jurdica
no nos puede hacer olvidar que durante la dictadura franquista el
derecho de reunin en el mbito privado estaba limitado y perseguido
en su vertiente poltica. Hecho este comentario, a partir de ahora
cuando me refiera al derecho de reunin ser en referencia a las
manifestaciones y concentraciones: la primera tan solo se distingue
de la segunda en el movimiento de las personas que lo ejercen,
aunque a nivel jurdico las podemos equiparar.
La regulacin del derecho se contempla en el Convenio Europeo
para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales de 1950 en su artculo 11. En la CE es en el artculo
21donde dice quese reconoce el derecho de reunin pacfica y sin
armas. El ejercicio de este derecho no necesitar autorizacin
previa. Y en el segundo prrafo dice:En los casos de reuniones en
lugares de trnsito pblico y manifestaciones se dar comunicacin
previa a la autoridad, que slo podr prohibirlas cuando existan
razones fundadas de alteracin del orden pblico, con peligro para
personas o bienes. El desarrollo del precepto se har a travs de la
Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio (a partir de ahora LO 9/83)
La naturaleza jurdica del derecho de reunin la circunscribimos
en tres elementos configuradores: personal, finalista y temporal.
En cuanto al personal, el derecho de reunin es un derecho
individual pero que para ejercerlo se tiene que hacer de forma
colectiva; la LO 9/83 habla de un mnimo de 20 personas, pero esta
cantidad slo tiene relevancia a efectos de notificacin a la
Administracin, pues es evidente que un nmero de participantes
inferior no puede quedar excluido de los derechos y deberes que
contiene el precepto constitucional. El elemento finalista se
fundamenta en la pretensin de los participantes en conseguir un
resultado vinculado a la defensa de los intereses comunes. En esta
dimensin toma especial relevancia otros derechos constitucionales
como la libertad de asociacin (art. 22 CE) y sindicacin (art. 28
CE), as como el de participacin poltica (art. 6 CE). Tambin tiene
una estrecha relacin con el derecho a huelga del art. 28 CE, pues a
menudo la actividad de piquetes toma forma de manifestacin. Por
ltimo hay el elemento temporal, que hace referencia a la
transitoriedad del derecho, determinado siempre en da y hora de
ejercicio del mismo. Muchos autores aaden como un cuarto elemento
la organizacin, aludiendo a la necesidad de una previa concertacin
materializada en el tiempo, es decir, la convocatoria. Pero este
ltimo requisito no siempre est presente, pues al margen de que sea
autorizada por la Autoridad, el derecho fundamental como tal queda
amparado ante manifestaciones espontneas. En conclusin, podemos
quedarnos con la definicin del derecho que hace Vidal Marin: la
posibilidad de agruparse en un lugar determinado, un nmero de
personas, de forma temporal y con un mnimo de organizacin, las
cuales han estado previamente convocadas con el objeto de conseguir
una finalidad lcita, consistente en el intercambio o exposiciones
de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o
reivindicaciones
En cuanto a la titularidad subjetiva del derecho de reunin, la
propia literalidad del precepto constitucional nos informa de la
amplitud general del mismo. Esto fue puesto en cuestin en la Ley de
Extranjera (Ley 7/1985), donde se pretenda subordinar a la previa
demanda de permiso para ejercer el derecho de reunin a los
extranjeros no residentes, por lo que el Tribunal Constitucional
los declar inconstitucionales. Slo ciertos colectivos profesionales
tiene limitado este derecho: Jueces y Magistrados, Fiscales,
miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
El art. 4 de la LO 9/83 tambin prev la titularidad del derecho a
las personas jurdicas como convocantes.
Lo que debemos destacar del contenido del derecho de reunin a
efectos de su ejercicio es la ausencia del requisito de autorizacin
previa, es decir, se reconoce el pleno derecho a la reunin ya que
este es su contenido esencial. A partir de este reconocimiento, la
Autoridad podr intervenir para limitar o prohibir el ejercicio slo
en los supuestos concretos de incumplimiento de los requisitos del
derecho, pues ha de ser pacfico y sin armas, y con comunicacin
previa.
El requisito de manifestacin pacfica y sin armas se refiere a la
necesidad de orden pblico propio de cualquier estado de derecho.
Obviamente el artculo 21 CE no puede amparar manifestaciones con
armas (entendidas estas como armas propiamente dicho u objetos que
sean susceptibles de ser utilizados para el ataque o la defensa).
Ms conflictivo a la hora de enmarcarlo en casos concretos es el
requisito pacfico, tanto en sus lmites como en la atribucin de la
responsabilidad a los convocantes, as como el criterio valorativo
de irrupcin de la violencia en una manifestacin para disolverla.
Esta apreciacin ha de ir a criterio de la Autoridad, y en todo caso
la presencia de violencia ha de ser significativa y llevada a cabo
por un nmero importante de manifestantes, pues en ningn caso se
puede limitar el derecho de reunin cuando irrumpe violencia de
forma localizada y accidental. El principio de proporcionalidad es
capital para determinar los lmites del derecho de reunin en estos
supuestos.
Cuando el derecho de reunin se ejerce en la va pblica
(concentraciones y manifestaciones) requiere como requisito
constitucional la comunicacin previa a la Autoridad gobernativa con
una antelacin mnima de 10 das y mxima de 30. La propia LO 9/83
contempla en casos extraordinarios y graves un plazo de 24 horas.
La doctrina del Tribunal Constitucional dice que la ausencia de
esta comunicacin previa o el incumplimiento de los plazos da a la
Autoridad la posibilidad de prohibir el ejercicio del derecho, pues
la comunicacin previa tiene como finalidad que la Administracin
tome las medidas necesarias tanto para proteger el orden pblico
como la garanta de ejercer el propio derecho, pero la Autoridad
nunca podr valorar el contenido de las reivindicaciones dentro de
esta evaluacin de condiciones. Esta posibilidad de prohibirla tan
solo es eso, una posibilidad que slo se llevar a cabo si hay
peligro para los bienes o personas; entenderlo como una prohibicin
automtica equivaldra a equiparar la comunicacin previa a una
solicitud de autorizacin, incompatible pues con el texto
constitucional. Es bastante frecuente que las eventuales
prohibiciones o modificaciones de itinerario se argumenten por
parte de las Autoridades por los cortes de trfico que ocasionan y
las incomodidades para la libre circulacin de la gente que pueden
ocasionar las manifestaciones. En este sentido la jurisprudencia es
muy restrictiva a la hora de confirmar las prohibiciones, pues la
ponderacin en contra del derecho fundamental slo tendr cabida en
los casos en que la manifestacin bloquee los accesos a zonas
concretas impidiendo el acceso de servicios de emergencia, y no
pudiendo ofrecer un trazado alternativo.
Por ltimo, dentro del marco terico, el libro analiza el derecho
de reunin en el mbito laboral. Este supuesto no es tan conflictivo
ya que normalmente se regula en los convenios colectivos. En todo
caso, para los supuestos donde no se regule no se pueden ocupar
horas de trabajo en alusin al derecho de reunin sin haber previo
acuerdo con la empresa, y esta deber facilitar en la medida que le
sea posible un lugar o sala adecuada para el ejercicio del
derecho.
La segunda parte del libro hace un extenso recopilatorio de
jurisprudencia para poder establecer de forma muy definida los
lmites del derecho de reunin. As se inicia el captulo 4 con la
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que evala
si se vulnera el art. 11 del Convenio; pone ejemplos de
manifestaciones en distintos pases y la ponderacin que hace el
Tribunal entre el derecho de los manifestantes y la actuacin de las
autoridades. Aspectos como el tiempo que se ejerce el derecho
aunque no se cumplan los requisitos, o la presencia o no de
violencia lleva a valorar si haba necesidad de disolucin (y no por
una abstracta alusin al peligro para personas y bienes). Destacar
tambin que entre los ejemplos que los autores exponen, el caso de
demandas contra Turqua se repite en varias sentencias, pues es un
pas que ejerce la represin de forma muy contundente.
Las sentencias que se recogen del Tribunal Constitucional vienen
a reflejar los lmites del derecho de manifestacin, tal y como he
expuesto en la parte terica. Estos casos le han llegado al Tribunal
Constitucional en recurso de amparo por la vulneracin del derecho
fundamental, aunque la monografa tan solo transcribe la parte
definitoria de las sentencias y no los casos concretos. Poco ms a
aadir sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues este acoge
sin cambios destacables la doctrina del Tribunal
Constitucional.
Ms interesante es la ltima parte del libro referida a las
sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, pues nos
coloca en casos concretos. Por ejemplo, no se puede prohibir una
manifestacin por el peligro que supone la amenaza de una
contramanifestacin por grupos contrarios a los reivindicantes, pues
lo que debe hacer la Autoridad es poner todos los medios para
garantizar la manifestacin pacfica de los convocantes (STSJ Pais
Vasco, 14 de octubre de 2008). La prohibicin tampoco se puede
argumentar por el contenido de las reivindicaciones, aunque de
ellas se pueda deducir que inducen a la violencia, pues ello
significara entrar a valorar el contenido de la reivindicacin (STSJ
de Madrid, 9 de octubre 2008). En cuanto a los plazos, encontramos
varias sentencias donde a pesar de no cumplirlos, los tribunales
consideran vulnerado el derecho de manifestacin ya que la
Administracin incurre en nimo dilatorio e imposibilitando una
resolucin judicial al respecto. Otros ejemplos interesantes de
sentencias son los que diferencian la mera participacin en una
manifestacin no autorizada o ilcita con ser inspirador de la misma
ejerciendo el liderazgo.
Acabo la presente resea con una opinin personal sobre el libro;
el hecho que casi todo sean sentencias lo convierten en un libro
muy repetitivo, pues los argumentos de unos tribunales son muy
similares y a veces literalmente iguales que el de otros. En todo
caso he encontrado a faltar reflexiones ms profundas (ms all de las
que hacen los tribunales) sobre la importancia del libre ejercicio
del derecho de reunin en el marco de una sociedad libre y
democrtica. Tambin me ha faltado un anlisis, ni que fuese
superficial, sobre el problema ms importante que ha habido en este
pas en cuanto a limitacin del derecho de reunin; el derecho
fundamental no ampara aquellas reuniones y manifestaciones que se
hagan con una finalidad ilcita. El problema llega cuando
manifestar, proclamar, y ensalzar cualquier persona relacionada con
el terrorismo constituye delito por si mismo, por lo que el propio
ejercicio del derecho por si mismo puede ser delictivo. En esta
dinmica se han prohibido a lo largo de las ltimas dcadas numerosas
manifestaciones en el Pas Vasco, y considero que el libro hace
escasa referencia a este problema, tanto desde el punto de vista
terico (que no lo analiza) como del prctico, pues tan solo hay una
sentencia donde se cuestiona si la exhibicin de fotografas de
etarras puede ser amparable por el derecho o no, ya que la protesta
se fundamentaba en la crtica a la poltica penitenciaria del
Gobierno (finalmente el Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco
da amparo al manifestante). Seguramente el anlisis de este aspecto
supere las pretensiones de la monografa, pero una mayor atencin al
problema hubiese sido ms realista con las problemticas ms
importantes que han dado pie a la limitacin de este derecho en
nuestro pas.
Por otro lado, la crisis econmica y el descontento social
generalizado ha provocado un crecimiento exponencial de las
manifestaciones y reivindicaciones. Por eso podemos decir que
aunque la monografa sea del 2010, en cierta medida ya est
desfasada, pues la actuacin de la sociedad a travs de redes
sociales ha provocado que las manifestaciones espontaneas y sin
notificacin previa sean cada vez ms habituales (sobretodo en el
movimiento 15M), incluso las redes permiten exitosas
concentraciones donde no hay convocantes concretos. Tambin cabe
decir que la sociedad est utilizando nuevas formas de protesta
donde el encaje con los supuestos de la legislacin vigente se hace
ms complicado (podemos pensar por ejemplo en la Va Catalana del
ltimo 11 de septiembre, o los escraches para hacer demandas
sociales a los polticos).
Acabo la presente resea expresando mi profunda preocupacin por
las limitaciones que supone al derecho de reunin y manifestacin de
la nueva Ley de Seguridad Ciudadana que est a punto de aprobar el
Partido Popular. Se trata de una criminalizacin por la va
administrativa de la protesta social en unos momentos de crisis
donde los polticos nos deberan escuchar ms en lugar de bloquear las
vas de debate y expresin que nos ofrecen los derechos fundamentales
en un marco democrtico. Si vivisemos en un pas con una indudable
independencia judicial sera evidente que muchos de los preceptos de
la nueva Ley de Seguridad Ciudadana deberan de ser declarados
inconstitucionales por la vulneracin del artculo 21 de la CE.
Lamentablemente el Tribunal Constitucional ha sido demasiado
politizado en los ltimos aos, y la defensa de los derechos
fundamentales las tendremos que confiar ms al Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, pues la limitacin del derecho de reunin en muchas
de sus formas quedar sancionada dentro del ordenamiento jurdico
espaol.
