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Uno de los mayores retos en el pas es lograr disearpolticas pblicas que procuren salvar las brechasestructurales existentes. Para ello es fundamentalque estas polticas estn informadas por investigacin aplicada de calidad que muestren las formasms efectivas de lograrlo. Esta tarea es precisamenteel objetivo central que gua las acciones del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES)desde su fundacin en 19893.

Gerardo Castillo Guzmn2 PUCP

El difcil vnculo entre investigacin y las polticas pblicasen el Per: un acercamiento a la contribucin del CIES1

1/ Este artculo se basa en el estudio Contribucin de las investiga

ciones del CIES 20032007 acerca de los debates sobre polticas

en el Per: un anlisis exploratorio, realizado por el autor con

la valiosa asistencia de Andrs Gatty. El autor agradece al equipo

de la Ocina Ejecutiva del CIES por su decidido apoyo y a todos

los investigadores y funcionarios encuestados y entrevistados por

su gentil y oportuna colaboracin.2/ Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Ponticia

Universidad Catlica del Per y consultor independiente.3/ Sin embargo, los concursos anuales de apoyo a la investigacin

se iniciaron en el ao 1999.

4/ Cabe sealar que establecer causalidad entre la investigacin

acadmica y la elaboracin de polticas pblicas no es tareasencilla. La investigacin acadmica es usualmente evaluada

a travs de la revisin entre pares o mediante el conteo de las

citas en publicaciones acadmicas. De manera diferente, en las

polticas pblicas no hay un marcado reconocimiento de autora

individual. Adems, el diseo, la ejecucin y la evaluacin de

polticas y programas pblicos son parte de un proceso en el

que interactan diversos agentes y agencias, segn criterios y

contextos diferentes.

5/ Los proyectos breves consisten en fondos de 5.000 dlares ame

ricanos cada uno, a ejecutarse en un plazo de seis meses. Ellos

son exclusivos para investigadores menores de 35 aos y para

investigadores de universidades pblicas o de fuera de Lima.

Este nanciamiento tiene como objetivo promover el desarrollo

profesional de jvenes investigadores y de instituciones estatalesy regionales.

6/ Los proyectos medianos estn abiertos a investigadore s

experimentados y proveen 20.000 dlares de fondos para

investigaciones por el plazo de un ao. El objetivo mayor de

este nanciamiento es promover la produccin de conocimiento

til para el diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas

en el pas. As, en coordinacin con funcionarios del sector

pblico, para el ao 2008 se establecieron nueve reas con

prioridad de investigacin: pobreza y distribucin del ingreso,

poltica macroeconmica y crecimiento, salud, educacin,

empleo, descentralizacin, medio ambiente y recursos naturales,

regulacin y economa internacional.

7/ Al momento de la realizacin de esta evaluacin, sin embargo,algunos proyectos iniciados el ao 2007 an no haban con

cluido. Por ello, se trabaj sobre un universo de 42 proyectos

medianos.

Foto

CIES

Este artculo resume una investigacin que explor la efcacia con laque las investigaciones promovidas por el CIES entre los aos 2003 y2007 han contribuido a moldear e inuir el ciclo de polticas pblicasdel pas.

Este artculo resume una investigacin que explor

la ecacia con la que las investigaciones promovidaspor el CIES entre los aos 2003 y 2007 han contribuido a moldear e inuir el ciclo de polticas pblicasdel pas. Para este n, se examinaron las ideas centrales de los proyectos medianos de investigacin endicho perodo, as como los mecanismos a travs delos cuales se han difundido los mismos. Adems, seevalu el impacto que estas ideas han tenido sobreel ciclo de polticas pblicas. Para ello se estimaronlas percepciones que funcionarios pblicos y delsector privado tienen sobre investigaciones especcas y se realizaron descripciones de caso de algunasinvestigaciones representativas4.

Perl de los proyectos y losinvestigadores

Entre los aos 2003 y 2007 el CIES nanci 140proyectos de investigacin. De este total, 91 fueronbreves5 en su envergadura y 49 medianos6. Para laevaluacin efectuada fueron considerados nicamentelos proyectos medianos7, los cuales debido tanto asu extensin y profundidad como a la experiencia delos investigadorestienen mayores posibilidades deinuir en el diseo y la ejecucin de polticas pblicas.

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El anlisis sectorial y los anlisissobre pobreza, empleo y

polticas pblicas desarrolladaspor el Estado concentran cercadel 45% de las investigaciones

Estos proyectos pueden ser agrupados en seis sectores: nanzas pblicas y macroeconoma; polticassociales, pobreza y empleo; agricultura y ruralidad; anlisis sectorial (educacin, salud, energa yminera); anlisis social e institucional; y nanzasprivadas. De estos grupos, el anlisis sectorial y losanlisis sobre pobreza, empleo y polticas pblicas

desarrolladas por el Estado concentran cerca del 45%de las investigaciones. Esta concentracin reeja elnfasis colocado en el consorcio en la promocinde investigaciones ligadas a problemas estructuralesdel pas.

De los 29 investigadores que contestaron laencuesta, 15 de ellos laboran en un OrganismoNoGubernamental de Desarrollo (ONG), 12 enalguna universidad y 2 en otros espacios. Asimismo,27 investigadores residen en Lima y 2 fuera del pas.

Esta situacin pone de relieve la dicultad que tienenlos investigadores de centros regionales para accedera los fondos de los proyectos ms competitivos.Finalmente, tambin conviene hacer notar queninguno de los proyectos ganadores pertenece a unainstitucin pblica.

Percepcin sobre la difusin de lasinvestigaciones

Para difundir las investigaciones elaboradas por susasociados, el Consorcio ha desarrollado diversosmecanismos que incluyen publicaciones, notas deprensa y reuniones de presentacin de resultados,tanto con la prensa especializada como con actoresdel sector pblico, el empresariado, la academia y lacooperacin internacional.

Como se puede observar en el grco 1, la mayor parte(71%) de los investigadores encuestados consideraque la difusin que han tenido sus investigaciones esmedia, alta o muy alta. Se considera que la difusines relativamente buena debido, principalmente,a la realizacin de reuniones especializadas depresentacin de resultados. Estas reuniones son, enmuchos casos, el espacio inicial de acercamientoentre investigadores y funcionarios pblicos, tanto

mandos tcnicos intermedios como asesorespolticos. Esta situacin es especialmente cierta parael caso de investigadores jvenes que no cuentancon una red de contactos propia.

Adems, es valorada muy positivamente la labordesarrollada por la Ocina Ejecutiva del CIES endifundir las investigaciones al pblico general atravs de notas de prensa en peridicos y revistas,programas radiales y espacios de televisin. Cabesealar que esta difusin en medios de prensa no espagada. Antes bien, en muchas ocasiones la prensa

especializada recurre a la Ocina Ejecutiva en bsqueda de comentaristas acadmicos de temas decoyuntura.

Los investigadores encuestados consideran que lasformas ms efectivas de difundir las investigacionesson las publicaciones electrnicas, los talleres deexposicin de resultados en diferentes partes delpas, las reuniones especializadas con funcionariospblicos y los resmenes ejecutivos. Estas formasestn relacionadas con las caractersticas del

pblico objetivo al que se pretende alcanzar. Deun lado, las publicaciones electrnicas y los talleresdescentralizados estn dirigidos al pblico amplioy a agentes fuera de Lima que de otra manera nologran acceder a las investigaciones. De otro lado, lasreuniones especializadas y los resmenes ejecutivosestn pensados para tomadores de decisiones conserias limitaciones de tiempo.

Las recomendaciones ofrecidas por los funcionariospara mejorar la difusin de las investigaciones sonsimilares aunque agregan tres componentes. Uno,enfatizan la necesidad de formar lderes de opininen diferentes partes del pas. Dos, realizar unadifusin selectiva de las investigaciones entre los

Grfico 1

Opinin de los investigadores sobre la difusinde la investigacin

Fuente: encuesta CIES, 2009.

promedio 3,1

4

7

11

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4

1

2

3

4

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puntaje

casos

5 muy alto

4 alto

3 medio

2 bajo

1 muy bajo

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Si bien los investigadores tienenuna percepcin positiva sobre la

difusin de sus investigaciones,buena partede ellos (63%) consideraque la incidencia de las mismasen polticas pblicas es baja omuy baja

Grfico 2

Opinin de los investigadores sobre incidencia deinvestigacin

Fuente: encuesta CIES, 2009.

Grfico 3

Opinin de los funcionarios pblicos sobre lasconclusiones de las investigaciones seleccionadas

Fuente: encuesta CIES, 2009.

tomadores de decisiones de manera tal que el focode lo transmitido sean recomendaciones especcas.Tres, incorporar a guras del empresariado comoagentes bisagra entre la investigacin acadmica ylos altos funcionarios pblicos.

Percepciones sobre la incidencia de lasinvestigaciones

Tal como se muestra en el grco 2, si bien los investigadores tienen una percepcin positiva sobre ladifusin de sus investigaciones, buena parte de ellos(63%) considera que la incidencia de las mismas enpolticas pblicas es baja o muy baja.

Desde el punto de vista de los investigadores, estadicultad se debera a: i) la desconexin general

que existe entre la academia y el sector pblico; ii)la dbil y desigual tecnocracia en algunos organismos pblicos; y iii) al menor trabajo realizado por laOcina Ejecutiva del CIES en difundir las investigaciones entre actores clave en la toma de decisionespblicas.

Los investigadores encuestadosconsideran que las formasms efectivas de difundirlas investigaciones son las

publicaciones electrnicas,

los talleres de exposicin deresultados en diferentes partes delpas, las reuniones especializadascon funcionarios pblicos y losresmenes ejecutivos

Asimismo, fueron entrevistados 14 funcionarios delsector pblico, de la cooperacin internacional yde la academia vinculados con las investigaciones

seleccionadas. Estos funcionarios tienen una opininmuy favorable acerca de las conclusiones ofrecidaspor las investigaciones (ver grco 3).

Esta opinin favorable de los funcionarios se debea que consideran que las investigaciones realizanhallazgos que van contra la opinin general (porejemplo, el principal problema de los programasde ayuda social no es la deciente focalizacin oidenticacin de la entrada, sino la inexistencia demecanismos e incentivos de salida), o aportan unsoporte emprico que respalda saberes intuitivos (por

ejemplo, el problema laboral mayor no es tanto laausencia de empleo como la mala calidad del mismo).

Sin embargo, los funcionarios consideran que existeun desfase entre las investigaciones acadmicas y lasnecesidades de informacin del sector pblico parala toma de decisiones. Este desfase se producira

promedio 2,4

11

9

11

5

2

1

2

3

4

5

puntaje

casos

5 muy alto

4 alto

3 medio

2 bajo

1 muy bajo

promedio 4,5

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0

2

3

9

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3

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puntaje

casos

5 muy alto

4 alto

3 medio

2 bajo

1 muy bajo

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Los funcionarios consideranque existe un desfase entre lasinvestigaciones acadmicas y las

necesidades de informacin delsector pblico para la toma dedecisiones

Las recomendaciones propuestaspor los funcionarios para mejorarla incidencia de las investigacionesen la gestin pblica se centranen tres aspectos: mejorar el diseo

metodolgico y la seleccin delas investigaciones; mejorar laforma de entrega de resultados;y mejorar la frecuencia y lacalidad de la coordinacin entreacadmicos y tomadores dedecisiones

por: i) temas de inters diferentes para acadmicos yhacedores de poltica; ii) tiempos de accin diferentes(largo a mediano plazo versus soluciones inmediatas);y iii) escaso nfasis en recomendaciones especcas,prcticas y plausibles en las investigaciones.

As como los funcionarios pblicos tienen unaopinin muy favorable sobre la investigacin queproporciona evidencia emprica, su percepcin sobreel accionar del CIES es sumamente positiva. Ello essentido as por dos motivos. De un lado, consideranque el consorcio es una de las pocas instituciones enel pas que proporciona fondos para investigacinms all de consultoras de corto plazo. Esto es msevidente con el bajo apoyo que el Consejo Nacionalde Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica(Concytec) proporciona a investigadores de lasCiencias Sociales y Econmicas. De otro lado, apesar de las limitaciones y de las dicultades, losfuncionarios destacan el afn del consorcio por ligarinvestigacin acadmica con utilidad pblica (vergrco 4).

Las recomendaciones propuestas por los funcionariospara mejorar la incidencia de las investigacionesen la gestin pblica se centran en tres aspectos:mejorar el diseo metodolgico y la seleccin de

las investigaciones; mejorar la forma de entregade resultados; y mejorar la frecuencia y la calidadde la coordinacin entre acadmicos y tomadoresde decisiones.

Evaluacin exploratoria de laincidencia de las investigacionesen el ciclo de polticas pblicas

De los 42 proyectos medianos cuyos investigadorescontestaron la encuesta, 11 fueron seleccionados

para examinar con mayor detalle su relacin con laspolticas pblicas.

De manera breve, todo ciclo de polticas pblicascomprende el diseo, la implementacin y laevaluacin de polticas en un proceso que sedebera retroalimentar. Adems, se reconoce lacreciente importancia de colocar determinadostemas en la agenda pblica. En el establecimientode esta agenda intervienen instituciones del Estadoy, de manera creciente, actores de la sociedad

civil. Esto ltimo es logrado a travs de partidospolticos, gremios, ONG, think tanks, movimientossociales o, en muchos casos, acciones de protestacolectiva.

En el marco de este ciclo de polticas pblicas, lasinvestigaciones evaluadas tienen masiva incidencia sobre el establecimiento de agendas polticas8.La gran dicultad estriba en poder incidir sobre las

Grfico 4

Opinin de los funcionarios pblicos sobre elaccionar del CIES

Fuente: encuesta CIES, 2009.

8/ La evaluacin estim que 11 investigaciones tuvieron incidenciaen el establecimiento de agendas pblicas, cuatro en el diseo

de polticas y ninguna en la implementacin y evaluacin de las

mismas.

promedio 4,1

0

0

2

8

4

1

2

3

4

5

puntaje

casos

5 muy alto

4 alto

3 medio

2 bajo

1 muy bajo

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siguientes fases del ciclo de polticas en el quehacerpblico.

As, en coincidencia con la percepcin de losinvestigadores, los proyectos promovidos por elCIES han alcanzado un relativo xito en la difusinde ideas y temas de inters entre la opinin pblicaespecializada.

Indudablemente, algunas investigaciones han logrado mayor difusin y moldeado la opinin del

pblico y de los hacedores de polticas. El nivel dexito se debera a la conjuncin de cuatro factores:i) coyuntura poltica y econmica en la cual surgela investigacin; ii) labor de difusin realizada porlos encargados de prensa de la Ocina Ejecutiva delCIES; iii) redes de los investigadores; y iv) nivel decompromiso y proactividad de los mismos.

En lo referido a la proactividad de los investigadores,en cuatro casos ella ha sido alta, en cinco medianay en dos baja. Esta proactividad estara relacionadacon dos factores: edad del investigador y orientacinde la institucin. De esta manera, los investigadoresms jvenes, tal vez por encontrarse en el inicio desu carrera y estar en bsqueda de reconocimientoprofesional, muestran mayor entusiasmo por promover sus proyectos. De otro lado, los investigadoresprovenientes de instituciones que desarrollan un

nfasis empresarial, como son la Universidad delPacco y la Universidad de Ciencias Aplicadas,tendran mayor disposicin y mejores herramientaspara difundir las investigaciones.

Como se mencion lneas arriba, cerca de la mitadde los ganadores de los concurso del CIES provienen

de ONG. Ellos tendran interiorizado la importanciade vincular su trabajo con la incidencia poltica. Sinembargo, los resultados muestran que ese no es elcaso. Para explicar esta disociacin hay que tenerpresente que ellos provienen de ONG que poseenun perl acadmico tradicional antes que poltico ode promocin para el desarrollo.

De otro lado, un tercio de las investigaciones seleccionadas han logrado inuir de alguna manera enel diseo de polticas pblicas. Salvo un caso, las

investigaciones realizadas por los acadmicos msproactivos han logrado mayor incidencia sobreel diseo de polticas pblicas. Esto mostrara queexiste una clara relacin entre el dinamismo de losinvestigadores y la capacidad de incidir en hacedores de poltica.

Adems de ello, la inuencia de la investigacin esten gran medida vinculada con las redes que mantienen los investigadores con organismos pblicos. As,dado que no se da el caso de instituciones y organismos pblicos que busquen activa y regularmente

investigacin emprica como insumo para la formulacin de polticas, los casos ms exitosos sealanque deben ser los propios investigadores quienesprocuren la inclusin de sus recomendaciones en elciclo de polticas pblicas.

Conclusiones

Los principales hallazgos de la evaluacin indicanque:

1. Existe una percepcin unnime, tanto entre investigadores como entre funcionarios pblicos, sobrela decididamente positiva contribucin del CIESen la promocin de investigacin econmica ysocial de calidad.

2. Sin embargo, en esta tarea existen dicultadesque afrontar. As, por ejemplo, el anlisis de lacomposicin de los proyectos medianos revelaque ninguno de los proyectos fueron ganadospor instituciones fuera de Lima9. Adems, seha producido una inmensa concentracin delos proyectos ganadores. Efectivamente, de las44 instituciones que componen el CIES, cuatro

FotoCIES

La inuencia de la investigacin est en gran medida vinculada con lasredes que mantienen los investigadores con organismos pblicos.

9/ Lo mismo puede decirse de las instituciones pblicas. A pesar

de existir 13 universidades pblicas entre los asociados, ningu

na institucin pblica obtuvo el nanciamiento de un proyecto

mediano. Con respecto a la igualdad de gnero, los resultadostampoco son alentadores. De 49 proyectos medianos realizados

entre 2003 y 2007, solo en nueve (18%) particip al menos una

mujer como investigadora titular.

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Foto

CIES

Como conclusin general, la evaluacin encuentra que la valoracinpositiva que se tiene de la labor del CIES obedece a dos razones.

concentraron el 80% de proyectos ganadores.Esta situacin estara relacionada con la dicultadde perseguir dos objetivos que no necesariamenteestn ligados: fortalecer instituciones en regionestradicionalmente excluidas e incidir en polticaspblicas en el pas.

3. En la mayora de los investigadores hay una mar

cada percepcin de que los proyectos tienen comon ltimo producir investigacin de excelenciaacadmica y metodolgica. Esta percepcin essumamente positiva. No existe, sin embargo, unaclara percepcin entre los investigadores acercade que sus investigaciones deben incidir en laspolticas pblicas del pas. Esta escasa relacinentre investigacin e incidencia se vincula con lapercepcin de la divisin de funciones entre losinvestigadores y el CIES. As, para varios de losinvestigadores consultados las labores de difusine incidencia son percibidas como responsabili

dad exclusiva del consorcio.

4. Lo anteriormente mencionado es ms acentuadoen algunos investigadores; quienes tienden a realizar una separacin tajante entre investigacinpura e investigacin aplicada. Esta posicin esms notoria segn instituciones y edad. De estamanera, profesionales seniorde instituciones acadmicas tradicionales tienden a considerar quesu labor se limita a producir investigacin de calidad. El otro extremo est en investigadores jve

nes de instituciones de orientacin empresarial.

5. La revisin de los proyectos ganadores y la conversacin con funcionarios pblicos indican unamarcada tendencia economicista en las investigaciones. Esta situacin impedira incluir estudiosen temas clave para la gobernanza del pas comoson, por ejemplo, modelos y mecanismos de descentralizacin, anlisis de conictos, seguridadciudadana, percepciones de la ciudadana y unanlisis cualitativo de la calidad de los serviciospblicos.

6. Asimismo, los funcionarios pblicos sealan ladicultad para establecer un vnculo estrecho

entre el lenguaje, los intereses y los tiempos de losinvestigadores y las necesidades de los hacedoresde poltica. As, parece existir un doble entrampe.De un lado, los funcionarios tienen dicultad entraducir las investigaciones en medidas concretas y, de otro, por parte de algunos investigadoresexiste poco inters en trascender las conclusiones

acadmicas.

7. Con respecto a la incidencia de las investigacionesen el ciclo de polticas pblicas, la evaluacinmuestra que ellas estaran impactando en elestablecimiento de ciertos temas en la agendapblica del Gobierno Central y de otrosorganismos pblicos. Sin embargo, es baja laincidencia de las investigaciones en otras fasesdel ciclo de polticas.

Como conclusin general, la evaluacin encuentraque la valoracin positiva que se tiene de la labor delCIES obedece a dos razones. La primera est ligadaa la indiscutible calidad de las investigaciones auspiciadas por el Consorcio. Prueba de ello es la altacalicacin que los funcionarios pblicos otorgan alas conclusiones a las que arriban las investigaciones. La segunda razn se relaciona con el hecho deque la labor del Consorcio es tanto ms notoria porla casi total ausencia de otras fuentes de promocinde la investigacin social en el pas: la Red para elDesarrollo de las Ciencias Sociales es limitada en

socios y resultados, mientras que la accin del Concytec es dbil. De esta manera, a falta de un centrode planicacin desde el Estado (que debera estarconstituido por el Ceplan), el CIES se ha convertidoen repositorio de experiencias de desarrollo social yeconmico del pas.

A falta de un centro deplanicacin desde el Estado,el CIES se ha convertido enrepositorio de experiencias dedesarrollo social y econmico

del pas