INFORMACION EXTRANJERA

El estatuto del personal docente

- CARLOS CARRASCO CANALSDoctor en Derecho

Es importante, en primer lugar, definir lo que seentiende por estatuto (1), pues depende de esta consi-deración formal descriptiva el que posteriormente pue-da llegarse a unas consecuencias u otras. El términopersonal docente sirve para designar a todas las per-sonas que en los establecimientos de enseñanza estánencargadas de la educación de los alumnos; pero si.status equivale en el personal a lo que situación, con-diciones, facultades, atributos en las cosas, debemosdefinir lo que sea status o situación del personaldocente.

Entendemos por situación la posición social que alprofesor se le reconoce según el grado de consideraciónatribuida a la importancia de su función, así como asu competencia y a las condiciones de trabajo, remu-neración y demás protecciones materiales que se leconceden en comparación con otras profesiones.

Desde el punto de vista jurídico hemos de conside-rar lo que sea status o estatuto de una persona parareferirlo posteriormente al personal docente. El esta-tuto es una de las figuras subjetivas activas conocidasen el Derecho administrativo, y podría definirse comoel conjunto de derechos y obligaciones que el profesoren razón a su consideración y situación tiene. Estadefinición teórica tiene importantes consecuencias prác-ticas (2). Fundamentalmente una profesión o dedica-ción encuentra su razón de ser en el objetivo quepersigue.

La función docente de cualquier grado de enseñan-za se concreta en la transmisión de unos determinados.saberes, a través de un funcionario público denomina-do profesor, maestro, catedrático, etc., cuyo común

(1) Las definiciones apriorísticas son inoperantes, peropodríamos adelantar que el término multivoco es equi-valente al conjunto de derechos y obligaciones que de-finen la situación jurídica en que una persona física omoral se encuentra. No obstante, el contenido de laexpresión es dificil definirlo, y lo que se intenta es unadescripción, aunque teóricamente podría hablarse de esta-tuto como equivalente a una figura subjetiva activa.-que se predica de las personas y que es el diferenteespecífico, que equivale a cualidad en las cosas.

(2) La definición es operativa y , por tanto, las con-secuencias que se derivan importantes, apreciadas inclu-so intuitivamente al observar el medio social y las rei-vindicaciones de cualquier grupo o sector, que siemprehan intentado la definición de su status, que suponelógicamente una garantía jurídica, frente al mismo grupoy, por supuesto, ante terceros. Toda la teoría de losderechos adquiridos, lógicamente por natural debilidadhumana la parte de deberes es menos enfática, adquiereplenitud al consagrarse a una «carta», cuyo único pro-blema, como instrumento jurídico, es el de la validez yeficacia, condicionados dichos extremos a sus declara-ciones más o menos programáticas.

denominador en nuestra patria radica en la conside-ración de ser un funcionario público al encontrarseestatizada la enseñanza (3).

Pero si el personal docente tiene una consideraciónjurídica fundamentalmente de ser funcionario es in-teresante y axial tener en cuenta cuáles son las ca-racterísticas definidoras del status jurídico del perso-nal docente en España.

En el momento actual preocupan los problemas entorno a la situación, en definitiva el status jurídico, delas personas dedicadas a la enseñanza.

Sin embargo, la matización de los profesores desdeun punto de vista jurídico administrativo ha sido sos-layada. Esta cuestión tiene una relevante importancia,sobre todo en aquellos países en que la docencia seconsidera como un servicio público (4).

Considerada la actividad docente como un serviciopúblico, no económico, la consecuencia normal y na-tural será el estudio del personal encargado de dichadocencia.

Es trascendental la consideración de aquellas per-sonas que hacen de su vida profesión de enseñanza y,como consecuencia, tienen un status, generalmente de-nominado estatuto, de este personal enseñante.

Pero si por la actividad podemos llegar al personalencargado de la enseñanza, no es menos interesantela definición de su situación jurídica, conjunto de atri-butos, derechos, deberes y obligaciones que configuranlo que con respecto de las cosas se matiza en cuali-dades.

Es decir, la cualidad del personal docente se cosi-fica en lo que llamamos el estatuto de dicho personaldocente.-

La Conferencia intergubernamental sobre la situa-ción del personal docente celebrada en París, desde el21 de septiembre al 5 de octubre de 1966, se preocupóde la definición y características del personal docentesin acusar excesivamente el matiz jurídico de esta si-tuación. Tal vez una de las razones fundamentales deesta aptitud fue el considerar que matizar acusada-mente la situación en que en la actualidad se encuen-

(3) Indudablemente, a pesar de autorizadas opinionesen contra, el profesor de cualquier grado de enseñanzaoficial es funcionario público; más aún, desde la nuevaregulación del régimen jurídico de los funcionarios enEspaña, a partir de la ley articulada de 7 de febrerode 1964, aprobada por decreto 315/1964, de la Presidenciadel Gobierno, y la ley de Retribuciones 31/1965, de4 de mayo.

(4) En el régimen anglosajón la enseñanza no se con-cibe como un servicio público. Por tanto, la matizacióndel personal docente tiene otras características.

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tra el personal docente podría conducir a excesivasdivergencias entre los países participantes en la Con-ferencia aludida (5).

Lo importante es, tanto desde el punto de vista teó-rico como fáctico, conocer la situación real e hipoté-tica considerada como meta en la Recomendación in-ternacional a que aludimos (6).

Configurada como Recomendación, el instrumento in-ternacional que en la sede de la Unesco se aprobópor 75 países miembros y asociados de este organismointernacional, la norma tiene un carácter singular yespecialísimo que en diferentes momentos de la discu-sión fue puesto de relieve (7). Significa que al seruna Recomendación, el texto aprobado no vincula a lospaíses firmantes como si se tratara de una Convencióno Convenio, al necesitarse una incorporación materiala las disposiciones de los países participantes. Por tan-to, se consideran no vinculantes los preceptos conte-nidos en la Recomendación hasta el momento de quedicho instrumento internacional se convierta en nor-ma jurídica integrada en el ordenamiento del paísrespectivo.

Los problemas fundamentales que atañen al deno-minado estatuto del personal docente de cualquier gla-do de la enseñanza son posiblemente resumidos enlos siguientes :

a) Naturaleza jurídica del personal dedicado a ladocencia.

b) Dedicación de dicho personal. Pleno empleo, jor-nada parcial, incompatibilidades, etc.

e) Requisitos y exigencias para la selección del per-sonal docente, de acuerdo con el nivel y grado deenseñanza.

cl) Retribución. Aspecto importante, pues en la pro-fesionalización de la enseñanza se ha de tener encuenta el principio de la personalidad económica másque jurídica.

e) Obligaciones con arreglo al trato y retribucióndel personal docente.

f) Formación de cuerpos, plantillas, escalafones, lis-tas y cualquier otra denominación formal de aquellaspersonas que se ocupan de la enseñanza en un paísdeterminado.

g) Jornada de trabajo, preparación y evolución dela función a desarrollar.

h) Nombramiento temporal, a plazo o sin término,según las legislaciones nacionales.

i) Garantías jurídicas, derechos, honores y conde-coraciones. Privilegios. Naturaleza de los mismos.Clases.

(5) Es lógico que la divergencia se produzca, puesmatizar de forma unívoca al personal docente en todoslos países actualmente es una tarea casi imposible. Noobstante, prueba de ello fué la conferencia interguberna-mental sobre la situación del personal docente a la quehacemos referencia, pueden conseguirse importantes ob-jetivos y metas al respecto.

(6) Por esta razón el instrumento internacional sus-crito por 75 países participantes adquirió la forma deRecomendación y no de Convenio; diferencia jurídicaimportante.

(7) Gran número de los paises participantes mani-festó un especial interés en que la diferencia fuerapuesta de manifiesto, lo que en repetidas ocasiones rea-lizó el asesor jurídico de la Mesa presidencial. Solamenteuna fracción pequeñísima, tres o cuatro de los paisesparticipantes, se inclinaban porque el instrumento encuestión adquiriese la forma de Convenio y no de Reco-mendación.

j) Perfeccionamiento y actualización, control y exi-gencias en el cumplimiento de la función docente.

k) El profesor como elemento esencial en la rela-ción enseñante. Sus consecuencias.

1) Importancia social de la función a desarrollar.Repercusiones.

m) Problemática en la consideración y apreciaciónde tiempo y rendimiento de la función docente. Resul-tados. Objetivos. Mediación de tiempo y sus conse-cuencias.

n) Posibles sistemas de evaluación.o) Orientación escolar y profesión docente como

elemento definidor del estatuto del personal encargadode la enseñanza.

p) Posibilidades de la definición del personal ense-ñante en las legislaciones nacionales. Casos típicos yatípicos en el sistema.

q) Actividades complementarias del personal ense-ñante y requisitos esenciales para el desempeño de lafunción docente.

r) Dificultad en la definición del estatuto personaldel funcionario docente en razón a la especialidad desu actividad.

s) Singular caracterización de la profesión ense-ñante por razones tradicionales y de la naturaleza in-trínseca de la enseñanza. Estudio del estatuto delmaestro.

t) Polifacetismo de la expresión, que dificulta sucomprensión dentro de una norma genérica.

u) Dinámica y estática de la situación enseñante.y) Selección, perfeccionamiento, estabilidad, reno-

vación y sustitución del personal docente.x) Integración de la situación en un orden jurídi-

co fuera de los límites nacionales. Posible Carta inter-nacional del estatuto del personal docente.

y) Relaciones e interferencias entre el estatuto delprofesor y del alumno. Interacción y determinacionesnecesarias en la relación profesor-alumno.

z) El estatuto del personal docente como conse-cuencia de la realidad de la enseñanza. Esfera de in-fluencias reciprocas. Elementos intervinientes: profe-sor, alumno, sociedad, Administración cultural, organi-zación jurídica y situación política del país.

De forma esquemática hemos querido definir laslíneas maestras de lo que el status del personal docen-te debería comprender. Cualquiera de estos aspectosparciales podría ser objeto de estudio; pero con uncriterio de insinuación, lo único que interesa es suge-rir, por el momento, la polifacética problemática plan-teada en torno a la caracterización del estado y si-tuación del personal en la enseñanza.

Intencionalmente no hemos aludido al importanteproblema condicionant,e y condicionado de la Admi-nistración escolar o de la enseñanza.

Las técnicas para administrar la educación, aunqueaparentemente no lo signifiquen, determinan con fre-cuencia el status del personal docente, ya que existeuna serie de acciones y reacciones íntimamente cone-xionadas. No se puede hablar de función docente puraen nuestro tiempo, pues siempre existe una implica-ción instrumental que genéricamente vamos a definircomo función de administrar la educación.

Si en otro tiempo el sistema para administrar laeducación o no existía y era simplemente consecuen-cia de la función enseñante o afectaba de forma tan-gencial a la labor educativa propia, sin embargo, en laactualidad el problema está planteado con acusadosmatices y características que hemos definido de con-dicionantes.

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No podemos olvidar que el profesor, además de maes-tro, es funcionario; tampoco que la enseñanza, ade-más de producto de la alteridad social e intercomuni-cación de ideas, es un servicio público no económi-co (8); pero es obvio también que la función en laque se define el profesor se encuentra en su cátedra (9),a pesar de los condicionamientos a que hemos hechoreferencia. Por ello, el status del personal docente, quees una figura subjetiva, enclasada en un posible estu-dio de Derecho administrativo, se encuentra lógica-mente relacionado con esta actividad de enseriar.

El problema fundamental en cuanto a la definiciónde la situación del personal docente es el de la pon-deración y equilibrio entre Administración escolar yfunción docente. Tal vez en apariencia la tensión queobjetivamente existe entre estas dos aspectos de lamisma cosa, pues, en definitiva, no hay más que unacuestión : enseñar no sea tan intensa ni trascenden-tal. Pero ciertamente es así. Además existe un enmas-caramiento en el que se mimetiza el problema. Aparen-temente no hay tensión ni cuestión entre administrarla enseñanza y enseriar propiamente, por lo que elproblema se elude, ignora y no se resuelve por apa-rentar ser inexistente. Pero la consecuencia de esaactitud de inhibición delata la realidad que hemosdicho se encuentra enmascarada. Prueba de ello es queun estatuto perfectamente definido de las personas de-dicadas a la enseñanza no ha sido consagrado a nivelnacional o internacional. Lo cual implica una cuestióncompleja sobre la que se debe reflexionar y actuar.

Se podrá objetar que existen «cartas» del maestroque equivalen a un status jurídico del mismo. Esta

(8) En la conferencia internacional sobre el estatutodel personal docente celebrada en Paris, del 21 de sep-tiembre al 5 de octubre de 1966, se discutió ampliamente,a lo que nos hemos referido con frecuencia, si la ense-ñanza era un servicio público o un servicio de interéspúblico. Prescindiendo de matizaciones dogmáticas, eneste momento inoperantes, diremos que es mucho másespecifica la definición de la enseñanza como serviciopúblico no económico. Vide nuestra obra : La relaciónjurídico-docente en España, Madrid, 1967, el capítulo des-tinado a analizar este problema, bajo la rúbrica : «Laenseñanza como servicio público». Distintos autores, FRA-GA IRIBARNE, PÉREZ MIER, UTANDE IGUALADA, se han Ocu-pado del problema. Vide la bibliografía del capítulo in-dicado, coincidiendo en la concepción de la enseñanzacomo servicio público en España.

(9) Utilizamos la expresión genuina española, de laque se deduce la denominación de catedráticos, con unposible origen respecto de la silla en que se sentaba elmaestro, y un matiz y sentido marcadamente canónico,pues se puede pensar no solamente en el origen religiosode la docencia en España, sino en la similitud entrecátedra, catedralicio y catedrático. En la epoca medieval,el impuesto de catedrático, al que alude CONSOLI en suobra Attivitä amministrativa della Chiesa, Milano, EditoreGiuffré, 1962, «catedrático» era un impuesto para la ca-tedral, juntamente con el useminaristico», claramentededicado a fines formativos en Centros religiosos.

afirmación evidente también enmascara una realidadproblemática y polémica. En primer lugar, porque elestatuto del personal docente, cuando se consagra enuna carta particular para un nivel de la docencia enun país determinado, está disgregando la integracióndel problema en el ordenamiento y administración delos establecimientos docentes en general.

Se detecta el problema señalado por las consecuen-cias que produce, fundamentalmente reivindicacionesde un estatuto, situación estable y jurídica respecto aderechos y obligaciones de un sector social integradoen la comunidad.

Tal vez fuera pretencioso concluir que todas lascuestiones son de ponderación y equilibrio entre as-pectos docentes, puramente pedagógicos, y aspectosjurídicos en puridad administrativos.

Nos encontramos en un momento de normaciónabigarrada, muchas veces incongruente, con frecuen-cia de excepción fenómeno sintomático en el mundoactual y por ende en nuestra patria (10). -

Si el Derecho administrativo es producto del sueldoy del tiempo, como ha dicho Azorín en una de lasmejores definiciones intuitivas que pueden darse deuna materia y disciplina jurídica, podemos pensar queel tiempo de la enseñanza y el sueldo en que se en-cuentra está excesivamente normado y deficientementedefinido, con aparente paradoja (11).

Pero si la realidad existe, si la tensión se adivina ylos síntomas y etiología de la enfermedad nos llevana un fenómeno social, docente, contemplado desde unabifocalidad jurídico-docente, se debe intentar una cla-rificación y una regresión al núcleo central y polémi-co, del que nacen las cuestiones.

El estatuto del personal docente no es más que laconsecuencia de una consideración parcial de la ense-ñanza, como servicio público de una situación actualen nuestro tiempo y momento, de una aspiración ge-neral de seguridad y futuro, de una ponderación equi-librada de tendencias, tensiones y problemáticas quedinamizan la cuestión (la separación entre funcióndocente y administración de dicha actividad) y deuna visión estática y estatizada que describe una im-periosa necesidad: la docencia :

(10) En relación con el problema, es muy intere-sante las observaciones que hizo el actual catedrático dela Universidad de Madrid José Luis Villar Palasi, en susoposiciones a cátedra, en el ejercicio correspondiente ala «Lección magistral». Criterios repetidos en la inaugu-ración del curso del Centro de Formación y Perfecciona-miento de Alcalá de Henares el pasado 1966.

( 11) EDUARDO GARCÍA ENTERRÍA, en Sll monografía LaAdministración española, al reproducir el prólogo que ensu dia hizo del libro de ALEJANDRO OLIVÁN De la. Admi-nistración pfiblica con relación a España, alude a unacarta del maestro AZOR1N en que le define al Derechoadministrativo, con ese estilo peculiar y definitivo deJost Ruiz. Vide pág. 22.