LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

EL ESTUDIO DE LAS POLITICAS PBLICAS

LA EXPERIENCIA poltica de mi generacin est marcada por la amplia intervencin del estado y por la desilusin de su desenlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y polticamente anquilosado. Fue tambin el mismo gobierno, en mucho bajo la presin de la sociedad y en parte anticipndosea la iniciativa social, el que en los ltimos aos procedi a corregir y moderar su exceso de gasto, regulacin y control poltico. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido del estado termina en dficit fiscal y en dficit de consenso poltico.Por encima de las preferencias ideolgicas, definir cul es el mbito de lo gubernamentalmente factible y constructivo ha sido la cuestin de fondo. El redimensionamiento del estado, su "adelgazamiento",ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cules son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados, ya travs de cules instrumentos y opciones de accin.

1. Redimensionamiento, democratizacin, racionalidad de la gestin pblica

En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros estados latinoamencanos, fue sacudido por la demanda social de democratizacin y redimensionamiento. Los otrora poderossimosvientos de la Revolucin y la Contrarrevolucin, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y talVez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones.Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador del colapso econmico, fue socialmente interpretada como desenlace y sntoma de una profunda patologa: un gobierno interventor que lleg a imaginarse sin lmites de poder y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la insurgencia social, reclamando controles democrticos y asignacin eficiente de los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de otros dramticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el diseo de la poltica econmica o comoSimple error de gestin. La raz de las decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-administrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades econmicas (redimensionamiento) y polticas (democracia)de los ciudadanos.

Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado. Cada una de las decisiones de gobierno, buenas,Malas o regulares, necesita y consume recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene costos de operacin y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de la poltica como en el de la hacienda pblica. En la euforia intervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la cuestin de los recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la vulnerabilidad poltica. En contraste, los aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda poltica y administracin.

Es abundante la literatura sobre las causas y efectos del crecimiento del estado.' Hay situaciones explicables e inexplicables, justificables e injustificables, en correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno necesario para poder articular una sociedad heterognea, conflictiva y rezagada; con el gobierno innecesario que jug sus intereses propios, privativos, aprovechndose de la autoridad y la hacienda pblicas,dilatndolas y extenundolas. En Mxico, como en otros pases, no creci slo el gobierno, su organizacin, aparato, personal, recursos, propiedades y programas. Creci el estado. De derecho o de hecho creci el mbito de los poderes, las atribuciones y las normas generales que estrecharon el radio de accin de las libertades polticas y econmicas de los ciudadanos.

La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorporacin de empresas pblicas, la des(re)regu1acin, la suspensin o recorte del gasto pblico, la innovacin en las formas de asignar los recursos pblicos, la descentralizacin, la corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica... rompen con estilos consagrados de decisin y gestin y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicional interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes estatales. El nuevo patrn de policy making modifica reglas (escritas o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o no), concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre sociedad y gobierno. A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, "modesto", ha sido fcilmente ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la rapidez del desmantelamiento de la visin estatista de la sociedad. Pocas, tmidas y ambiguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia.

Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervencin social del estado, pero no el desbordado y unilateral mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a s mismo tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a desempear.El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido no significa la solucin de males y problemas pblicos. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de problemas pblicos y sociales. A consecuencia de la intervencin fallida, los problemas siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal vezcon mayor carga de resentimiento y con explicaciones ms enfrentadas, polmicas. Aun con un gobierno pequeo, los problemas pblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la calidad de las polticas pblicas que se analizan, disean, deciden y desarrollan: la calidad de la formulacin y gestin de las polticas.La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pblica del gobierno, para liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasas e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones electorales de desalojo y alternancia. La democratizacin ha sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicosy sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinmica de discusin, eleccin y revisin de las decisiones pblicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen gobierno, de polticas idneas y gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.

II: Gobernar por polticas pblicas

La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana y latinoamericana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformacin mundial de corte histrico, plantean al estado y a la sociedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organizacin Gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de polticas. Cmo realizar las funciones del estado, en particular sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una 'Sociedad ms democrtica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente cuenta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn ademsrestringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de organizacin e iniciativa de los grupos sociales para promover autnomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos pblicos.En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el mejor parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma)y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin, ms alla de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisiones individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es ms solido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos.

"pueblo", "clase", "masa"..., a la manera de la visin rousseauiana y de las viejas teorizaciones romnticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989. Lo pblico se nutre de la tradicin poltica occidental, clsica y moderna (ilustrada), es la memoria del valor de la poltica ciudadana de individuos libres e informados y la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y cosifique por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como recurso productivo de un proyecto social globalizador, annimo y coactivo. En este sentido, "lo pblico" puede y debe diferir de "lo nacional", cuando la categora del nacionalismo es usada como soporte de totalitarismos o autoritarismos.'Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar con sentido pblico. Las estrategias de gobierno homogneas y globales, as como los estilos de gobierno secretos, excluyentes y clientelares, estn previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad poltica.En la medida en que se han ido levantando voces independientes y conocedoras de sus asuntos -y que los polticos y funcionarios han comenzado a revisar y reemplazar sus viejos patrones uniformes de accin-, se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas pblicos, sociales, difieren los unos de los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y, por tanto, que las polticas para su atencin y tratamiento deben ser tambin especficas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedimientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la contaminacin, la desercin escolar, la salud pblica, la migracin, el desempleo... sino diversas situaciones, modalidades, causas, oportunidades, problemas, percepciones. Ms an, una cosa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin agrcola no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual al desempleo, ni todos los problemas tienen escala e importancia nacional. La obviedad de la diferencia fue oscurecida cuando el protagonismo gubernamental y su intervencin innecesaria, sin el contrapeso de las libertades y las ideas alternativas, termin por imponer un nico formato a los problemas: una misma definicin y explicacin y, sobre todo, un mismo tratamiento (gasto masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios indiferenciados ...) y los mismos agentes (la burocratizacin de todos los programas).El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica ha sido recurrente. Ha tenido diversos niveles y desarrollos, no todos correctos ni constructivos. Hay planteamientos mayores, fuertes, los del marxismo, en los que la relacin teora-prctica constituye el mismo centro de su epistemologa, teora social y actividad poltica. Hay los planteamientos ms modestos del "conocimiento utilizable",' que se preguntan limitadamente si y cmola investigacin pueda contribuir a la solucin de los problemas sociales y, ms especficamente, a la toma de decisiones de un gobierno. Hay obviamente planteamientos equivocados que en su afn por articular teora y poltica terminan confundiendo explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que polticamente debe hacerse. El resultado final es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del poltico. Pero hay, a la inversa, planteamientos mesurados y rigurosos que distinguen con claridad las caractersticas del mbito de la ciencia y las de la poltica, sin por ello renunciar a la bsqueda de incidencia prctica de las ciencias sociales y reclamar racionalidad a las decisiones de gobierno. En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la manera de entender la relacin entre ciencia y poltica ha sido en mucho influida por su propia tradicin intelectual, particularmente por las tesis de John Dewey, y por las contribuciones decisivas de Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas se plasmaron en posiciones de principio, compartidas por gran nmero de cientficos sociales. A saber: la imposibilidad de argumentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los valores y, por ende, en favor de ticas, religiones, visiones del murdo, manifiestos polticos; la posibilidad de que los enunciados de la ciencia sean norma tcnica para la eleccin y efectuacin de las polticas, indicando las acciones causalmente conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores polticos; la idea de la ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y finales, con enunciados sujetos a experimentacin, refutables por definicin, apoyados en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de manifestarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad y complementariedad entre el ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico, la "comunidad cientfica" y la "sociedad abierta".

III-1. H. D. Lasswell y el proyecto original de Ciencias de Polticas

A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occidente, que reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razn, pertenece la propuesta de Policy Sciences de Harold D. Lasswell. Su programa de investigacin, "el conocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la poltica", busca articular sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisin (democrtica) de gobierno. Formulado en 1951, el programa pretendi ser una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones pblicas.Las "fuerzas centrfugas" de la intensa especializacin cientfica, la desvinculacin e indiferencia entre las ciencias, ocurra precisamente en el momento en que la poltica requera mayor conocimiento y mayor integracin del conocimiento para poder abordar con responsabilidad y eficacia problemas de superior complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los aos tensos de la guerra fra, que provocaban "la crisis persistente de la seguridad nacional", "la urgencia de la defensa nacional", y que obligaban moral y polticamente al gobierno norteamericano a reafirmar, difundir y realizar los valores de la dignidad humana, la democracia, el ubre mercado, amenazados por la propuesta totalitaria del comunismo y su "estado cuartel". La polarizada situacin internacional planteaba entonces el problema de "cmo utilizar nuestros recursos intelectuales con la ms sabia economa", "cmo aumentar la funcin inteligencia para aumentar la racionalidad de la poltica", "cmo lograr que los hechos y las interpretaciones influyan efectivamente en el proceso de toma de decisiones".Difcilmente se podra encontrar respuesta a estas interrogantes decisivas si no se reconstitua "la unidad de la vida intelectual y la armona entre la ciencia y la poltica"? y si no se consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como para el asentamiento de la poltica racional.A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en otras circunstancias y con otro lenguaje lo que muchos otros, en otras condiciones y tal vez con ms finos argumentos, han solicitado: una poltica ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir muy lejos, el pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito innumerables variaciones sobre este tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es que la rearticulacinentre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda en una teora (epistemolgica, sociolgica, politolgica) personal con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco nos exige comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta.Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad cientfica estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin. No se trata entonces simplemente de una manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y veleitaria, en lnea con las ideas, preferencias, fantasas y frustraciones de todoprofesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a ser slo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia intelectual, del desarrollo cientfico de una nacin. No es una construccin personal, argurnentable y acaso refutable. Es la expresin de una tendencia real, el desemboque de una dinmica intelectual.

A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con claridad el desarrollo actual de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de las estructuras totalizadoras y de las leyes inexorables de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y teoremas con base en la "eleccin racional" de los individuos --o en la "eleccin pblica", para los problemas cercanos a nuestros intereses. En efecto, la empresa intelectual de elaborar una teora de la decisin racional es hoy dominante en todas las ciencias sociales y hace posible el dilogo entre ellas. Pero en este punto Lasswell es fundamentalmente retrospectivo. En su reconstruccin e interpretacin de la historia norteamericana de las ciencias sociales, l ve en accin una "corriente dominante" y un componente comn, "la orientacin hacia las polticas", en un doble sentido: las ciencias sociales manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de la poltica como objeto significativo de estudio y poseen una capacidad creciente para perfeccionar la racionalidad de! proceso decisorio de la poltica. Tienen inters y capacidad intelectual.La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los problemas concretos de la comunidad poltica fueron el tema y la exigencia central del tiempo de entreguerras. La fundacin del Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923) y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica (1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia Poltica, fueron todas iniciativas dedicadas a impulsar la discusin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica con los tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos, del derecho, la moral y la teologa). Hasta los politlogos ms interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en lo mucho que la ciencia poltica poda aportar al buen funcionamiento del rgimen democrtico, principalsimo entre ellos Charles E. Merriam, profesor de Harold Lasswell, subrayaron siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso primero de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres Conferencias Nacionales insistan en que era necesario producir primero conocimiento autnticamente cientfico y que slo as se podra contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrtico. Con las palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: "a menos que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del capricho, la ignorancia y de la pasin"."

De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso valorativo fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica y de la democracia. Un compromiso humanista. A la luz de esta valoracin primera se organiza el estudio de las polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones intelectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las de sus asociados. Estas SGn enteramente comprensibles y explicables por defecto, en negativo. Precisamente por su atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positivistas atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quiere hacer la propaganda de una "razn instrumental", irreflexiva o mercantil, dispuesta a ofrecer sus servicios a cualquier poder y poltica.Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como Lasswell entiende la ciencia social y su articulacin con la decisin polticaY Lasswell conoce a Weber, lo cita y lo elogia mesuradamente. Sus modelos de desarrollo estn emparentados con los tipos ideales, as como comparte la idea de que la ciencia arranca desde decisiones valorativas y que los valores juegan slo un papel heurstico y no comprobatorio en el proceso cientfico. Mayor finura en el tratamiento impetuoso de Lasswell habra ayudado a no prestar flanco a la discutible crtica de que su propuesta de ciencias de polticas es una confusa entremezcladura de positivismoy humanismo. Los valores no son valores en fuerza de las explicaciones cientficas, pero las ciencias ayudan a realizar (imperfectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas probados que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asmismo, como en Weher, las ciencias ayudan a "saber lo que se quiere", al "esclarecimiento de las metas", una expresin preferida de Lasswell.Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas cosas haban ocurrido en la ciencia poltica y en la poltica americanas, que resurga poderosa la necesidad de un estudio sistemtico del proceso decisorio de las polticas. El impacto de la "revolucin conductista", dominante en los aos cincuenta y sesenta, pareca absorbido.

III-2. Los desarrollos del estudio de polticas

Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra de Corea en proceso) el proyecto de Lasswell no era el nico ni era tampoco indito. Las ciencias sociales estadounidenses, a cuya madurez l se refera para basar su proyecto como una empresa posible y con sentido, haban tambin reflexionado sobre sus relaciones 'con la ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas sobre el tipo y alcance de su relacin. El proyecto de Lasswell les pareca una manera de decir y argumentar ideas y actitudes que podan compartir en sus lneas generales y en su intencin de fondo, pero no necesariamente en la manera de estudiar la decisin poltica o en la forma de llevar a cabo la relacin entre ella y el conocimiento cientfico. Podra parecerles incuestionable la idea de una presencia ms determinante de la ciencia en la eleccin de la poltica, pero, conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era muy probable que la entendieran como ciencia social aplicada, como la posible contribucin prctica de una disciplina especfica a las decisiones pblicas. Cualquier compromiso ulterior seguramente les pareca innecesario y tal vez amenazador de la consistencia y rigor de su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms avanzadas, las ms armadas cuantitativamente, que haban hecho contribuciones exitosas a decisiones crticas en el tiempo de guerra, fueron indiferentes o reticentes a la propuesta. Entre stos hay que contar a los economistas, a los analistas de sistemas y a los investigadores de operaciones. Su estructuracin cuantitativa de problemas graves de poltica y su percepcin del uso que ciudadanos, polticos y funcionarios hacan de sus anlisis, los hacan insensibles a una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y valorativamente comprometida. No todos haban vivido la experiencia de la Biblioteca del Congreso con Lasswell para confiar en la necesidad y fecundidad del proyecto. Sobre todo, no encontraban en la propuesta de Lasswell fundamentos tcnicos confiables, lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable. El lugar manifiesto de su discrepancia y confrontacin ser precisamente la manera de concebir el procesodecisorio de las polticas. En un frente los racionalistas, analistas, sinpticos, comprehensivos, planificadores, maximizadores...; en el otro frente, los incrementalistas, racionalistas limitados, satisfacerse, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la frontera del anlisis racional, casi renunciando a otorgar al conocimientoterico algn significado determinante en la adopcin de decisiones, se encuentran los que distinguen entre el "anlisis racional" (sinptico o incremental) y el "ajuste mutuo partidario", inherente a la prctica poltica real, a la manera de Lindblom, o, ms irreductiblemente, los que acentan la "especulacin intelectual" contra los que insisten en la "interaccin social", a la manera de Wildavsky. Garson describe muy bien la situacin: Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como meta teora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin con el pluralismo como meta teora, el anlisis contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin.

El anlisis de sistemas se mostr bruscamente insensible a las cuestiones de poltica pblica, particularmente si de ndole normativa. Tambin se reconoci que los aportes de la economa tenan serias limitaciones hasta en los asuntos de propiedad econmica. La perspectiva agnstica sobre los fines de la poltica, el nfasis en la optimizacin, el descuido del proceso y de los procedimientos, los supuestos microeconmicos acerca de la conducta humana, probaron ser una base inadecuada para tratar asuntos de poltica pblica... La propensin general de estas teoras y programas a excluir las consideraciones normativas -a acentuar la eficiencia con menoscabo de la equidadera inaceptable para los hacedores de las polticas... Los incumplimientos y patentes fracasos del PPBS, despus de sus xitos en el Departamento de Defensa, eran clara evidencia de que los problemas de poltica pblica se resistan frecuentemente -tal vez estructuralmente- a ser tratados y corregidoscon soluciones de libros de texto, debido a su naturaleza compleja, interdependiente y cambiante (DeLeon, 1988: 25).El hilo conductor de todos los programas sociales de la Guerra contra la Pobreza, lamentablemente no detectado a tiempo, fue la profunda ignorancia de las causas de los males sociales por aliviar y de sus consecuencias. Ms notable fue la ausencia de objetivos claros o por lo menos compartidos. Un entusiasmo sin lmites, motivado por el mpetu poltico, invadi los anlisis y los suplant. En la atinada frase del senador Moynihan, los programas de la Guerra contra la Pobreza se basaron en "el mximo malentendido posible". El resultado fue entonces una dcada de ensayos, errores y frustraciones, por lo que bien se justificaba la pregunta si diez aos y miles de millones de dlares haban sido realmente de alguna ayuda... Desde el punto de vista conceptual, metodolgico y poltico, la Guerra contra la Pobreza fue una sacudida a las noveles ciencias de polticas. Se discuti a fondo acerca de las causas de la pobreza -se deba la pobreza a deficiencias estructurales, culturales y econmicas?- y no slo sus sntomas. Los programas fueron consecuencia de esas deliberaciones. La leccin que se aprendi en esos aos fue "los errores a evitar", a lo largo de los diversos tramos del anlisis de polticas. En efecto, se iniciaron muchos programas con informacin insuficiente o inadecuada, y por razones de necesidad poltica..

IV. Un estilo pblico de gobierno: observaciones recapituladorasAun drsticamente redimensionada y reformada, la accin del gobierno seguir siendo bsica, necesaria, importante y, para bien o para mal, determinante en numerossimos campos estratgicos y cotidianos de la vida social. Particularmente en pases que, como el nuestro, enfrentan los grandes retos an insuperados de la productividad, la prosperidad, la integracin, la moderacin de la desigualdad, la calidad de vida, la proteccin del medio natural. Sin embargo, la iniciativa gubernamental se despliega ahora en un contexto poltico nuevo, menos entusiasta y ms exigente. Tanto en los pases avanzados como en los rezagados se ha difundido una visin framente realista de las posibilidades efectivas del gobierno en la solucin de muchos problemas pblicos. Buenas razones hay para ello. Muchos problemas han quedado irresueltos o han empeorado despus de dcadas de extenso e intenso ensayo gubernamental. Pero ms all de errores, un buen nmero de ciudadanosy hombres de gobierno han llegado a la conclusin, no sin sufrimiento, que muchos problemas pblicos, a causa de su magnitud, complejidad, races, conflictualidad, diversidad, son slo relativamente tratables y resolubles con las herramientas legales, fiscales, informativas, asistenciales, a disposicin del gobierno democrtico. Esta nueva percepcin de que el estado es necesario pero limitado -limitado en sus funciones a ciertos campos de accin y limitado en su eficacia frente a ciertas cuestiones- ha dado pie a reticencias y resistencias sociales ante las incursiones gubernamentales innecesarias y ha presionado para que se exploren caminos alternativos de intervencin. Los ltimos aos han mostrado todo un universo de exploraciones tras nuevas formas de gestinpblica, en busca de eficiencia y equidad en la promulgacin de leyes, en la asignacin de los recursos pblicos, en la atencin de los problemas. Estas exigencias sociales ms firmes, sumadas a la complejidad propia de la naturaleza de las cuestiones pblicas, har cada vez ms trabajoso el gobierno y la administracin pblica.Se trata de la misma historia poltica interminable, sin conclusin perfecta en sus actividades de resolver problemas y conflictos colectivos. Pero no la historia de siempre. En efecto, ya no se trata slo de un estado ocupado por directivos y burcratas. Ahora parece comenzar a llenarse de ciudadanos que no convierten todos sus problemas en problemas pblicos y que en el dominio de stos exigen racionalidad no discrecionalidad ni improvisacin, eficiencia no prodigalidad, legalidad. Un estado de gente grande.