el hábitat y la prticipación comunitaria en los asentamientos post-desastre

NACIONAL

FACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITAT

El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos

post-desastreEstudio del proceso del reasentamiento

después del terremoto en Armenia, Quindío 1999-2001

Liliana Patricia García Montes

NACIONAL


El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre

Estudio del proceso del reasentamiento después del terremoto en Armenia, Quindío 1999-2001

Financiado por la DIB-2007

LiLiana Patricia García MontesTrabajo de grado presentado para optar al título de Magíster en Hábitat - Estudios en vivienda

Director: Carlos Mario Yory García

Rector Moises Wasserman Lerner

Vicerrector sede BogotáFernando Montenegro Lizarralde

DecanoJaime Franky Rodríguez

Director del Centro de Divulgación y MediosAlfonso Espinosa Parada

Coordinador Académico Maestría en HábitatCarlos Alberto Torres Tovar

NACIONAL


© Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat Bogotá, Colombia, 2009 ISBN: 978-958-719-511-8

Índice

Índice de gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Índice de fotos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Índice de tablas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Índice de mapas y planos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Marco científico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1 .1 Antecedentes y justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1 .2 Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Objetivo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Objetivos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1 .3 Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1 .4 Marco conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Hábitat, vulnerabilidad y desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

El reasentamiento como re-habitar y como un acto de apropiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

La participación en los procesos de reasentamiento . . . . . . . . . . 16

Sustentabilidad y construcción social del territorio . . . . . . . . . . . 18

La ciudad contemporánea y sus condiciones de riesgo y vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

2. La prevención del riesgo y las políticas post-desastre . . . 21

2 .1 Políticas internacionales post-desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2 .2 Políticas de prevención y atención de desastres en américa latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Honduras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2.2.1. Casos post-desastre en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . 24

2.2.2 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2 .3 Políticas de prevención de desastres en colombia . . . . . . 41

2.3.1. El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres de Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.3.2. Estudios de caso Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

2.3.3 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

3. Componentes generales de la política post-desastre . . . . 61

3 .1 Instrumentos de la política post-desastre . . . . . . . . . . . . . . 62

3 .2 La participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

3 .3 La construcción social del hábitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

3 .4 Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

3 .5 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

4. El terremoto de Armenia, estudio de caso . . . . . . . . . . . . . 79

4 .1 Marco metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

4.1.2 Metodología de la investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

4 .2 . Características de la ciudad de Armenia . . . . . . . . . . . . . . 92

4.2.1 Proceso histórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

4.2.2 Características del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

4 .3 Situación de la ciudad antes del sismo . . . . . . . . . . . . . . . . 92

4.3.1 Situación de la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

4 .4 . El plan de ordenamiento territorial –porte– . . . . . . . . . . 96

4 .5 El terremoto de armenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

4.5.1 Papel de las entidades de la sociedad civil. Las ONG . . 102

4.5.2 Financiamiento de la reconstrucción . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

4 .6 El proceso de reconstrucción y su relación con el porte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

4.6.1 Sistema de monitoreo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

4 .7 Proceso de reconstrucción de vivienda . . . . . . . . . . . . . . . 106

4.7.1 La atención a las familias que se quedaron sin vivienda, la temporalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

4.7.2 Asignación de subsidios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

4.7.3 Instrumentos de la política de vivienda . . . . . . . . . . . . . . . 108

4 .8 Participación comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . en la reconstrucción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

4.8.1 Financiamiento de la reconstrucción en vivienda . . . . . . 110

4 .9 . Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

5. Análisis del caso de Armenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Selección del caso en la ciudad de Armenia para su estudio . . 115

Diseño de la muestra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Tamaño de la muestra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Aplicación de la entrevista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

5 .1 Resultados de los estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Una mirada sobre el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

5.1.1. barrio las colinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

5.1.2 Barrio Nuevo Armenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

5.1.3 Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

5.1.4 Barrio La Linda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

5 .2 Resultados de las encuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

5.2.1 Aspectos demográficos de los barrios . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

5 .3 Resultado de las entrevistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

5.3.1 La emergencia y la temporalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

5.3.2 Conflictos que tuvieron en el proceso de reasentamiento . . . 129

5.3.3 Del proceso de reasentamiento a los nuevos barrios . . . . 129

5.3.4 La participación en el barrio actualmente . . . . . . . . . . . . 130

5.3.5 Acerca del espacio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

5.3.6 Características de los liderazgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

5.3.7 Características de las relaciones entre habitantes y las instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

5.3.8 Relaciones con el constructor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

5.3.9 Relación con entidades de servicios públicos . . . . . . . . . . 132

5.3.10 Relaciones actuales con las instituciones . . . . . . . . . . . . 132

5.3.11 Resultado de las entrevistas a funcionarios . . . . . . . . . . 133

5 .4 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

5.4.1 En cuanto al proceso de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . 136

5.4.2 En cuanto a la vulnerabilidad y sustentabilidad de los barrios se encuentran los siguientes resultados . . . . . . . . . 136

6. Propuesta de construcción social del territorio para el reasentamiento post-desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

6 .1 Estrategias a partir de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . y los instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

6 .2 Estrategias a partir de la participación comunitaria . . . 140

6 .3 Estrategias a partir de los instrumentos de gestión . . . . 141

6 .4 Recomendaciones para la sustentabilidad de la política . 142

6 .5 Apropiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

6 .6 Corresponsabilidad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Reconstrucción internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Reconstrucción nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Reconstrucción del Quindío . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Anexos 1 . Encuesta a familias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Anexos 2 . Entrevista a líderes comunitarios . . . . . . . . . . . . . . 154

Anexos 3 . Entrevista a funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Anexos 4 . Fichas de los barrios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Índice de gráficos

Gráfico 1. El hábitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Gráfico 2. Mirada compleja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Gráfico 3. Vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Gráfico 4. Armenia, inversión de la reconstrucción . . 104

foto 1. Terremoto de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

foto 2. Terremoto de El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

foto 3. Terremoto de Popayán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

foto 4. Avalancha de Armero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

foto 5. Terremoto de Páez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

foto 6. Terremoto de Armenia . Barrio Brasilia . . . . . . 100

Índice de fotos

foto 7. Terremoto de Armenia . Destrucción viviendas 100

foto 8. Barrio Las Colinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

foto 9. Barrio Nuevo Armenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

foto 10. Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

foto 11. Barrio La Linda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Índice de tablas

tabLa 1. Afectación del terremoto de México . . . . . . . . 25

tabLa 2. Ubicación de los damnificados del terremoto de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

tabLa 3. Población afectada por los dos sismos en El Salvador* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

tabLa 4. Resumen de las viviendas afectadas en los sismos de El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

tabLa 5. Daños originados por los sismos de enero y febrero en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

tabLa 6. Financiamiento para la reconstrucción de Popayán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

tabLa 7. Financiamiento del Programa de Vivienda en la reconstrucción de Popayán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

tabLa 8. Terremoto de Páez, distribución de daños por departamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

tabLa 9. Terremoto de Páez, familias afectadas directamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

tabLa 10. Terremoto de Páez, Plan de Reconstrucción . 55

tabLa 11. Terremoto de Páez, sitios de reasentamiento . 57

tabLa 12. Comparativo de los componentes de la política de reasentamiento, casos internacionales y nacionales . . . 70

tabLa 13. Evaluación del objetivo específico 1 . . . . . . . 82



tabLa 16. Tratamientos para vivienda según el Porte . . 98

tabLa 17. Diagnóstico de vivienda según el Porte, Armenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

tabLa 18. Distribución de la reconstrucción de Armenia por gerencias zonales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

tabLa 19. Tratamientos Porte - Reconstrucción . . . . . . 105

tabLa 20. Armenia, financiación de la reconstrucción .111

tabLa 21. Armenia, barrios construidos post-desastre . 118

Índice de mapas y planos

MaPa 1. Zona afectada por el terremoto de México . . . . . 25

MaPa 2. Afectación del terremoto en El Salvador . . . . . . 32

PLano 1. Armenia, zonificación de la ciudad . . . . . . . . . 94

PLano 2. Armenia . Tratamientos del Porte . . . . . . . . . . 101

PLano 3. Armenia, localización asentamientos post-desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

PLano 4. Barrio Las Colinas, ubicación en la ciudad y

planteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

PLano 5. Barrio Nuevo Armenia, ubicación en la ciudad y planteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

PLano 6. Barrio El Jubileo, ubicación en la ciudad y planteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

PLano 7. Barrio La Linda, ubicación en la ciudad y planteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

5

En el marco de la maestría en Hábitat, Estudios en Vivienda, se abordan los temas referentes a la vivienda, que son vistos como elementos de importancia dentro de la definición del concep-to de hábitat. Ésta comprende no solo el hecho construido, es decir la edificación material, sino también el espacio habitado, que va más allá del espacio interior pues incluye el espacio exterior (entorno cercano y lejano), el barrio, la locali-dad, en sí el hecho urbano, en el cual se enmarca la ciudad. Además de lo anterior, el concepto de hábitat está asociado con las interrelaciones no solo físicas sino también sociales, económicas, ambientales y políticas propias de los vínculos individuo-sociedad-naturaleza.

En la interrelación que el individuo y la sociedad establece con el lugar, se pueden generar acciones que deterioran el medio ambiente debido al creci-miento urbano desmesurado que en muchos casos desconoce los procesos naturales. Por lo anterior, las ciudades son susceptibles a riesgos o amenazas naturales que muchas veces su población ignora, por lo cual en la mayoría de las veces está poco preparada para afrontar un fenómeno natural que afecta las edificaciones o los sistemas en los cuales se enmarca la ciudad, lo que altera su cotidianidad y evidencia las vulnerabilidades de la sociedad. Es en ese momento cuando se tienen que tomar me-didas, que se establecen mediante políticas, para ejercer acciones tendientes a la recuperación de las condiciones de la ciudad afectada.

En relación con lo anterior se debe anotar que, si bien los gobiernos adoptan políticas en situa-ciones de desastre que se basan en las estrategias planteadas a nivel mundial, los instrumentos y las acciones que se plantean en muchas ocasiones no son aplicados de manera que brinden una solución pertinente y efectiva a las comunidades y, por tan-to, a la ciudad misma.

En este sentido, la presente investigación in-daga sobre cuáles son los aspectos que se han te-

nido en cuenta en las políticas, en relación con el asentamiento poblacional después de un desastre natural y cuando las condiciones de calamidad han desbordado la capacidad que el sistema tiene de recuperarse, con el fin de evaluar las acciones efectuadas hasta el momento y a partir de una re-flexión del concepto de hábitat y de la construc-ción social del territorio encontrar aportes para ser llevados al planteamiento de una política de reasentamiento post-desastre.

Como primera medida, para el logro de estos objetivos, en la presente investigación se estudian los contextos, es decir, las experiencias más repre-sentativas de desastres, las cuales se direccionan en tres ejes, el primero hace alusión a la política pública en materia de desastres, en este sentido se analiza tres contextos de casos de reconstrucción, el primero hace referencia a las acciones que se han realizado en desastres ocurridos en Latinoamérica que muestran algunos elementos de la política de prevención y atención de desastre en esos países, así como también, la forma en que, en algunos casos, las comunidades han asumido su reasenta-miento; en un segundo contexto se evalúan unos casos en el ámbito nacional, se estudian las políti-cas nacionales y cómo éstas han ido cambiando a partir de la ocurrencia de los desastres, y también de qué manera se ha abordado el asentamiento post-desastre. El último contexto del cual se ha-bla, es el estudio de caso de la ciudad de Armenia que ha sido el desastre más reciente en nuestro país, del cual se puede decir que ha recogido el cúmulo de actuaciones y experiencias en tragedias anteriores ocurridas en el país y se analiza el esta-do de los barrios en la actualidad para determinar su sustentabilidad en el tiempo.

El segundo eje es el abordaje general de la políti-ca de reconstrucción que se enmarca en las etapas de emergencia, reconstrucción y liquidación, en él se evalúan los procesos y las acciones emprendidas y se determinan sus aciertos y desaciertos a par-

Introducción

6 El h á b i t a t y l a p a r t i c i p a c i ó n c o m u n i t a r i a E n l o s a s E n t a m i E n t o s p o s t-d E s a s t r E

tir del estudio de cuatro componentes planteados para el abordaje de una política de reasentamiento post-desastre: los instrumentos, la participación, la construcción social del hábitat y el control social, para que a partir de ellos se presente una estrate-gia para el reasentamiento post-desastre.

Es importante aclarar que el concepto de par-ticipación comunitaria, que juega un papel muy importante en la presente investigación, se abarca desde una mirada estructuralista funcionalista de la cual parte el análisis de las políticas en esta materia. En este sentido, la presente investigación abre ho-rizontes para profundizar en futuras investigaciones en los aportes que desde otras perspectivas teóricas y disciplinas puedan enriquecer el estudio de estos temas enfocados al reasentamiento post-desastre.

El presente documento se desarrolla en seis capítulos. El primero describe el marco científico de la investigación, incluye la justificación, los ob-jetivos y el marco conceptual que direccionan la investigación.

En el segundo capítulo se estudian los contextos internacionales y locales en materia del manejo de los desastres, las políticas instauradas y su instru-mentalización, de manera general y haciendo énfa-sis en las políticas en materia de reasentamiento y participación comunitaria.

En el tercer capítulo se plantea un estudio de los componentes de la política de reasentamiento y su instrumentalización a partir de los casos estudiados.

En el cuarto capítulo se expone el marco me-todológico de la investigación y se presenta el es-tudio de caso de la ciudad de Armenia, con una descripción de la ciudad y el análisis de los plantea-mientos de su Plan de Ordenamiento Territorial para entender el contexto de la reconstrucción, igualmente se describe el proceso del desastre y se estudian los instrumentos de la política post-desastre aplicada haciendo énfasis en la vivienda y la participación comunitaria.

En el quinto capítulo se describen los resultados del trabajo de campo del estudio de caso en la ciu-dad de Armenia; en ellos se analizan los resultados de las encuestas a las familias y las entrevistas a lí-deres comunitarios de los barrios y a los funciona-rios que participaron en el proceso, para determinar los resultados de la instrumentalización de la polí-tica post-desastre planteada para esta ciudad y las falencias, para tener en cuenta en el desarrollo de la estrategia de construcción social del territorio.

En el sexto y último capítulo se abre el contexto de la propuesta para la construcción social del terri-torio para el reasentamiento post-desastre a partir de la política.


1.1 Antecedentes y justificación

Los desastres en los ambientes urbanos son situacio-nes en las cuales se generan realidades que alteran en gran manera la cotidianidad y movilizan recursos, tanto humanos como económicos, para atender las necesidades de las familias, individuos o institucio-nes que quedan totalmente vulneradas por la trage-dia. En estos casos los gobiernos tienen que aplicar las herramientas dispuestas por las políticas y crear estrategias e instrumentos para hacer frente a todas las demandas de atención requeridas en la etapa de emergencia y dar paso al proceso de reconstrucción. A pesar de todo el despliegue técnico, económico y de recursos humanos, estos procesos de reconstruc-ción se limitan a un tiempo específico que abarca unos pocos años después del acontecimiento, gene-ralmente hasta cuando los edificios y la infraestruc-tura física han sido construidos. En la mayoría de los casos no existe un acompañamiento a los proce-sos de post-reconstrucción, ni tampoco se propone la realización de un seguimiento que determine la situación de los asentamientos después del periodo de reconstrucción. Para el caso de los procesos de reconstrucción post-desastre que se han presentado en Colombia –Popayán, Armero y Páez–, agentes que no son propiamente pertenecientes al ente gu-bernamental sino que pertenecen a diferentes or-ganismos no gubernamentales y universidades han llevado a cabo algunas investigaciones y evaluacio-nes posteriores a los desastres.

A partir de lo presentado, esta investigación bus-ca estudiar algunos procesos de reasentamiento en el marco de las políticas post-desastre, para plantear una reflexión sobre el reasentamiento poblacional en estas situaciones específicas, mirado desde el concepto de construcción social del hábitat, para lograrlo se tomaron como casos de estudio algunos ejemplos internacionales y nacionales, escogidos por su representatividad en cuanto a la magnitud

del desastre, a las diferentes condiciones de las po-blaciones afectadas y su forma de reasentamiento.

Como estudio de caso para la implementación del trabajo de campo, se tomó el terremoto de Armenia, Quindío, por ser el ejemplo de reasen-tamiento en Colombia de mayor magnitud en los últimos años después de un desastre, donde se im-plementaron las políticas post-desastres trabajadas hasta ese momento y que contó con los lineamien-tos del Plan de Ordenamiento Territorial vigente que sirvió como base para su reconstrucción.

El interés por este tipo de investigación nace de la inquietud que en los últimos años se ha de-sarrollado por la participación directa de la autora en el tema de la vivienda social y reasentamiento post-desastre en Colombia, a partir de su trabajo realizado en el marco de la reconstrucción de Ar-menia, con vivencia muy cercana del proceso de reconstrucción de vivienda. Además de lo anterior, es de considerar que el caso “reconstrucción del Eje Cafetero” tuvo una relevancia única en el ámbito nacional, en especial por el reasentamiento pobla-cional y construcción de gran número de viviendas, por la magnitud del desastre y las políticas que se formularon, las instituciones y personal técnico que participaron, los planteamientos y sus resultados finales, que merecen ser estudiados más a fondo, después de ocho años de reasentamiento.

1.2 Objetivos

Objetivo general

Proponer una estrategia de construcción social del territorio para el reasentamiento post-desastre, a partir de la evaluación de las políticas e instrumen-tos en materia de vivienda y participación comuni-taria desarrollados en la construcción de los nuevos asentamientos de Armenia 1999-2002 producto de su reconstrucción, para abrir la oferta de instru-

1.Marco científico


mentos de gestión que desde una perspectiva sus-tentable de hábitat garantice su apropiación.

Objetivos específicos

• Analizar las políticas e instrumentos de reasen-tamiento post-desastre para identificar las los aciertos y desaciertos (falencias) de su aplica-ción en los procesos post-desastre, mediante la evaluación de estudios de caso, que den cuenta de su implementación.

• Evaluar la sustentabilidad de los asentamientos post-desastre en Armenia, en sus dimensiones fí-sica, económica, social y ambiental para evaluar la efectividad del proceso, a través del estudio de cuatro barrios producto del reasentamiento.

• Proponer lineamientos para la recualificación de la política para la creación de una herramienta de seguimiento, monitoreo y control social a los procesos de reasentamiento post-desastre, que genere información constante sobre la comuni-dad, su proceso y sustentabilidad.

1.3 Planteamiento del problema

Las políticas en materia de reasentamiento post-desastre frecuentemente están pensadas para dar soluciones en el corto plazo, dando atención a la coyuntura que se presenta después del fenómeno. Esto hace que la intervención sea sesgada y que los planteamientos que impulsan las dinámicas de de-sarrollo no se puedan realizar, ni tampoco se con-temple la participación de las comunidades que continúen años después del reasentamiento, de ma-nera que se generen procesos sostenibles que ayu-den a la construcción de ciudad, al fortalecimiento del tejido social y a la apropiación de los nuevos asentamientos, lo que ocasiona exclusión, poca co-hesión social y violencia entre sus habitantes.

Frente a las consecuencias devastadoras de los fenómenos naturales en el ámbito mundial han sur-gido reflexiones, de las cuales han partido las medi-das abordadas por los países. Estas medidas parten de la necesidad que tienen los gobiernos de enfren-tar los riesgos que se presentan en las urbes para lo cual deben instaurar políticas en esta materia.

Es importante resaltar que son los países con mayor pobreza los que presentan menor capacidad de respuesta frente a un fenómeno natural debido a que son los que tienen economías más débiles para abordar la prevención de los problemas en materia de desastres.

En América Latina, al igual que en países de otras regiones, las políticas actualmente están en-caminadas hacia la mitigación y prevención de los desastres, pues la inversión económica es más baja en estos casos, que para afrontar las consecuencias de un desastre. Sin embargo, los sistemas de pre-vención de desastres en estos países se han caracte-rizado, a lo largo de la historia, por dar solución a las situaciones de desastre, pues en muchas ocasiones la prevención y mitigación no ha sido la caracte-rística principal de las agendas. Adicionalmente, la gestión ha estado en manos de las instituciones y los gobiernos que involucran a los institutos y profesio-nales para hacer estudios y monitoreo en el campo científico, y se ha desconocido la importancia de la participación de los agentes sociales. Asímismo, las políticas se han encaminado a dar solución en el as-pecto físico y los aspectos sociales no se han tenido en cuenta.

Es importante resaltar que el problema del ries-go y la vulnerabilidad urbanos deben ser vistos de forma integral en lo que respecta al funcionamiento de los sistemas de la ciudad, que incluye todas las dimensiones sociales, políticas, económicas, am-bientales al igual que a los actores privados, públi-cos y a la ciudadanía en general. Según Allan Lavell y Eduardo Franco (1996) se ha apuntado a brindar soluciones parciales pero no totales, es decir, se han desatendido factores importantes que permitirían ir en la búsqueda de una verdadera gestión urbana en el manejo de sus riesgos y vulnerabilidades.

Dentro de los actores involucrados en la búsque-da de la reducción de las vulnerabilidades y el riesgo urbanos, así como para la atención de desastres, se pueden destacar tres grupos: el primero correspon-de a las instituciones públicas, que representan las autoridades locales y gubernamentales; el segundo a las instituciones privadas y, finalmente, están las organizaciones sociales.


En las instituciones públicas –entre ellas el go-bierno local juega un papel importante en la for-mulación y en la implementación de las políticas en materia de riesgos– se formulan los planes de desarrollo y urbanísticos de las ciudades. Dentro de estas instancias se encuentran los organismos de prevención y atención de desastres, cuya función es trabajar de manera coordinada con las demás de-pendencias municipales, para así dar un manejo in-tegral en esta materia. Los gobiernos han adoptado los lineamientos planteados en las políticas mundia-les relacionadas con desastres y en este sentido han podido dar respuestas a partir de ellas que incluyen frentes como las condiciones antisísmicas requeri-das para las edificaciones, los planes de reubicación de las familias y los controles ambiental y urbano. Es importante destacar, igualmente, la creación de las leyes del manejo de los recursos naturales en cada país, en la búsqueda de preservación y recuperación de los ecosistemas.

Las organizaciones sociales o actores locales jue-gan un papel muy importante en relación con los riesgos y amenazas urbanas y su prevención y miti-gación, pues estas organizaciones son las que pueden gestar procesos en las comunidades para que conoz-can tanto los riesgos a que están expuestas como las medidas que se deben tomar al respecto. Con base en las políticas locales se han generado una se-rie de planteamientos específicos, como programas bandera para la mitigación y prevención ante los riesgos, ejemplos de algunos de ellos, en ciudades intermedias colombianas, han sido: las guardianas de la ladera, en Manizales, o adopte su cañada, en Armenia, que han involucrado a las comunidades en su ejecución.

Asimismo, se han abierto caminos en la partici-pación de los actores sociales para la formulación de las políticas de planificación. En este sentido, han sido importantes las experiencias de las mesas de participación para la formulación de los planes de ordenamiento territorial.

A pesar de lo anterior, estos esfuerzos son peque-ños y han sido implementados solo en algunas regio-nes; la participación de los ciudadanos para la gestión de los riesgos y los desastres es poca, pues los canales

de participación no se han planteado de una manera adecuada y en la mayoría de los casos la población ha sido vista como agente pasivo o como damnifica-da de los desastres, lo que ocasiona su marginación de los procesos de gestión de las soluciones. Muchas veces los ciudadanos han sido mirados netamente como receptores y sujetos de información, esto trae consigo acciones asistencialistas de las instituciones del Estado en la forma de asumir los riesgos y los de-sastres y desestimula y aparta a los mismos ciudada-nos de su participación.

Asimismo, en los reasentamientos post-desastre, por una parte, no ha habido lineamientos claros que contemplen la participación de los habitantes en las soluciones para su reasentamiento, por otra, las acciones que nacen en las comunidades han sido poco entendidas y en algunos casos no han sido tomadas en cuenta por las instituciones, lo que ha traído consecuencias sobre la sustentabilidad de los asentamientos. Igualmente, el reasentamiento ha sido abordado muchas veces como una solución habitacional para las familias, y se ha desconocido que ella debe ser integral de manera que abarque las dimensiones sociales, económicas y políticas y que sea un proceso con acompañamiento que continúe después del reasentamiento.

Es importante reconocer el papel de las organi-zaciones no gubernamentales y las universidades en estos procesos, pues estas instituciones suplen, en ocasiones, las ausencias estatales, al implemen-tar programas encaminados a la prevención, miti-gación y atención de desastres y muchas veces se convierten en los interlocutores entre la institución local y la comunidad.

1.4 Marco conceptual

El hábitat es el concepto central que se desarrollará en la presente investigación, el cual enmarcará los conceptos complementarios de vulnerabilidad, de-sastre, reasentamiento, participación, redes socia-les, apropiación, sustentabilidad y política pública para llegar a una definición a través de ellos de la construcción social del territorio en el reasenta-miento post-desastre.


El hábitat va más allá del concepto de espacio, de territorio o de lugar y será entendido como el contenedor de procesos de la totalidad de la vida humana, en las relaciones del ser humano consigo mismo, con su grupo social y con la naturaleza, ade-más del producto de estas relaciones.

“El Hábitat, soporte de la vida, lugar donde se asienta el verbo habitar, es el espacio donde se desarrollan las actividades productivas, cultura-les, estéticas y afectivas del hombre. Es el medio donde los seres vivos evolucionan y complejizan su existir, donde el organismo social despliega sus potencialidades, el espacio donde define su territo-rialidad” (Leff, 2000: 243).

Esta definición más amplia nos refiere a todas las dimensiones de la vida humana que se emplaza en los lugares, donde la vida es el elemento primordial y, junto con ella, todo el actuar y la producción hu-manos en su sentido más amplio. El hábitat puede definirse como el habitar del hombre en el lugar.

Se estudiará la vivienda como parte esencial del hábitat humano, al reconocer su importancia en la forma como el hombre y la sociedad habi-tan el lugar, y comprender que no se refiere solo al concepto de casa sino también al de entorno y, en este contexto, a la ciudad. En el gráfico No. 1 se muestra cómo este concepto se inscribe en la triada individuo-sociedad-naturaleza, y en las diferentes dimensiones que lo componen.

Para un estudio más profundo y amplio del con-cepto de hábitat se propone abarcarlo desde una mirada compleja de la realidad (expresada en el gráfico No. 2), lo que proporciona elementos que permiten una visión más clara y aguda de éste en el marco del tema de la investigación. Dicha mirada tiene las siguientes características:

• Rompe con los paradigmas de miradas sintéti-cas, excluyentes y cerradas y entiende la rea-lidad como un proceso dinámico donde las emergencias, lo inesperado e imprevisto son una constante, pues la realidad está en permanente cambio. De esta manera, los sucesos que rompen la cotidianidad como sucede con los procesos de

desastres, serán vistos como emergencias y como acontecimientos paradigmáticos que se estable-cen a su vez como oportunidad.

• Tiene una mirada transdisciplinar de la realidad, es decir, no se puede ver con los sesgos de una sola disciplina sino que necesita ser mirada bajo los ojos de una totalidad disciplinar para tener en cuenta todas sus acciones. Incluye, además, la necesidad de una mirada sobre la particula-ridad que debe dar cuenta del conjunto, y vice-versa. En este mismo marco la mirada compleja incluye una mirada hacia lo global, e igualmente hacia lo local, lo que permite dar cuenta de los efectos de las acciones en cada una de estas es-calas en la historia.

Gráfico 1. El hábitat

La comprensión de la realidad debe también ser incluyente, reconociendo que está llena de nociones contradictorias orden/desorden, organización/auto-organización (Morin, 1998: 127), en este sentido el conflicto siempre está presente dentro de ella.

Reconoce al sujeto y su interacción en la socie-dad y su sentido de responsabilidad y de ciudadanía (Morin, 1998: 128). En este sentido el ser humano es el que conoce y ese conocimiento hace parte de una reconstrucción y traducción en una cultura en un tiempo determinado.


A partir de estos elementos que brinda la lectu-ra compleja de la realidad, se trata de profundizar en el concepto de hábitat y de vivienda en relación con el reasentamiento post-desastre, teniendo en cuenta como elementos básicos las interrelaciones de la triada antes mencionada –individuo-sociedad-naturaleza– presente en los procesos del asenta-miento del hombre en el lugar, enmarcados dentro del ambiente urbano y sus procesos, en los cuales se encuentra las nociones de habitación, producción y consumo, elementos que transforman la naturaleza e instituyen otra naturaleza cultural, tecnológica-mente definida (Fernández, 2000: 131). Dentro del ambiente urbano, del que trata la presente investi-gación, el hombre se asienta, ocupa los lugares y los habita al erigir edificios y al apropiárselos, es decir, al hacerlos suyos, en un proceso continuo de cam-bio en el tiempo. (Ver Gráfico 2)

Hábitat, vulnerabilidad y desastre

La manera de asentarse en un lugar está relacio-nada con la forma como la sociedad-individuo ve el mundo, y en la manera como emplea los ins-

trumentos para establecerse en él; en este sentido, el proceso de establecerse en un lugar comprende dos dimensiones: una física y otra simbólica (Yory, 2007a: 67). De esta manera, y retomando el con-cepto de hábitat, se puede concluir que en él se encierran elementos físicos, tangibles y materia-les, que están representados en los productos de los procesos, es decir, en las edificaciones, las vías y la infraestructura, como también en los proce-sos intangibles, es decir, las significaciones que el hombre y la sociedad imprimen a su existir, que están representadas en la distribución del trabajo, modos de producción, la creación de técnicas, y en las necesidades, las maneras de relacionarse y de enfrentar las situaciones, las características cul-turales, las disposiciones políticas, entre otras; en este sentido “El Hábitat es soporte físico y trama ecológica; pero también es referente de simboli-zaciones y significaciones que configuran identi-dades culturales y estilos étnicos diversos” (Leff, 2000). Es así como el hábitat está cargado de las representaciones simbólicas de las culturas, y de significación en el tiempo y el espacio.

Gráfico 2. Mirada compleja


“El hábitat en su concepción más amplia, el lugar es-pacial, que habita el ser humano, se refiere no solamente a las acciones físico-funcionales o instrumentales de la vivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma como los habitantes le damos sentido al hábitat y este a su vez nos lo da al ser parte esencial de la complejidad constitu-tiva del individuo y la sociedad” (Giraldo, 2000).

En el proceso de habitar, la sociedad le da signi-ficado a los lugares, le da valor a los objetos, y toma decisiones, así crea toda una identidad propia que cobra sentido a través de la comunicación, elemen-to esencial en la relación entre los individuos de una sociedad. Es importante para esto, reconocer que cada individuo tiene su manera de ver el mun-do y de vivir en el, que está enmarcado dentro de un vivir con otros, dentro de una comunidad.

Este habitar se enmarca en un proceso dinámico pues tiene que ver con acciones que tienden a mo-dificarse a través del tiempo y producen nuevos mo-dos de hacer y de ver el mundo, va creando nuevas culturas y va impartiendo nuevas significaciones, nuevas expresiones, nuevos recursos. En el proceso de habitar, el hombre modifica el lugar por medio de la producción de técnicas, que son medios ins-trumentales y sociales que le ayudan a desarrollarse en el territorio; estas técnicas pueden materializarse en objetos, pero también pueden referirse de mo-dos de hacer o de habitar el espacio que les permite comprender la realidad y les da elementos para des-envolverse en medio de ella.

Teniendo en cuenta lo anterior y haciendo énfa-sis en las interrelaciones de la sociedad con la natu-raleza, específicamente, en referencia a los procesos urbanos y en su conjunto de acciones tecnológicas y productivas, se producen reacciones en el sistema ecológico que llevan de alguna manera a desestabi-lizarlo al producir desequilibrio y generar procesos que lo afectan; es el caso del crecimiento urbano, que desborda la capacidad portante del suelo y mu-chas veces se inducen asentamientos sobre fallas geológicas, en las riberas de los ríos, o se toma par-te de ellos para la creación de hidroeléctricas para abastecer las ciudades, con lo cual se reduce su cau-dal y produce efectos en el ecosistema. Estas accio-nes traen consigo factores de amenaza1, situaciones

de riesgo2 y vulnerabilidad3 o en muchos casos la ocurrencia de un desastre4.

El concepto de vulnerabilidad se entenderá en el presente marco teórico como una condición no solamente física o material, sino también como una condición social conformada, en primer lugar, por aspectos políticos, referidos específicamente a las normas e instrumentos legales de control y gestión de la urbanización, del riesgo territorial y del medio ambiente intervenido, asimismo, a las instituciones a las cuales les compete el cumplimiento de las nor-mas y a la participación de las comunidades en la toma de decisiones. En segundo lugar, se encuentra la organización social y la capacidad de respuesta de la población ante un evento natural (Simioni, 2003: 283), en la que está involucrada también la educación en cuanto a la prevención y la gestión del riesgo. Adicionalmente, un tercer aspecto es el eco-nómico, referido a las condiciones de empleo y de generación de ingresos de la sociedad. Finalmente, se encuentran las condiciones físicas y técnicas, que hacen referencia a la ubicación de las familias en las diferentes áreas de la ciudad, en su relación con el territorio y en sus condiciones habitacionales. Es necesario anotar que la vulnerabilidad es un con-cepto dinámico, es decir, se modifica a partir de las condiciones internas de la persona, de la sociedad o de la ciudad, como también del tipo de amenaza externa a la cual están expuestos (Simioni, 2003: 283). En el gráfico No. 3, se describen algunos ele-mentos para evaluar la vulnerabilidad según las di-ferentes dimensiones inscritas en el habitar.

1 La amenaza es entendida como la probabilidad que un fenómeno natural ocurra.

2 Riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural dañino (amenaza) debido a las pérdidas potenciales sufridas por el conjunto complejo de elementos expuestos durante el desencade-namiento del fenómeno (vulnerabilidad) (Chardon, 2002: 3).

3 definida como “la predisposición física, económica, política o social que una comunidad o sociedad, en este caso la urbana, tiene de su-frir daños en caso que un fenómeno desestabilizador se manifieste” (Cardona, 2001: 3).

4 Por su parte, la ocurrencia de un desastre está determinada por “la coincidencia entre un fenómeno natural peligroso y determinadas condiciones de vulnerabilidad” (Audefroy, 2003: 54).


Por su parte, la ocurrencia de un desastre está de-terminada por “causas de naturaleza múltiple y deben buscarse fundamentalmente en las características socio-económicas y ambientales de la región impacta-da” (García, 1993). En este sentido, un desastre está íntimamente relacionado con la capacidad de reac-ción del sistema y con las características del sector y de la población donde ocurre el fenómeno natural: aumenta su magnitud en las concentraciones urbanas e incrementa su efecto en aquellos sectores donde hay mayor pobreza, pues tienen mayores condiciones de vulnerabilidad, por lo cual es más compleja y lenta su recuperación después de un evento de grandes magni-tudes. En este sentido se asegura que:

“[…] los riesgos sociales y ambientales a los cuales están expuestos las metrópolis de los países ricos son similares a los de los países más pobres, pero en los países cuyo desarrollo está en situación de retraso, los elementos institucionales y normativos y organi-zativos que podrían incidir en el riesgo urbano aún se encuentran en estado incipiente, si bien hay algunas excepciones” (Simioni, 2003: 279).

Generalmente ante un fenómeno de gran mag-nitud la capacidad instalada no es suficiente, pues el sistema no está preparado para asumir las conse-cuencias del fenómeno, esto hace referencia no solo al sistema de organización de las instituciones sino también a la prevención y a la atención de desastres en las comunidades. En este sentido:

“[…] es importante no tratar los desastres como eventos que merecen una interpretación especial, separados del contexto socioeconómico y de la vida cotidiana de las personas. Los desastres ocurren en sociedades que se han ido organizando por clases so-ciales, por diferencias de edad, y de sexo. Los efectos de un desastre en las poblaciones están en función de estas relaciones” (Simioni, 2003: 286).

Por eso no se puede evaluar un desastre sin te-ner en cuenta las condiciones de vulnerabilidad precisas de las personas afectadas.

Igualmente, la ocurrencia de un desastre y de situaciones de riesgo están asociadas con el desco-nocimiento de los procesos naturales, pues se olvida

Gráfico 3. Vulnerabilidad


que “el punto de vista medio ambiental es un com-ponente imprescindible de los procesos técnicos, económicos y políticos y de diseño que dan forma a la ciudad” (Hough, 1995: 6). La expansión de la urbanización ha traído consigo la edificación en zo-nas de alto riesgo, o en donde los servicios urbanos están lejos del alcance de la población. En este sen-tido las conferencias mundiales sobre reducción del riesgo han hecho énfasis en la necesidad de prestar atención al medio ambiente pues:

“Hay una estrecha relación entre éste y el aumento de la vulnerabilidad frente a los desastres naturales. Los países en desarrollo son pues más vulnerables que los países industrializados, esto debido a que los desastres naturales afectan principalmente a la población que vive en condiciones de vulnerabilidad socioeconómi-ca, pues la pobreza es al mismo tiempo causa y conse-cuencia de los desastres” (Simioni, 2003: 52).

Lo anterior demuestra la importancia de conocer el significado de la decisión de asentarse en un lugar, pues el ser humano ha perdido la conciencia de la presencia del medio natural, de “cuidar la tierra” del lugar donde habita; en este sentido se hace notoria la falta de significado que el individuo-sociedad está otorgando a la naturaleza y, por tanto, el descono-cimiento del territorio. En este punto es importante destacar la presencia de los conflictos en las interre-laciones de la triada individuo-sociedad-naturaleza, y reconocer que tienen un papel importante dentro de los sistemas y por lo tanto no pueden pasar inad-vertidos al momento de concebir el hábitat. En este sentido también es necesario aclarar que al momento de asentarse el ser humano siempre está en una si-tuación de riesgo, lo importante es tener un conoci-miento de éste y, por lo tanto, estar preparado para enfrentarlo. Esto empieza cuando es consciente de las vulnerabilidades a las cuales se enfrenta y puede evaluar su capacidad de recuperación ante un desas-tre. Asimismo, cuando conoce el riesgo al que está expuesto, y en este sentido reconoce tanto la vulne-rabilidad como la amenaza.

Es así como en el asentamiento y en la cons-trucción del territorio, se deben tener en cuenta los elementos que involucran la vulnerabilidad pues al

conocerlos se puede determinar la preparación de la población frente a los riesgos a que se ve afrontada, para lo cual es necesario establecer políticas y alter-nativas integrales que vinculen a la vez la preven-ción de desastre, la protección del medio ambiente y una visión a largo plazo que le dé participación a los habitantes y los sensibilice acerca de su vulne-rabilidad y de las amenazas a que están expuestos (Audefroy, 2003: 52), para que se involucren a su vez en la llamada “gestión del riesgo”.

El reasentamiento como re-habitar y como un acto de apropiación

El reasentamiento post-desastre presenta una par-ticularidad, y es que tiene que dar respuesta a una situación emergente que altera la vida cotidiana. Éste se refiere ante todo a la construcción del há-bitat de las familias que después de un suceso de-sastroso han quedado sin una casa en donde vivir e implica una acción de desplazamiento a otro lugar, generalmente en la misma ciudad, a un nuevo ba-rrio y a una nueva casa.

El reasentamiento debe ser mirado como el pro-ceso donde están inscritas las diferentes dimensio-nes del habitar (física, social, económica, político y cultural). En la mayoría de los casos de desastre los reasentamientos se disponen mediante una ac-ción institucional, en donde, por un lado, están presentes las políticas post-desastre dispuestas por los gobiernos nacionales (en el caso colombiano es a través del Sistema Nacional para la Prevención y Atención a Desastres –Snpad–) bajo las directrices internacionales, y por otro lado, está la política na-cional de vivienda, referida a la atención de la tem-poralidad y finalmente a la asignación de subsidios a las familias afectadas. Estas disposiciones podrían enmarcarse parcialmente en una dimensión política y económica; sin embargo, se debe tener en cuenta que el reasentamiento es, igualmente, un proceso social, por lo cual su sujeto es una población espe-cífica –individuos y comunidades–, para los cuales el desplazamiento es una acción de abandono y des-arraigo no solo del lugar físico donde habitaban, sino también del significado del habitar ese lugar, pues implica dejar las redes sociales construidas durante


años y en muchas ocasiones su estabilidad econó-mica. Este es un proceso de cambio que implica la aceptación de una nueva situación y un traslado a otro lugar para habitar.

El reasentamiento debe entonces ser conside-rado como una nueva ocupación de un territorio, como un proceso no meramente físico sino también de construcción simbólica donde el ser humano y su grupo social se establece en un nuevo lugar y construye una nueva imagen de ciudad, nuevas conexiones, vínculos y redes sociales, determina-dos por imaginarios que los habitantes crean, en la manera en que adaptan sus espacios a las nuevas condiciones de vida y a la forma como ven y entien-den el mundo. Se hace necesario, entonces, enfocar el reasentamiento como un re-habitar, como una nueva relación entre la triada individuo-sociedad-naturaleza, esto da pie para retomar el concepto de habitar como “estar bajo el cielo”, como un acto de construir, y por consiguiente de pensar (Heidegger, s. f.). En este punto para estos habitantes se abre una posibilidad de pensar el habitar, quizá para mu-chos es la primera vez que esto puede ocurrir.

En este sentido el reasentamiento será enmar-cado a partir de la definición topofílica del lugar, la cual expresa que:

“El espacio del habitar da cuenta del propio decir del hombre, que de una u otra forma lo ha fundado en el acto mismo del auto fundarse como humano, somos habitando ya que ésta y no otra cosa, es nuestra espe-cífica condición de ser en el mundo y, por lo mismo de mostrarnos como seres espaciales y, sobre todo, espaciantes” (Yory, 2005: 34).

En este sentido, el ser humano mismo construye su habitar, lo cual implica un acto de significación del espacio a partir de lo que él es, un lugar desde donde establece su orientación y dirección en el mundo.

El reasentamiento como re-habitar, como un acto de “fundación” de “espaciación”, le permite al ser hu-mano orientarse y tener una postura frente al mun-do; ésta, a su vez, lleva una orientación y le permite rehacer sus miradas frente al mundo, en un espacio de “encuentro”, que es en definitiva lo que define el lugar; el encuentro con el lugar, consigo mismo y con

la sociedad (Yory, 2004: 66). Esta postura demanda también un habitar que está relacionado con el acto de permanecer, que a su vez está dado por un acto de identificación y significación del lugar y de un saber-se y ser en el mundo, de apropiarse del lugar. En este proceso de re-habitar está presente la memoria de cada individuo y de la comunidad, en cuanto a su pasado, referido éste a la memoria de cómo ha ha-bitado, y a partir de ella, de una prospectiva frente a ese nuevo lugar; de esta manera:

“El espacio humano no puede leerse sino como ese espacio vivido […] por lo mismo como un espacio histórico y social, es decir, experimental, espacio en tanto acuso un determinado “modo de ser”, da cuenta, también, de una específica forma de hacer; a lo que es lo mismo, dar forma al espacio en propio acto de ser que, como humanos, nos corresponde en cuanto tales” (Yory, 2005: 41).

Estos elementos, a la hora de escoger un lugar para asentarse y de vivir un proceso de reasenta-miento, son indispensables para el acto de apro-piarse de él, que no significa otra cosa que tomarlo como suyo; sentir que se pertenece a ese lugar y no a otro; estar apegado al lugar, en un reconocimien-to del lugar mismo.

“Lo propio del espacio habitado consiste, justamen-te, en hacer evidente la específica manera que, como humanos, nos relacionamos con el mundo a través de la apropiación física y simbólica que de él hacemos. Apropiación que se lleva a cabo mediante el acto de ‘abrir’ el espacio implícito en la propia ‘apertura del ser’ de la cual habla Heidegger y, a partir de la cual, interpretamos la connatural relación entre ‘ser abier-to’ y espacio de realización de la puesta en obra de su apertura” (Yory, 2005: 43).

Es en la interrelación sociedad-individuo-natu-raleza donde se da el proceso de asentarse con otros, se crean redes e imaginarios sociales que le dan al lugar significación colectiva; en ese sentido:

“no podemos entender el acto de apropiación que supone la fundación territorial de nuestro ser en el mundo, si no es a través de la propia comprensión


del acto comunicativo y, por tanto, relacional, desde el cual devenimos como seres culturales; es así que, en tanto a través del lugar expresamos espacialmente nuestro propio ser relacional, corresponde, no tanto al lugar como a nuestra relación con él, dar cuenta de nuestra propia forma de ser como individuos y como colectividad” (Yory, 2005: 44).

La comunicación y el hacer con otros es parte im-portante del reasentamiento y de tomar una postura en el lugar, del acto mismo de fundación. De esta manera el reasentamiento está enmarcado en una situación de pérdida pero también de oportunidad, de oportunidad de ser partícipe en forma individual y colectiva de los procesos de reasentamiento tenien-do en cuenta los procesos naturales de construcción de ciudadanía, ciudad, hábitat y territorio, de esta-blecimiento de nuevas redes y de nuevos quehaceres individuales y en conjunto con otros, en un espacio que es, a la vez, político. Es así como:

“El concepto de topofilia habla de la propia construc-ción del espacio de tal forma ‘abierto’ en el acto de ha-bitar que en sí mismo supone la espaciación. Apertura que para nosotros coincide con la propia apertura del mundo así en-fundado en el acto de habitación; lo que exige entender la construcción del espacio, que corres-ponde con la mostración de ese ser-en-mundo del que venimos hablando, como una construcción topofílica del territorio; toda vez que la clase de fundación a la que nos referimos, es siempre, en tanto im-plantación, una marca en el suelo o; lo que es lo mismo: una terri-torialización” (Yory, 2005: 43).

El sentido político de la construcción social del territorio está enmarcado en la idea de que no esta-mos solos en el mundo sino que nos relacionamos e identificamos con otros, nos asociamos y hacemos frente a muchas cosas junto al otro, y este otro se refiere a la sociedad y también a las instituciones con sus normas, sus leyes, políticas e instrumentos.

La participación en los procesos de reasentamiento

La participación es un elemento muy importante en el proceso de reasentamiento y está muy ligada a la

construcción social del territorio. Ésta se puede en-tender como un proceso de intervención social…

“que resulta de la acción intencionada de indivi-duos y grupos en busca de metas específicas, en función de intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. Es, en suma, un proceso en el que distintas fuerzas sociales, en función de sus respectivos intereses (de clase, de género, de generación), intervienen directamente o por medio de sus representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de man-tener, reformar o transformar los sistemas vigen-tes de organización social y política” (Velásquez y González, 2003: 59).

En este sentido, el reasentamiento como proce-so de habitar implica una intervención individual y colectiva que, como se expresó, está ligada con el acto comunicativo, esto implica un relacionamien-to e intercambio entre los individuos de un grupo, que en este caso se asocian para lograr el objetivo común de tener un lugar para vivir, y cuyos niveles de intervención están directamente ligados a los objetivos que se buscan y a los intereses en juego.

La participación, además, según Velásquez y González, presenta un carácter objetivo determi-nado por:

“[las] opciones que brinda el entorno sociopolítico de los agentes participativos, tales como el grado de apertura del sistema político, la expresión de los ciu-dadanos, la existencia de un clima social y cultural favorable a la participación y de instancias, canales e instrumentos que faciliten su ejercicio y, por último, la densidad del tejido social (existencia de identida-des sociales y de sus respectivas organizaciones), la cual determina los grados de articulación/desarticu-lación de los individuos y grupos en el momento de actuar” (Velásquez y González, 2003: 59).

El carácter objetivo es entendido entonces como el ambiente social, económico y político en el cual se da la participación, que puede ser propicio o no, donde puede haber acuerdos o desigualdades. La participación, además, tiene también característi-cas subjetivas que…


“pueden ser vistas como recursos (tiempo, dinero, información, experiencia, poder) y como motiva-ciones. Los primeros aseguran que el proceso parti-cipativo pueda tener lugar, se sostenga y produzca algún impacto. Las segundas hacen referencia a las razones para cooperar que tienen los individuos y que los empujan a la acción” (Velásquez y Gonzá-lez, 2003: 60).

Para el caso del reasentamiento, la participación está determinada por la acción institucional –que es la encargada de instrumentalizar las políticas del gobierno– y por la organización social de las comu-nidades, lo que genera una interacción entre los dos. La participación de las comunidades es la opor-tunidad para la libre expresión de sus necesidades en busca de la satisfacción de éstas.

A partir de lo anterior, las necesidades deben ser entendidas como potencia pues generan proce-sos para la búsqueda de satisfacción de las mismas; deben ser entendidas como propiciadoras de cons-trucción de la sociedad porque cada grupo define cuáles son sus necesidades5. Se satisfacen en tres niveles: en relación con uno mismo, con un grupo social o con el medio ambiente. Los satisfactores, por su parte, se refiere a formas de ser, hacer, tener y estar; su calidad depende del tiempo, del lugar y la circunstancia; éstos, a su vez, definen la modali-dad dominante que una cultura o sociedad impri-me a las necesidades. En este sentido, las políticas públicas relacionadas con la participación juegan un papel muy importante en el momento del rea-sentamiento pues son canales que permiten que en la relación gobierno-sociedad existan mecanismos que proporcionen la aparición de consensos en el acto de proyectar.

De esta manera, la participación hace parte del proceso del habitar, pues se refiere a la capacidad de pensar la manera como se habitará en un lu-gar, que es indispensable en el ser como individuo y en el ser sociedad. Esta a su vez está ligada con las formas de comunicación y de lenguaje presentes en hábitat, en las cuales se dibuja cómo la socie-dad imprime significado a las políticas y cómo éstas apuntan a la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes. En complemento con lo anterior,

la participación permite a su vez que los habitantes intervengan en su proceso de habitar el lugar y en este habitar mismo las expresiones conjuntas y co-lectivas de las necesidades de las comunidades, y desde la perspectiva del reasentamiento que parte de la necesidad básica de tener un lugar para habi-tar, desarrollarse y expresarse.

La participación deja ver que la organización co-munitaria es un elemento muy importante dentro del proceso de reasentamiento, pues es la comuni-dad misma la que define el tipo de necesidades que tiene y plantea, a su vez, la manera como deben ser satisfechas articulándolas a través de las políticas públicas. De esta manera, la organización comuni-taria enmarcada en situaciones de necesidades, o en situaciones de desastre, es una herramienta que genera soluciones alternativas de tipo espontáneo a estas situaciones.

Parte importante en la organización comunita-ria son las redes sociales pues de alguna manera la configuran. La importancia del estudio de las redes sociales en la presente investigación se debe a que es una herramienta conceptual que ayuda a enten-der los procesos comunitarios entendidos como “un conjunto de redes de solidaridad, que buscan lograr bienestar comunal para los diferentes necesidades, cuando las ayudas de tipo formal no se hacen pre-sentes de una manera visible” (Abello y otros, 1999: 117). Se reconoce, igualmente, que parte de estos procesos pueden ser iniciados por la institucionali-dad y que también genera iniciativas por parte de la misma comunidad. Así, en el proceso de reasen-tamiento es importante incorporar las diversas ex-periencias de quienes lo viven, con cada una de sus expectativas, logros y frustraciones.

Aunque el concepto de red social tiene múlti-ples definiciones orientadas desde las diferentes dis-ciplinas, se puede entender como:

5 Según Max Neef en Desarrollo a escala humana, “las necesidades pueden desagregarse conforme a múltiples criterios. En categorías existenciales y axiológicas, esta clasificación incluye las necesida-des del Ser, Tener, Hacer y Estar y por la otra las necesidades de Subsistencia, Protección, Afecto, Entendimiento, Participación, Ocio, Creación, Identidad y Libertad” (Max-Neef, 2000: 30).


“Un conjunto de relaciones humanas que tienen un impacto duradero en la vida de cualquier perso-na… La red social está conformada por los sujetos significativos cercanos al individuo y constituye su ambiente social primario” [Implica de igual manera] “el conjunto de conductas que tienden a fomentar las relaciones interpersonales en un sitio y momento adecuado, alrededor de uno o más individuos, con el objeto de facilitar el suficiente apoyo social y lo-grar un equilibrio psico-emocional” (Abello y otros, 1999: 118-119).

Sin embargo, las redes sociales no son sencilla-mente un conjunto de relaciones sociales de tipo solidario, en este sentido J. Barnes afirma que las redes sociales poseen características cuantitativas y cualitativas:

“Las primeras tienen que ver con la cantidad de miembros integrantes de una red, el tamaño mismo de ésta, la frecuencia de contacto entre los miem-bros; la homogeneidad en cuanto a sexo, edad, raza; el grado de simetría en el contacto entre los miem-bros. Las segundas tienen que ver con la amistad, la intimidad, la tolerancia, el confort (J. Barnes, citado por Rodríguez, 2007).

Según la calidad y cercanía de los lazos y el co-nocimiento mismo de la red social, se pueden gestar procesos importantes de participación que lleven a la superación de las condiciones adversas de un desastre y que ayuden en el proceso de reasenta-miento mismo. Si hay redes sociales fortalecidas las comunidades serán menos vulnerables, pues ten-drán más elementos para el conocimiento de sus necesidades y podrán ser gestoras para la búsqueda de soluciones. En consecuencia, las redes sociales deben ser un objetivo dentro del proceso mismo de reasentamiento.

En este sentido, las redes en un reasentamiento post-desastre, hacen parte importante en la evalua-ción de la participación comunitaria, pues a partir de ellas se entiende en su definición colectiva, pues éstas son el resultado de la interacción individuo-sociedad, que a su vez trae como consecuencia la manera de cómo se insertan y se establecen en el lugar (naturaleza) y cómo habitan.

Sustentabilidad y construcción social del territorio

Para la definición de sustentabilidad se toma la de-finición de Carlos Mario Yory cuando habla de sus-tentabilidad en el caso latinoamericano, lo asocia a los verbos “alimentar, cuidar, hacer crecer y madu-rar” pues las ciudades de esta región se encuentran en una etapa diferente a las europeas que están en un proceso “sostener, mantener, preservar” su esta-do actual (Yory, 2004: 23). La sustentabilidad bus-ca entonces hacer que los procesos sigan su curso procurando la calidad de vida en la interrelación (individuo-sociedad-naturaleza), enfocada en las di-mensiones planteadas a través de este marco teórico (físicas, sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales). Es de aclarar que, la sustentabilidad…

“lejos de apuntar a hacer de la ciudad paraíso terrenal en permanente equilibrio bioecológico, o un diseño idealmente soñado, se debe ocupar, más bien, de res-ponder a su compleja multidimensionalidad en aras de atender a las diferentes funciones que en ella se albergan: la de proporcionar economías de aglome-ración y de proximidad, accesibilidad e interacción social, integración en red con el mundo exterior; y en el que resulte un máximo de bienestar colectivo de la positiva integración dinámico-procedimental entre la economía y la sociedad” (Camagni, citado en Yory, 2004).

Es importante destacar que la sustentabilidad se enmarca en todas las dimensiones del habitar, es decir, en la dimensión física que para el caso de reasentamiento se refiere al mantenimiento de las buenas condiciones del barrio, el espacio público, las calles y las casas; la económica hace referencia a las condiciones de empleo e ingreso de los habitantes; la dimensión social, al promedio habitacional adecuado, los niveles de escolaridad de la población, al reconocimiento de las redes so-ciales, a las representaciones sociales y al recono-cimiento de las vulnerabilidades y necesidades de la población. Por su parte, la dimensión política, se manifiesta en el impulso y mantenimiento de la relación comunidad e institucionalidades local y regional. En cuanto a la dimensión ambiental,


la sustentabilidad se refiere al buen manejo de los recursos naturales, a la capacidad participativa en la toma de decisiones y en el habitar mismo, a la puesta en marcha de las normas urbanísticas fren-te al sistema ambiental de amenaza y riesgo.

En este sentido, la sustentabilidad está íntima-mente ligada al concepto de hábitat, pues apunta a todas las dimensiones del habitar humano, en la complejidad de sus procesos, en la búsqueda por abarcar la comprensión de la realidad.

En la presente investigación, el concepto de sustentabilidad se constituye en una de las bús-quedas para el desarrollo de la propuesta, y como fundamento en la generación de procesos de reasentamiento post-desastre que brinden una respuesta clara a las necesidades de la población damnificada, a la ciudad y a la región misma. Se entiende que este es un proceso que se debe forjar desde los momentos pre-desastre, para constituir-se en una realidad en los casos de que un evento de esas características se presente.

La ciudad contemporánea y sus condiciones de riesgo y vulnerabilidad

La ciudad, en el concepto de hábitat, abarca to-dos los sistemas dentro de los cuales se inscribe el habitar humano, esto también implica entenderlo en todas sus dimensiones. En este sentido, no pue-de pensarse solamente en la ciudad como un en-tramado de calles, plazas viviendas, aglomeración de personas, es decir, en su dimensión física, que se presenta como lo tangible sino también en sus dimensiones económica, política, cultural, social, que no pueden percibirse con facilidad y hacen referencia a las condiciones de empleo de la po-blación, la industria, el comercio y todo el presu-puesto desde el cual se asume las prioridades para una ciudad o una región. También se entiende a partir de la representatividad política del munici-pio, su capacidad de liderazgo y de la gestión tanto de los recursos como de los proyectos, que están íntimamente relacionadas con la cultura, las apro-piaciones y los significaciones.

Existe un aspecto fundamental que aunque es tangible es menos notorio y tenido en cuenta. Se

trata de pensar el habitar o el construir ciudad a partir del aspecto ambiental, el cual se ha enfa-tizado desde los años noventa a través de políti-cas mundiales que abrieron paso al concepto de sostenibilidad de los ecosistemas mundiales; sin embargo, inicialmente este aspecto se trató tan-gencialmente dentro de las políticas urbanas en cuanto a la planificación y control. En los últimos años este enfoque se ha replanteado y se ha hecho mayor hincapié en el sistema ambiental urbano con el entendimiento de los riesgos y las vulne-rabilidades, y su importancia en los temas en las políticas y la planificación del territorio.

Como es sabido, la ciudad contemporánea y especialmente las ciudades latinoamericanas han presentado un crecimiento acelerado por la migración del campo a la ciudad, motivado, ini-cialmente, por la industrialización de las ciudades capitales y por la violencia en el campo, condicio-nes que hoy se presentan como unas de las razones principales de desplazamiento, así como también, la necesidad de los migrantes de hacer visibles sus condiciones sociales frente al estamento nacional y por las fuentes de empleo que generan las ciuda-des más grandes. Esto está relacionado, igualmen-te, con la falta de una política agraria clara, que incentive la vida en el campo.

En este sentido, la creciente urbanización, suma-da a la falta de planificación y control, ha llevado a malas intervenciones que afectan en gran manera el sistema ambiental de las ciudades, como son los asentamientos en zonas periféricas que afectan los ecosistemas naturales, en zonas de ladera propensas a deslizamientos, en zonas de rellenos antrópicos sin el manejo de técnicas adecuadas o en las ribe-ras de los ríos amenazadas por inundaciones. Por otra parte, se canalizan los ríos o cañadas sin te-ner en cuenta un estudio adecuado de su caudal o se permiten edificaciones sobre sus riberas, o no se prevé el abastecimiento de agua, la canalización de aguas negras ni la ubicación de depósitos de basuras en la ciudad que está en constante crecimiento, lo que produce alta vulnerabilidad de los ecosistemas naturales por sobrepasar su capacidad portante. De esta manera, se puede afirmar que, en la mayoría de


los casos, la ciudad contemporánea se caracteriza porque no ha tenido una interrelación equilibrada entre el asentamiento humano y el lugar en el cual se inscribe la ciudad.

En complemento con lo anterior, Alan Lavell y Eduardo Franco se refieren al concepto de “degra-dación” del medio ambiente como un factor his-tórico, dinámico y, por lo tanto, progresivo, que incide directamente en las amenazas y los riesgos en las ciudades. La degradación no parte única-mente de un sentido meramente físico, sino de una reinterpretación de las consecuencias por parte de los agentes sociales. Su característica dinámica está representada en los cambios de la población y de los sistemas que componen la ciudad, como también en los factores de amenazas y riesgos que surgen por los cambios ambientales globales. Estos factores deben ser asumidos en la gestión urbana mediante la creación y aplicación de políticas. De igual manera, los tratamientos actuales a esta si-tuación han sido mirados desde una visión tecnó-crata y meramente ambientalista, y se ha olvidado que la degradación incide directamente en la po-blación y en los sistemas que componen la ciudad (Lavell y Franco, 1996: 24).

Es así como, tanto las amenazas y los riesgos en la ciudad son dinámicos porque dependen de los cam-bios que se desencadenen en sus sistemas (ambiental, vial, entre otros); dichos cambios se enmarcan dentro de la relación entre el individuo-sociedad y el lugar. Cada cambio traerá consecuencias en el sistema.

De esta manera, la vulnerabilidad y el riesgo no deben ser mirados de manera sesgadas, únicamente enfatizando las soluciones físicas, entre las cuales se encuentran el fortalecimiento del aparato insti-tucional y las medidas en lo que respecta al sistema ambiental o a las edificaciones como tales, que es como se han venido manejando, sino también con la atención a los aspectos sociales, políticos y eco-nómicos. En este sentido, se deben tener en cuenta condicionantes sociales como son la pobreza ur-bana, el empleo, la escolaridad, la capacidad en la participación en la toma de decisiones, la capacidad institucional y de los sistemas determinantes que elevan las condiciones de vulnerabilidad y, en este sentido, los factores de riesgo de la población.

En consecuencia, se presenta la necesidad de introducir en la formulación de las políticas post-desastre una perspectiva del hábitat que permita reconocer los conceptos expuestos a lo largo de este marco conceptual, y que consideren, por un lado, que un desastre puede ocurrir en cualquier momen-to como una emergencia dentro de la cotidianidad, y desde luego, sea visto como una posible realidad de las ciudades latinoamericanas; y por el otro, que considere necesario el conocimiento de las vulne-rabilidades, la configuración adecuada del riesgo y el entendimiento del reasentamiento como un acto de re-habitar o como una refundación que además incluya los procesos participativos por parte de los moradores de los asentamientos para que sean constructores y hacedores de la ciudad.


La consecuencia devastadora de los fenómenos na-turales sobre los núcleos urbanos no sólo ha genera-do acciones y estrategias post-desastre sino también acciones para la prevención del riesgo, es por esto que los momentos tanto de prevención como de atención están directamente relacionados entre sí. En el presente capítulo se estudian las políticas tanto de prevención del riesgo como de post-desastre en los contextos internacional, latinoamericano y local. Asimismo, se presentan algunos casos de desastre y reconstrucción en el ámbito latinoamericano, como son los terremotos de México y El Salvador, y en el nacional, los tres desastres más destacados en el país en los últimos 25 años: el terremoto de Popayán, la avalancha en Armero y el terremoto de Páez.

2.1 Políticas internacionales post-desastre

En los últimos cuarenta años, en el ámbito mundial, en relación con la gestión de desastres, ha habido transformaciones en los planos científico y académi-co que se han dado en las ideas y conceptos sobre las catástrofes. Así pues, inicialmente existieron dos paradigmas sobre la noción de desastre que podrían resumirse de la siguiente manera: un paradigma fis-calista, relacionado con los entes encargados de la política y la gestión, según el cual los desastres son equiparables a los hechos naturales, o antrópicos, con que éstos estén asociados; y un segundo paradig-ma, del dominio de las ciencias naturales, que ve los desastres como hechos impredecibles e inevitables, que pone énfasis en las ciencias de la tierra (geolo-gía, ingeniería, etc.), y consecuentemente no tiene en cuenta los aspectos humanos, por lo que ha dado más importancia a la predicción de los incidentes, y al diseño de estructuras que permitan enfrentarlos, que a su prevención (Lavell y Franco, 1996: 10).

En la actualidad tales posturas han cambiado en favor de una visión más completa, que integra aspec-tos relacionados con los entornos sociales de los desas-

tres, lo que conlleva a un esquema más centrado en el manejo y gestión de los mismos. De esta manera, se pasa de ver el desastre como un evento anormal, con-siderado como el desajuste de un equilibrio previo, a verlo como un “momento” determinado en la cotidia-nidad de una población, una crisis –si se quiere–, pero para la cual la sociedad debe estar preparada en todo instante; de ahí la inconveniencia de referirse a los de-sastres únicamente como “naturales”, pues se dejan de lado los aspectos sociales que bien podrían hacerlos evitables. La persistencia de una noción fiscalista en muchos sistemas ha implicado, empero, que el tema siga siendo conducido en forma coyuntural.

La prevención y la mitigación vienen a reemplazar los antiguos conceptos del “antes, durante y después”, como principales consideraciones de la gestión, en las que se atiende la reducción de la incidencia de los eventos físicos, o de su intensidad, con el diseño de planes de acción que permiten hacer frente a los he-chos, y se manejan nociones tan importantes como la responsabilidad inmediata, actividades de alivio y so-corro, y la declaración de un periodo de emergencia.

A partir del crecimiento de las ciudades y de las consecuencias que los fenómenos naturales han deja-do sobre éstas, en los últimos veinte años se han rea-lizado esfuerzos para que el tema de los desastres sea uno de los contenidos prioritarios en discusión a escala mundial, en la que se busca, como objetivo dentro de las políticas de los gobiernos, el desarrollo de esfuerzos en cuanto a prevención y mitigación de los mismos.

Como escenario de estas búsquedas, la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolución No. 44/236 de 1989 declaró la década de los años noventa como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales –Dirdn– y en la Conferencia Mundial celebrada en Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo de 1994, se analizaron las metas alcanzadas por los gobiernos y los organismos internacionales en materia de prevención y mitigación de desastres

2. La prevención del riesgo y las políticas post-desastre


naturales y se establecieron nuevas estrategias diri-gidas a tomar medidas preventivas y de mitigación antes que enfatizar sobre las acciones de respuesta y recuperación propias de la emergencia. Además, se determinó la necesidad de mirar el fenómeno natural como algo más que un fenómeno físico, pues sus con-secuencias, además de físicas, también son sociales, ambientales y económicas, razón por la cual se deben incorporar los enfoques de las ciencias sociales.

En 1999, el Dirdn, en la conferencia internacional llamada “Un mundo más seguro para el siglo XXI”, determinó una serie de medidas que los gobiernos, las organizaciones internacionales y la sociedad civil debían tener en cuenta para la reducción de desas-tres a nivel mundial. En éstas se expresa que:

• La reducción del riesgo es un tema que se debe incluir en las políticas de gobierno y que ésta va de la mano con otras políticas.

• Es necesaria la concientización de la sociedad de los riesgos a que se enfrenta,–naturales, tecnoló-gicos y ambientales–, mediante la educación y el conocimiento de los fenómenos sucedidos a través de la historia.

• Es necesario “Fomentar la participación ciuda-dana mediante programas de educación formal e informal y mediante la difusión de información a fin de generar comunidades capaces de resistir desastres, gracias también a iniciativas de soli-daridad”.

• Promover el intercambio de experiencias positi-vas en materia de gestión de desastres, facilitar el acceso a información relevante y pertinente en el campo de la prevención y mitigación y am-pliar las redes intersectoriales e interdisciplina-rias de reducción de riesgos (Lechat, s.f.)

En la conferencia Estambul Hábitat II, realizada en 1996, se contempló el tema de prevención de desastres. Algunos compromisos fueron:

“En el plan de acción mundial, se encuentra el com-promiso II sobre: capacidad de prevención de de-sastres, mitigación de sus efectos, preparación para casos de desastre y rehabilitación posterior. Donde se proponen las siguientes medidas. Parágrafo 172.

Para mejorar la prevención de los desastres natura-les o causados por el hombre, la preparación para éstos, la mitigación de sus efectos y la intervención, los gobiernos (incluidas las autoridades locales, con la cooperación de las entidades como compañías de seguros, organizaciones no gubernamentales, orga-nizaciones comunitarias comunidades organizadas y círculos académicos médicos y científicos) deben: Formular, aprobar y aplicar las normas y reglamen-tos apropiados para la ordenación del territorio, la construcción y la planificación basados en evalua-ciones de la peligrosidad y la vulnerabilidad realiza-da por profesionales.Asegurar la participación en la planificación para ca-sos de desastre y la gestión de las actividades en esos casos de todas las partes interesadas, incluidas las mujeres, los niños, los adultos mayores, las personas con discapacidad, en reconocimiento de su vulnera-bilidad especial a los desastres naturales o causados por el hombre” (Audefroy, 2003: 63).

En este último se expresa la necesidad de la par-ticipación de los grupos sociales.

Es en esta medida que a escala internacional se ha trabajado el tema y, de igual manera, coordinado las acciones que se deben emprender. Igualmente las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Banco Inte-ramericano de Desarrollo, y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento son algunas de las instituciones internacionales, que brindan ayuda y proporcionan préstamos al momento de abordar la re-construcción de los países que sufren estos desastres.

El Banco Interamericano de Desarrollo ha adop-tado una nueva política sobre desastre, que enfatiza la prevención y la actuación frente a los fenómenos naturales, a través del financiamiento de programas para la reducción de la vulnerabilidad y la mitiga-ción del riesgo.

Sin embargo, aunque los lineamientos interna-cionales se enfoquen hacia la prevención y reduc-ción de los desastres, en los países más pobres el énfasis está ligado a la capacidad económica y a las prioridades que el gobierno tenga para la formula-ción de políticas en esta materia

A continuación se hace un recuento de las po-líticas en materia de prevención de desastres en América Latina.


2.2 Políticas de prevención y atención de desastres en américa latina

América Latina, por su situación geográfica, es muy propensa a la ocurrencia de fenómenos naturales que, la mayoría de veces, ocasionan desastres de-bido a la gran vulnerabilidad institucional, política, económica y social de su población, por lo tanto, se han implementado estrategias para enfrentar la ocurrencia de estos fenómenos, que tratan de reco-ger los lineamientos internacionales anteriormente descritos. Estas estrategias están referidas a la crea-ción y fortalecimiento de instituciones que se en-cargan de ejercer acciones en esta materia.

A continuación se hace un recuento de estas es-trategias en algunos países latinoamericanos.

Costa Rica

Costa Rica tiene un bajo historial de desastres a pesar de sus características geográficas especiales como son la presencia de volcanes y fallas geológicas. La institu-ción encargada de abordar las situaciones de desastres es la Comisión Nacional de Emergencias –CNE–, una institución autónoma del Estado y que se ha encar-gado y especializado en atención a emergencias, sin embargo, según Alan Lavell y Eduardo Franco, los temas de prevención y mitigación, e incluso el de re-construcción, han sido excluidos en el desarrollo insti-tucional (Lavell, y Franco 1996: 78); por tal razón, en este país se debe hablar de un sistema de manejo de emergencias en vez de hablar de “sistema de gestión de desastres en el país”. En este sentido los logros en atención a emergencias han ayudando en la etapa de emergencia de desastres de países vecinos.

Nicaragua

Nicaragua, por su parte, pasó por tres modelos de go-bierno casi totalmente opuestos, lo cual determinó la inestabilidad del sistema de gestión de desastres. La situación de pobreza del país pone en tela de juicio la prioridad de debatir el sistema de gestión de desastres en lugar de otros problemas considerados de mayor urgencia. Adicionalmente, y al contrario de Costa Rica, la frecuencia de desastres y la extrema pobre-za de la población han generado la “cultura de los

damnificados” de desastres que debilita el potencial propio. El acudir a organizaciones no gubernamenta-les u organizaciones internacionales ha ocasionado tensiones de orden político lo que ha debilitado la noción de gestión y prevención de los desastres.

En la actualidad la Asamblea Nacional aprobó la Ley 337 de 2000, por la cual se creó el Sistema Nacio-nal para la Prevención, Mitigación y Atención a De-sastres –Sinapred– que viene adelantando acciones de reducción del riesgo causada por fenómenos naturales.

El Salvador

En El Salvador, a partir de 2005, se creó la Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desas-tres, aprobada por Decreto No. 777 del 18 de agosto, que tiene como objetivo constituir el Sistema de Pro-tección Civil para llevar a cabo acciones de preven-ción y mitigación en el territorio salvadoreño.

En los últimos desastres ocurridos, como en los terremotos de 2001, dos hechos quedaron claros: el carácter asistencialista de la gestión de los desastres y la incapacidad para prevenir fenómenos que pudieran llegar a ser reiterados. El proceso de modernización de las instituciones del Estado impulsado por los tratados de paz firmados en 1992 entre el Gobierno y el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional, ha generado cambios que impulsaron la creación del sistema actual.

Honduras

En Honduras la Comisión Permanente de Contin-gencias se ha encargado de articular un sistema de coordinación y apoyo en las escalas nacional, de-partamental y municipal.

El sistema político institucional y la cultura política constituyen el contexto en el cual se desarrolla el sis-tema de gestión de desastres en Honduras. En los años cincuenta, el gobierno militar caracterizó a este siste-ma como un apoyo desde el cual ellos mantendrían su poder. Aunque la institución creada por el régimen militar se mantuvo hasta los años noventa, su carácter se modificó con las transformaciones políticas del país. En 1990 apareció la Comisión Permanente de Contin-gencias –Copeco–, que evidencia los progresos, lentos pero existentes, en el sistema de gestión de desastres, que incluyen aspectos de prevención y mitigación.


Guatemala

Guatemala se caracteriza por tener un desarrollo ins-titucional bajo y dentro del sistema de gestión de de-sastres se alimenta la concepción de que los desastres son eventos excepcionales, y que son responsabilidad de autoridades futuras. La pobreza extrema de este país (que lo ubica en el octavo lugar de los 44 países más pobres del mundo según Unicef) agrava el con-texto para la prevención de desastres, y se suma al grave conflicto armado que se desarrolló en el país. Una vez superado el conflicto, en 1996, el sistema de gestión de desastres comenzó y creó la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres –Conred–.

México

El caso de México las medidas se han tomado de manera tardía pues la gran mayoría de los planes y programas que han existido se han elaborado des-pués de la ocurrencia de un gran desastre, además de que su vigencia está determinada por el tiempo de duración de la administración gubernamental.

Actualmente México cuenta con un Sistema Na-cional de Protección Civil –Sinaproc–, que apareció como respuesta al sismo de 1985. En 1988 se creó el Centro de Nacional para la Prevención de Desastres –Cenapred– y en el 2000 se promulgó la Ley General de Protección Civil. La connotación ideológica y la transposición de categorías y conceptos han origina-do que en la concepción general del sistema desapa-rezcan o se desvirtúen conceptos tales como desastre, prevención, mitigación y vulnerabilidad. La intervención gubernamental y de las organizaciones sociales están condicionadas por los elementos que detonan en una situación de emergencia, por la espectacularidad del evento y las consecuencias que generan. Sin embargo, ha tenido logros en cuanto al perfeccionamiento de los estatutos del sistema y la desmilitarización del sistema de gestión de desastres, al involucrar variadas clases de actores privados y públicos diferentes del ejército.

Perú

En Perú, los eventos sísmicos junto con conflictos internos impidieron en un comienzo el desarrollo de un aparato institucional sólido y con mayor du-

ración, en esta materia. Sin embargo, el desarrollo institucional de la junta de gobierno permitió la con-solidación de nuevas atribuciones para los munici-pios y la creación de políticas para el planeamiento urbano y nacional. Fue así que, como consecuencia de sucesivos aprendizajes en el desarrollo del siste-ma de gestión de desastres, en 1972 se originó el Sistema de Defensa Civil de Perú.

En conclusión, con respecto a los sistemas de pre-vención y atención de desastres en América Latina se puede decir que han surgido como respuesta a hechos catastróficos, y por sugerencias internacionales.

Se puede determinar, igualmente, que los siste-mas de prevención y atención en América Central son más recientes que los sistemas en países como México, Colombia y Perú; por otra parte, en al-gunos países existe aún una disyuntiva entre las estructuras derivadas de la lógica de la defensa ci-vil, con sus connotaciones militares, y aquellas que se desarrollan netamente en lo civil. Así, pues, se aprecia la importancia de lo político en la estruc-turación de los sistemas de prevención y atención de desastres.

La prevención y la mitigación y la reconstruc-ción siguen marginadas en las funciones de los siste-mas de gestión de desastres, esto se relaciona con la persistencia de estructuras inadecuadas que les dan poca importancia pues se presentan de una manera fragmentada al abordar los desastres.

Una importante y preocupante conclusión es que no existe una relación directa entre la propensión re-lativa a los desastres y el grado de preocupación estatal para hacerles frente; dicha preocupación debe partir del carácter complejo de los desastres, es decir, éstos deben ser atendidos en forma integral, y en este senti-do crear estrategias que involucren a las organizaciones comunitarias como parte importante de los sistemas.

2.2.1. Casos post-desastre en América Latina

Para tener una mejor comprensión de los desastres en América Latina y de su atención por parte de los gobiernos se presentan estudios de caso de dos de los desastres de mayor envergadura sucedidos en Amé-rica Latina en los últimos años. Es de aclarar que no se toma el caso del terremoto que ocurrió en Perú en


El 19 de septiembre de 1985, un sismo de inten-sidad de 8,1 grados en la escala de Richter y una réplica muy fuerte en la tarde del día siguiente afec-taron en gran manera el área central de la ciudad de México. Ésta se caracterizaba por haber sido una zona lacustre prehispánica, sede de la ciudad de Tenochtitlán, por lo cual su papel histórico es muy significativo, allí se concentran importantes monu-mentos y edificios con estilos de diversas épocas.

Efectos del sismoEl sismo afectó6 en un 65% a la vivienda, en 15% al uso comercial, en 12% a establecimientos escolares y en 6% a oficinas. Según las cifras anteriores, el problema más apremiante al que se tuvo que dar so-lución y que demandó los mayores esfuerzos fue dar solución habitacional a las de familias afectadas por el terremoto. En la siguiente tabla se puede apreciar con detalle las cifras de los daños ocasionados por el terremoto.

Tabla 1. Afectación del terremoto de México

Uso Cantidad Porcentaje %

Habitacional 3.746 65

Comercial 840 15

Educativo 704 12

Oficinas* 345 6

Hospitalario** 41 1

Recreativo 33 1

Industrial 19 -

Total 5.728 100

*de 196 inmuebles de oficinas públicas afectadas, solo el 1,5% era de propiedad federal pues la mayoría

eran rentados a particulares.

** 22 sufrieron daños menores.

Fuente: Documento: Política de vivienda para un espacio destruido. Alicia Ziccardi

agosto de 2007 debido a que no se contó con fuentes de información suficiente para este estudio.

En cada estudio de caso se hace una descripción del manejo de la emergencia, los daños, los costos de la reconstrucción y la política de vivienda.

2.2.1.1 El caso del terremoto de México

Foto 1. Terremoto de México.

Fuente: www.helid.desastres.net

Mapa 1. Zona afectada por el terremoto de México.

Fuente: www.itu.int6 Datos, según La Comisión Metropolitana de Emergencia.


Según un informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe –Cepal– (1985):

“[se perdieron y debieron demolerse] alrededor de 30.000 viviendas y se dañaron más o menos 60.000 más. La Cepal estimó que el costo de reposición de las edificaciones destruidas alcanzaba los 158.500 millones de pesos [unos 14.326 millones de pesos de 2008, aproximadamente 2,5 billones de pesos colombianos], mientras que el de reparación de uni-dades que resultaron dañadas se sitúa en los 21.800 millones de pesos [unos 1.970 millones de pesos de 2008, aproximadamente 358.600 millones de pesos colombianos]. A ello agregaba el valor del mobilia-rio alrededor de 26.400 millones de pesos más [unos 2.386 millones de pesos de 2008, aproximadamente 434.102 millones de pesos colombianos], de manera que la pérdida total para el sector vivienda alcanzaría a 180.300 millones de pesos [unos 16.296 millones de pesos de 2008, casi 3 billones de pesos colombianos], sin incluir el valor de los terrenos para edificación” (Ziccardi, 1986: 139).

El desastre se sumó a una coyuntura que atrave-saba la economía mexicana que se había iniciado a comienzos de los años ochenta y que llevó al país a desequilibrios internos y externos. El gobierno tuvo que tomar medidas en medio de esta circunstancia en la que había tenido que reducir el gasto público. El sismo, de igual manera, puso en evidencia el de-terioro habitacional que tenía en ese momento el centro de la ciudad de México, caracterizado por el hacinamiento, la insalubridad, la deficiencia en la provisión de los principales servicios habitaciona-les (agua, drenaje) de las vecindades, que contrasta con el equipamiento y el transporte público que en esta zona de la ciudad estaba bien dotada.

La afectación del terremoto se centró sobre dife-rentes formas de habitación, condiciones urbanas y condiciones socio-económicas de la población sien-do los sectores más afectados (Ziccardi, 1986: 173):

1. Los habitantes de las deterioradas e insalubres vecindades del centro de la ciudad de México, comprendidas por los barrios Tepito, Morelos, Guerrero, Doctores, algunas de ellas considera-das como monumentos históricos. En ellas vi-

vían las familias con los ingresos más bajos y que tenían una larga permanencia en el centro de la ciudad.

2. Los habitantes de los conjuntos habitacionales administrados por el sector público (Nonoalco-Tlatelolco y Multifamiliar Juárez, principalmen-te), construidos en los años cincuenta y sesenta y asignados a empleados del gobierno y trabajado-res incorporados al sistema de seguridad social.

3. Los sectores medios que habitaban condominios en renta o en propiedad adquiridos en el mer-cado privado de sectores de clase media, que llevaban construidos entre 15 y 20 años, y que perdieron sus viviendas.

Esta variedad de condiciones sociales y eco-nómicas de las familias afectadas obligó a generar diferentes estrategias de atención para los grupos afectados.

De la población afectada, el 52%, se ubicó con otra familia, el 32% se alojó en la vivienda afecta-da y el 11,18% se ubicó en campamento temporal7; estas últimas fueron en gran parte las de menores ingresos económicos (ver tabla 2).

Tabla 2. Ubicación de los damnificados del terremoto de México

Ubicación Cantidad Porcentajes

Sin dato 294 3,86

Albergue 641 8,43

Campamento 209 2,75

Con otra familia 3.956 52

En vivienda afectada 2.507 32,96

Totales 7.607 100

Fuente: Subsecretaría de Vivienda. Dirección General de Política y Coordinación de Programas de Vivienda.

7 Estos datos provinieron del Sistema Integral de Información de Vivienda de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología – Se-due–, que llevo a cabo un seguimiento y control de la atención a los damnificados que constituye una fuente de información comple-mentaria al Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México –Isunam– (Ziccardi, 1986).


El proceso de reconstrucción tuvo como priori-dad importante dar vivienda a las familias que te-nían poca capacidad de pago ya que “Destinar un bajo porcentaje del ingreso familiar a gastos habi-tacionales permite garantizar otros consumos indis-pensables, particularmente alimentación” (Ziccar-di, 1986: 149).

Periodo de reconstrucciónPara la atención y posterior reconstrucción des-pués del sismo, el presidente de la república creó una Comisión Metropolitana de Emergencia y en el Congreso se instaló una Comisión Especial Plu-ripartidista para proponer que se elaborase un plan de vivienda para los damnificados.

Se constituyó, igualmente, un Fondo Nacio-nal de Reconstrucción donde se recaudaban los aportes de ciudadanos, organizaciones naciona-les y extranjeras, dentro del cual diferentes países realizaban donaciones, estos recursos se utiliza-ron exclusivamente para la reconstrucción de los establecimientos de salud y educativos, mientras que los fondos para la reconstrucción de vivien-das que constituía igualmente una gran prioridad provinieron de otras fuentes, parte del recurso fue dado por el gobierno federal (Massolo y Schtein-gart, 1992: 24).

El 11 de octubre del mismo año se creó la Co-misión Nacional de Reconstrucción del Distrito Federal que luego paso a ser un comité, éste se encargó de “integrar un programa de reconstruc-ción de la ciudad que conjugara acciones públicas y privadas, para beneficio de todos los núcleos de población afectados por los sismos […] (artículo 1º del Acuerdo del 11/D.O.)”. El comité esta-ba conformado por representantes del gobierno y empleados públicos, se invitaba a participar a personalidades destacadas como también a los representantes de diferentes organizaciones, aso-ciaciones, universidades y entidades privadas, sin embargo, no se incluyeron los representantes de los damnificados. A pesar de lo anterior:

“A medida que las dependencias gubernamentales definían la política de programas de restitución o re-construcción de la vivienda, surgían las organizacio-

nes de damnificados, se multiplicaban, definían sus demandas y condiciones, proponían alternativas de participación, establecían y ajustaban los contactos y negociaciones con las autoridades y organismos solidarios no gubernamentales” (Massolo y Schte-ingart, 1992: 22).

La complejidad de la reconstrucción en el aspec-to de vivienda requirió la participación de técnicos, profesionales y académicos dedicados al tema de la vivienda social, esto implicó que las instituciones del Estado estuvieran dispuestas a implementar nuevas formas de relación con estos sectores de la sociedad civil.

“La gestión urbana en sus diferentes niveles –pla-neación, acción institucional, acción política, asig-nación de recursos, realización de obras– no es caracterizada por esta forma de actuar de participa-ción efectiva de representantes de los intereses de la ciudadanía en la resolución de sus problemas más cotidianos. El terremoto movilizaba rígidas estruc-turas burocráticas que inmediatamente percibieron que, en un clima de solidaridad social generalizado, no podían aventurarse propuestas y soluciones sur-gidas exclusivamente de altos niveles dirigentes. El problema no era únicamente técnico-administrati-vo, sino que en un sentido amplio era político” (Zic-cardi, 1986: 161).

La reconstrucción de viviendaEn cuanto a la reconstrucción de vivienda, se tu-vieron dos programas, el primero, que se encargaba de atender las soluciones habitacionales para secto-res medios estuvo coordinado por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología –Sedue–; el segundo fue el Programa de Reconstrucción Habitacional Popular que se ocupó de las construcciones de las vecindades céntricas.

Por su parte, la población damnificada de los sectores medios que vivían en condominios admi-nistrados por el Estado u obtenidos por mecanis-mos tradicionales de mercado (alquiler o compra) tuvo dos alternativas de reconstrucción que ofre-cía el Estado:

La primera era la opción de vivienda localizada en la periferia de la ciudad, y la segunda, un crédi-


to financiero por los fondos habitacionales. En los dos casos las condiciones crediticias tenían un in-terés del 4% y a plazos muy prolongados. Tanto la liviandad en el pago inicial, como la reducción de gastos administrativos por compra, disminuyeron notablemente el precio de estas viviendas para los damnificados. De éstos, el 79,09% habitaba una vivienda en alquiler; sólo el 15,41% era propieta-rio y el 4,43% declaró poseerla en préstamo (Zic-cardi, 1986: 176).

A pesar de estas medidas, el derecho a una vi-vienda o un crédito se enfrentaba a que hubiera disponibilidad en tiempos normales y que se cum-pliera con una serie de requisitos burocráticos y ad-ministrativos. Al mismo tiempo, la posibilidad de concretar la atención gubernamental dependía en gran medida de que la oferta fuera acorde a las ex-pectativas de los demandantes.

Con respecto a lo anterior, muchas familias que-rían quedarse en las zonas donde habitaban y los sectores medios que habían habitado condominios del mercado privado tenían problemas pues era di-fícil acceder fácilmente a una vivienda de la calidad de la que tenían.

“La lejanía de la oferta del sector público y las con-diciones precarias del medio en que se localizan las viviendas del sector público, así como el bajo monto de los créditos de interés social para optar por una unidad del mercado privado, limita sus posibilidades. De igual forma, para los sectores de más bajos ingre-sos. Habitantes en azoteas, jubilados y pensionados, una población no asalariada, hacer frente al pago de una cuota, aun cuando ésta sea baja, es muy difícil” (Ziccardi, 1986:173).

Renovación habitacional popularPara la reconstrucción de las viviendas popula-res del centro de la ciudad se decidió crear un nuevo organismo gubernamental, de carácter público, descentralizado y con patrimonio propio denominado: Renovación Habitacional Popular; estaba compuesto por un director general y una junta de gobierno constituida por representantes de diferentes secretarías de Estado y organismos financieros.

Dentro de sus principales funciones estuvieron: promover y ejecutar los programas de vivienda; la adquisición, urbanización y cambios de lotes para construcción de los inmuebles urbanos; estable-cer sistemas de apoyo técnico y financiero y cré-ditos para los programas de autoconstrucción y reparación de las viviendas afectadas; promover el funcionamiento de cooperativas de vivienda de conformidad con el programa; brindar infraestruc-tura y equipamiento urbano de la zona metropoli-tana del Distrito Federal para regular el mercado de terrenos e incentivar la participación de la co-munidad en la ejecución de las acciones, obras e inversiones (Ziccardi, 1986: 176).

El programa se llevó a cabo con la formación de 13 jefaturas de zona en las que se distribuyó la totali-dad de los predios incluidos en el decreto expropia-torio y cuyas viviendas deberían ser reconstruidas. Se instalaron, a su vez, cuatro parques de materiales con lo que se puso a prueba un sistema de comer-cialización con participación gubernamental a fin de garantizar el acceso a los principales materiales de construcción con los precios más bajos del mer-cado. El desafío que enfrentó este programa fue el de garantizar a la población su derecho a continuar viviendo en el centro de la ciudad de México (Zic-cardi, 1986: 175).

Un primer momento, fue la labor de “promoción social”, que tenía como fin informar a la población para que se constituyeran “mesas directivas” que representaran a cada vecindad y que fueron deno-minadas “Consejos de Renovación”. La expedición de un certificado personal dio derechos y garantizó al jefe de familia la propiedad de una vivienda dig-na y decorosa, en el que se respetaba la vecindad y el arraigo de los pobladores originales (Renovación Habitacional Popular, citado por Massolo y Schte-ingart (1992).

Los recursos financieros de este organismo fue-ron incluidos en el presupuesto de la Federación, y se manejó un sistema de crédito con el Banco Inte-ramericano de Reconstrucción y Fomento –BIRF– para ser destinado a la reconstrucción del centro de la ciudad, particularmente para vivienda popular. “Según informaciones obtenidas, en una primera


etapa el BIRF otorgó 150 millones de dólares, los cuales serán aplicados de acuerdo con las reglas de operación de Fonhapo, organismo propuesto como instrumento financiero del gobierno federal” (Zic-cardi, 1986: 177).

La renovación urbana fijó los precios para la solución de vivienda nueva, la rehabilitación y re-paraciones menores. Se estableció un plazo para el pago de 8 años y medio. La renovación urbana llevó a cabo 44.000 acciones de vivienda. Se contrataron 800 empresas constructoras para la ejecución de las obras; se aplicaron once prototipos de vivienda dise-ñado por el mismo organismo, que se diferenciaban por las dimensiones del predio y otras característi-cas específicas, lo que tenían en común eran los 40 m2 por vivienda, que comprendía los servicios sani-tarios, cocina, lavadero, dos habitaciones, comedor; es este esquema se conservaba el patio central de uso comunal característico de las vecindades. La política gubernamental, ante las reivindicaciones y movilizaciones de damnificados, buscó respetar el arraigo y modo de vida de los habitantes.

Los organismos vecinales tuvieron dos alternati-vas para la proyección de sus nuevas viviendas; la primera hacía referencia a aceptar las condiciones de financiamiento de las empresas constructoras de Renovación del Hábitat Popular –RHP–, pero se de-fendían los diseños que realizaron los vecinos en con-junto con los arquitectos de las universidades y con la supervisión del proceso constructivo; la segunda consistía en obtener financiamiento por parte de al-gunas ONG, diseñar los proyectos en conjunto con asesores y asumir la autoconstrucción como mano de obra vecinal (Massolo y Schteingart, 1992: 24).

Es necesario destacar la importancia del papel que cumplieron los organismos no gubernamenta-les, las universidades y los grupos de asesores y pro-motores en situaciones de catástrofe y en relación a las necesidades de la población afectada.

La participación de la Unión Popular Nueva Tenochtitlán: un caso dentro de la rehabilitación del hábitat popularUnión Popular Nueva Tenochtitlán. Fue confor-mada en días posteriores a los sismos por vecinos

y damnificados y llegó a agrupar 2.500 familias de dos sectores del sur y el norte de un cuadrante del centro de la ciudad. Se constituyó como un logro de organización comunitaria, pues en las vecindades existían pocos antecedentes de organización antes del sismo. Adicionalmente, el grado de percepción de la existencia de intereses comunes era bajo, así como el grado de integración de los vecinos, pero la situación empezó a cambiar después del sismo que “sacudió no solo las viviendas sino también las con-ciencias” (Massolo y Schteingart, 1992: 32).

Los vecinos inicialmente dependieron de su propia iniciativa y de la ayuda espontánea de la población pues la ayuda estatal se demoró en lle-gar a este sector. Al principio se carecía de una forma ordenada para recibir ayudas, las primeras experiencias a ese respecto impulsaron a la forma-ción de la unión de vecinos y damnificados en el sector sur, apoyados por la realización de peritajes informales realizados por estudiantes y maestros universitarios para la organización de cinco cam-pamentos en la calle. Las mujeres se organizaron para preparar comida y cuidar los niños, mientras que los hombres levantaban albergues improvisa-dos con materiales como lonas y plásticos. De esta manera surgió esta comunidad, como un grupo de vecinos que se reunían para promover la acción colectiva durante la emergencia.

El apoyo oficial fue nulo inicialmente. Algunos partidos políticos se hicieron presentes, pero después de que la comunidad ya estaba organizada, y no se concretaron las acciones prometidas por ellos. La ne-cesidad de hacerse escuchar por las autoridades dio lugar a las movilizaciones de la población, hasta lograr ser escuchados por el presidente de la república.

Las formas de organizaciónLas organizaciones iniciales fueron las comisiones de finanzas, mujeres, técnica, jurídica, padres de familia, cultural y de apoyo o auxilio. En primera instancia muchos vecinos manifestaron su voluntad de colabo-rar en ellas, pero no todos lo hacían efectivamente. La comisión técnica, que inicialmente se encargó de las funciones de peritaje y más tarde de las activida-des relacionadas con los proyectos de vivienda, fue la


que más trabajo tuvo y la que contó con la participa-ción activa de un mayor número de vecinos.

Al comenzar la expropiación de inmuebles y el programa de reconstrucción habitacional, la unión de vecinos y damnificados del centro empezó a ar-ticularse a través mesas directivas representativas de cada una de las vecindades cuya función era canalizar las gestiones relacionadas con los pro-gramas de vivienda. Se promovieron asambleas en cada vecindad como mecanismo para la elección y nombramiento de mesas directivas conforma-das por un presidente, un secretario y dos vocales. También se conformaron comisiones para la par-ticipación en la elaboración de actividades y pro-yectos (Massolo y Schteingart, 1992: 34).

La gestión y ejecución de los programas de vi-vienda fue el motor de la movilización y organiza-ción vecinal, lo cual dio lugar a una experiencia fundamental de participación. La elaboración de los proyectos fue confiada por la organización veci-nal a grupos universitarios de apoyo, que prestaban un trabajo de asesoría técnica y social a través de profesores y estudiantes voluntariamente involu-crados, todo esto bajo la firma de un convenio entre universidades y el RHP.

“Este procedimiento hizo que todas las familias in-volucradas participaran directamente en la elabora-ción de proyectos, lo que hizo que las necesidades específicas de cada familia fueran contempladas, y por otra parte que los ajustes del espacio asignado a cada vivienda, así como las reubicaciones que resul-taron necesarias debido a las normas de construcción aplicadas, fueran procesadas sin mayores conflictos” (Massolo y Schteingart, 1992: 34).

La Unión participó en la construcción de los albergues provisionales para los cuales propuso módulos de 20 m2 para cuatro personas y para más de cuatro se adicionaron los módulos necesarios. Igualmente, se realizaron esfuerzos para lograr la inversión para la construcción del equipamiento, el abasto, el empleo y la capacitación.

Adicionalmente a lo anterior, dentro de las vecindades se promovió la venta de artículos de primera necesidad adquiridos en la central del

abasto, pararon el fin de tener un fondo para las familias más necesitadas, así como también se rea-lizaron las gestiones para el suministro gratuito de víveres para familias cuyos miembros fueran niños, madres gestantes, ancianos o enfermos. Este su-ministro se puso en marcha en los campamentos de vivienda provisional para familias de similares condiciones en el área.

A partir de la medida expropiatoria del 21 de octubre de 1985, el programa de reconstrucción de vivienda en el sector inició un proceso largo y complejo de negociación, movilización, orga-nización y elaboración de proyectos que implicó una progresiva diversificación de soluciones por enfrentar. Éstas incluían la rehabilitación de in-muebles catalogados como monumentos históri-cos, estos proyectos implicaban gastos adicionales que no estaban contemplados inicialmente por la Rehabilitación Habitacional Popular y que el Instituto Nacional de Antropología e Historia –INAH– no cubrió, entonces la Coordinadora Única de Damnificados planteó que esos gastos de la rehabilitación los auxiliara el RHP sin costo adicional para los vecinos. Otro problema que se tuvo que enfrentar fue el de los recursos de ampa-ro interpuestos por parte de los propietarios con predios que resultaron expropiados, fueron 36 ve-cindades de las cuales cuatro quedaron excluidas del programa gubernamental debido a la renova-ción de la medida expropiatoria, en estos casos los vecinos contaban con certificados de derechos y la Unión gestionó su reubicación en proyectos de vivienda nueva.

En las vecindades ubicadas en predios no ex-propiados, la estrategia de la Unión consistió en la elaboración de proyectos para solicitar su finan-ciamiento a diversas organizaciones y organismos. Adicionalmente el gobierno federal retomó el planteamiento de la Coordinadora Única de Dam-nificados respecto a la ampliación del programa de reconstrucción habitacional a través del lanza-miento de la fase II, la Unión abrió un frente de trabajo para la obtención de la línea de financia-miento correspondiente.


Conclusiones del caso mexicanoEl caso del terremoto de México ofrece unas pers-pectivas interesantes respecto a cómo se atendió el reasentamiento poblacional. En primera instancia, como se comentó, los daños causados a las vivien-das significaron el 65% de los daños totales del te-rremoto, situación que se constituía en uno de los problemas más apremiantes que debían solucionar las autoridades locales y de la sociedad civil.

En cuanto a los daños a las viviendas, se en-cuentra que el sector centro de la ciudad fue el más afectado por el sismo y sus replicas pues allí el uso habitacional tenía un peso importante. Mu-chas de las vecindades y los diferentes edificios que fueron construidos por el Estado mediante la política de vivienda de México se encontra-ban en malas condiciones por la falta de man-tenimiento –debido, en parte, a ambigüedades en la tenencia–, lo que muy posiblemente hizo que las estructuras e infraestructura fallaran. Es igualmente importante resaltar la diversidad de formas de habitación de las familias del centro, por un lado estaban las vecindades, los inquilina-tos, las azoteas convertidas en apartamentos y los conjuntos de edificios, y por el otro, los estratos socio-económicos de las familias.

La reconstrucción también presenta aspectos importantes que pueden servir para dar luces para el reasentamiento post-desastre, en primera instan-cia está la política de vivienda –por atribuirle este nombre– que se propuso en dos sentidos, una di-rigida a los sectores medios, y la otra, a los secto-res de menores ingresos, esta última demandó los mayores esfuerzos debido a los ingresos familiares y a que no tenían acceso a créditos, además, porque apuntó a la permanencia de los damnificados en la misma zona. El organismo de Renovación del Hábi-tat Popular –RHP– fue creado específicamente para dar solución a esta demanda de vivienda que estaba constituida por las familias de menos ingresos.

Es interesante notar cómo la población de dam-nificados va trabajando de manera alterna al proceso de reconstrucción cuando se están tratando las estra-tegias que se han de seguir, pues en México, como en algunos otros casos, muchas veces los damnificados

no aparecen como parte del trazado de ellas. Los de-sastres hacen que la población se organice para hacer frente a la situación creada por el evento. Como se puede observar en el ejemplo de la Unión, la ayuda institucional –RHP– llegó tardíamente, cuando ya se habían adelantado los procesos organizativos de la misma, y tuvo que articularse con este tipo de orga-nizaciones. La universidad jugó un papel muy impor-tante como actor en la concertación del diseño de las viviendas entre la institucionalidad y las familias.

Los procesos de reconstrucción, como se pue-de observar, son procesos que se construyen en la vida cotidiana, que necesitan ser afinados en el camino dependiendo de los inconvenientes que surjan, ellos se hacen y se deshacen en el camino, son producto de consensos pero también de disen-sos. Lo importante es la participación de toda la sociedad involucrada.

2.2.1.2. El caso del terremoto de El Salvador

Foto 2. Terremoto de El Salvador


Mapa 2. Afectación del terremoto en El Salvador

Fuente: El Diario de Hoy, El Salvador.

8 El huracán Mitch hizo su aparición en suelo Salvadoreño el 31 de oc-tubre de 1998 y generó fuertes vientos y lluvias hasta el 3 de noviembre del mismo año. Según el Comité de Emergencia Nacional –COEN– hubo 240 fallecidos y más de 10.000 personas damnificadas. Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS). Huracanes Georges y Mitch. Serie Crónicas de desastre, Washington, D.C., 1999.

Los sismos de enero y febrero del 2001 llegan en un momento particular, pues el país no se había acabado de recuperar de los efectos de la guerra que duró 12 años y la región no se había superpuesto todavía de los efectos de las inundaciones produci-das por los fuertes vientos del huracán Mitch que ocurrió dos años antes8.

Efectos de los sismosLos sismos del 13 de enero y 17 de febrero de 2001 dejaron 1.159 personas fallecidas, 8.122 personas heridas y 1’582.428 damnificados en todo el país. Produjeron significativos daños en las edificacio-nes y en la infraestructura de servicios, tanto en las áreas urbanas como rurales. Los principales daños se concentraron en los departamentos de La Paz, San Vicente, San Salvador y Cuscatlán y

En 2001 ocurrieron dos sismos en El Salvador –el 13 de enero y 17 de febrero–, el primero, con una magnitud superior a los 7,5 grados Richter sacudió el territorio salvadoreño con una inten-sidad que se hizo sentir desde Costa Rica hasta el sur de México. En Guatemala y Honduras tam-bién se reportaron varios muertos y heridos, así como estructuras derrumbadas; el segundo, tuvo una magnitud menor y una afectación menos extensa que el primero, sin embargo sus efectos empeoraron las condiciones de vida y el desarro-llo económico del país. El Salvador tiene gran cantidad de amenazas naturales como resultado de fallas geológicas, ocurrencia de huracanes, de-forestación, erosión, incendios, entre otras, ade-más, muchas de las construcciones se consideran inadecuadas ya que los materiales son de muy baja calidad (cartón, bahareque, adobe), por otra parte, la mayoría de las grandes edificaciones no están diseñadas de acuerdo con un código sísmi-co o normas de sismo resistencia, mientras que otras edificaciones dañadas continúan siendo usadas para diversos fines, esto genera una gran vulnerabilidad en un evento sísmico.


se registraron otros de menor envergadura en los departamentos vecinos. El segundo sismo afectó al departamento de San Salvador donde ocurrió un deslizamiento de tierra en los barrios de Las Mercedes y San Jacinto, cerca del volcán de San Salvador y en las proximidades de Los Chorros. Pero un alud de tierra en el departamento de La Libertad produjo el mayor número de muertos y dejó 687 viviendas enterradas en el área urbana al sur de Santa Tecla (colonias Colinas I y II, Santa Eduviges, Las Delicias y Las Palmeras). Igualmen-te, muchos daños se produjeron en comunidades rurales, donde hubo destrucción de casi el total de sus edificaciones. Los terremotos fueron parti-cularmente adversos al sector rural: afectaron la producción agropecuaria y las viviendas de 25.000 familias de productores agrícolas.

En la tabla 3 puede observarse la población afectada. El número de damnificados que de-

jaron los sismos de enero y febrero ascendió a 1’582.428, que corresponde aproximadamente al 15% de la población total de El Salvador. Esta cifra demuestra el gran daño producido por estos sismos sobre el país.

El mayor efecto lo sufrió el sector de la vivienda pues resultaron destruidas, enterradas y seriamente dañadas un total de 335.749 viviendas, con daños en sus servicios de agua potable, saneamiento y dis-posición de residuos sólidos (OPS, 2002: 30) (ver tabla 4). Asimismo, los terremotos tuvieron efectos negativos sobre las construcciones de equipamien-tos tanto educativos como de salud.

Después del primer sismo, los deslizamientos fueron los fenómenos secundarios más destructivos y la causa de la mayor parte de las muertes huma-nas, además de afectar severamente a las líneas vi-tales (carreteras, acueductos, líneas de transmisión eléctrica) y a las viviendas.

Tabla 3. Población afectada por los dos sismos en El Salvador*

13 de enero 13 de febrero Total

Fallecidos 844 315 1.159

Heridos 4.723 3.399 8.122

Damnificados 1’329.806 252.622 1’582.428

*Datos oficiales del COEN en El Salvador - Earthquake OCHA Situation Report No. 8, 2001. [Página web: www.terremotoelsalvador.org.sv/smicentral2/www2/reportes_ocha.htm].

Tabla 4. Resumen de las viviendas afectadas en los sismos de El Salvador

13 de enero 13 de febrero Total

Viviendas dañadas 169.792 15.706 185.498

Viviendas destruidas 108.261 41.302 149.563

Viviendas enterradas 688 0 688

Total viviendas afectadas. 278.741 57.008 335.749


Tanto los terremotos como sus réplicas tuvie-ron como secuela grandes pérdidas sociales y eco-nómicas, lo que implicó, como hecho prioritario, un re-direccionamiento de todos los aspectos de la política pública y la necesidad de planear la ar-ticulación de una estrategia de desarrollo integral para el país. Los terremotos también tuvieron im-pactos en la esfera de lo político, como fueron el recrudecimiento de conflictos de intereses de

vieja data, el surgimiento de nuevos, el debilita-miento del poder dominante o el reforzamiento de los autoritarismos y el debilitamiento de la lo-calidad organizada para hacer frente a la calami-dad (Romano y Acevedo, 2001).

En la siguiente tabla, se pueden observar los daños económicos y pérdidas generales produ-cidos en El Salvador como consecuencia de los sismos de 20019.

9 En febrero de 2001, la Cepal –designada para realizar la evaluación de los daños económicos– realizó dos informes con base en otros preliminares y parciales del gobierno y sus dependencias, los del grupo de trabajo del sistema de la ONU en el país, y los de la Ofi-cina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios –OCHA– de las Naciones Unidas.

La cuantificación de los daños se realizó en términos de daños directos (afectación de flujos de ingresos e incrementos de costos por causa del desastre, estimados a precios corrientes), e indirectos, estimado con base en el momento del desastre. La suma total de los daños ocasiona-dos por los sismos fue estimada en 1.603,9 millones de dólares.

Tabla 5. Daños originados por los sismos de enero y febrero en El Salvador

Total Directo Indirecto Pública Privada % del daño

Total 1.574,0 938,8 665,0 566,7 1.043,5

Social 562,7 496,4 120,3 237,7 326,6 40%

Educación 210,5 190,4 20,1 88,7 141,9

Salud 72,4 55,9 16,5 72,4 N.D.

Vivienda y asentamientos 333,8 250,1 83,7 96,7 236,8

Infraestructura 472,3 96,7 375,6 171,2 301,2 32%

Electricidad 16,5 3,2 13,2 ND 13,2

Agua y saneamiento 23,1 18,7 4,4 13,1 10,0

Transportes 432,8 74,8 358,0 154,8 278,0

Productivos 339,4 243,7 95,6 15,3 324,1 20%

Agropecuario y pesca 93,2 70,6 54,6 ND 79,8

Industria, comercio, turismo

246,2 205,2 41,0 1,9 244,3

Medio ambiente 71,0 102,0 ND 102,5 N.D. 5%

Otros daños y gastos 42,9 N.D. 73 40 33 3%

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal (2001). El Salvador. Evaluación del terremoto del martes 13 del 2001 y Addendum al documento de evaluación del 13 de enero. Sede subregional de la Cepal, México D.F.


El mayor impacto del sismo del 13 de enero se produjo en la destrucción de la producción y de las existencias de la micro y la pequeña empresa, orientadas al mercado interno, y de la mediana empresa de los sectores agropecuarios, industria-les y comerciales. La gran empresa de los mismos sectores prácticamente no sufrió ningún daño. En el segundo sismo, igualmente, las micro, pequeña y mediana empresas sufrieron un impacto negativo muy severo.

Periodo de reconstrucciónEl día siguiente a la calamidad, la Asamblea Legisla-tiva declaró el estado de calamidad pública y desastre nacional en El Salvador, así se activó el Comité de Emergencia Nacional –COEN– y presidente de la república hizo la solicitud del apoyo de la comuni-dad internacional. Ese mismo día se realizaron eva-luaciones por sectores, la información se centralizó en el COEN, al que se delegó como fuente oficial y se le encargó de la coordinación de las acciones de la entidades y organizaciones que conforman el Sis-tema Nacional de Emergencia –Sisnae–: el Estado, las autoridades locales, las entidades autónomas, las instituciones de socorro y de servicios, y las ONG.

El 14 de enero la presidencia creó la Comisión Nacional de Solidaridad –Conasol–, que fue coor-dinada por el primer designado a la Presidencia de la República, la ministra de Relaciones Exteriores (canciller) y el presidente de la Asociación Nacio-nal de la Empresa Privada –ANEP–, y tenía como objetivo “recibir y canalizar la ayuda de donantes nacionales e internacionales, así como de gobier-nos y ONG internacionales”. Adicionalmente, el gobierno central designó a la Fuerza Armada para coordinar las operaciones de emergencia, lo que implicó un trabajo conjunto entre ésta institución y el COEN; el Ministerio de Hacienda se designó como coordinador de las actividades de las fases de rehabilitación y reconstrucción.

Se establecieron tres fases en el manejo del desastre:

• (Enero-octubre de 2001), atención de la emer-gencia: con el objetivo fundamental de salvar vi-

das, reubicar y mantener a los damnificados en albergues temporales.

• (Enero-mayo de 2001), rehabilitación: con el designio de mitigar los efectos del sismo y devol-ver la normalidad a la población.

• (Hasta 2005), reconstrucción: cuyo propósito era ejecutar proyectos prioritarios y de impacto inmediato, en pro de la recuperación de la eco-nomía nacional y local.

Muchos de los afectados por el sismo se emplaza-ron en los albergues y refugios que establecieron el gobierno nacional, las municipalidades y las ONG, y en otros tantos que fueron instalados espontánea-mente. Éstos fueron ubicados en centros educativos, zonas deportivas y terrenos baldíos, algunos estaban abiertos durante las 24 horas, otros sólo eran dormi-torios. Soluciones alternativas a los refugios fueron el establecimiento de tiendas y toldos, en algunos de esos casos la gente se quedaba cerca de los lotes de sus viviendas para cuidar sus pertenencias.

Según cifras del COEN, 4.047 personas fueron alojadas en albergues permanentes y dormitorios que se ubicaron en centros educativos de los departamentos afectados; los más grandes e importantes fueron ins-talados por las municipalidades, en espacios abiertos, como centros deportivos y terrenos municipales. Den-tro de los campamentos se crearon las Guías Operativas para la atención integral de la población, en las que se definían las características del comité responsable del albergue y del equipo de salud permanente.

Programa de Reconstrucción de ViviendasLos terremotos significaron un retraso de cinco años y la demanda más alta de vivienda en la última década. Lo anterior se sustenta en que en 1992 el déficit habitacional era de 595 mil viviendas, para el año 2000 se había reducido en un 10,5%; sin em-bargo con el sismo se aumentó a los niveles de 1995, 586.640. En el año 2000 El Salvador había reducido la producción de vivienda debido al bajo crecimien-to económico, un 67% de hogares eran propietarios de vivienda. Ésta ocupaba entre el 20% el 25% de presupuesto mensual más la alimentación que re-presentaba un 60 a 70% (Sandoval, 2002: 5).


En El Salvador, como en el resto de países latinoa-mericanos, en la década de los noventa el Estado pasó a ser un agente regulador de los procesos y la produc-ción de la vivienda se centró en la asignación de un subsidio para las familias. En este sentido, se diseñaron varios programas enfocados a la población de menos ingresos para garantizar los derechos de propiedad, canalizar subsidios y proporcionar créditos, se creó, entonces, el Fondo Nacional de Vivienda Popular –Fonavipo–, con la misión de desarrollar programas para familias de ingresos entre 0 y 2 salarios mínimos, en donde se les ayudaba con créditos, seguridad jurí-dica sobre la propiedad y seguridad física del albergue, en este sentido se buscaba la compra de vivienda o terreno, adquisición legal del lote para titular, mejora-miento de vivienda y reubicación si es necesario.

Esta institución trabajó en conjunto con otras instituciones en el programa hacia 2000 a 2004 “Salvador un país de propietarios” y como modali-dades de acción tenía los programas de (Sandoval, 2002: 2):

• Calles en desuso (derecho sobre vías no utiliza-das como líneas férreas).

• Asentamientos existentes, donde se busca la le-galización de la tenencia del terreno.

• Los Nuevos Asentamientos Organizados –NAO–, para los casos de reubicación. Esta mo-dalidad había sido aplicada en mayor medida en las regiones rurales.

El programa de reconstrucción de vivienda se basó, primordialmente, en la aplicación de la polí-tica nacional anteriormente descrita para lo cual se utilizaron las modalidades señaladas anteriormen-te como la de NAO, contribuciones individuales y proyectos especiales.

Dentro del programa de reconstrucción se creó una vitrina inmobiliaria para facilitar el acceso de información a las municipalidades donde se presen-taron varios tipos de estas viviendas. En este espa-cio, diversas constructoras incursionaron en esta oferta competitivamente (Sandoval, 2002: 6).

Según el Plan de Reconstrucción del Vmvdu, 24.580 viviendas fueron destruidas por los terremo-

tos y 6.467 dañadas para reubicación. La solución de vivienda contempló el lote, la inscripción, los servicios de infraestructura y vivienda. Esto busca-ba favorecer a familias con ingresos inferiores a los dos salarios mínimos que correspondían, según da-tos, al 60% de las familias afectadas por el sismo

Los proyectos se definieron con base en las de-mandas ingresadas por los comités de reconstruc-ción local. Éstos propusieron las familias que se debían beneficiar, luego se realizaron los contratos para la construcción de vías y la licitación públi-ca en paquetes de 100 a 300 viviendas en las que podían participar constructoras u ONG. De las 49.454 viviendas construidas entre enero y julio de 2001, 9.779 habían sido producto del programa de esta institución.

Las familias con ingresos entre 0 y 2 salarios mí-nimos contaban con pocas alternativas para satisfa-cer la necesidad de viviendas, generalmente la que tenían era comprar un lote en el cual construían una vivienda provisional y paulatinamente asig-naban recursos para la construcción de vivienda permanente a lo largo del tiempo. Este proceso de desarrollo progresivo era amparado por el gobierno y su legislación, la oferta para estas familias era un lote con servicios.

El proyecto de Fusai (De León, Urias, Rodríguez y Barraza, 2008)Después de los terremotos, a finales de 2003, la Fun-dación Salvadoreña de Apoyo Integral –Fusai10– ini-ció esfuerzos para apoyar la reconstrucción del país con recursos del Fondo Revolvente de Vivienda y el apoyo de la Cooperación Sueca a través del Proyecto de Emergencia y Reconstrucción, mediante un conve-nio con la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional –ASDI–. El monto de la contribución sueca ascendió a SEK$24’000.000 (unos $200,4 millones de colones

10 Fusai es una organización sin fines de lucro, creada en 1993 para dar continuidad de las operaciones de la Asociación Salvadoreña de Apoyo Integral –ASAI–, fundada en 1988 con el apoyo del Sis-tema de Naciones Unidas.

La Misión de Fusai es: “Apoyar la inserción socio-económica de los sectores, actores y regiones con menor acceso a los beneficios del desarrollo”.


del Proyecto de Emergencia y Reconstrucción, cofi-nanciado por ASDI, se logró apoyar con subsidios al capital prestado a personas que recibieron una vivien-da en un NAO desarrollado después de los terremotos, que les permitiera tener una cuota de pago del crédito entre un 20% y un 30% menos; y el subsidio total al capital a un reducido número de personas, alrededor del 3%, que vivían en una situación muy precaria y que no podían asumir el compromiso crediticio.

El componente de contrapartidas para el mejora-miento de barrios, buscaba aprovechar los recursos del préstamo del Banco Interamericano de Desa-rrollo –BID– en su componente mejoramiento de barrios, el cual, mediante concursos, preveía finan-ciar proyectos para su mejoramiento. Los recursos de ASDI se utilizarían para contrapartidas de tales proyectos. En esta propuesta se incluyeron otros proyectos y se estimaba beneficiar a 995 familias.

En la etapa constructiva, el proceso de participa-ción de los beneficiarios se constituyó en requisito fundamental del proyecto, su inclusión se iniciaba desde el momento de recibir información, y pasaba por los procesos de selección, formación de grupos para la ayuda mutua, participación en el proceso constructivo y, finalmente, al ser parte de los proce-sos de desarrollo autogestión.

Las soluciones habitacionales construidas por Fusai consistían en: una unidad básica de 5,80 x 4,80 metros, con un área construida de de 28 m2. Únicamente en el Proyecto Padre Pezote la vivien-da tenía un área de construcción de 21 m2, porque disminuyó la medida del fondo a 3,80 metros.

Formas de organizaciónAquí la participación fue entendida como el ac-ceso a oportunidades, lo que incluía contribuir en la construcción, en procura de mejorar las condi-ciones de habitabilidad de la población. Esta opor-tunidades no sólo atañían a la solución de vivienda, sino a los múltiples aspectos de la vida comunitaria, los cuales eran apoyados por la institucionalidad

de 2008, aproximadamente $42 mil millones de pe-sos, que en 2001 eran unos $33,4 millones de colones, aproximadamente $700 millones de pesos). El plazo de finalización establecido en el Convenio de Coope-ración fue el 31 de marzo de 2006, posteriormente se solicitó una prórroga al plazo de extensión, la cual fue aprobada para el 28 de febrero de 2007.

Las acciones emprendidas permitieron la reubi-cación inmediata de 1.200 familias que vivían en zo-nas de vulnerabilidad y alto riesgo y, posteriormente, la construcción de viviendas permanentes bajo la modalidad de Nuevos Asentamientos Organiza-dos –NAO–de desarrollo progresivo. Así, también, se logró la habilitación de 1.350 lotes con servicios básicos que permitieron reubicar a igual número de familias con soluciones habitacionales temporales.

El proyecto que propuso tuvo como objetivo ge-neral: “contribuir al proceso de reconstrucción nacio-nal post-terremotos 2001, mejorando las condiciones de vida de las familias afectadas por los terremotos, a través de la construcción de vivienda permanente, mejoramiento de servicios básicos y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias”. Los objetivos específicos fueron: “I) Apoyar a las familias afectadas y damnificadas directamente por los terremotos del 2001 para la construcción de viviendas permanentes de desarrollo progresivo; II) Consolidar los Nuevos Asentamientos Organizados –NAO– surgidos des-pués de los terremotos, a través del mejoramiento de servicios básicos, movilizando contrapartidas de recursos estatales y/o de otros actores locales; y III) Fortalecimiento de las organizaciones de las comu-nidades afectadas por los terremotos para la gestión de proyectos y movilización de recursos estatales o privados para el mejoramiento de la infraestructura y servicios básicos”11.

El proyecto propuesto por Fusai comprende tres componentes principales: Subsidio para la cons-trucción de vivienda, contrapartidas para el mejo-ramiento de barrios y asistencia técnica y social.

El subsidio para la construcción de vivienda con-sistió en la asignación de un subsidio, con recursos de ASDI, para el financiamiento de la vivienda perma-nente a beneficiarios que hubieran adquirido median-te crédito un lote con servicios. Además, con recursos

11 Propuesta base para la formulación de un proyecto de construcción de vivienda permanente para familias afectadas por los terremotos del 2001. Fusai, noviembre de 2003.


local; así, tal tipo de participación incluyó a be-neficiarios, gobiernos municipales e instituciones de diversa índole, y se concibió a partir de dos modalidades: la primera fue la inclusión de las fa-milias beneficiarias en el proceso de construcción, a partir de su empoderamiento como actores de la planificación y gestión en varios niveles del pro-ceso, para lo que se conformaron grupos de ayuda mutua, que tuvieron capacitaciones de alrededor de ocho horas de duración, en temas relacionados con la importancia de la organización y el trabajo en equipo, los procesos constructivos que se iban a desarrollar, la necesidad del control de calidad y el plan de mantenimiento de las viviendas. La segunda consistió en la contribución hecha por los gobiernos municipales en obras de infraes-tructura, de vital importancia para el desarrollo de los asentamientos.

Tres acciones básicas favorecieron la partici-pación como acceso a oportunidades: primero, identificación y selección de los beneficiarios, bajo criterios como su limitada capacidad de pago y la obtención del título de propiedad de un terreno; se-gundo, creación de un fondo de garantías para sub-sidiar el capital de las familias con menor capacidad de pago; tercero, difusión de las condiciones de los créditos. Debe anotarse que, si bien el porcentaje de familias beneficiadas encabezadas por mujeres fue alto, esto obedeció a una alta demanda de vivienda entre la población femenina y no a la existencia de políticas específicas para este segmento poblacio-nal, ni siquiera en el marco del fondo de garantía12. Resumiendo, el proyecto se valió de las siguientes acciones para promover la participación:

• Difusión de la información sobre el proyecto y sus criterios de participación.

• Integración de los grupos de ayuda mutua.• Capacitación de los grupos en aspectos organi-

zativos.• Capacitación en mantenimiento y buen uso de

viviendas y letrinas.• Capacitación en gestión interinstitucional, ciclo

de proyectos y desarrollo local con enfoque de género.

• Realización de gestión de recursos ante diferen-tes instituciones públicas y privadas.

Durante el proceso de construcción, la comu-nidad colaboró con tareas como limpieza de lotes y traslado de materiales de construcción, y otras de menor exigencia física para el caso de las muje-res. Una importante labor que se les designó a los beneficiarios fue la supervisión de la labor de los albañiles, teniendo la responsabilidad de firmar la satisfacción o descontento con la unidad habita-cional que recibían. En esta fase los gobiernos mu-nicipales contribuyeron con asignación de lugares para reuniones, creación de fondos para proyectos de servicios de infraestructura básica y comunal y la gestión de recursos ante instancias como el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local –Fisdl– y otras instituciones locales.

En la etapa de post-construcción se impulsó la formación de líderes, estructuras comunitarias (Asociación de Desarrollo Comunal –Adescos–) y miembros del Comité de Desarrollo Local, median-te talleres de formación en tareas de mantenimien-to con los que se buscó brindarles herramientas para la conservación de sus viviendas, pero la mira era que bajo estas estructuras se lograran plantear y gestionar proyectos ante las diferentes instancias de la institucionalidad local, y nacional.

Conclusiones del caso de El SalvadorLa población de El Salvador se vio muy afectada por los sismos de 2001, casi la cuarta parte de los habitantes se vieron afectados, en la mayoría de la parte rural. Es importante destacar la acción ins-titucional emprendida por el Comité Emergencia Nacional –COEN– que coordinó la atención a la emergencia, en conjunto con otras entidades esta-tales. Ante la magnitud de los daños y la cantidad

12 La exploración sobre este tema que se hizo con la comunidad de be-neficiarios, señala que el tema de género no ha sido considerado como tal, y que cualquier conato de tratamiento especial y consideraciones con el trabajo de las mujeres, fue producto de acuerdos entre los par-ticipantes. Asimismo, las consideraciones en cuanto a la inclusión de mujeres solas, cabezas de hogar, se dieron como producto de una nece-sidad de la sociedad y no de determinado diseño del proyecto.


de gente afectada, fue indiscutible la importancia de la ayuda internacional, que fue una petición del presidente de la república.

También es importante destacar la articulación entre la política de vivienda y la empleada para la reconstrucción de vivienda, que tomó las estrate-gias que se tenían hasta esa fecha como eran los subsidios del Programa de Contribuciones –PC– en la aplicación de los Nuevos Asentamientos Orga-nizados. Aunque fueron asignados a constructores privados y a organizaciones no gubernamentales, se buscaba que se beneficiaran familias sin acceso al crédito y que ellas fuera parte de la solución habi-tacional, para ello se permitio la modalidad de la entrega de lotes con servicios y del desarrollo pro-gresivo. En este caso, la infraestructura como las vías y equipamientos estaban a cargo de las institu-ciones locales.

Es muy importante resaltar en el proyecto de Fus-ai la incorporación de la población misma y de la ins-titucionalidad local en la construcción de los barrios. Fue muy importante la participación de la comuni-dad en los aspectos físicos de construcción y también muy importante es el de control de calidad.

2.2.2 Conclusiones

Primero que todo puede destacarse que cada fenó-meno natural sucede en contextos físicos diferen-tes, algunas veces afecta las zonas rurales, otras, las urbanas. Las políticas implementadas para la reconstrucción de vivienda parten muchas veces de las políticas existentes en materia de asentamien-tos poblacionales, como se observó en El Salvador, donde la política de vivienda, a través del programa de las NAO, dio lineamientos en la forma de afron-tar la reconstrucción de vivienda.

Los fenómenos naturales siempre suceden como un elemento emergente en medio de lo cotidiano y según su magnitud y capacidad de afectación requieren la atención del estamento nacional de donde sale, la mayoría de las veces, la solución a la situación. Sin embargo, en la mayoría de los casos, en los países en desarrollo, estos eventos desbordan las capacidades de los países, por lo cual se requiere de las ayudas internacionales.

Asimismo, la dimensión de estos fenómenos y las diferentes maneras en que se presentan hace que el estamento nacional abra caminos hacia in-tervenciones que generen procesos diversos en la solución al problema, involucrando la participación de instituciones y esferas de la sociedad civil. En el caso mexicano, existió un sector muy afectado que es el centro de la ciudad, donde el uso habitacional es muy representativo para los estratos medios y ba-jos, por lo cual se creó una estrategia específica con el programa de Renovación Urbana que, como ins-titución, se encontró con la comunidad y enfrentó junto con ella las vicisitudes que trae un programa de reconstrucción de esta magnitud.

Ante estos fenómenos el ente estatal tiene que ser consciente de aceptar la participación de los afectados, mediante la generación comunidades, que como se describió en los dos casos presentados no estaban organizadas sino que con tenían el obje-tivo común de recuperarse, para lo cual se unieron para la reconstrucción de sus viviendas. La vivienda es en sí, la excusa para la participación. De esta ma-nera como lo expresa Ziccardi:

“[el sismo] generó nuevas prioridades, modificó las formas de actuación que tradicionalmente habían presentado las instituciones que están relacionadas con la vivienda y desarrollo urbano y abrió paso a nuevas experiencias de participación social en los procesos de gestión de la vivienda popular” (Ziccar-di, 1986: 122).

Aunque no se expresa con precisión, tanto en El Salvador como en México se tomaron inicialmen-te las instituciones locales, y luego se crearon otras instituciones que funcionaron como organismos encargados de la reconstrucción. En El Salvador, particularmente, el gobierno solicitó ayuda inter-nacional, de manera que muchas de las acciones emprendidas fueron coordinadas bajo las organiza-ciones de las Naciones Unidas, quizás esto se debió al debilitamiento institucional y a la crisis econó-mica que existía en el momento, como consecuen-cia de afrontar dos sismos en menos de dos meses y de sufrir un desastre como fue el paso del huracán Mitch, dos años atrás.


En primer término hay que señalar la falta de aprendizaje sobre los desastres previos. No es aven-turado decir, entonces, que más que un incremen-to de la actividad sísmica, la mayor intensidad de desastres provocados por terremotos obedece a un incremento de la población en condiciones de vul-nerabilidad. La falta de prevención en una zona de alta actividad sísmica aumenta la vulnerabilidad, fue el caso El Salvador que, como se hablaba ante-riormente, la prevención para los desastres no había sido el énfasis en los gobiernos.

En el contexto de estas experiencias, se ve la im-portancia del mantenimiento de las edificaciones y la necesidad de la aplicación de las normas sismo resistentes para una tener una mayor estabilidad frente a los eventos sísmicos.

En el caso de un sismo de estas magnitudes, es necesario que las políticas de vivienda encamina-das a la reconstrucción enfrenten y den solución no sólo a las demandas de las clases bajas, sino también a las demandas de clases medias; en este sentido, el caso mexicano proveyó esas dos soluciones.

Es necesario tener en cuenta que las políticas de vivienda mexicanas en el momento del sismo, ha-cían parte de la agenda de las entidades del Estado, condición que en El Salvador fue diferente, pues para el 2000 se estaban implementando las políticas del nuevo estado regulador, como en el caso colom-biano, “Hacia un país de propietarios”.

Ante la magnitud de un sismo es necesario co-nocer las condiciones de las familias que se ven afectadas para, igualmente, brindarles soluciones adecuadas que se acoplen a su estilo de vida y para que puedan recuperar las condiciones de vida en las cuales vivían. El análisis de caso de México reveló la importancia de estos estudios para de-terminar la forma de intervención y brindar una solución más clara de acuerdo con las condiciones de vida de los habitantes.

Los estudios de caso llevan a pensar que una constante en la realidad latinoamericana es la acu-mulación de vulnerabilidades, lo que se suma a las deudas en materia socio-económica (acceso restrin-gido a las oportunidades en materia de empleo, salud y educación), y a la falta de reconocimiento de la

trascendencia de integrar la gestión del riesgo en los planes de desarrollo; esta acción daría como resulta-do que ante el embate de desastres sus consecuencias podrían mitigarse y en ocasiones incluso prevenirse.

En primer término, es necesario agregar las ta-reas de prevención y atención de los desastres en las agendas de los gobiernos e incorporar en los planes de reconstrucción la perspectiva de la gestión del riesgo, especialmente con el fortalecimiento de las capacidades de los actores locales de las zonas de alto riesgo; también se deben superar las visiones sesgadas del desarrollo de post-desastre, que llevan a plantear que este consiste fundamentalmente en la reconstrucción de viviendas e infraestructura.

En segundo término, es necesario fortalecer la organización comunitaria, pues es una contribución a la sostenibilidad de los proyectos habitacionales, y también la capacidad de gestión. A través de la organización comunitaria se puede realizar segui-miento, especialmente en cuanto a la vigilancia y verificación de las medidas de mantenimiento de las viviendas (De León, Urias, Rodríguez y Barraza, 2008: 6). Deben tenerse muy en claro los alcances y objetivos de la coordinación de las acciones de los beneficiarios y los gobiernos locales, ésta debe ser entendida como una alianza, y como una condición previa, y no como objetivo por perseguir después del desastre, debido a las limitaciones temporales.

“Los proyectos de construcción pendientes podrían explorar medidas positivas hacia las mujeres en con-dición más vulnerable, acciones compensatorias a las mujeres que sostienen sus familias o subsidios espe-ciales del fondo de garantía podrían ser evaluados. Se reconoce que la organización está interesada en la definición de un política institucional de género, sin embargo, mientras la misma se construye se podrían realizar acciones exploratorias” (De León, Urias, Ro-dríguez y Barraza, 2008: 6).

El desarrollo de la participación social, por ser un espacio de concertación entre la institución y la co-munidad, en algunas ocasiones puede traer demoras en la ejecución de los proyectos y generar inevitable-mente la extensión de los tiempos, sin embargo, es un proceso de vital importancia para la sustentabilidad


de las soluciones, en el sentido que la comunidad se hace partícipe y, por lo tanto, responsable y gestora de la construcción de su hábitat.

2.3 Políticas de prevención de desastres en colombia

2.3.1. El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres de Colombia

La ubicación de la mayoría de las ciudades colom-bianas sobre la cordillera de los Andes y la costa Atlántica, acentúa la predisposición geográfica a la ocurrencia de tragedias, empero, la prevención y atención de desastres en el país es una concep-ción de nueva data, que en el pasado se equiparó a la restauración e incluso a la caridad. A comienzos del siglo XX se constituyeron instituciones como las sociedades de Cruz Roja, la Defensa Civil y los Bomberos Voluntarios, relacionadas todas ellas con sucesos coyunturales muy concretos.

Con la Ley 49 del 22 de noviembre de 1948, sur-gieron el Socorro Nacional de la Cruz Roja –ente híbrido para-estatal, que reglamentaría el funciona-miento de la defensa civil– institución del orden na-cional, y los comités de emergencia. En 1984, se creó el Fondo Nacional de Calamidades para el desarrollo de un sistema nacional con lineamientos claros, mo-tivado, en buena medida, por la ocurrencia de tres eventos de considerable magnitud (el maremoto de Tumaco 1979, el terremoto de Popayán 1983 y el desastre de Armero 1985); el Pnud participó en su constitución. En marzo de 1988, mediante la Ley 46 de 1988, se conformó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, que fue re-glamentado por el Decreto 919 de mayo de 1989 y entendido como un conjunto de instituciones de las esferas de lo público, lo privado y lo comunitario que estarían encargadas de hacer viables soluciones ante la ocurrencia de fenómenos naturales o tecnológicos que comprometieran la seguridad de la población.

Dicha estructura está constituida por un comité nacional, originalmente presidido por el entonces Ministerio de Gobierno, en la actualidad, tras la re-estructuración del Ministerio del Interior (Decreto

2546 del 23 de diciembre de 1999), es encabezado por el Presidente de la República, y hacen parte los ministros del Interior, de Hacienda, Defensa, Salud, Transporte y Medio Ambiente, los directores del De-partamento Nacional de Planeación –DNP–, la Cruz Roja, la Defensa Civil, la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres, así como La Sociedad Colombiana de Ingenieros y la Cámara Colombiana de la Construcción. Los gobernadores y alcaldes presiden los comités regionales y locales.

Con la creación del Sistema de Prevención y Atención de Desastres se mejoraron las condicio-nes de manejo de eventos catastróficos de manera notable, hecho que se refleja en la valoración de la intervención en los niveles local y regional, y en la definición de la prevención y recuperación como principales ejes de acción; lo anterior ha conllevado a una concepción más descentralizada del sistema, en la que juegan un rol preponderante la planeación, la participación ciudadana y la información pública para su promoción. Entre los logros en el desarro-llo del sistema están la renovada capacidad para la formulación de proyectos, la intervención y recupe-ración, así como la creación y refinamiento de instru-mentos y metodologías. Aspectos por mejorar son la visibilidad en la agenda gubernamental y la inclusión de nuevas metodologías para la conducción de las acciones para hacer frente a los desastres.

El sistema tiene un carácter descentralizado, in-terinstitucional y participativo. Es descentralizado en función de la recuperación de la noción del riesgo admisible y la valoración del impacto ambiental, y debido a que la responsabilidad del manejo de las eventualidades recae en los municipios, mientras que los gobiernos departamental y nacional entran a participar como subsidiarios, con acciones comple-mentarias, cuando los hechos rebasan las capacida-des de la institucionalidad local. Es interinstitucional porque coordina las acciones de las instituciones competentes bajo el criterio de la no duplicación de funciones, con una estructura que se replica en las escalas local, regional y nacional. Es participati-vo porque descansa en la capacidad de acción de la misma comunidad, de ahí el énfasis en la prevención, en la organización y el diagnóstico de las necesidades


de la población. Las entidades nacionales, regiona-les y locales están encargadas de destinar parte de su presupuesto anual para el desarrollo de medidas preventivas y el manejo de contingencias, toda vez que el sistema no concentra recursos monetarios.

El tema de la prevención viene siendo trabajado en varios frentes, con actividades dirigidas al fortale-cimiento institucional, la incorporación del tema en los planes de ordenamiento territorial y la adhesión a la normatividad internacional como núcleo de las acciones en la escala nacional; en el nivel regional se ha avanzado en la identificación de amenazas y en la realización de planes operativos, mediante el traba-jo en comisiones, responsables, además, del diseño de planes interinstitucionales y de la concertación de los recursos. Para la instrucción de la población se han impulsado programas de educación y capaci-tación, con actividades como el día de la reducción de desastres, la conmemoración de sucesos del pa-sado y la creación del centro de documentación de los desastres, mientras se promueve la participación comunitaria mediante el uso de canales de fortale-cimiento del Programa de Desarrollo Institucional –PDI–, la alianza con el sistema de ONG existen-tes y el impulso de la representación ciudadana en los comités locales; en todo caso, debe anotarse que “aun cuando el sistema es participativo y ha logra-do involucrar a algunas comunidades en diferentes partes del país, debido a la importación de muchos otros temas de inmediato interés para los ciudadanos la prevención y mitigación no se ha logrado incor-porar efectivamente en la cultura. El sistema ha sido particularmente protagónico en momentos de crisis y coyunturas, razón por la cual se reconoce en un sentido netamente operativo” (Cardona, 2001: 16).

En lo que atañe a la atención y recuperación post-desastre, el Fondo Nacional de Calamidades designa los recursos a ser girados a los comités regionales y locales de las áreas afectadas, despachando además elementos básicos para la atención de las familias afectadas en asocio con la Cruz Roja (hacia 1997 se creó una nueva legislación, el artículo 35 de la Ley 344 de 1996 determinó que el Fondo Nacional de Cala-midades funcionaría como una cuenta especial de la sociedad fiduciaria La Previsora S.A.); por su parte,

las redes de alerta del Instituto Colombiano de Hidro-logía, Meteorología y Adecuación de tierras –Himat–, Interconexión Eléctrica S.A. –ISA–, Observatorio Sismológico del SurOccidente –OSSO– y el Instituto Colombiano de Ingeniería y Minería –Ingeominas– han elaborado mecanismos para la información y el monitoreo permanente, que permiten informar y ad-vertir a los comités regionales y locales, y hacer reco-mendaciones sobre los preparativos pertinentes en la eventualidad de un fenómeno; de igual forma, se han establecido instrumentos para reportar situaciones de emergencia por parte de los comités locales y regiona-les, y de entidades operativas del orden nacional como la Cruz Roja, la Defensa Civil y la Policía Nacional. En el plano internacional se han hecho gestiones para la cooperación en doble vía: Colombia/resto del mundo, resto del mundo/Colombia.

2.3.2. Estudios de caso Colombia

2.3.2.1. Terremoto de Popayán

Foto 3. Terremoto de Popayán

Fuente: www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=613461

El 31 de marzo de 1983, un movimiento telúri-

co de 5,5 grados en la escala de Richter sacudió la población de Popayán y una zona aledaña de once municipios. El problema de las viviendas salió a flo-te, pues, entre otras muchas causas, la falta de man-tenimiento de las casas del centro patrimonial y su adaptación para locales comerciales debilitaron las estructuras y con el paso de los años se deterioraron


las tuberías. Además, la alta presencia de población en el centro, que se alojaba en inquilinatos, propi-ció que una vez ocurrido el terremoto se formaran asentamientos espontáneos e invasiones ilegales que se constituyeron en la forma de alojarse de una manera rápida después del desastre natural.

El gobierno nacional, mediante la Ley 011 de 1983, creó la Corporación para la Reconstrucción y Desarrollo del Cauca como establecimiento pú-blico, dotado de personería jurídica, autonomía ad-ministrativa y patrimonio independiente, y estuvo encargada de promover la reconstrucción de la ciu-dad de Popayán y demás zonas afectadas en procura del fomento económico y social del departamento del Cauca. Estuvo adscrita inicialmente a la Presi-dencia de la República y después al Departamento Nacional de Planeación –DNP–.

Para el cumplimiento de sus objetivos, la Corpo-ración tuvo entre sus funciones, elaborar los estudios, planes, programas y proyectos para la reconstrucción de Popayán y los demás municipios afectados; asimis-mo, promover y coordinar las obras para el desarrollo de los planes, como también, financiar su ejecución, tener relación con la entidades municipales para la

realización y puesta en marcha de los planes, progra-mas y proyectos. Igualmente, acompañar a los muni-cipios en la expedición de normas de ordenamiento, desarrollo urbano y rural y promover el desarrollo económico, el manejo adecuado de los recursos y la prestación adecuada de servicios y la construcción de infraestructura.

Para la financiación de la reconstrucción se contó con un aporte del presupuesto nacional de mil millones de pesos ($1.000’000.000) de la vigencia fiscal de 1983. Esta cifra se obtuvo con el incremento que el gobierno hizo en el valor de todos o algunos de los aranceles aduaneros vigen-tes y efectuó las operaciones presupuestales per-tinentes; adicionalmente se destinó el producto del incremento en el impuesto de timbre nacional establecido en el artículo 18 de la ley en el valor de las operaciones de crédito externo e interno que celebraran. Asimismo, se destinó el treinta por ciento (30%) del valor de las regalías y parti-cipaciones que correspondían a la Nación por la explotación de minas y otros recursos naturales en el departamento del Cauca, así como también las donaciones que se recibieron.

Tabla 6. Financiamiento para la reconstrucción de Popayán

Financiamiento del Plan de Reconstrucción Recursos Contrapartida

Exteriores Nacional Total

1. Banco Mundial (Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento –BIRF–)

4.664,4 7.063,5 112.727,9

(Contratos 2379, 1558, 1726)

2. Banco Interamericano de Desarrollo –BID– 2.197,1 857,5 3.054,6

(contratos 440, 724, 475)

3. Banco Suizo 301,9 N.D. 301,9

4. Otras instituciones 25,0 4.976,4 5.001,4

5. Diversos N.D. 2.571,0 2.571,0

Total 7.188,4 15.468,4 22.656,8

Participación 31,70% 68,30% 100%

Fuente: Corporación Autónoma Regional del Cauca, CRC. Plan de Desarrollo, p. 327.


Los dineros fueron administrados por la Cor-poración para la Reconstrucción y Desarrollo del Cauca. El Banco Mundial otorgó un primer crédi-to de 80 millones de dólares; asimismo, el Banco Interamericano de Desarrollo –BID– y el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento –BIRF– aceptaron poco después asumir el financia-miento de créditos complementarios por un monto de 74,9 millones de dólares.

Las ayudas que sí se hicieron efectivas se cana-lizaron por medio de la fundación “Acción por la paz” que presidió la primera dama de la nación Rosa Helena Álvarez de Betancur; quien decidió priori-zar los recursos recibidos y la estructura estatal a los problemas graves de vivienda.

Reconstrucción de viviendaLa reconstrucción de vivienda en Popayán se diri-gió hacia tres frentes: recuperar las ubicadas en el centro de la ciudad, reconstruir las de otros sectores de la ciudad y dar vivienda nueva a las miles de familias que habitaban en el centro de la ciudad en inquilinatos y, además, a la población de la región que emigró para ser beneficiada por los recursos de la reconstrucción.

En este sentido fueron muchos los inmigrantes que llegaron a la ciudad y se sumaron a la población

damnificada por la falta de control, sin embargo tanto el gobierno nacional como los habitantes de Popayán recibieron a estas familias. Se cree que llegaron cerca de 20.000 personas que se albergaron en la periferia de la ciudad y a las que posteriormente se les ofreció la posibilidad de una vivienda (Gros, 1985: 3). Para albergar esta población se tuvo que ampliar la cober-tura de redes de servicios públicos.

Con el ICT se construyeron cerca de 36 nuevos barrios con ayudas internacionales y con créditos del Banco Central Hipotecario.

Para la reconstrucción se convoca a tres entidades de carácter estatal para la intervención en la recons-trucción de Popayán, el Banco Central Hipotecario –BCH–, el Instituto de Crédito Territorial –ICT– y el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–, que antes del terremoto ya trabajaban en el Cauca.

Como primera medida el SENA regional Cauca asumió la labores de reconstrucción, el cual se encar-gó de elaborar un programa para estos fines cuyo…

“propósito central fue la organización y promoción de la comunidad caucana, mediante la capacitación de sus miembros, para permitir la participación activa, crítica y consciente de la misma en la tarea de recons-trucción espiritual, económica y física en que se hallan empeñados el Departamento del Cauca y la Nación entera” (Wilches-Chaux, 1989: Anexo No. 1-2).

Tabla 7. Financiamiento del Programa de Vivienda en la reconstrucción de Popayán

Número de viviendas

% Valor millones de $

%

BCH 3.059 32,6 3.641,1 69,9

ICT 4.350 46,2 1.192,0 22,8

Caja de Crédito Agrícola 1.069 11,7 199,0 3,8

Arquidiócesis 473 5,1 19,0 0,4

Fedecafé 204 2,2 144,7 0,9

Otros 207 2,2 118,4 2,3

TOTAL 9.349 100,0 5.215,2 100,0

Reparación 5.639 60,3 2.942,2 56,4

Construcción 3.710 39,7 2.272,8 43,6

Fuente: Plan de Desarrollo del Cauca, p. 243.


El programa constó de cuatro proyectos:• Construcción, con un sub proyecto de auto-

construcción para las áreas urbanas y rurales y de otro de calificación de mano de obra para la empresa organizada de la construcción.

• Formación producción.• Proyecto de desarrollo y promoción empresarial.• Proyecto de administración.

Cada uno de los proyectos tuvo la dirección uni-ficada del gerente regional del SENA en el Cauca, de quien, además de los jefes de proyecto, dependie-ron tres oficinas y funcionarios. Una secretaria, un asistente operativo asesor del director del programa y de los jefes de proyecto y un asistente de progra-mación, asignación y administración de recursos que tendría a su cargo la planeación, evaluación y control de los recursos asignados al programa.

Participación en la construcción de viviendaSegún Eduardo Nates (director de la Corporación Nasa Kiwe) la participación de la gente en la re-construcción de Popayán fue individual:

“la decisión individual pero el trabajo colectivo, es decir, toda la comunidad tomó la decisión de iniciar el proceso de reconstrucción de la ciudad, y se con-virtió en un gran proceso conformado por cinco mil familias en reconstrucción”.

Y agregó que dicho proceso estuvo mediado por la estratificación:

“[de manera tal que habían] unas familias reconstru-yendo las casonas antiguas de Popayán, esas fueron las menos, otras familias de estratos medios recons-truyendo las casas normales, medianas, que tenían en Popayán, y las familias de los estratos populares cons-truyendo y levantando sus viviendas por procesos de autoconstrucción”.

En relación con lo último, cabe destacar que en mayo de 1983 surgió una coordinadora de procesos de auto-organización: La Carpa, que nació bajo la ini-ciativa de un estudiante de la Universidad del Cauca, con una plataforma de acción en torno a temas como

la entrega gratuita y colectiva de tierras, la denuncia de la burocracia y la corrupción, y la veeduría a los po-deres locales. En su punto culminante, La Carpa con-siguió aglutinar a la mayoría de los barrios (se calcula que entre un 70% y un 75%) y realizar movilizaciones que llamaron la atención de la opinión pública, así se constituyó en interlocutor ineludible. La dirigencia tradicional payanesa comenzó a sentirse amenazada, y en ese contexto se dio el asesinato en junio de 1983 del dirigente principal de la organización en manos de un agente de la policía secreta (F-2), hecho que, sumado a los desacuerdos internos en torno a las elecciones de Mitaca, y la participación de los grupos políticos que para entonces hacían parte de la coordinadora desen-cadenó el climaterio de La Carpa.

Un aspecto que se debe resaltar en la incidencia de La Carpa en las decisiones de política, fue su vic-toriosa oposición a un proyecto de la alcaldía que pretendía expulsar a las familias no originarias de Popayán; al respecto Nates anota:

“una de las etapas más difíciles de Popayán [fue pre-cisamente] la llegada de veinte mil personas en 1983, a una ciudad pequeña sin capacidad de servicios, de agua, de luz, de teléfono, a conformar unos cinturo-nes de ‘miseria’, y hacer unos reasentamientos [...] fue muy difícil, pero por fortuna se tomó una decisión acertada que fue involucrarlos cuanto antes, y dar-les el título de ciudadanía popayaneja de inmediato, porque en la medida en que se consideraban otras ciudades, se estaba formando una batalla social ahí, una guerra entre los que eran y no eran, que hubiera sido insostenible; finalmente se adoptaron como po-payanejos, y como popayanejos se convirtieron de in-mediato en una fuerza inigualable de reconstrucción, a tal punto que yo diría que las obras de los popaya-nejos adoptivos funcionaron muchísimo más rápido y mejor, que las obras de los popayanejos raizales”.

También existió la participación de diferentes instituciones del Estado: Bienestar Familiar, salud pública, educación, así como no gubernamentales, que acompañaron a la comunidad en su relación con el gobierno local.

Para el diseño de la vivienda se consultó a la comunidad según sus necesidades, y se realizó, se-gún Nates:


“Un diseño colegiado, un arquitecto y un dibujante frente a un tablero, sentado frente a la comunidad, y la comunidad en pleno, daba casi que las dimensiones de los espacios, y unos decían: una pieza de 7x8; no, que es muy grande, es mejor de 3x3; no, que es muy pequeña, que la ventilación cómo debe ser; no, que el sol entre por la mañana; no, que entre por la tarde; y era una discusión social muy fluida, y muy difícil de poner de acuerdo, pero finalmente eso se volvía una discusión, y eso es a lo que la comunidad le llama la participación, procesos participativos y los diseños”.

Experiencia del barrio ColombiaLa coordinación general del programa a nivel in-terinstitucional la realizaba un comité que presidía personalmente la primera dama de la Nación y que estaba conformado por su asistente, el asesor presi-dencial para asuntos de vivienda, la gerente gene-ral del Instituto de Crédito Territorial, el gerente general del Banco Central Hipotecario, el direc-tor general del Servicio Nacional de Aprendizaje y el subdirector de Política Social de esta entidad. Igualmente asistían al comité los gerentes de las tres entidades en Popayán (ICT, BCH y SENA), los cuales, con sus respectivos equipos técnicos, di-rigían la ejecución del programa.

Eduardo Nates habla de la sinergia entre dichas entidades, que él relaciona en parte con una “razón particular,” a saber:

“el gerente del SENA era Gustavo Wilches, y el ge-rente del Banco Central Hipotecario era yo, y desde ahí hemos venido trabajando conjuntamente y en una comprensión armónica irrompible”; verbigracia la coordinación en la construcción del barrio Colom-bia: “los recursos económicos y financieros los mane-jaba el banco para el caso del barrio Colombia, dos barrios Colombia se hicieron, en dos sitios distintos, el banco manejaba los recursos económicos y finan-cieros, y el SENA el recurso humano y el proyecto en sí, el proceso de autoconstrucción”, [de manera tal que] “la organización comunitaria que estuvo a cargo del SENA [fuera] infalible, [...] además porque la organización comunitaria se volvió la línea central de actividades, tanto que en esa época recuerdo que decíamos que la casa era un subproducto de todo lo que nos comprometimos como organización comuni-taria”, [lo que, según él] “ha permitido el protagonis-

mo de las juntas de acción comunal –JAC– tanto en el barrio Colombia I como en el Colombia II”.

El proyecto relacionado con la procedencia de los recursos se financió con recursos procedentes de tres fuentes:• Donaciones encauzadas a través de la fundación

“Acción por la Paz” y los rendimientos finan-cieros de las mismas. La donación de Ecopetrol para el barrio Colombia se hizo directamente al Instituto de Crédito Territorial.

• Aporte de la comunidad de familias beneficiarias, representado en trabajo personal (aporte de mano de obra) y en dinero (financiamiento mediante crédito del Instituto de Crédito Territorial).

• Aporte en especie y servicios técnicos, represen-tado en la actividad del SENA, el ICT y el BCH.

Las donaciones ascendieron aun total de 34’012.095,48 de pesos que fueron consignados en el BCH, que con la corrección monetaria y los inte-reses ascendieron a 38’028.339 de pesos.

Se seleccionaron 218 solicitantes, de los cuales se sortearon 136 cupos titulares, que después serían 132 y 87 suplentes que ocuparían las vacantes en caso de retiros del programa de las familias titulares; en este proceso 36 suplentes pasaron a ocupar el lugar de principales.

La creación de un proyecto comunitario y preci-samente la creación de esa “comunidad” fue el pri-mer objetivo por parte del proyecto, pues la mayoría de las familias no se conocían ni tenían ningún vín-culo; es así, que se nombra una junta directiva que se reunía semanalmente y que estaba conformada por un presidente, un vicepresidente, un secretario, un fiscal y un tesorero; dentro de los estatutos exis-tieron comités de solidaridad, de ahorro y crédito, atención materno infantil, entre otros.

El ICT destinó un lote de su propiedad, que fue di-vidido en 132 lotes cada uno de 72 metros cuadrados, que tuvieron un costo de $50.000 por familia (incluido el crédito del BCH); el lote se adecuó técnicamente haciéndolo propicio para las construcciones de las vi-viendas. Los procesos de integración comunitaria, que ya habían comenzado con la organización de la junta


directiva y con las reglas de juego fijadas, se hicieron más visibles con la adecuación de las viviendas provi-sionales, además que las viviendas definitivas serían construidas por los mismos beneficiarios del programa con la orientación de técnicos del SENA y los 18 mo-nitores capacitados por el SENA, que serían los líderes del proceso de construcción de las viviendas.

El trabajo de los beneficiarios en sus propias vi-viendas fue un factor determinante en la integración comunitaria, ya que todos trabajaban en las casas de todos, y participaban tanto de la construcción como del diseño y la repartición espacial de la misma. El programa de capacitación además de ofrecer elemen-tos técnicos de construcción también priorizaba en fortalecer la mentalidad y visión comunitaria de los participantes del proceso, pues el éxito del proyecto de reconstrucción dependía también del trabajo uni-ficado de la comunidad y el entendimiento que debía existir entre sus integrantes.

La capacitación de tipo social tuvo como princi-pales orientaciones la formación de líderes comuna-les con el fin de crear una mentalidad de “empresa comunitaria” mediante la capacitación en técnicas de administración; además se integró a la mujer en los procesos participativos del proyecto, pues muchos de los beneficiarios eran madres cabezas de familia.

En cuanto a la parte física y estructural, los dise-ños se elaboraron teniendo en cuenta las inquietu-des y necesidades de las familias, además de algunos aspectos culturales que influyeron en el diseño y es-pecialidad de la vivienda.

Las condiciones sísmicas de la región fueron prio-ridad a la hora de la escogencia de los materiales y la estructura de las viviendas, es decir, se empleó el con-cepto de vivienda sismo resistente, con el fin de redu-cir la vulnerabilidad a los desastres naturales. Dentro del diseño se dio como posibilidad la ampliación de las viviendas en un segundo piso, cuyos requerimien-tos de construcción fueron también de carácter sismo resistente. Así fue como en un lote 72,00 metros cua-drados, se construyeron 54,90 metros cuadrados, en los cuales se desarrollaron dos alcobas, salón comedor, baño, zona de trabajo y porche patio.

El SENA se consolidó como la institución encar-gada de los procesos de reconstrucción de la ciudad

de Popayán después del terremoto, en su carácter de entidad de carácter estatal y de servicio público. Se mejoró la infraestructura y los servicios públicos e institucionales.

2.3.3.2. Reconstrucción de Armero

Foto 4. Avalancha de Armero

Fuente: volcanoes.usgs.gov/.../30410135_069_large.jpg

El 13 de noviembre de 1985, ocurrió una avalan-cha de piedra y lodo producto del descongelamiento de un glacial del nevado de Ruiz, como consecuencia de la erupción del volcán Arenas, que sepultó la ciu-dad de Armero y afectó gran parte de los municipios del norte del departamento del Tolima. Este evento dejó 21.000 personas muertas y 206.990 afectadas; también se vieron afectados los municipios de Villa María y Chinchiná, en el departamento de Caldas, en los cuales se estima que murieron 2.000 personas producto de la tragedia. Esta es la tercera tragedia ocurrida por un desastre natural a nivel mundial, que deja mayor número de víctimas.

Son muchas las razones que se tienen como cau-sales de esta tragedia, por una parte se atribuye la culpabilidad a las autoridades nacionales, regionales y locales pues no se pusieron de acuerdo en la nece-sidad de evacuación de la zona frente a la inminente erupción del volcán Arenas. Se señalan, igualmente, las deficiencias técnicas y el error de las autoridades del municipio; el desconocimiento de la historia de las antiguas erupciones que el volcán había tenido13.

13 Se tiene referencia, según algunas crónicas y registros, que el volcán Are-nas había presentado dos erupciones volcánicas en 1595 y en 1845.


Otro factor importante es el momento de tensión que se vivía en el país pues días atrás había ocurrido el ataque al Palacio de Justicia y al Presidente de la República le tocaba hacer frente a esta situación y a la de tener evacuar a 30.000 personas (Saavedra, 1996: 149).

Periodo de reconstrucciónLa reconstrucción estuvo coordinada, en un co-mienzo por el Departamento de Planeación Nacio-nal, el Fondo Nacional del Desarrollo –Fonade- y finalmente por Resurgir, un establecimiento pú-blico creado mediante el Decreto 3406 de 1985, como un ente de patrimonio propio y no sujeto al régimen de contratación administrativa (Saave-dra, 1996: 157).

Dentro de las funciones de Resurgir estaban “co-ordinar, planificar y financiar los planes y programas que impulsaron los sectores privado y público”. Se le encargaron, igualmente, funciones administra-tivas, “coordinar actividades de reconstrucción de vivienda, servicios públicos, equipamiento comu-nitario y otorgamiento de crédito y garantías que realizaran las entidades públicas, así como de co-ordinar las actividades de entidades privadas que hubieran recibido y recibieran donaciones para la reconstrucción” (Saavedra, 1996: 57).

A su paso se fueron sumando otras funciones como actuar en colaboración de entidades como el Instituto Colombiano de Ingeniería y Minería –In-geominas–, el Instituto Nacional de Recursos Natu-rales –Inderena– y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– para prevenir la ocurrencia de nuevos desastres, mediante la ubicación de áreas donde no podían realizarse nuevos asentamientos o se debían evacuar los existentes. Fue así, como se le delegaron demasiadas funciones y al parecer de muchos Resurgir se convirtió en un mini estado que en vez de fortalecer las entidades del Estado, las debilitó (Saavedra, 1996).

Políticas de Resurgir• Las políticas de reconstrucción de Resurgir estu-

vieron centradas en tres dimensiones:• Política de asentamientos humanos.

• Política de reconstrucción de infraestructura ne-cesaria para el desarrollo en diversos programas y proyectos.

• Política de rehabilitación psico-social de los so-brevivientes.

Política de asentamientos humanos: la tragedia de Armero, no sólo afectó el casco urbano de este municipio sino también muchas tierras alrededor, por esto la política debía abordar estrategias para atender estas dos situaciones.

Como primera medida se trató el caso de la relo-calización de la población de Armero; en este debate participaron “miembros del gobierno, representan-tes de los gremios económicos, propietarios de las grandes haciendas, políticos regionales, científicos, y en menor proporción los sobrevivientes de la ca-tástrofe” (Saavedra, 1996: 159). En este sentido, “los damnificados constituyeron más de 19 grupos”, por su parte los hacendados y dueños de tierras se agruparon y crearon Codesar, Asociación para la reconstrucción de Armero y norte del Tolima. “En la escogencia del lugar para la reconstrucción de Armero, se jugaron múltiples intereses económicos y políticos” (Saavedra, 1996: 159).

Para la relocalización de la ciudad se definió que la meseta de Lérida, ubicada al sur de Armero, era el lugar adecuado para la reconstrucción, pues era el lugar más cercano a la ciudad original y de menor riesgo en caso de una nueva avalancha. Los pla-nes de la ciudad contemplaban su integración con el antiguo casco urbano de la ciudad de Lérida, y buscaban convertirla en una ciudad con un alcance regional. Dentro de la reconstrucción se buscaba preservar los valores culturales y ambientales, la existencia de un programa de servicios comunita-rios para responder a las necesidades de la comu-nidad, a la vez que se desarrollaba un proceso de participación (Saavedra, 1996: 162-163).

El Comité de Bienestar Social y Desarrollo de Ar-mero –Combida–, conformado por personas sobrevi-vientes de Armero, presentaron algunos términos de referencia del anteproyecto de desarrollo de la región norte del Tolima. Este comité estaba de acuerdo con que Lérida fuera el sitio de reconstrucción e hicieron


una propuesta para el trazado de calles y de aprove-chamiento de la infraestructura existente (Saavedra, 1996: 162-163).

La firma escogida para el diseño, fue Restrepo Noriega y Asociados, que estudió las tipologías ar-quitectónicas de la región, “buscaba que existiera concordancia con la función que debía cumplir esta ciudad regional en términos de reemplazar a Arme-ro” (Saavedra, 1996: 165).

La nueva Lérida fue construida, entonces, aproximadamente a dos kilómetros del centro de la ciudad antigua.

Política de desarrollo económico: en primera medi-da para el desarrollo de esta política se tomo la deci-sión legal de la emergencia económica, para lo cual se implementaron medidas de liberación de impues-tos de importación de maquinaria agrícola y de los equipos agroindustriales que ingresaban al país. Con esto se buscaba impulsar la recuperación económica mediante créditos de la zona. Esta medida sólo logró beneficiar a los terratenientes y grandes hacendados, pues la población más pobre no tuvo acceso a estos beneficios porque tenían que acceder a los créditos mediante los intermediarios financieros tradiciona-les. Las ciudades que más se beneficiaron con esta política fueron las capitales departamentales Ibagué y Manizales (Saavedra, 1996: 166).

Políticas de rehabilitación psicológica: la recupera-ción psico-social se tuvo en cuenta dentro de las po-líticas de reconstrucción, sin embargo no contó con un rubro suficiente, sólo se destinaron $94.110 dóla-res que es muy poco con respecto a los 264 millones de dólares destinados al desarrollo económico. La Universidad Javeriana fue la entidad que trabajó más de lleno este tema e hizo convenios con Resurgir.

FinanciamientoEl patrimonio estuvo integrado básicamente por: • Las partidas asignadas por el presupuesto de la

nación• Los créditos de fuentes tanto nacionales como

internacionales• Las donaciones

Reconstrucción de viviendaDentro del proceso de atención a la emergencia des-pués de un desastre, la llamada temporalidad, es decir, mientras se busca una solución definitiva de habita-ción, es un sumamente importante. En el caso de Ar-mero, la temporalidad en la que vivieron las familias en los campamentos duró aproximadamente tres años. La Universidad Javeriana realizó un estudio sobre el estado psico-social de los damnificados y concluyó que en la tragedia, las personas más vulnerables fueron las de más escasos recursos, quienes tuvieron que per-manecer por algún tiempo en los campamentos: “fue el grupo más dependiente y el que interiorizó más la identidad de damnificado” (Saavedra, 1996: 117).

“[Igualmente] observó que haber presenciado los horrores de la tragedia, perder familiares, no tener idea del peligro inminente, haber sido herido, no ha-berse recuperado todavía y no haber brindado ayuda a otros, no fueron factores que predijeran problemas emocionales subsiguientes. En cambio, experiencias cotidianas que estaban viviendo como haber perdi-do el empleo, percibir la falta de solidaridad, ignorar la fecha en que podían salir del campamento o estar insatisfechos de la vivienda, sí eran causantes de tras-tornos emocionales” (Saavedra, 1996: 117).

Esto denota que el periodo de la temporalidad debe tener, por una parte, la mayor atención en cuanto al aspecto psico-social, como también que no debe ser demasiado prolongado. “A esta condición se agrega que las personas que estuvieron allí asentadas, per-manecieron inactivas y que el trato que se les dio fue asistencial y paternalista” (Saavedra, 1996: 118).

En cuanto a la construcción de vivienda no se puede afirmar con exactitud cuántas casas se edi-ficaron en la reconstrucción de Armero por la dis-persión de los damnificados, pero se estima que las necesidades de vivienda de las familias afectadas por el desastre para junio de 1986, era de 8.075 unidades. En julio del mismo año, se obtuvieron propuestas de financiación para la construcción de 4.792 viviendas, Resurgir tenía que construir entre 200 y 1.150 adicionales. Para los que no querían vivir en la zona norte del Tolima se planteó un sub-sidio de 1.764 dólares por familia.


“[En Lérida], Resurgir propuso construir 2.500 vi-viendas correspondientes al 31% de las viviendas pro-puestas, un poco más de la mitad de las que habían desaparecido en Armero (4.718). Posteriormente un censo realizado por Resurgir daba cuenta de 1.641 vi-viendas entregadas y habitadas en Lérida, 859 menos proyectadas en el plan” (Saavedra, 1996: 173).

La reconstrucción en Lérida hizo parte de un plan que buscaba impulsar a Lérida como una ciudad re-gional, para esto se propuso implementar servicios relacionados con el sector productivo que habían existido en Armero. Para la construcción de vivien-da y de esos servicios Resurgir adquirió un terreno en Lérida en un lugar sobre el eje vial entre Ibagué y Honda, esto hizo parte de un Programa para la Recu-peración y Reactivación de las Zonas Afectadas pre-sentado por Resurgir en 1986. La escogencia de la ciudad de Lérida para la reconstrucción de Armero fue muy debatida puesto que Lérida era una ciudad semi-rural y no tenía ni la infraestructura y servicios disponibles para la construcción de una nueva ciu-dad (Paulsen y Cárdenas, 1998: 28).

Para la construcción de estas viviendas no hubo lineamientos técnicos por parte de Resurgir, lo que ocasionó que mientras unas viviendas se entregaban totalmente terminadas y con instalaciones de servi-cios públicos, otras fueron planeadas como desarrollo progresivo; se entregaban viviendas bien dotadas, de hasta de 35 metros cuadrados de construcción, en pequeños lotes de 200 metros cuadrados, sin espa-cios suficientes para el desarrollo de actividades para la familia. En algunos proyectos se exigía horas de trabajo, en otros la casa era totalmente donada. En algunos casos, las familias se inscribían en varios pro-yectos y escogían el que menos exigencias tenía.

“La relación entre las promotoras y los sobrevivien-tes se dieron en un contexto de paternalismo y de asistencia […] Resurgir por su parte tuvo una acti-tud laissez faire, en la construcción de las viviendas, lo cual facilitó la competencia por el mejor postor” (Saavedra: 1996: 175).

Los afectados por la tragedia tuvieron muchos planes de vivienda para escoger, hubo 32 tipos de

ofertas diferentes con criterios y exigencias distintos que produjeron división entre los damnificados y ce-los institucionales, entre otros. Las ONG jugaron un papel muy importante en la construcción de vivien-da, las más destacadas fueron El Minuto de Dios y Fedevivienda, que eran las que más experiencia te-nían en la construcción de este tipo de vivienda.

Adicionalmente, Resurgir compró 3.157 hectá-reas en Lérida, Armero y Cambao por un valor de $661 millones de pesos (unos $17.306,95 millones de pesos de 2008)14. En Guayabal compró 8 predios de una extensión de 296 has por un valor de $73 millones de pesos ($1911,36 millones de pesos de 2008)15, para construir viviendas y crear aldeas para la explotación agropecuaria con asesoría del Institu-to Colombiano de Reforma Agraria –Incora–. Resur-gir diseñó un programa de adquisición adecuación y adjudicación de tierras, para reasentar 650 familias. Se proponían desarrollar empresas agrícolas comu-nitarias, horti-granjas, aldeas campesinas, en donde se compartiera asistencia técnica, se proporcionara suministro de insumos y se comercializara los pro-ductos. Inicialmente las familias vivían en carpas y se vinculaban a la producción de la finca. Esta expe-riencia fue exitosa (Saavedra, 1996: 176).

Por otra parte, en Guayabal se tiene un registro de construcción de 570 viviendas, además del mejo-ramiento de la infraestructura física y la construcción de equipamientos y de un parque micro empresarial.

En el departamento de Caldas, de un total de 487 viviendas afectadas por la avalancha se perdieron to-talmente 253, el 52%. Resurgir llevó a cabo un plan de 548 viviendas en Chinchiná y 202 en Villamaría, y coordinó el diseño de la aldea Río Claro, también en Villamaría, que benefició a 60 familias.

Resurgir no tuvo un plan global que permitiera una coordinación, esto conllevó una intervención masiva de las ONG en los proyectos de vivienda, lo que “facilitó la dispersión, generó adhesiones indi-viduales y produjo el fenómeno de tener la opción

14 Cálculos propios a partir de los datos de Saavedra, y las series del IPC del DANE, 1998 año base. En: http://www.banrep.gov.co/series-estadisticas/see_precios.htm

15 Ídem.


de escoger al mejor postor para aquellos que tuvie-ron la posibilidad de decidir con cuál de las múl-tiples ofertas podía quedarse. De otro lado, estos proyectos tuvieron, en muchos casos, una planea-ción tecnocrática que excluyó a los sobrevivientes del derecho a decidir e incluso a fiscalizar las obras que se realizaron (Saavedra, 1996: 244).

La participación comunitaria en el proceso de la reconstrucción“A pesar que desde el principio se habló de dar par-ticipación en la toma de decisiones a la población afectada, el proceso de reconstrucción tuvo un ses-go de participación funcional, urbanística y profe-sional, donde primaron las decisiones tomadas por Resurgir” (Saavedra, 1996: 186).

Una de las razones pudo ser que no se vio en la población afectada una potencialidad para participar, pues se consideró que por su trauma después de la tragedia estaba imposibilitada para tomar decisiones; otra fue que se sospechó que estaba infiltrada por la guerrilla. Así la política que imperó fue la asistencia-lista como un medio para brindar las ayudas y generar una actitud de imposibilidad en los damnificados.

“La reconstrucción resultó muy fragmentada, sectorizada y poco integral. Por un lado estaban los urbanistas, ingenieros y arquitectos planeando la ciudad regional de Lérida, por otro lado los eco-nomistas impulsando la reactivación económica y los profesionales de las ciencias sociales estuvieron muy marginados; se confundió lo social con lo asis-tencial” (Saavedra, 1996: 187).

Según el estudio de Saavedra, al analizar la ciu-dad regional de Lérida, se hacen evidentes la pro-blemáticas sociales pues en la reconstrucción “no se construyó identidad, más bien se generaron divisio-nes y se estimuló la competencia por el mejor pos-tor” (Saavedra, 1996: 188). Esto se hace evidente igualmente en la apropiación de las viviendas:

“muchos Armeritas no han mostrado aprecio por las casas que les dieron. Incluso por aquellas en las cua-les invirtieron 500 horas de trabajo, esto podría ex-plicarse como una forma de no sentir la ciudad como propia y por tanto no identificarse con ella” (Saave-dra, 1996: 189).

Igualmente Saavedra concluye que:

“[…] al haber quitado a los pobladores y responsables locales la responsabilidad de las decisiones en la recons-trucción, se generó una actitud pasiva. Se despotencia-lizaron y se hicieron muy dependientes de Resurgir”.

Adicionalmente, las demoras en cubrir las ne-cesidades cotidianas de los sobrevivientes causaron mucha incredulidad. La capacidad de liderazgo se vio menoscabada por la lentitud y la burocracia que se fue generando alrededor de la gestión.

La reconstrucción redujo el déficit de vivienda y mejoró las condiciones de vida de los sobrevi-vientes, en cuanto a lo que tiene que ver con la calidad de la vivienda. Sin embargo, al recorrer a Lérida da la impresión de estar en un pueblo sobre-dimensionado y vacío que no dejó de ser pueblo y que no alcanzó la identidad regional que se soñaba. La reconstrucción, en nuestro concepto, tuvo unos resultados materiales de progreso pero sin construc-ción de comunidad ni de actores, es decir, se hizo una reconstrucción moderna sin modernidad, sin sujetos sociales autónomos (Saavedra, 1996: 192).

El control sobre la financiación de las vivien-das determinó las limitaciones de la participación comunitaria en el campo económico. Las razones presupuestales que justificaron el ejercicio del po-der centralizado estaban relacionadas con la deter-minación de los tipos de contrato, las tecnologías utilizadas, la calidad y los tiempos máximos de las obras. La participación se entendió sólo como dar información (Saavedra, 1996: 232).

Los proyectos de la mayoría de las ONG se centra-ron en dos necesidades de los Armeritas: reconstruc-ción de vivienda y generación de fuentes de ingresos.

El papel de las ONG fue, en muchos casos, el de servir de intermediarios entre las tensiones de los sobrevivientes y Resurgir: “Reemplazaron al Estado tomando en sus manos buena parte de la recons-trucción. Por este mismo rol, fueron en muchos casos confundidas con él y sometidas a las mismas dudas y confrontaciones” (Saavedra, 1996: 245).

Las ONG, aunque tuvieron parámetros distin-tos de intervención, coincidieron en promover en-tre sus proyectos la participación comunitaria y la


autogestión; de su participación y los objetivos de sus proyectos se puede decir que:

“Algunas veces los profesionales de las ciencias sociales lograron impulsar los grupos y las organizaciones propias de los sobrevivientes para que ellos pudieran ejercer el derecho a voz y voto. Sin embargo se encontraron con la falta de información y conocimiento sobre los planes de vivienda, elaborados de manera centralista, muchos de ellos en Bogotá” (Saavedra, 1996: 230).

Sin embargo, la participación se entendió como el “derecho a hacer” pero no a decidir, pues las deci-siones eran tomadas por las directivas de las ONG. Incluso se vieron algunos casos de intervención de cacicazgos políticos.

Adicionalmente, la falta de organización comuni-taria convirtió a los sobrevivientes pobres en personas que no constituían comunidad, por lo cual eran muy vulnerables (Saavedra, 1996: 246).

Experiencia del barrio Villa ArmeritaEl Centro de Investigación y Educación Popular –Cinep– llevó a cabo un proyecto integral de re-construcción en el municipio de Fusagasugá, lo que dio como resultado la edificación de 43 casas y la constitución de un Fondo Rotatorio en Vi-lla Armerita, como se denominó el nuevo barrio. Este caso es destacable toda vez que “construir co-munidad alrededor de la vivienda era uno de los aspectos fundamentales considerados en el pro-yecto” (Saavedra, 1996: 269), con una interven-ción bajo esquemas de participación comunitaria, autogestión y autoconstrucción, con la que se bus-caba “propiciar a través de la acción organizada de la comunidad, la superación de sus problemas inmediatos –satisfacción de sus necesidades de vi-vienda, trabajo, educación, salud– y la proyección hacia el futuro” (Saavedra, 1996: 263).

Del total de 350 familias damnificadas con las que trabajó el Cinep –unas 1.750 personas–, 42 se asentaron en Villa Armerita, de éstas 12 habían lle-gado directamente a Fusagasugá, 17 provenían de Bogotá y las 12 restantes venían de otras partes, fue un total de 117 personas con las que se comenzó a trabajar en varios frentes, con acciones como “talle-

res de diseño participativo y la puesta en marcha de otros proyectos, como el de generación de empleo, el de género y salud de las mujeres, el ambiental y [de] reciclaje de basuras, y los proyectos con niños y jóvenes” (Saavedra, 1996: 265).

Para albergar las familias durante el proceso de construcción, se levantó “un campamento de 134 m2 en el lote recién comprado con 6 habitaciones de 22 m2 cada una. Esto dio vivienda y empleo temporal a seis familias que se trasladaron y permanecieron allí seis meses” (Saavedra, 1996: 268); el tiempo que transcurrió entre la conclusión de la casa modelo y el inicio de las obras de urbanismo fue de dos meses “[…] por dilatación de contratos. Esto tuvo efectos de desmotivación frente al trabajo comunitario y, en cambio, dio lugar a chismes, resentimientos y des-confianza” (Saavedra, 1996: 268).

Para adelantar el proceso organizativo se confor-mó la Asociación Villa Armerita, “con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en sus de-cisiones [...] podía estar integrada por los grupos y comités que los socios juzgaran necesarios” (Saave-dra, 1996: 268), se conformó, así, una asamblea de socios, una junta directiva, un comité del Fondo Rotatorio y otro de obras; este último fue planteado por el Cinep y la Fundación para la Promoción de la Comunidad y el Mejoramiento del Hábitat –Pro-co–, con el fin de trasladar gradualmente las res-ponsabilidades del proyecto a la comunidad.

Pese a las proyecciones, la participación comuni-taria fue limitada pues se restringió, en el caso de la autoconstrucción, “al acarreo, descargue y traslado de materiales, limpieza y mezcla porque el 80% de los obreros fueron contratados en Bogotá” (Saavedra, 1996: 270), y aunque se suponía una participación ac-tiva en los procesos de veeduría, escogencia del lote y diseño de la obra, a través de su participación en el co-mité de obras, según Proco hubo una subutilización en los talleres de diseño porque se relegaron los aportes de la comunidad al momento del diseño final, por lo que en su último documento señala cómo el carácter urbano de la obra no estaba acorde con las particula-ridades de las familias pues “no había respondido con las características de su hábitat anterior ni a los deseos de los Armeritas” (Saavedra, 1996: 272).


En la etapa de construcción hubo serias tensio-nes y complicaciones –especialmente en la etapa final–, que se relacionaban con el autoritarismo, el gamonalismo y el clientelismo como caracte-rísticas de la cultura política colombiana, que eran reproducidas en el plano de lo local, donde las relaciones eran mediadas por la desconfianza y el escepticismo; se llevó un proceso delegatario en el que el líder se suponía el único responsable de las actividades, lo que generó conflictos entre la comunidad y las instituciones, entre la misma comunidad y en las instituciones; así pues, en las postrimerías de la fase de construcción, “el papel del Cinep se concentraba en gran medida en pre-sionar a Proco para hacer los correctivos pertinen-tes” (Saavedra, 1996: 275).

Finalmente, si bien es cierto que “Villa Armenia puede considerarse privilegiada por la calidad de la vivienda, los materiales de construcción, los aca-bados, los espacios públicos, los servicios públicos, [ya que] éstos se lograron en un tiempo récord de 9 meses mientras que muchos de los barrios popula-res de Fusagasugá llevan más de diez años solicitán-dolos sin haberlos logrado” (Saavedra, 1996: 275), razón por la cual la obra ganó el tercer premio de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, en recono-cimiento de la participación comunitaria, en todo caso deben revisarse las características del proceso ya que “el aporte de mano de obra por parte de la comunidad mediante la autoconstrucción adquiere validez en la medida en que éste mejore realmente las condiciones del producto final ya sea en térmi-nos de mayor área construida o menor costo real de la vivienda al tiempo que constituye una práctica en la que se fortifican valores como la solidaridad, compañerismo y amistad entre pobladores. En el caso de Villa Armerita, estos dos elementos no se dieron” (Saavedra, 1996: 274).

Lo anterior puede explicarse en una concepción errada de la participación comunitaria, ya que “al considerar los proyectos autogestionarios como fi-nes en sí mismos y no como procesos de gestión y de ejercicio democrático se quiso forzar la participa-ción para luego dejarla al margen cuando ocasiona-ba problemas” (Saavedra, 1996: 272).

2.3.2.3. Reconstrucción de Páez

Foto 5. Terremoto de Páez

Fuente: Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe (2005).

El 6 de junio de 1994 se registró un terremoto con epicentro en cercanías de Dublín (Cauca), en la cuenca del río Páez, que tuvo una intensidad de 6,4 grados en la escala de Richter y un foco de profundidad inferior a 10 kilómetros; 15 munici-pios –9 caucanos y 6 huilenses– se vieron afec-tados. Se estima que el municipio de Páez sufrió pérdidas totales que representan el 50% del total de las mismas, cifra que para el caso del munici-pio de Inzá asciende a un 15%, lo que suma dos terceras partes del total de los daños, el resto se reparte entre los demás municipios afectados del Cauca (30,3%), y Huila (4,7%) (Wilches-Chaux, 1998: 104). La infraestructura en educación, sa-lud y vivienda se vio afectada en un 75%, y se presentó, además, una destrucción ecológica en inmediaciones de la zona epicentral –de aproxi-madamente 40.000 habitantes–, un alto porcen-taje de la cual se localiza en tierras del Parque Natural del Nevado del Huila.

Las pérdidas humanas fueron 1.100 personas entre muertos y desaparecidos, se inició el éxodo de 1.600 familias –unas 8 mil personas, entre indígenas –1.100 familias–, y mestizos –500 familias–, que en un principio se ubicaron en albergues temporales de municipios vecinos del Cauca y el Huila.


Tabla 8. Terremoto de Páez, distribución de daños por departamento

Departamento del Cauca 95,3%

Departamento del Huila 4,7%

Total 100

Tabla 9. Terremoto de Páez, familias afectadas directamente

Departamento del Cauca 7.511 94,76%

Departamento del Huila 414 5,24%

Total 7.925 100,00%

Fuente: Censos CNK y municipios.

Para la atención de esta tragedia el Estado asu-mió la responsabilidad en cabeza del Ministro de Gobierno, declaró la emergencia económica –artí-culo 215 de la Constitución Nacional–, y creó la Corporación para Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y Zonas Aledañas –Corpopaeces– median-te el Decreto 1179 de 1994, con la que se buscó adelantar proyectos y programas para la atención de las necesidades primordiales de los habitantes de la zona afectada, así como su reconstrucción y reha-bilitación. Por la magnitud de los daños en cuanto a las infraestructuras vial, energética y de servicios, se determinó ampliar el radio de influencia territorial de los beneficios concedidos incluyendo a munici-pios que necesariamente habían venido sufriendo las consecuencias de la fuerte depresión en que quedó la zona donde ocurrió el desastre (Wilches-Chaux, 1998: 108).

Inicialmente entidades como la Cruz Roja y la Defensa Civil asumieron la atención del desastre marginando la participación comunitaria de los damnificados, éstos fueron excluidos y “obligados a asumir el rol de victimas impotentes” (Wilches-Chaux, 1998: 34). Sin embargo, el Consejo Re-gional de Indígenas del Cauca –CRIC–, asumió el manejo y recepción de víveres, ropa y artículos de primera necesidad, acciones que no estuvieron in-tegradas a las efectuadas por el Sistema Nacional

para la Prevención y Atención a Desastres –Snpad– y organismos del Estado.

Corpopaeces tenía como objetivo el diseño y la ejecución del Plan General de Recuperación y De-sarrollo Sostenible, en coordinación con las insti-tuciones y la comunidad, para garantizar a ésta la participación real y decisoria en las diferentes eta-pas del proceso.

Dentro de sus objetivos específicos estuvo el empoderamiento de las comunidades en el manejo de las herramientas institucionales, la planeación y gestión de proyectos de desarrollo sostenibles en el largo plazo; asimismo, la ejecución (de manera directa o por intermedio de entes públicos o pri-vados) de los planes y programas de reconstruc-ción y rehabilitación social, económica y cultural en la zona; y por último, la recuperación y forta-lecimiento de la economía, en sus componentes tradicional y de mercado, mediante labores técni-cas, económicas y sociales, para la reinserción en el sector productivo nacional.

Corpopaeces nombró un consejo directivo conformado por un director ejecutivo, el ministro del Interior, su delegado y por seis representantes de la Presidencia de la República. Mediante el Decreto 1263 de 1994 se hicieron algunas modi-ficaciones en la institución, que pasó a llamarse Corporación Nasa Kiwe, (nasa yuwe quiere decir: “tierra de la gente”), y se introdujeron cambios en el consejo directivo de la entidad al facultar la participación de los gobernadores de los departa-mentos del Cauca y del Huila, un representante del CRIC, dos miembros de los cabildos en re-presentación de los municipios afectados –Inzá y Páez–, un miembro del cabildo en representación de los resguardos afectados de Guambia, Quizgó, Quinchaya, Ambaló y aledaños, y un represen-tante de las organizaciones sociales no indígenas de las zonas afectadas. Dichas reformas hicieron que la comunidad tuviera una representación más marcada lo que convirtió al consejo en un escenario de deliberación entre los diversos acto-res que, dicho sea de paso y como particularidad de este proceso, eran bastante heterogéneos –no sólo étnicamente– (Wilches-Chaux, 1998: 91)


Tabla 10. Terremoto de Páez, Plan de Reconstrucción(Cifras en pesos de 2008)

Área Plan acordado julio de 2001

Ejecución CNK-otras entidades

1994-2007

Por ejecutar % de avance

Vías 124’786.208 113’044.014 11’742.194 90,59%

Vivienda 110’641.263 109’981.190 660.073 99,40%

Salud y saneamiento

básico 49’176.639 43’813.531 5’363.108 89,09%

Tierras 40’247.868 38’703.300 1’544.569 96,16%

Educación 20’548.405 18’787.213 1’761.193 91,43%

P. productivos 30’761.733 28’293.550 2’468.183 91,98%

Electrificación 7’370.228 6’860.255 509.972 93,08%

Fortalecimiento

institucional 9’104.052 9’370.696 -266.644 102,93%

Total 392’636.396 368’853.749 23’782.648 93,94%


16 Cifra calculada a partir de los datos en Wilches-Chaux, 1998.

Con el Decreto 1263 de 1994 se le asignó a la Cor-poración Nasa Kiwe un presupuesto inicial para in-versión de $8.600 millones de pesos (unos $34.308,17 millones de pesos de 2008)16, mientras que el artículo tercero del Decreto 2018 de 1994 le confiere autono-mía en el desarrollo de las labores de reconstrucción,

facultándola para elaborar un plan específico para el manejo de la situación de desastre declarada, en coor-dinación con la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres. La ejecución de los recursos se hace directamente entre la corporación y los beneficia-rios, lo que hace que no haya tanta intermediación.

La Corporación fue proyectada de manera tal, que su liquidación está sujeta a la certeza de susten-tabilidad de los proyectos, a la espera de que sean las administraciones municipales, los organismos locales y las comunidades los que se encarguen de la continuidad de estos procesos. La Corporación también ha recibido recursos de ayudas internacio-nales, es el caso que desde de 2001 hasta 2005 hubo un gran proyecto de ayuda internacional que orga-nizó la Unión Europea.

Después en el terremoto de Páez se creó la Ley 218 de 1995, que generó importantes beneficios tri-butarios con el fin de incentivar a las industrias para que se establecieran en varios municipios y brinda-ran fuentes de empleo a la población; se amplió,

igualmente, el rango de los municipios afectados y se establecieron industrias importantes en Santan-der de Quilichao, Puerto Tejada, Caloto, Corinto y Guachené; sin embargo, “ha sido dura la lucha para que las empresas recojan gente preparada, pero afectada” (Grupo Focal, Mesa de reasentamiento).

La envergadura de las responsabilidades a cargo de Nasa Kiwe exigieron la creación de varias áreas: de tierra, de vías, de vivienda, de salud, de educación, de normalización de la emergencia –coordinada por una gerencia de albergues que se ocupó gradualmen-te las funciones que tenía la Dirección Operativa


para la Prevención y Atención de Desastres–,de pla-neación y, finalmente, un área administrativa. Lle-gado ese punto, se planteaba la necesidad de que la corporación flexibilizara sus estructuras para hacerle frente a la burocratización.

En el caso de las organizaciones no guberna-mentales se realizó, en la mayoría de los casos, un trabajo coordinado y complementario con la corpo-ración, asimismo como con los comités de cafeteros del Cauca y del Huila, la Corporación Minuto de Dios y la Christian Children Fund, que venían tra-bajando con algunas comunidades de Tierradentro desde antes del sismo (Wilches-Chaux, 1998: 87).

El proceso de reconstrucción de Páez evidenció la debilidad institucional del sistema rural colombiano, hecho que ha dificultado hacer viables soluciones a las necesidades de las familias afectadas. Asimismo, no existieron las herramientas legales que posibilita-ran salidas financieras pues muchas de las familias ya tenían deudas pendientes con la Caja Agraria lo que impidió obtener nuevos créditos, incluso ante un caso de emergencia como éste, lo que se acentuaría con la declaración de inexequibilidad constitucional del De-creto 1265 de 1994, con el que se pretendía la cance-lación de los pasivos de los productores damnificados en el sistema financiero, para rehabilitarlos en igual-dad con los demás usuarios del sistema al acceso a cré-dito (Wilches-Chaux, 1998: 116); de manera similar, la falta de estímulos y formas de pago más atractivas para la negociación de las tierras para la reubicación en la Ley 160 de 1994, puede contarse entre las falen-cias en materia legislativa, si bien “hasta la fecha todas las tierras urbanas y rurales adquiridas por Nasa Kiwe para reubicar comunidades afectadas, se han negocia-do de manera directa, y sin necesidad de acudir a la expropiación” (Wilches-Chaux, 1998: 112).

Finalmente, debe manifestarse que las experien-cias institucionales y comunitarias no se aprovecha-ron, toda vez que en el país se está en mora de hacer una sistematización del legado histórico de este tipo de eventos y no fue aprovechada la organización comunitaria indígena donde existe un tejido social fuerte, cimentado en lo étnico, lo político y lo cul-tural. En este sentido es necesario hacer énfasis en

el diálogo con las comunidades, donde debe primar la visión de proceso sobre la de producto.

Reconstrucción de viviendaEn el terremoto avalancha del río Páez resultaron afectadas en gran manera las familias indígenas y campesinas que se asentaban en la región de Tie-rradentro en el que perdieron familiares y tierras. Estas familias tuvieron que ser reubicadas por las condiciones de riesgo en la que se encontraban sus tierras y ante la eminente amenaza ante la actividad del volcán nevado del Huila.

En primera instancia la Corporación Nasa Kiwe tuvo en cuenta la organización indígena:

“La propuesta permitió proponer que se reconociera la organización indígena de la región afectada como un elemento esencial no solamente durante la fase de emergencia sino durante las demás fases posteriores a la ocurrencia del desastre, y que dicha organización, que de hecho constituye una verdadera red comuni-taria, se fortalezca como redes de respuesta, a través de las cuales las comunidades indígenas y sus autori-dades pueden asumir el papel que les corresponde” (Wilches-Chaux, 1998: 32).

Para el indígena Páez es muy importante la tierra pues es fuente de su vida y su seguridad, por eso, den-tro de la reconstrucción, fue muy importante incluir a las familias en la toma de decisiones con respecto a su asentamiento, se realizaron, además, consensos entre la Corporación Nasa Kiwe, los gobernadores indígenas y los líderes de los grupos mestizos y re-corridos en varios municipios en busca de un globo de terreno disponible para la venta, el cual contara con vías de acceso, fuese apto para la agricultura y/o ganadería y tuviera un lugar para edificar las vivien-das y un clima favorable (Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 19).

Posteriormente a la elección del terreno, la cor-poración procedió a realizar los estudios jurídicos y técnicos para la posterior compra de los lotes. Las comunidades afectadas y los sitios elegidos para vi-vir fueron: (Ver Tabla 11)


“Al interior del departamento del Cauca, los rea-sentados iniciaron su nueva forma de vida en fincas productivas de los municipios de Morales, Piendamó, Cajibío, Caloto, Sotará, El Tambo y Páez. En el de-partamento del Huila se encuentran reubicados en los municipios de La Plata, La Argentina, Acevedo, El Pi-tal, Iquira, Nátaga y Tesalia” (Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 19).

A cada familia se le adjudicaron entre 6 y 7 hectáreas de terreno, incluyendo las áreas comuni-tarias, de vivienda, de reservas forestales y produc-tivas, para que continuaran con sus actividades de producción agrícola y ganadera.

Las familias afectadas indígenas y campesinas habitaron temporalmente en albergues y recibie-ron los beneficios de adquisición de tierras en los departamentos del Cauca y Huila. “Hasta el 2005, la Corporación Nasa Kiwe, ha adquirido 10.692.7 ha de tierras de la cuales entregó 8.919,8 ha a las comunidades indígenas y 1.772,9 hectáreas a co-munidades mestizas. En el departamento del Cauca se compraron 5.522,8 ha y en el Huila 5.169,9 ha” (Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 22).

El diseño de las nuevas casas fue concertado con las familias tanto paeces como mestizas, “es fruto de la discusión al interior de las comunidades que ana-lizaron y decidieron conjuntamente con el acom-pañamiento de la corporación sobre las técnicas de construcción. “Con base en los conocimientos ad-quiridos los ingenieros de Nasa Kiwe compartieron con los nuevos dueños de vivienda la forma como debería ser edificada combinándose lo tradicional con lo moderno” (Ministerio del Interior y de Justi-cia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 28).

El concepto de solución integral junto con los damnificados comprendió, “la adecuación y dota-ción de todos los servicios públicos (energía, agua, alcantarillado), la dotación de puesto de salud y es-cuela” (Ministerio del Interior y de Justicia y Cor-poración Nasa Kiwe, 2005: 29).

Las unidades habitacionales son de 42 o 60 m2, de un piso, constan de dos habitaciones, sala co-medor, cocina, baño, área de lavadero y un espacio para ampliarla. En la labor de construcción parti-cipaban en minga los comuneros con sus familias, aunque no fue fácil su intervención pues argumen-taron la necesidad de trabajar en la tierra para el sustento de su familia; este aspecto fue subsanado al contratar Nasa Kiwe la mano de obra con ellos en una primera etapa y para la segunda se llevó per-sonal calificado para hacer los acabados finales. El SENA participó en cursos de capacitación dirigidos a los indígenas que recibieron certificación como maestros de obra.

“eso en el caso del Páez es muy importante comen-tarlo; fue una de las decisiones más preocupantes porque la gente vivía en casas aisladas, como era una vivienda rural lo que estábamos reconstruyendo en el caso del Páez. Entonces hubo que tomar la deci-sión de hacer viviendas más o menos aglutinadas, era prácticamente hacer unidades multifamiliares de vi-viendas, núcleos de vivienda, ya no las viviendas ais-ladas porque era imposible llevar un proceso de obras de urbanismo con viviendas aisladas, y además, por el área que habría que haber adquirido para reponer las cuarenta mil hectáreas, pues era muy difícil, por eso se resolvió hacer viviendas nucleares en donde se hacían unidades de vivienda de cien, doscientas viviendas, o doscientas familias, ¡o más!, hay sitios

Tabla 11. Terremoto de Páez, sitios de reasentamiento

Resguardo No. familias Ubicación anterior Ubicación actual

Wila 350 Pie del volcán Nevado del Huila Rionegro (municipio de Iquira, Huila)

De Vitocó 165 Santa Leticia (municipio de Puracé, Cauca)

De Tálaga-La Estación 63 Páez (Cauca) Municipio de La Plata (Huila)

Total 578



que tienen cuatrocientas o quinientas viviendas, son ciudadelas, pequeñas ciudadelas […]” (Entrevista con Eduardo Nates).

Otro elemento importante en la reubicación de estas familias fue la producción de cultivos, es de-cir, en el territorio donde se asentaban tenían tipos diferentes de cultivos al actual debido a las condi-ciones de los terrenos. Fue así como se conformó un “Comité Coordinador de Producción conformado por instituciones como el Comité Departamental de Cafeteros, la Secretaría de Agricultura del Cauca, el Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC, La Corporación regional del Cauca y la Corporación Nasa Kiwe” (Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 40).

En una primera etapa se trabajó principalmente con proyectos de seguridad alimentaria, con el esta-blecimiento de cultivos de pancoger, pero superada la etapa de la emergencia se continuó la puesta en marcha de proyectos de mediano plazo, siendo los más representativos la ganadería, el establecimiento de cultivos asociados a café, plátano, caña, frutales entre otros (Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 40).

Participación en la reconstrucción Uno de los aspectos que se tuvo en cuenta en

el proceso de reubicación de las familias, fue in-corporarlas en la toma de decisiones, ellas mismas decidieron dónde ubicarse e hicieron los reconoci-mientos de las tierras y luego la Corporación Nasa Kiwe adquirió los terrenos.

La tierra fue comprada y entregada a los cabildos los cuales, en el caso de las comunidades indíge-nas, repartieron las hectáreas para las familias; con respecto a las comunidades campesinas, “mestizas”, que no tenían una organización social tan arraiga-da, se les propuso agruparse y organizarse para ha-cer la compra de terrenos.

Dentro de este reasentamiento existían, por un lado, las condiciones de las familias que se reasen-taban y, por otro, las de las poblaciones receptoras que, junto con sus autoridades municipales, mu-chas veces mostraron resistencia a darles acogida a las nuevas comunidades, lo que ha generado ma-

yor dependencia de las comunidades reasentadas a la corporación.

La comunidad ha sido veedora del manejo de los recursos de la corporación además de la Contraloría General de la República.

“La veeduría, a nivel de la Corporación, ha sido la Contraloría, y nosotros mismos somos los que tenemos que estar permanentemente vigilando: cuánta plata va a llegar este año, y esa plata para dónde va, qué van a hacer este año, nosotros como consejeros de la Cor-poración Nasa Kiwe, primero, en segundo lugar, como gobernadores de los cabildos, estábamos pendientes de esa plata” (Grupo Focal, Mesa de Reasentamiento).

Las dotaciones en equipamientos fueron reque-ridas por la comunidad a la corporación; en cuanto a la vivienda se realizó un convenio entre la Cor-poración Minuto de Dios y la Nasa Kiwe para la construcción de vivienda con la mano de obra de los usuarios. Para lo cual la misma comunidad par-ticipó en su diseño…

“[…] hasta que por fin se definiera cuál era el querer de la comunidad […] la decisión tenía que ser un poco más impulsada y orientada un poco por la entidad, pero definitivamente se acababa haciendo el diseño de la vivienda, o ubicando los servicios públicos, o los centros de atención a las comunidades, en donde la comunidad decidía; pero finalmente el Estado era el que contrataba las reconstrucciones, o adelantaba las obras para que las comunidades recibieran los servi-cios o su vivienda; en muchos casos también hubo una gran participación de la comunidad en cuanto a la vi-vienda al adelantar los procesos de autoconstrucción, era la propia gente atendiendo su proceso de recons-trucción” (Entrevista Eduardo Nates).

El proceso de la reconstrucción de Páez ha sido un proceso concertado con la comunidad, sin em-bargo, dentro del quehacer de la corporación ha faltado un acompañamiento antropológico, pues ahora muchas de estas comunidades están perdien-do sus raíces:

“A los nasas ya les da pena hablar en nasa yuwe, entonces por ahí se va perdiendo la cultura nues-


tra, entre otras cosas ya los ancianos no cuentan las historias ancestrales, entonces por ahí también se va perdiendo la cultura –los sitios–, la mayoría hablaba nasa yuwe, en este momento en la tribu ya tenemos un 40% que lo hablamos, entonces mire cómo nos perjudica de pasar de un lugar a otro” (Grupo Focal, Mesa de Reasentamiento).

2.3.3 Conclusiones

En estos tres procesos estudiados para el caso colom-biano existen particularidades específicas, primero se dan en contextos nacionales diferentes donde la política de vivienda presentaba unos cambios en su forma. Por ejemplo, en el terremoto de Popa-yán son los organismos estatales, en la escala local, los encargados de la reconstrucción de la zona; la presencia del Instituto de Crédito Territorial, del Banco Central Hipotecario, entidades encargadas del desarrollo de la vivienda social en el país para esta época fueron las mismas entidades que genera-ron las soluciones habitacionales post-desastre. En los casos posteriores el modelo fue cambiando de acuerdo con el cambio de las políticas del Estado, entonces se pasó a la delegación de la construcción de vivienda social a las instituciones privadas.

Las tres experiencias crearon fondos especia-les que, en el caso de Popayán, actuaron parale-lamente a la institucionalidad local, lo cual creó roces y desánimo entre las instituciones. Para Armero la institucionalidad de Resurgir no creó estos paralelismos, sin embargo no tuvo en cuenta la participación de la población y de los munici-pios receptores de población. En el caso de Páez, la Corporación Nasa Kiwe también fue una institu-ción creada especialmente para la reconstrucción de la zona. Las características de esta tragedia, ameritaron la creación de un ente de esta magni-tud pues las comunidades afectadas eran indígenas y campesinos que ocupaban una zona rural adonde la ayuda gubernamental poco llegaba por lo cual se debía restaurar la confianza en el Estado entre estas comunidades, además, si bien la legislación urbana en general es clara, la legislación del cam-po tiene un camino muy largo por recorrer por-que, como bien se sabe, no ha habido una reforma

agraria importante en este país; sin embargo, es necesario pensar en quién va a amparar estas co-munidades cuando se desmonte la corporación.

En Popayán, el SENA fue la institución que prestó un aporte importante y mediante sus esfuer-zos se pudo llevar a cabo la reconstrucción de Popa-yán que, al igual que en México, se presentó en una zona histórica, aunque de otra escala. La diferencia entre estos dos procesos fue que los inquilinos de Popayán sí fueron trasladados a las zonas periféricas donde se les dio una solución habitacional.

Otro punto que se debe resaltar es la llegada de población que no es afectada por el desastre y que busca ser beneficiada en los procesos posteriores de atención y recuperación. Es el caso de Popayán, donde no se tuvo un control inicial de verdade-ros damnificados lo que hizo que la población en albergues y en barrios marginales aumentara. En Armero, igualmente, población ajena a los hechos aprovechó esta situación.

La construcción de un gran número de vivien-das trae también como consecuencias impactos dentro de la ciudad que deben ser medidos cuando se afronta la reconstrucción de vivienda. En el caso de Popayán se presentó un crecimiento importante en la periferia que tuvo que ser abastecido de in-fraestructura. Asimismo, en el caso de Armero, se construyó una ciudad junto a Lérida.

En Armero se creó Resurgir, única institución encargada de atender a las familias y la reconstruc-ción de viviendas en un territorio diferente al ori-ginal. Se trató de una reubicación completa de las familias que lo habían perdido todo, sus redes socia-les, algunos de sus miembros y el arraigo. Como se pudo leer, esta entidad intentó ser segundo Estado ya que la institucionalidad de Armero y su infraes-tructura quedaron bajo el lodo, pero en cierta me-dida no llegó a suplantarla; además, no consideró la participación de las comunidades en estos procesos como consecuencia de creer que estaban incapaci-tados por estar afectados sicológicamente y los rele-gó a ser simplemente damnificados.

Como también se vio, en estos casos las comu-nidades tienen un importante papel dentro del pro-ceso de reasentamiento, pues al unir esfuerzos se


crean sinergias importantes para el desarrollo de los proyectos y su sostenibilidad en el tiempo.

El caso de Paéz y la Corporación Nasa Kiwe se puede describir como fuera de serie pues la comuni-dad era indígena, organizada en cabildos, esto per-mitió tener una comunidad organizada lo que, en cierta medida, fue importante para facilitar el rea-sentamiento. La Corporación Nasa Kiwe dio cabida a estas comunidades en la planeación de la recons-trucción, como ya se describió. Otra circunstancia que se debe destacar es que el Gobierno Nacional no había tenido que afrontar un desastre en un área rural ni entre una población indígena que hace par-te de las minorías según la Constitución Política.

El conocimiento de las comunidades es indispen-sable para la aplicación de programas pues del enten-dimiento de las particularidades de tipo organizacional y cultural depende el éxito y el cumplimiento de las metas en programas de tipo participativo.

Es importante destacar la labor del SENA tanto en la experiencia de Popayán como en la del Cauca,

pues este instituto participó en la capacitación de las comunidades afectadas en el tema de la construcción. En los programas de reconstrucción, la capacitación comunitaria y el aprovechamiento de elementos téc-nicos y culturales son elementos de integración para que los mismos damnificados participen en el diseño y reconstrucción de las viviendas.

La temporalidad prolongada y el asistencialismo generan una cultura del damnificado y desestimula la participación de las comunidades en asumir su reasentamiento.

En el caso de Armero, se puede destacar la impor-tancia de la atención psico-social a los afectados como parte fundamental al abordar un evento como estos.

Y por último, se debe resaltar que la experiencia de Popayán aportó los primeros estudios dirigidos a la creación de una norma de sismo resistencia para Colombia, que se formalizaron en la norma AIS 100 y generaron la conciencia de la necesidad de tener una norma local para asumir en las zonas de alto riesgo.


En el capítulo anterior se pudo observar algunas de las políticas post-desastre que han sido expuestas en el marco internacional y el marco local, empezan-do por las disposiciones generales de los acuerdos internacionales y por las características institucio-nales en algunos países latinoamericanos; finalizan-do con la descripción de las acciones emprendidas frente a diferentes eventos ocurridos en algunos países y en Colombia. En este capítulo se analiza-rán estas disposiciones en el marco del concepto de la política pública, a la luz de cuatro componentes: los instrumentos de la política, la participación, la construcción social del hábitat y el control social (evaluación y seguimiento) de las acciones. Estos componentes serán el brazo esencial de esta evalua-ción y darán pie al planteamiento de la estrategia de construcción social del territorio.

Como primera medida, se tendrá en cuenta el concepto de política pública tomado para la presen-te investigación:

“Designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución y organización gubernamental con la fi-nalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situa-ción percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, 2002: 14).

En este sentido, se puede decir que la política busca satisfacer una situación de necesidad que parte de la realidad de una sociedad, por medio de la implementación de acciones que transforman esa realidad. Esta implementación está, asimismo, determinada por acciones que van de arriba hacia abajo, pero igualmente de abajo hacia arriba, en co-rrespondencia entre individuo-sociedad-institucio-nalidad. Asimismo, la política pública debe partir y

finalizar en la evaluación para redefinirse, es decir, para estar acorde con nuevas necesidades que se vayan presentando.

Es necesario destacar la importancia del aná-lisis y la evaluación de las políticas si se entiende que los problemas que se buscan resolver son más complejos en cuanto a medios, resultados y efectos (Roth, 2002: 137). En consecuencia, esta búsqueda por evaluar las políticas post-desastre tiene como objetivo determinar los desaciertos a partir de los elementos expuestos y los estudios de caso, y estu-diarlos para contribuir al desarrollo de una política pública en materia de desastres que tenga en cuen-ta el concepto de hábitat.

“La evaluación de las políticas públicas constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los gobiernos democráticos contemporáneos: com-prender, comunicar y controlar. Los gobiernos deben tratar de comprender lo que pasa como los procesos sociales inducidos por la acción pública para funda-mentar de manera lo más acertada posible las acciones futuras; los regímenes políticos democráticos tienen también la obligación de comunicar para explicar, con base en una información argumentada, y dialogar con sus públicos con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones; y, por último, los gobiernos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que realizan” (Roth, 2002: 142).

La evaluación que se trabaja en la presente in-vestigación se podría catalogar como ex-post, pues se trata de analizar los efectos de un programa en la política luego de efectuada su implementación, a partir de los resultados, con el objetivo de tener un conocimiento previo para determinar decisiones futuras (Roth, 2002: 150).

Los componentes expuestos de las políticas están determinados por dos de los conceptos principales estudiados en la presente investigación, la partici-pación y la construcción social de hábitat, pues es

3. Componentes generales de la política post-desastre


importante determinar una escala de valores para presentar una mayor claridad frente a la evaluación que se quiere llevar a cabo (Roth, 2002: 138).

3.1 Instrumentos de la política post-desastre

Entender un instrumento como componente de la política es reconocer la importancia que tienen en el tiempo para el análisis de la política.

“El Estado tiene a su disposición un catálogo de ins-trumentos muy diversificado. Al diseñar una política pública el Estado decide sobre el uso de uno, otro o varios instrumentos para su implementación. El es-tudio de una política pública en función de instru-mentos jurídicos que se han previsto e implementado permite dar indicaciones sobre cómo el Estado y las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y revela la concepción predominante de la autoridad. El análisis comparativo de los meritos res-pectivos y de la eficacia de los instrumentos utilizados –expresados casi siempre bajo una forma jurídica– para enfrentar problemas similares en lugares y tiem-pos diferentes puede ser una ayuda importante para el diseño de las políticas públicas” (Roth, 2002: 45).

Dentro de los instrumentos de las políticas pú-blicas descritos por Roth, se encuentran seis tipos (Roth, 2002: 45):

• Instrumentos prescriptivos: son aquellos que modi-fican el comportamiento a través de la obligación, privación de derechos civiles o autorización.

• Instrumentos incentivos: este tipo de instru-mento induce a una conducta mediante una re-compensa, la sanción de estos no es jurídica sino moral, económica o de hecho.

• Instrumentos de coordinación: son los mecanis-mos de coordinación de las políticas, en estos en-tran la planificación y los estudios de impacto.

• Instrumentos de organización y procedimiento: estos definen el marco en el cual se va a desa-rrollar la política; los instrumentos de proce-dimiento complementan los instrumentos de organización y definen el proceso formal de de-cisión y administración.

• Instrumentos materiales: donde el Estado tiene la posibilidad de proporcionar directamente los bienes y servicios.

• Instrumentos de delegación a socios: estos ins-trumentos se relacionan con el trabajo en con-junto con instituciones privadas, paraestatales u organizaciones no gubernamentales, para conse-guir los objetivos de la política en su ejecución.

En cuanto a los instrumentos post-desastre pue-de decirse que parten de disposiciones macro a lo micro, es decir, en primer lugar se entienden las disposiciones mundiales y posteriormente éstas se implementan localmente. Por otra parte es impor-tante resaltar que las políticas post-desastre están directamente relacionadas con las estrategias de la política para la prevención y atención de desastres, pues esta última se ha determinado a raíz de las consecuencias y costos que trae consigo la ocurren-cia de los desastres. Asimismo, tanto las políticas de prevención y atención están directamente relacio-nadas con las estrategias de lucha contra la pobre-za, el manejo adecuado de los recursos naturales, la mitigación y la prevención del riesgo.

Dentro de los instrumentos de las políticas para la prevención están las disposiciones para:

• El fortalecimiento de los sistemas de prevención y atención de desastres.

• La gestión del riesgo, que va desde los sistemas de monitoreo del riesgo, realizada por las oficinas técnicas, hasta la realización de estudios para la definición de los mapas de amenazas y riesgo, además de su implementación en los planes de ordenamiento territorial que determinan un sis-tema ambiental y el manejo del riesgo dentro de la ciudad. Asimismo, dentro de la gestión del ries-go se encuentra el instrumento de reubicación de familias localizadas en las zonas de riesgo determi-nadas por los planes de ordenamiento territorial.

• La creación de las leyes ambientales y del mane-jo de los recursos naturales.

Por su parte, las políticas post-desastre están dirigidas generalmente a tres etapas particulares:


las disposiciones para la etapa de emergencia, que están relacionada con la atención, es decir, a las ac-ciones inmediatamente después de sucedido el de-sastre; las de reconstrucción, relacionadas con las disposiciones que llevan a un proceso de más largo tiempo; y las políticas de liquidación.

Según los casos estudiados para la política post-desastre en los casos internacionales y nacionales se tienen como instrumentos para su implementación:

• Expedición de normas y decretos para atender la

situación de desastre.• Creación de fondos para la recepción de re-

cursos procedentes de donaciones nacionales y extranjeras. Asimismo la utilización de recursos del presupuesto de la Nación como también los créditos de la banca multilateral que son mane-jados por una entidad creada para tal fin o se le asigna a una entidad ya existente.

• Coordinación interinstitucional para el manejo de la emergencia entre las diferentes entidades de los gobiernos nacional y local. Participación de la institución creada para tales fines, en el caso colombiano del Sistema de Prevención y Atención de Desastres.

• Creación de estímulos parafiscales para la recu-peración económica de la zona y para liberar de impuestos a las empresas e industrias afectados.

• Realización de censos de afectación de la pobla-ción para determinar la magnitud de los daños.

• Creación de fondos especiales para el manejo de la reconstrucción (una tendencia muy marcada en el caso colombiano).

En cuanto a la atención a la población y al reasen-tamiento post-desastre se tienen como instrumentos:

• La construcción de albergues como una solución habitacional temporal que supla la necesidad inicial de la población.

• La atención relacionada con la salud física y la mental a través de los programas en los aloja-mientos.

• La creación de programas de vivienda, dentro de los cuales se encuentran:

- Creación o delegación de entidades públicas para la implementación de estos programas (fueron los casos mexicano y de Popayán).

- Asignación de subsidios, y con éstos las entida-des ONG o constructores privados son los que se encargan de la construcción de vivienda.

- Asignación de créditos para financiar los pro-gramas de vivienda.

- Construcción de infraestructura y equipa-miento.

3.2 La participación

Como se ha mencionado en capítulos anteriores, la participación es un componente importante en el reasentamiento post-desastre, pues con ella se pue-den gestar procesos que satisfagan las necesidades de las familias afectadas y generar la apropiación y la sustentabilidad de los reasentamientos. Además, es a través de este componente que se deben basar y gestar las disposiciones políticas adecuadas, en este caso de reconstrucción y reasentamiento.

En el reasentamiento post-desastre, las institu-ciones deben ser propiciadoras de los procesos de participación siendo flexibles ante los ritmos y las características sociales de la comunidad. En este sentido las instituciones no deben ser impositivas sino que tiene que ser facilitadoras de los procesos de reasentamiento, deben brindar las herramientas necesarias para que la comunidad misma se auto-organice y produzca su reasentamiento.

En un desastre los individuos sufren un proceso de pérdida y desarraigo, pero las comunidades ad-quieren incentivos para trabajar, para apropiarse de los procesos y en este caso de rehacer su habitar.

“La participación, como ser parte de algo, inmedia-tamente nos estamos identificando con ese algo del cual participamos, participar en un proceso es ser parte de ese proceso, lo cual significa comprender el proceso en nuestro propio interior” (Wilches-Chaux, 1994: 189).

De esta manera, la participación hace parte del proceso de habitar; poder pensar cómo se habita un lugar es indispensable en el ser como individuo y en


el ser sociedad. Y de allí deben partir las políticas, de los significados que la sociedad les imprime y, en este sentido, deben apuntar a la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes.

Según los casos de reasentamiento estudiados se tiene que:

• Las comunidades en un estado de emergencia se organizan de manera espontánea para satisfacer sus necesidades más inmediatas.

• Las movilizaciones como parte de la reivindica-ción de los derechos las han gestado, igualmen-te, las comunidades mismas.

• Las acciones de autoconstrucción han sido de importancia en el desarrollo de la política de participación post-desastre, sin embargo estas son muchas veces tomadas como la única mane-ra de participación de las comunidades.

• En algunos casos se ha tenido la participación de los grupos de representación de las comunidades en la junta directiva de la organización creada para la reconstrucción (el caso de Páez, en Colombia).

• Se ha desarrollado una organización comunita-ria en los alojamientos temporales y atención a las familias.

• Se ha tenido en cuenta la participación de las co-munidades en el proceso de diseño en las unidades habitacionales (en el caso de Popayán y Armero).

• Se ha visto a la población como sujetos pasivos y no como a personas afectadas que no pueden hacerse cargo de sí mismos.

• Las acciones del ente gubernamental han opera-do de manera asistencialista.

• Muchas veces la participación de la comunidad es considerada únicamente en el hecho de parti-cipar en la autoconstrucción.

• De acuerdo con lo estudiado se puede determi-nar que ha faltado una política clara de partici-pación post-desastre.

3.3 La construcción social del hábitat

Teniendo en cuenta que el hábitat es, en un sentido amplio, el conjunto de interrelaciones entre el indi-viduo, la sociedad y la naturaleza, la construcción

social de ese hábitat invita a profundizar en estas interrelaciones, para que de ahí parta la propuesta de su papel en el reasentamiento post-desastre ob-jeto de la presente investigación.

La construcción social del hábitat implica una serie de procesos que se enmarcan dentro de la triada individuo-sociedad-naturaleza. Se deberá entender al individuo como sujeto y como signifi-cado, es decir, el sujeto que se interrelaciona en la sociedad y el significado que la sociedad determina, es así como “el ser humano en proceso de desarrollo se interrelaciona no solo con un ambiente natural determinado, sino también con un orden cultural y social específico mediatizado para él por los otros significantes a cuyo cargo se halla” (Berger y Luck-mann, 1999: 68). En este sentido el reconocimiento del individuo como parte de la expresión de una sociedad y de la sociedad en relación con el lugar o medio ambiente, es indispensable para comprender esta construcción.

De esta manera la forma como el individuo se asienta en un lugar está determinada por los rasgos de la sociedad misma en la que habita y le ayuda a determinarse; la sociedad brinda las herramientas o instrumentos que determinarán su asentamiento. La manera como un individuo o un grupo se asien-ta está relacionada directamente con estas prede-terminaciones. En los procesos de reasentamiento post-desastre los asentamientos se encuentran ins-critos en esta forma de hacer y de entender.

El caso de la falta de decisión acertada o de ambi-güedad en la decisión de dónde reasentarse, da cuenta del olvido por parte del individuo y también de la so-ciedad de pensar dónde morar y construir su habitar. Es una condición que se ha dejado en las manos de la institución, ella es la que ha decidido y decide, con excepción en algunos casos, la manera de habitar.

En la construcción social del hábitat el recono-cimiento del individuo es importante, así como el de la sociedad, representada por las instituciones o grupos organizados, porque es allí donde se gesta el escenario de la participación de los actores. De esta manera la participación es un elemento de mucha importancia en este proceso si se entiende como participación de todo el conjunto de la triada del


hábitat, esto es la participación del individuo con todas sus potencialidades pero en medio de una co-munidad la cual le da significado a su existencia y su vivir, con toda su cultura característica que im-prime el lugar y la sociedad en la cual se mueve. En la sociedad están inscritos todos los tipos de institu-ciones, formas de organización, reglamentaciones y normas que ella construye. Es ahí donde se gesta la cultura en interrelación con el medio ambiente.

Cuando se habla de construcción social del há-bitat, se está hablando, igualmente, de un proceso continuo en el cual la participación lleve a una in-terlocución entre actores y a la exposición de sus intereses para alcanzar las metas propuestas a través de consensos, también a la determinación de su in-volucramiento, y al entendimiento pleno de lo que es el respeto por los otros. La participación es, de esta manera, el escenario de concertación donde se tejen las acciones que llevan al cumplimiento de los ideales y objetivos que buscan el desarrollo de un hábitat digno. Este se debe construir a partir de la planeación estratégica donde no hay un método a seguir, sino que se aplican planteamientos de carác-ter singular para extractar respuestas a partir de una situación determinada, así se desarrollan procesos en el largo plazo, que se deben ir auto-corrigiendo y auto-generándose, debido a que hay que tener en cuenta el posible surgimiento de imprevistos. El ám-bito de la construcción social del hábitat se da en un proceso continuo y dinámico, que implica una serie de procesos sociales, ambientales, económicos y políticos, enmarcados dentro de la complejidad de las interrelaciones.

La participación en la construcción del hábitat también hace referencia a procesos de apropiación y de sustentabilidad, teniendo en cuenta que la cons-trucción social no se refiere solamente a lo cons-truido, sino a los procesos previos y a los posteriores que son de carácter político, económico y social, de los cuales depende su trascendencia en el tiempo.

En este sentido, los desastres implican un emer-gencia que surge en medio de la vida cotidiana, pero es la sociedad misma, en todo su conjunto, la que debe afrontar esta situación, los planteamien-tos deben partir no sólo de respuestas de institucio-

nes, sino también de la sociedad civil para que estas acciones puedan sostenerse en el tiempo; desde la situación misma debe partir la respuesta. Para que esto suceda se debe dar espacio para que cada uno de los grupos afectados participe en la toma de de-cisiones que han de aplicar, pues la crisis urbana es de todos no solo de las instituciones.

En una situación post-desastre hay varios elemen-tos que entran en juego y se deben tener en cuenta en la construcción social del hábitat, por un lado, hay situaciones pasadas, presentes y futuras. Así, des-de antes de que suceda un desastre hay unas condi-ciones de la sociedad misma en la que se presenta el fenómeno; es el caso del asentamiento, pues existen unas normas establecidas que rigen la forma como se debe emplazar la población en un lugar, unas normas urbanas que especifican las disposiciones ambienta-les, que denotan situaciones de alto riesgo, o condi-ciones urbanísticas que determinan los lineamientos para la construcción de edificaciones con materia-les adecuados, estos lineamientos se encuentran los planes de ordenamiento territorial o en los esquemas de ordenamiento territorial para los municipios más pequeños y estipulan los usos de suelo y las especifi-caciones para construir vivienda social.

Por otra parte, están las formas como se constru-ye la vivienda, ya sea a través de instituciones como las de cajas de compensación familiar, los munici-pios, la sociedad organizada, o directamente con las entidades privadas, destinando subsidios para las familias de menos recursos.

También existen unas condiciones políticas que pueden brindar o no elementos para la par-ticipación. En el caso colombiano la Constitución Política de 1991 ha aportado herramientas para los procesos participativos; sin embargo, este pro-ceso se ha dado unidireccionalmente, es decir, del Estado hacia las comunidades cuando las guía de forma asistencialista o les informa más que hacer-las partícipes de los procesos, pero también se han dado casos en que no son atendidas.

Por su parte, la descentralización juega un papel importante en la ampliación del camino hacia la par-ticipación; la autonomía a los municipios ha contri-buido a las tomas de decisión local, por ejemplo la


planeación ha llevado a procesos interesantes en ma-teria de formulación de planes, sin embargo, mien-tras se les da más autonomía a los municipios, se les ofrece menos regalías. A pesar de lo anterior, la insti-tución y organización comunitaria local son de vital importancia en la formulación de estos procesos.

Por otra parte se deben tener en cuenta las con-diciones económicas previas al desastre, las crisis económicas que llevan al incremento de la pobreza. A éstas van ligadas las condiciones sociales, el em-pleo, el nivel educativo, entre otras.

En la construcción social del hábitat, se deben tener en cuenta estas condiciones antes y después de un desastre, para construir conjuntamente las soluciones; igualmente, se deben evaluar los proce-sos, y en el caso de reasentamiento se deben tener en cuenta las experiencias pasadas, para no caer en los mismos errores.

En cuanto a los daños y la afectación de un sismo, es importante en este sentido que los comités se for-men en concertación con las organizaciones comu-nitarias locales para que se encarguen de asumir la tragedia de forma conjunta y, asimismo, planteen las acciones que se han tomar. Es necesario, igualmen-te, tener una coordinación previa, para saber cómo organizarse en una primera instancia con la partici-pación de todos los actores. En este ámbito se en-cuentran las acciones de prevención, que incluyen la evaluación de la posible ocurrencia de un fenómeno natural y con ella la determinación, según su mag-nitud, del número de afectados, el fortalecimiento de las comunidades en cada uno de los barrios o co-munas en la mayoría de los casos en Colombia, o en las UPZ en Bogotá. Para esto es necesario un trabajo arduo que denota voluntad política.

La construcción de hábitat no se limita a los procedimientos físicos sino que también están in-volucrados elementos intangibles donde, además, se generan interrelaciones sociales, lazos de solida-ridad, construcción de comunidad, no solo entre pobladores, sino también con organizaciones como pueden ser las ONG o del Estado, en busca de la calidad de vida y del ejercicio de derechos en un proceso de la participación horizontal, donde la opinión de todas las partes tiene igual importancia.

Es necesario, entonces, para la construcción del hábitat, un proceso de concientización de la impor-tancia de las mismas organizaciones comunitarias para que se involucren en la construcción de la rea-lidad. De esta manera se requieren procesos peda-gógicos en donde se les brinde a las comunidades elementos para la participación activa en las deci-siones, formación como sujetos de derechos y debe-res. Estos deben iniciarse en la escuela pero también en las organizaciones de la sociedad civil que se han gestado en los barrios, en las juntas de acción comu-nal, para lo cual será necesaria una reestructuración de éstas y también un cambio de la institucionali-dad local. Como lo expresan Berger y Luckmann: “La cuestión decisiva es saber si el hombre conserva conciencia de que el mundo social, aun objetivado, fue hecho por los hombres, y de que éstos, por consi-guiente, pueden rehacerlo” (1999: 117).

Otro aspecto para la construcción social del há-bitat es que:

“No basta reconocer a los sujetos, hay que asegurar sus interrelaciones y articulación, de tal manera que superando la formación de pequeños grupos, la parti-dización política, el paternalismo y el clientelismo, se creen y fortalezcan verdaderas redes sociales para la construcción de ciudades socialmente sustentables” (Romero, 2004: 37).

En este sentido, las redes sociales deben for-talecerse o construirse con base en el respeto, la confianza y la solidaridad pero, igualmente, como sujetos de derechos que puedan conocer sus nece-sidades y así ser agentes de las mismas soluciones al buscar los satisfactores. A través de este fortale-cimiento de las redes sociales, se puede ejercer un proceso de participación de abajo hacia arriba y de esta manera pueden gestar su hábitat sin el desco-nocimiento del papel del Estado y las instituciones en estos procesos, que son determinantes para el alcance de los objetivos.

La participación de las comunidades debe darse a partir del fortalecimiento de las redes, sólo con la participación podrá darse una apropiación de las decisiones tomadas, de las gestiones realizadas que se materializan en el acto de asentarse y, se podría


decir también, en el habitar. “De esta forma la apro-piación ciudadana de la que tanto se habla hoy en día, no sería un acto de ‘toma de posesión’ de algo ‘ya hecho’, sino una construcción tan procesal como la propia ciudad, hecha así (en apropiación), por sus habitantes” (Yory, 2005: 51). De los habitantes mismos deben partir los procesos de planeación del reasentamiento post-desastre para que éstos sean sustentables. Es así como “el conocimiento relativo a la sociedad es pues una realización en el doble sentido de la palabra: como aprehensión de la reali-dad social objetiva y como producción continua de la realidad” (Berger y Luckmann, 1999: 90).

Para este propósito se debe llevar a cabo igual-mente una estrategia pedagógica para que las comunidades puedan participar en procesos de construcción del hábitat, “reconocer lo que son en sí mismas, sus circunstancias (políticas, sociales, culturales y ambientales), definir lo que quieren ser […] y diseñar las estrategias para alcanzar aquello que anhelan” (Yory, 2005: 63). Es decir, esta estra-tegia les enseñará a entenderse dentro de la ciudad como constructores de la misma, al ser conscientes de sus necesidades y también al buscar las solucio-nes dentro de ese marco de entenderse a sí mismas como parte constituyente de la sociedad. En este sentido lo que se pretende es que los habitantes tengan las herramientas necesarias para generar consensos para la toma de decisiones dentro de re-laciones desiguales de poder (Romero, 2004: 37).

Es necesario entonces:

“La puesta en marcha de unos procesos participativos, tan trasparentes como eficientes, a la hora de estable-cer, en forma mancomunada, unas reglas comunes de juego en torno a la valoración y uso del espacio; tarea de la que se ocuparía la determinación conjunta de unas consecuentes políticas públicas especiales que en-tiendan que la gobernabilidad será solo posible sobre la base de la efectiva coordinación entre la lógica admi-nistrativa del aparato del Estado y la lógica expresiva de la cultura ciudadana que, a través de los distintos modos de ser social, la ciudad por todas partes rebosa y expresa. Coordinación a la que sirve de manera privi-legiada, la figura de planificación concertada, ya que la simple coordinación no basta” (Yory, 2005: 52).

Esto se aplicaría igualmente al proceso de rea-sentamiento, donde habría una concertación y puesta en marcha de un plan construido entre la comunidad y las instituciones.

La construcción social del hábitat reduce la vul-nerabilidad ante un evento natural, pues tanto la comunidad como las instituciones estarán prepara-das para abordarlo de manera clara y efectiva. “El poder de la sociedad incluye el poder de determinar procesos decisivos de socialización y, por lo tanto, el poder de producir la realidad” (Berger y Luckmann, 1999: 152).La construcción social del hábitat aporta los si-guientes elementos a los procesos de reasentamien-to post-desastre:

• No se olvida que la realidad; es un proceso que se construye y por ello tiene en cuenta los even-tos previos o circunstancias presentes cuando se van a generar soluciones, así se trabaja con el presente y se apunta hacia la sustentabilidad de los procesos.

• Tiene en cuenta que las soluciones deben to-marse a partir de los consensos entre las insti-tuciones y las organizaciones comunitarias, en un nivel de participación de igual a igual, donde debe imponerse la transparencia.

• Se construye con base en un proceso educati-vo, donde se tienen estrategias pedagógicas que se lleven a cabo en la escuela y sean parte de la agenda de las organizaciones comunitarias, para dar a la comunidad herramientas de participación y pueda volverse parte inherente de su actuar y de su propia visión como ciudadano.

• Gestar procesos de prevención a partir de las co-munidades organizadas en los barrios y, por qué no, de las juntas de acción comunal.

• Entendimiento del proceso de habitar un lugar, y lo que esto significa, porque se está en el lugar de acuerdo con lo que se decide y se deben co-nocer las implicaciones que tiene esta decisión.

• Una construcción que tiene en cuenta la dimen-sión ambiental y la relaciona con las dimensiones política, social y económica como un elemento importante de la sustentabilidad.


• No se trata de imponer una nueva institucionali-dad se trata de trabajar de acuerdo con las poten-cialidades de la región y con la coordinación y el apoyo técnico del estamento gubernamental.

• Es un proceso que toma en cuenta el marco de la ciudad y la región en la cual se inscribe Pero donde se potencia lo local “Sin un anclaje en los ciudadanos, los gobiernos locales no tendrán la fuerza necesaria para navegar en los circuitos globales, y que esta integración social requiere mecanismos políticos democratizados, basados en la descentralización administrativa y en la participación ciudadana” (Romero, 2004: 24).

• Y en las escalas global y local se deben ser auténti-cos, teniendo en cuenta las particularidades de las regiones. Es así como en el reasentamiento post-desastre debe ser planeado y concertado con base en las instancias de prevención y debe depender no solo de lineamientos generales sino también del desarrollo de las particularidades regionales.

• Entender las dinámicas de participación im-puestas para ser agentes de transformación de las mismas. La participación debe ser vista como un escenario donde se deben aprovechar las herramientas que son creadas por las personas (leyes, escenario de descentralización) y lo que compone la sociedad civil e institución. En este sentido se deben aprovechar las herramientas que brinda el sistema que surgen de la Constitu-ción Nacional como son ver el ciudadano como un sujeto de derecho y el concepto de vivien-da digna, asimismo se deben tender estrategias para la participación ciudadana que empodere a la sociedad civil desde sus bases. Planeación desde abajo, pero también desde arriba con una comprensión y respeto.

• El proceso de producción social debe ser mirado en el contexto de la economía en la cual estamos inmersos, la capitalista, y a partir de ella debe en-tenderse que a través de la participación busca re-ducir procesos innecesarios para la obtención de la mercancía (en este caso, resultados), y que en el largo plazo crea una disminución de los costos, pues aunque la participación requiere un tiempo adicional para capacitación y construcción, sus efi-

cacias son a mediano plazo. Además, los procesos participativos son multiplicadores, y buscan cons-truir la riqueza para poseerla colectivamente.

• Solo cuando los productos se forman a partir de procesos concertados se pueden llevar a cabo procesos de control social.

3.4 Control social

Este elemento, al igual que la participación, hace parte integrante de la construcción social del há-bitat y se presenta como componente de la políti-ca post-desastre pues a partir del control social y el seguimiento a las acciones, se pueden revalorar las políticas. El control social está directamente re-lacionado con las formas de implementación de las políticas y se convierte de alguna forma en evalua-dor de ellas. Es decir, que el control social está rela-cionado con el seguimiento, monitoreo y control de los procesos y acciones.

Cuando una comunidad se encarga de participar en la gestión y toma de decisiones en un proyecto cualquiera, también será gestora del proceso de se-guimiento y control del manejo y ejecución de los recursos. Así la participación abre caminos para el interés en la veeduría de los proyectos de la comu-nidad misma. Cuando hay una apropiación de los recursos y de los proyectos hay una necesidad de conocer el manejo de los mismos, y no solo de los recursos económicos sino también de los recursos humanos y ambientales.

El control social es producto y gestor de la apro-piación, se manifiesta al llevar a cabo el proyecto y sentirlo propio, es decir, es un acto de apropiación. . En este sentido los procesos deben ser claros y trans-parentes. Asimismo se deben brindar elementos y herramientas para que las comunidades puedan ser las mismas veedoras de sus proyectos.

En el control social es la sociedad la que evalúa y hace seguimiento a los proyectos que ella misma ha gestado y elaborado.

3.5 Conclusiones

En la tabla 12 e hace una descripción y compara-ción de los casos de reasentamiento estudiados.


En la comparación de los casos en cuanto a la evaluación de la política se puede considerar que la forma como son abordadas las políticas son bas-tante similares. En los casos internacionales se determina que las entidades estatales asumen la re-construcción. En El Salvador esto es bien marcado. En México, por su parte, se crean comités confor-mados por instituciones locales. En cambio en los casos colombianos se crean instituciones encarga-das específicamente de la reconstrucción.

Se puede decir que en el caso de México, las po-líticas de reconstrucción de vivienda fueron asisti-das por el gobierno, eso también pasó en Popayán, donde el ICT y el BCH estuvieron presentes como instituciones gubernamentales. Esto puede deberse a las políticas en materia de vivienda en los comien-zos de los años ochenta en las que el Estado ejercía un papel de benefactor. En El Salvador y Páez la construcción de vivienda se ejerció por medio de constructores u organizaciones privadas. En el caso de Armero las ONG se dieron a la tarea de cons-truir vivienda, sin lineamientos claros por parte de la entidad encargada de la reconstrucción.

Se puede ver de manera clara cómo se emplearon instrumentos de coordinación al designar entidades encargadas para la reconstrucción. Igualmente, instrumentos de organización y procedimiento que determinaron cómo llevar a cabo el proceso tan-to en la destinación de fondos, la organización de la sociedad y la designación de las entidades para abordar la reconstrucción, como también la manera como se asumió la política de vivienda, ya fuera co-ordinada por el gobierno o por una entidad.

Asimismo se presentan instrumentos de delega-ción a socios, algo que pasa muy a menudo en el caso de reconstrucción de la vivienda, actividad que por lo general se encarga a instituciones u ONG.

Y por último los instrumentos incentivos, como son los estímulos parafiscales para la reactivación económica, modalidad que ha sido utilizada en los casos colombianos.

En cuanto a la participación se tiene como re-sultado que en un principio las políticas de recons-trucción y reasentamiento no contemplaban la participación de las comunidades como agentes de construcción de soluciones sino que era una inter-vención asistencialista. En algunos de los casos la comunidad participó porque se organizó espontá-neamente, es el caso de México; en otros porque antes del proceso estaba organizada, como sucedió en Páez, y también se dio el caso en que la comu-nidad tomó parte en los procesos después de for-mulada la política. En los demás casos estudiados, la participación partió de la institución hacia la comunidad, como en los casos de El Salvador, de Popayán y Armero, aunque se tiene registro de al-gunas movilizaciones de comunidades organizadas en estos dos últimos. En conclusión es importan-te recalcar la conveniencia de que la institución se prepare para hacer partícipe a las comunidades sin entorpecer su proceso de participación.

En cuanto a la construcción social del hábi-tat es evidente que las políticas post-desastre no han tenido un visión en este sentido, sin embargo existen unas formas incipientes de esta construc-ción, que parten de la visión de vivienda como unidad habitacional más su entorno, que se refie-re específicamente a la construcción de equipa-mientos y del barrio, como fue el caso de México y El Salvador, y de participación de las comuni-dades en el caso de Páez, donde las comunidades elegían dónde habitar.

Dentro de los casos de reasentamiento estudia-dos se puede ver que las comunidades que se orga-nizan son las que participan en el control social del reasentamiento, esta situación es muy marcada en México y Páez en Colombia. En los casos de El Sal-vador y Popayán la participación fue gestada por la institución por lo cual el proceso fue más asistencia-listas y el control y seguimiento no fue tan marcado o a veces nulo.

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ca d

e re

asen

tam

ient

o, c

asos

inte

rnac

iona

les

y na

cion

ales

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

Méx

ico

Den

tro

de lo

s ins

trum

ento

s im

plem

enta

dos e

n la

re

cons

truc

ción

de

Méx

ico

está

n:•

Cre

ació

n de

la C

omisi

ón

Com

ité, N

acio

nal d

e R

econ

stru

cció

n de

l Dist

rito

Fede

ral.

• C

reac

ión

de la

Ren

ovac

ión

Hab

itaci

onal

Pop

ular

. •

Se c

onst

ituyó

un

Fond

o N

acio

nal d

e R

econ

stru

cció

n,

con

port

es d

e ci

udad

anos

, or

gani

zaci

ones

nac

iona

les

y ex

tran

jera

s y a

port

es d

e di

fere

ntes

paí

ses.

• En

cua

nto

a la

pol

ítica

de

reas

enta

mie

nto:

• Se

real

izar

on a

loja

mie

ntos

te

mpo

rale

s par

a la

ate

nció

n de

fa

mili

as.

• Se

con

form

ó un

pro

gram

a de

viv

iend

a pa

ra a

tend

er la

s so

luci

ones

hab

itaci

onal

es

para

sect

ores

med

ios q

ue fu

e co

ordi

nado

por

la S

ecre

taría

de

Des

arro

llo U

rban

o y

Ecol

ogía

–S

edue

–.•

El P

rogr

ama

de R

econ

stru

cció

n H

abita

cion

al P

opul

ar se

ocu

pó

de la

s con

stru

ccio

nes d

e la

s ve

cind

ades

cén

tric

as.

En c

uant

o a

la p

artic

ipac

ión

inst

ituci

onal

se ti

ene

que:

• En

la re

cons

truc

ción

pa

rtic

ipar

on re

pres

enta

ntes

del

go

bier

no y

em

plea

dos p

úblic

os;

se in

vita

ba a

par

ticip

ar a

pe

rson

alid

ades

des

taca

das c

omo

tam

bién

a lo

s rep

rese

ntan

tes

de d

ifere

ntes

org

aniza

cion

es,

asoc

iaci

ones

, uni

vers

idad

es y

en

tidad

es p

rivad

as.

• Se

incl

uyó

la p

artic

ipac

ión

de té

cnic

os, p

rofe

siona

les y

ac

adém

icos

ded

icad

os a

l tem

a de

la v

ivie

nda

soci

al, e

sto

impl

icó

que

las i

nstit

ucio

nes d

el

Esta

do e

stuv

iera

n di

spue

stas

a

impl

emen

tar n

ueva

s for

mas

de

rela

ción

con

est

os se

ctor

es d

e la

so

cied

ad c

ivil.

Con

resp

ecto

a la

par

ticip

ació

n de

la

com

unid

ad:

• Se

par

tió d

e la

pro

pia

inic

iativ

a du

rant

e la

em

erge

ncia

.•

Se c

onfo

rmar

on a

grup

acio

nes

de v

ecin

os d

amni

ficad

os y

se

form

aron

coo

pera

tivas

con

junt

as

dire

ctiv

as.

• Se

org

aniz

aron

por

com

ision

es

de: fi

nanz

as, m

ujer

es, t

écni

ca,

juríd

ica,

pad

res d

e fa

mili

a,

cultu

ral y

de

apoy

o o

auxi

lio.

Den

tro

de la

con

stru

cció

n so

cial

de

l háb

itat e

n el

reas

enta

mie

nto

en M

éxic

o se

tuvo

com

o el

emen

to

más

impo

rtan

te e

l rea

sent

amie

nto

que

fue

abar

cado

por

la

cons

truc

ción

de

las u

nida

des

habi

taci

onal

es p

ero

tam

bién

el

equ

ipam

ient

o hi

zo p

arte

im

port

ante

en

la re

cons

truc

ción

; en

alg

unos

cas

os, p

or e

jem

plo,

la

com

unid

ad g

estó

la c

onst

rucc

ión

de c

entr

os e

duca

tivos

en

las á

reas

re

siden

cial

es.

Por o

tro

lado

, la

orga

niza

ción

de

las c

omun

idad

es y

su

invo

lucr

amie

nto

en e

l Pro

gram

a de

Ren

ovac

ión

del H

ábita

t Po

pula

r fue

muy

impo

rtan

te. E

ste

proc

eso

no fu

e pl

anifi

cado

sino

qu

e se

dio

a p

artir

del

mom

ento

de

la re

cons

truc

ción

y p

erm

itió

la v

eedu

ría e

n lo

s pro

ceso

s de

cons

truc

ción

de

vivi

enda

y ll

egar

a

acue

rdos

y c

onse

nsos

de

cóm

o se

inte

rven

ía e

n el

cam

ino.

En e

l des

arro

llo d

e la

pol

ítica

de

vivi

enda

las m

ismas

com

unid

ades

fu

eron

las q

ue d

esem

peña

ron

el p

apel

de

veed

oras

ant

e la

re

cons

truc

ción

del

háb

itat

popu

lar,

tam

bién

ges

tiona

ron

las

solu

cion

es. E

ste

fue

un tr

abaj

o co

njun

to e

ntre

la in

stitu

ción

y la

co

mun

idad

.

71

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

Méx

ico

• La

ges

tión

y ej

ecuc

ión

de lo

s pr

ogra

mas

de

vivi

enda

fuer

on

el m

otor

de

la m

ovili

zaci

ón y

or

gani

zaci

ón v

ecin

al, l

o cu

al

dio

luga

r a u

na e

xper

ienc

ia

fund

amen

tal d

e pa

rtic

ipac

ión.

•

La e

labo

raci

ón d

e lo

s pro

yect

os

fue

confi

ada

por l

a or

gani

zaci

ón

veci

nal a

gru

pos u

nive

rsita

rios

de a

poyo

, que

pre

stab

an u

n tr

abaj

o de

ase

soría

técn

ica

y so

cial

a tr

avés

de

prof

esor

es y

es

tudi

ante

s vol

unta

riam

ente

in

volu

crad

os.

• La

s fam

ilias

par

ticip

aron

di

rect

amen

te e

n la

ela

bora

ción

de

pro

yect

os, l

o qu

e pe

rmiti

ó co

ntem

plar

sus n

eces

idad

es

espa

cial

es.

• R

ealiz

ació

n de

mar

chas

par

a se

r esc

ucha

dos y

ate

ndid

os

y pa

ra b

usca

r res

pues

ta a

las

dem

anda

s.•

La v

ivie

nda

se re

aliz

ó en

muc

hos c

asos

por

au

toco

nstr

ucci

ón

72

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

El

Salv

ador

Den

tro

de lo

s ins

trum

ento

s im

plem

enta

dos e

n la

reco

nstr

ucci

ón

en E

l Sal

vado

r est

án:

• Se

cre

ó la

Com

isión

Nac

iona

l de

Sol

idar

idad

–C

onas

ol–,

que

te

nía

com

o ob

jetiv

o “r

ecib

ir y

cana

lizar

la a

yuda

de

dona

ntes

na

cion

ales

e in

tern

acio

nale

s, as

í com

o de

gob

iern

os y

ON

G

inte

rnac

iona

les”

.•

Se re

aliz

ó la

act

ivac

ión

del

Com

ité d

e Em

erge

ncia

Nac

iona

l –C

OEN

–, y

del

pre

siden

te d

e la

re

públ

ica

solic

itó e

l apo

yo d

e la

co

mun

idad

inte

rnac

iona

l.

En c

uant

o a

la p

olíti

ca d

e re

asen

tam

ient

o:•

Se c

onst

ruye

ron

albe

rgue

s te

mpo

rale

s con

com

ité d

e sa

lubr

idad

.•

Se tu

vo c

omo

base

la p

olíti

ca

de v

ivie

nda

a ni

vel n

acio

nal.

En e

l pro

gram

a de

Nue

vos

Ase

ntam

ient

os O

rgan

izad

os

–NA

O–

fue

impl

emen

tado

ha

cia

1994

.•

El v

icem

inist

erio

de

Viv

iend

a y

Des

arro

llo U

rban

o en

treg

ó el

subs

idio

a u

na O

NG

o a

un

cons

truc

tor p

rivad

o pa

ra q

ue lo

ej

ecut

ara.

•

Se c

reó

una

vitr

ina

inm

obili

aria

.

En c

uant

o a

la p

artic

ipac

ión

inst

ituci

onal

se ti

enen

:•

Las a

utor

idad

es lo

cale

s, la

s en

tidad

es a

utón

omas

, las

in

stitu

cion

es d

e so

corr

o y

de se

rvic

ios,

y la

s ON

G,

que

conf

orm

aron

el S

istem

a N

acio

nal d

e Em

erge

ncia

–S

isnae

–.

• Fu

erza

Arm

ada.

•

Min

ister

io d

e H

acie

nda.

• N

acio

nes U

nida

s, O

PS.

• D

iver

sas c

onst

ruct

oras

pa

rtic

ipar

on e

n la

con

stru

cció

n de

viv

iend

as.

Con

resp

ecto

a la

par

ticip

ació

n de

la

com

unid

ad:

• Pa

rtic

ipar

on e

n el

pro

ceso

co

nstr

uctiv

o y

en lo

s pro

ceso

s de

des

arro

llo a

utog

estio

nario

.•

Se c

onfo

rmar

on g

rupo

s de

ayud

a m

utua

. •

Se d

iero

n ca

paci

taci

ones

en

tem

as re

laci

onad

os c

on la

im

port

anci

a de

la o

rgan

izac

ión

y el

trab

ajo

en e

quip

o, lo

s pr

oces

os c

onst

ruct

ivos

que

se

iban

a d

esar

rolla

r, el

co

ntro

l de

calid

ad y

el p

lan

de

man

teni

mie

nto

de la

s viv

iend

as

con

talle

res d

e fo

rmac

ión

en

tare

as d

e m

ante

nim

ient

o.

Al i

gual

que

en

Méx

ico,

la

solu

ción

hab

itaci

onal

est

uvo

unid

a a

la c

onst

rucc

ión

de

los e

quip

amie

ntos

nec

esar

ios.

Esto

fue

gest

ado

por l

a en

tidad

m

unic

ipal

.Fu

e im

port

ante

par

a la

pa

rtic

ipac

ión

de la

com

unid

ad

ser p

arte

de

la c

onst

rucc

ión

de la

vi

vien

da c

on e

l aco

mpa

ñam

ient

o de

la F

unda

ción

Sal

vado

reña

de

Apo

yo In

tegr

al –

Fusa

i–.

Fusa

i pus

o la

vol

unta

d pa

ra la

ge

nera

ción

de

la p

artic

ipac

ión

y or

gani

zaci

ón c

omun

itaria

, es

deci

r, el

pro

ceso

se g

estó

más

a

part

ir de

la in

stitu

cion

alid

ad q

ue

de la

com

unid

ad.

Para

el c

aso

de re

asen

tam

ient

o en

El S

alva

dor l

as fa

mili

as e

n su

or

gani

zaci

ón so

cial

con

stitu

yero

n un

a ve

edur

ía p

ara

la

cons

erva

ción

de

las c

ondi

cion

es

físic

as d

el a

sent

amie

nto

lueg

o de

su

con

stru

cció

n.

73

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

El

Salv

ador

• El

com

pone

nte

de v

ivie

nda

fue

asum

ido

por e

l Fon

do N

acio

nal

de V

ivie

nda

Popu

lar –

Fona

vipo

– qu

e ad

min

istró

los f

ondo

s y e

l V

icem

inist

erio

de

Viv

iend

a y

Des

arro

llo U

rban

o –V

mvd

u–

com

part

ió la

eje

cuci

ón.

• Se

bus

có fa

vore

cer a

fam

ilias

co

n in

gres

os in

ferio

res a

los 2

sa

lario

s mín

imos

. •

Los p

roye

ctos

se d

efini

eron

co

n ba

se e

n la

s dem

anda

s in

gres

adas

por

los c

omité

s de

reco

nstr

ucci

ón lo

cal.

• Es

te p

roce

so d

e de

sarr

ollo

pr

ogre

sivo

fue

ampa

rado

por

el

Gob

iern

o y

su le

gisla

ción

. La

ofer

ta p

ara

esta

s fam

ilias

fue

un

lote

con

serv

icio

s. •

Los g

obie

rnos

loca

les

cont

ribuy

eron

con

las o

bras

de

infr

aest

ruct

ura,

de

vita

l im

port

anci

a pa

ra e

l des

arro

llo

de lo

s ase

ntam

ient

os.

• Su

perv

isó la

labo

r de

los

alba

ñile

s, y

tuvo

com

o re

spon

sabi

lidad

firm

ar la

sa

tisfa

cció

n o

desc

onte

nto

con

la

unid

ad h

abita

cion

al q

ue re

cibí

a.

• Fo

rmac

ión

de lí

dere

s y

estr

uctu

ras c

omun

itaria

s. •

Fue

nece

saria

la c

onso

lidac

ión

soci

al e

nfat

izan

do e

n la

or

gani

zaci

ón c

omun

itaria

. •

En la

pos

t-co

nstr

ucci

ón fu

e im

port

ante

la o

rgan

izac

ión

soci

al p

ues d

e es

ta p

uede

de

pend

er la

vee

duría

, par

a qu

e co

nser

ve e

l bue

n es

tado

fís

ico

de la

s viv

iend

as y

el

asen

tam

ient

o.

74

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

Popa

yán

Den

tro

de lo

s ins

trum

ento

s im

plem

enta

dos e

n la

re

cons

truc

ción

en

Popa

yán

está

n:•

La L

ey 1

1 de

198

3, c

on la

qu

e el

Gob

iern

o N

acio

nal

creó

la C

orpo

raci

ón p

ara

la

Rec

onst

rucc

ión

y D

esar

rollo

del

C

auca

, ads

crita

inic

ialm

ente

a

la P

resid

enci

a de

la R

epúb

lica

y de

spué

s al D

epar

tam

ento

N

acio

nal d

e Pl

anea

ción

–D

NP–

.•

La c

onst

rucc

ión

de v

ivie

ndas

te

mpo

rale

s. Lo

s cam

pam

ento

s co

ntab

an c

on sa

neam

ient

o am

bien

tal.

• D

escr

ipci

ón e

n el

Pla

n de

D

esar

rollo

Eco

nóm

ico

y So

cial

de

l Dep

arta

men

to d

el C

auca

.

En c

uant

o a

la p

olíti

ca d

e re

asen

tam

ient

o:•

Com

o la

bor p

rimor

dial

fu

eron

nec

esar

ios l

os e

stud

ios

geol

ógic

os y

sísm

icos

par

a te

nerlo

s en

cuen

ta e

n lo

s pr

ogra

mas

de

reor

dena

mie

nto

urba

no y

en

la c

onst

rucc

ión

de v

ivie

nda

rura

l y u

rban

a, d

e co

nfor

mid

ad c

on lo

pre

vist

o en

la

Ley

38

de 1

981.

• La

impl

emen

taci

ón e

stuv

o a

carg

o de

las e

ntid

ades

del

Es

tado

, del

Ban

co C

entr

al

Hip

otec

ario

–BC

H–,

el I

nstit

uto

de C

rédi

to T

errit

oria

l –IC

T–

y el

Ser

vici

o N

acio

nal d

e A

pren

diza

je –

SEN

A–.

En c

uant

o a

la p

artic

ipac

ión

inst

ituci

onal

se ti

ene

que:

• Se

con

voca

ron

tres

ent

idad

es

de c

arác

ter e

stat

al p

ara

la in

terv

enci

ón e

n la

re

cons

truc

ción

de

Popa

yán:

el

Ban

co C

entr

al H

ipot

ecar

io

–BC

H–,

el I

nstit

uto

de C

rédi

to

Ter

ritor

ial –

ICT

– y

el S

ervi

cio

Nac

iona

l de

Apr

endi

zaje

–S

ENA

–.

Con

resp

ecto

a la

par

ticip

ació

n de

la

com

unid

ad:

• “L

a de

cisió

n in

divi

dual

per

o el

trab

ajo

cole

ctiv

o, e

s dec

ir,

toda

la c

omun

idad

tom

ó la

de

cisió

n de

inic

iar e

l pro

ceso

de

reco

nstr

ucci

ón d

e la

ciu

dad,

y

se c

onvi

rtió

en

un g

ran

proc

eso

conf

orm

ado

por c

inco

mil

fam

ilias

en

reco

nstr

ucci

ón”

• Pa

ra e

l dise

ño d

e la

s viv

iend

as

se c

onsu

ltó a

la c

omun

idad

se

gún

sus n

eces

idad

es.

En P

opay

án la

par

ticip

ació

n fu

e im

pulsa

da p

or la

s com

unid

ades

qu

e se

org

aniz

aron

des

pués

del

sis

mo.

C

omo

ejem

plo

está

el

barr

io C

olom

bia,

don

de se

bu

scó

la p

artic

ipac

ión

por

auto

cons

truc

ción

. Fue

un

proc

eso

dond

e se

inst

ruyó

a la

s per

sona

s pa

ra la

con

stru

cció

n de

sus

vivi

enda

s. La

s per

sona

s tam

bién

se

invo

lucr

aron

en

el p

ago

de su

vi

vien

da a

trav

és d

e cr

édito

.

En P

opay

án n

o se

tien

e re

gist

ro

del c

ontr

ol y

segu

imie

nto

que

las c

omun

idad

es h

icie

ron

en su

pr

oces

o de

reas

enta

mie

nto.

75

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

Popa

yán

• Es

tímul

os p

arafi

scal

es y

de

reac

tivac

ión

econ

ómic

a:•

Los c

ontr

ibuy

ente

s afe

ctad

os

por e

l sism

o tu

vier

on d

erec

ho

a se

r exo

nera

dos d

e lo

s im

pues

tos d

e re

nta

y pa

trim

onio

co

rres

pond

ient

es a

los b

iene

s af

ecta

dos p

or e

l sism

o y

de

corr

espo

ndie

ntes

a la

s ren

tas

prov

enie

ntes

de

dich

os b

iene

s.

Arm

ero

Den

tro

de lo

s ins

trum

ento

s im

plem

enta

dos e

n la

re

cons

truc

ción

de

Arm

ero

está

n:•

La re

cons

truc

ción

est

uvo

coor

dina

da e

n un

com

ienz

o po

r el

Dep

arta

men

to d

e Pl

anea

ción

N

acio

nal,

el F

ondo

Nac

iona

l de

l Des

arro

llo –

Fona

de- y

, fin

alm

ente

, por

Res

urgi

r, un

es

tabl

ecim

ient

o pú

blic

o cr

eado

m

edia

nte

el D

ecre

to 3

406

de

1985

.

En c

uant

o a

la p

olíti

ca d

e re

asen

tam

ient

o:•

En e

l cas

o de

Arm

ero,

la

tem

pora

lidad

dur

ó ap

roxi

mad

amen

te 3

año

s, tie

mpo

en

el c

ual l

as fa

mili

as

vivi

eron

en

los c

ampa

men

tos.

• R

eloc

aliz

ació

n de

Arm

ero

en

Lérid

a.

• N

o hu

bo li

neam

ient

os té

cnic

os

para

la c

onst

rucc

ión

de

vivi

enda

.

En c

uant

o a

la p

artic

ipac

ión

inst

ituci

onal

se c

ontó

con

:In

geom

inas

, Ind

eren

a e

IGA

C.

ON

G c

omo

Fede

vivi

enda

y e

l M

inut

o de

Dio

s. La

Uni

vers

idad

Ja

veria

na se

enc

argo

del

man

ejo

del t

raum

a sic

ológ

ico.

Con

resp

ecto

a la

par

ticip

ació

n de

la

com

unid

ad:

“A p

esar

que

des

de e

l prin

cipi

o se

hab

ló d

e da

r par

ticip

ació

n en

la to

ma

de d

ecisi

ones

a la

po

blac

ión

afec

tada

, el p

roce

so

de re

cons

truc

ción

tuvo

un

sesg

o de

par

ticip

ació

n fu

ncio

nal,

urba

níst

ica

y pr

ofes

iona

l, do

nde

prim

aron

las d

ecisi

ones

tom

adas

po

r Res

urgi

r” (

Saav

edra

, 199

6:

186)

. Im

peró

la p

olíti

ca a

siste

ncia

lista

co

mo

un m

edio

par

a br

inda

r las

ay

udas

y g

ener

ar u

na a

ctitu

d de

im

posib

ilida

d en

los d

amni

ficad

os

En A

rmer

o, a

l igu

al q

ue e

n Po

payá

n, la

inst

ituci

onal

idad

ge

neró

un

proc

eso

de re

ubic

ació

n qu

e im

pulsó

la a

utoc

onst

rucc

ión,

pe

ro n

o se

tien

e un

regi

stro

par

a de

term

inar

la c

onst

rucc

ión

soci

al

del h

ábita

t. Se

pue

de c

oncl

uir

que

fue

un p

roce

so a

siste

ncia

lista

qu

e no

tuvo

muy

en

cuen

ta la

pa

rtic

ipac

ión

de lo

s dam

nific

ados

en

la p

ropi

a co

nstr

ucci

ón d

e su

háb

itat,

pues

sólo

se le

s pr

esen

taro

n va

rias o

pcio

nes p

ara

que

ello

s esc

ogie

ran.

No

se ti

enen

dat

os d

el c

ontr

ol y

se

guim

ient

o de

la re

cons

truc

ción

de

Arm

ero,

salv

o lo

s est

udio

s de

eva

luac

ión

en lo

s cua

les s

e ba

só la

pre

sent

e in

vest

igac

ión

y qu

e pr

esen

tan

conc

lusio

nes a

l re

spec

to.

76

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

Arm

ero

• La

s ON

G ju

garo

n un

pap

el m

uy

impo

rtan

te e

n la

con

stru

cció

n de

viv

iend

a.•

Res

urgi

r no

tuvo

un

plan

gl

obal

que

per

miti

era

una

coor

dina

ción

, est

o co

nlle

vó

una

inte

rven

ción

mas

iva

de

las O

NG

en

los p

roye

ctos

de

vivi

enda

.•

Esto

s pro

yect

os tu

vier

on e

n m

ucho

s cas

os, u

na p

lane

ació

n te

cnoc

rátic

a qu

e ex

cluy

ó a

los

sobr

eviv

ient

es d

el d

erec

ho a

de

cidi

r e in

clus

o a

fisca

lizar

las

obra

s que

se re

aliz

aron

.•

Estím

ulos

par

afisc

ales

y d

e re

activ

ació

n ec

onóm

ica:

• Pa

ra e

l des

arro

llo d

e es

ta

polít

ica

se to

mó

la d

ecisi

ón le

gal

de la

em

erge

ncia

eco

nóm

ica,

lo

que

per

miti

ó im

plem

enta

r m

edid

as d

e lib

erac

ión

de

impu

esto

s en

la im

port

ació

n de

maq

uina

ria a

gríc

ola

y de

lo

s equ

ipos

agr

oind

ustr

iale

s qu

e in

gres

aran

al p

aís.

Con

es

to se

bus

caba

impu

lsar l

a re

cupe

raci

ón e

conó

mic

a m

edia

nte

créd

itos d

e la

zon

a.

77

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

Páez

Den

tro

de lo

s ins

trum

ento

s im

plem

enta

dos e

n la

re

cons

truc

ción

de

Arm

ero

está

n:El

Gob

iern

o N

acio

nal c

reó

la

Cor

pora

ción

par

a R

econ

stru

cció

n de

la C

uenc

a de

l Río

Páe

z y

Zona

s Ale

daña

s –C

orpo

paec

es–

med

iant

e el

Dec

reto

117

9 de

19

94. C

on e

l Dec

reto

126

3 de

199

4 se

hic

iero

n al

guna

s m

odifi

caci

ones

en

la in

stitu

ción

, qu

e pa

só a

llam

arse

Cor

pora

ción

N

asa

Kiw

e, (

nasa

yuw

e qu

iere

de

cir:

“tie

rra

de la

gen

te”)

.En

cua

nto

a la

pol

ítica

de

reas

enta

mie

nto:

Las f

amili

as a

fect

adas

, ind

ígen

as

y ca

mpe

sinas

, hab

itaro

n te

mpo

ralm

ente

en

albe

rgue

s y

reci

bier

on lo

s ben

efici

os d

e ad

quisi

ción

de

tierr

as e

n lo

s de

part

amen

tos d

el C

auca

y H

uila

.En

prim

era

inst

anci

a la

C

orpo

raci

ón N

asa

Kiw

e tu

vo e

n cu

enta

org

aniz

ació

n in

díge

na. “

La

prop

uest

a pe

rmiti

ó pr

opon

er q

ue

se re

cono

cier

a la

org

aniz

ació

n in

díge

na d

e la

regi

ón a

fect

ada

com

o un

ele

men

to e

senc

ial,

no

sola

men

te d

uran

te la

fase

de

emer

genc

ia si

no d

uran

te la

s fas

es

post

erio

res a

la o

curr

enci

a de

l de

sast

re”.

En c

uant

o a

la p

artic

ipac

ión

inst

ituci

onal

se ti

ene

que:

• La

s org

aniz

acio

nes n

o gu

bern

amen

tale

s rea

lizar

on,

en la

may

oría

de

los c

asos

, un

trab

ajo

coor

dina

do y

co

mpl

emen

tario

con

la

Cor

pora

ción

Nas

a K

iwe.

Igua

l su

cedi

ó co

n lo

s Com

ités d

e C

afet

eros

del

Cau

ca y

del

H

uila

, la

Cor

pora

ción

Min

uto

de D

ios y

la C

hrist

ian

Chi

ldre

n Fu

nd, q

ue v

enía

n tr

abaj

ando

co

n al

guna

s com

unid

ades

de

Tie

rrad

entr

o de

sde

ante

s del

sis

mo.

Con

resp

ecto

a la

par

ticip

ació

n de

la

com

unid

ad:

• En

prim

era

inst

anci

a la

C

orpo

raci

ón N

asa

Kiw

e tu

vo e

n cu

enta

la o

rgan

izac

ión

indí

gena

. “L

a pr

opue

sta

perm

itió

prop

oner

que

se re

cono

cier

a la

org

aniz

ació

n in

díge

na d

e la

regi

ón a

fect

ada

com

o un

el

emen

to e

senc

ial n

o so

lam

ente

du

rant

e la

fase

de

emer

genc

ia

sino

dura

nte

las d

emás

fase

s po

ster

iore

s a la

ocu

rren

cia

del

desa

stre

”.•

Den

tro

de la

reco

nstr

ucci

ón

fue

muy

impo

rtan

te in

clui

r a

las f

amili

as e

n la

tom

a de

de

cisio

nes c

on re

spec

to a

su

asen

tam

ient

o.

En P

áez

se p

rese

ntó

la

part

icul

arid

ad d

e qu

e la

s co

mun

idad

es e

stab

an o

rgan

izad

as

con

ante

riorid

ad a

l des

astr

e lo

que

per

miti

ó un

os la

zos

soci

ales

fuer

te y

faci

litó

la

part

icip

ació

n co

mun

itaria

en

el p

roce

so d

e re

cons

truc

ción

. La

s com

unid

ades

tuvi

eron

la

opor

tuni

dad

de e

scog

er e

l siti

o pa

ra su

reub

icac

ión,

asim

ismo,

lo

s cul

tivos

en

los q

ue q

uier

en

trab

ajar

. D

e es

ta m

aner

a el

los m

ismo

asum

en la

s res

pons

abili

dade

s de

las e

lecc

ione

s y n

o le

ech

an

la c

ulpa

a la

inst

ituci

ón q

ue e

s m

ucha

s vec

es lo

que

suce

de e

n es

tos c

asos

.

En e

l cas

o de

l pro

ceso

de

reco

nstr

ucci

ón d

e Pá

ez, l

as

com

unid

ades

org

aniz

adas

hi

cier

on v

eedu

rías e

n el

man

ejo

de lo

s rec

urso

s des

tinad

os p

ara

el

reas

enta

mie

nto

y la

con

stru

cció

n de

las v

ivie

ndas

.

78

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Cas

oIn

stru

men

tos

de la

pol

ítica

Par

ticip

ació

nC

onst

rucc

ión

soci

al d

el h

ábita

tC

ontr

ol y

seg

uim

ient

o

Páez

Den

tro

de la

reco

nstr

ucci

ón

fue

muy

impo

rtan

te in

clui

r a la

s fa

mili

as e

n la

tom

a de

dec

ision

es

con

resp

ecto

a su

ase

ntam

ient

o.

Se h

izo

un re

corr

ido

en v

ario

s m

unic

ipio

s en

busc

a de

un

glob

o de

terr

eno

disp

onib

le p

ara

la

vent

a.A

cad

a fa

mili

a se

le a

djud

icar

on

entr

e 6

y 7

hect

área

s de

terr

eno,

in

cluy

endo

las á

reas

com

unita

rias,

de v

ivie

nda,

de

rese

rvas

fore

stal

es

y pr

oduc

tivas

.Es

tímul

os p

arafi

scal

es y

de

reac

tivac

ión

econ

ómic

a:D

espu

és d

el te

rrem

oto

de P

áez

se c

reó

la L

ey 2

18 d

e 19

95, q

ue

gene

ró im

port

ante

s ben

efici

os

trib

utar

ios c

on e

l fin

de in

cent

ivar

a

las i

ndus

tria

s par

a qu

e se

es

tabl

ecie

ran

en v

ario

s mun

icip

ios

cerc

anos

y b

rinda

rán

fuen

tes

de e

mpl

eo p

ara

la p

obla

ción

; se

am

plió

, igu

alm

ente

, el r

ango

de

los m

unic

ipio

s afe

ctad

os

y se

est

able

cier

on in

dust

rias

impo

rtan

tes e

n Sa

ntan

der d

e Q

uilic

hao,

Pue

rto

Tej

ada,

Cal

oto,

C

orin

to, G

uach

ené,

San

tand

er d

e Q

uilic

hao,

sin

emba

rgo

se a

firm

a qu

e “h

a sid

o du

ra la

luch

a pa

ra

que

las e

mpr

esas

reco

jan

gent

e pr

epar

ada,

per

o af

ecta

da”

(Gru

po

Foca

l, M

esa

de R

ease

ntam

ient

o).

• El

dise

ño d

e la

s nue

vas c

asas

fu

e co

ncer

tado

con

las f

amili

as

tant

o pa

eces

com

o m

estiz

as.

“Con

bas

e en

los c

onoc

imie

ntos

ad

quiri

dos l

os in

geni

eros

de

Nas

a K

iwe

com

part

iero

n co

n lo

s nue

vos d

ueño

s de

vivi

enda

la

form

a co

mo

debe

ría se

r ed

ifica

da c

ombi

nánd

ose

lo

trad

icio

nal c

on lo

mod

erno

” (C

orpo

raci

ón N

asa

Kiw

e, 2

005:

28

).•

El c

once

pto

de so

luci

ón in

tegr

al

junt

o co

n lo

s dam

nific

ados

co

mpr

endi

ó, “

la a

decu

ació

n y

dota

ción

de

todo

s los

serv

icio

s pú

blic

os (

ener

gía,

agu

a,

alca

ntar

illad

o), l

a do

taci

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En el presente capítulo se abordará el caso del de-sastre más reciente en Colombia, del terremoto de Armenia, que por su magnitud ha suscitado re-flexiones en materia de políticas post-desastre, pues recoge lo que se ha recorrido en materia de aten-ción post-desastre en el país.

Como primera medida, se expondrá el marco me-todológico sobre el cual se basó la investigación para así entrar en forma detallada a la evaluación de los elementos de las variables de la investigación y ex-poner la manera como éstas fueron aplicadas para el logro de sus objetivos. Posteriormente, se estudiará el caso de Armenia que incluirá una breve descrip-ción de la ciudad en el aspecto económico, social y territorial, asimismo se expondrán las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial en materia de vivienda y participación, como también las carac-terísticas del sismo, su capacidad de afectación y la política de reconstrucción que se llevó a cabo en las etapas de emergencia, reconstrucción y liquidación; se hará una descripción del proceso con énfasis en las disposiciones tomadas en materia de reasentamien-to, vivienda y participación comunitaria.

4.1 Marco metodológico

El marco metodológico sobre el cual se basa la pre-sente investigación es el de tipo descriptivo-expli-cativo con un carácter cuantitativo y cualitativo, para lo cual se emplearon fuentes mixtas, tanto pri-marias como secundarias. Las fuentes primarias se obtuvieron a través de encuestas a la comunidad, entrevistas a líderes comunitarios y a funcionarios de las instituciones encargadas de la reconstrucción y la observación personal; las fuentes secundarias fueron, en primer lugar, la información suministra-da por los estudios realizados acerca de estos temas como los del Centro de Estudios e Investigaciones Regionales –CEIR–, Uniquindío, y también de es-tudios de diversas tesis, investigaciones y bases de

datos de los organismos que participaron en el pro-ceso, entre otros. La estrategia utilizada es el estudio de caso, para lo cual se seleccionaron cuatro barrios de reasentamiento.

4.1.2 Metodología de la investigación

En un primer momento en la investigación se aplicó una encuesta con preguntas abiertas en tres de los barrios producto de la reconstrucción. La encuesta estuvo dirigida a familias de cada barrio, con una muestra de representatividad del 1%, en la cual se desarrollaron preguntas con respecto a cinco temas: 1) la vivienda, 2) las percepciones de los habitantes con respecto al asentamiento, 3) las condiciones fí-sicas del asentamiento, 4) las condiciones sociales del asentamiento y 4) las relaciones con las institu-ciones y otros. Esta primera encuesta sirvió para la definición específica del planteamiento del proble-ma, sobre la cual se basa la presente investigación.

Seguidamente se definieron los elementos con-ceptuales de la investigación acordes con los temas tratados en la maestría de Hábitat, para lo cual se hizo la revisión documental de los conceptos estu-diados junto con otros concernientes al tema de la investigación realizados por autores diversos sobre vulnerabilidad, desastre, reasentamiento, participa-ción, redes sociales, apropiación, y sustentabilidad, para llegar a una definición de la construcción so-cial del territorio a través de ellos. La herramien-ta que se empleó fue una matriz de conceptos que fueron desarrollados a lo largo del marco teórico y relacionados con el tema de investigación.

Adicionalmente, se hizo una recopilación de la información secundaria de los casos en contextos internacionales y nacionales para hacer su análisis y mirar el tipo de políticas implementadas, ver cómo funcionó el Sistema Nacional de Desastres y cómo operó en estos casos el reasentamiento y la cons-trucción de vivienda. Adicionalmente, se recopiló

4. El terremoto de Armenia, estudio de caso


información del caso de Armenia y su proceso de reconstrucción para hacer un estudio y análisis de las políticas, instrumentos, actores y escenarios del proceso de reasentamiento post-desastre, y deter-minar las condiciones de la ciudad antes y después del proceso de reconstrucción, para esto se hicie-ron revisiones al Plan de Ordenamiento Territorial, así como también a las políticas e instrumentos en cuanto a la vivienda y participación implementados en el reasentamiento en Armenia.

Para el análisis de la información se elaboraron, con base en los objetivos generales, tres matrices que incluían las variables de la investigación selec-cionadas: la general, la dimensional, la intermedia y la empírica, que permitieran un acercamiento asertivo a los indicadores y, por lo tanto, a la infor-mación precisa requerida para su cumplimiento, así como para su análisis y comparación.

En primera instancia se desarrolló una matriz (ver tabla 13) que presenta la variable de política pública, que en la política de desastre, en sus linea-mientos sociales, económicos y políticos contiene las concepciones sobre la implementación de la po-lítica. A través de esta matriz se buscó tener herra-mientas para el análisis de los casos en busca de la evaluación del primer objetivo específico, la política pública vista desde su implementación y ejecución. En segunda instancia, se desarrolló una matriz (tabla 14), con las variables de sustentabilidad económica, social, ambiental y política dentro de las cuales se analiza la variable de vulnerabilidad y participación, asimismo, con el fin de analizar los estudios de caso desde dichas variables para su posterior evaluación. Se desarrolló, igualmente, una tercera matriz (tabla 15) como una herramienta para evaluar la planea-ción, el seguimiento, la evaluación y el control de la política post-desastre manejada específicamente en Armenia, pues este caso, por la cantidad de in-formación que ha generado, permite un análisis con base en esas variables.

Seguido a la anterior etapa, se realizó la selec-ción detallada de los casos de estudio, en los cuales se tiene en cuenta: el tipo de subsidio que les fue asignado (arrendatario, relocalización y reubica-ción), la situación con respecto a la ciudad (peri-

feria, dentro de la ciudad), la extensión (número de habitantes), tipo de gestión del proyecto (vitrina inmobiliaria, organización popular de vivienda, o donación internacional).

Para el análisis de los casos se realizó un estudio detallado de cada uno de los barrios seleccionados en donde se hizo un seguimiento mediante la respuesta a tres preguntas: a) ¿Cómo fue concebido el proyec-to?, b) ¿cómo fue la participación de las familias en el proceso de reasentamiento?, y c) ¿cómo ha sido el avance de los barrios y de las familias en el proceso durante el tiempo transcurrido entre su asentamien-to y hoy? Para resolver las primeras dos preguntas, se hizo una recopilación de datos en el archivo del centro de documentación de la reconstrucción, ubi-cado en la Universidad del Quindío; paralelamente se realizó una entrevista a actores del proceso de rea-sentamiento como lo son encargados de la unidad de vivienda del Forec y, líderes comunitarios.

Se buscó respuesta a la tercera pregunta por me-dio de una encuesta basada en un muestreo aleatorio según el número de familias que habiten los barrios donde se indagó sobre los procesos de apropiación de estos asentamientos, el cual estuvo determinado por: el aspecto demográfico y de escolaridad, el aspecto económico para el cual se indaga la situación de em-pleo, ocupación o ingreso; el aspecto social, que se ocupa de indagar sobre el tejido social, los procesos de participación presentes en el barrio, número de organizaciones, estructura y gestión de las JAL, entre otros; el aspecto físico-espacial que evalúa el estado de la vivienda y sus modificaciones en estos años. La encuesta se desarrolló para evaluar la respuesta que ha tenido la población reasentada a este nuevo asen-tamiento con el tiempo, para medir, de esta manera, el resultado de la implementación de las políticas, instrumentos en la reconstrucción de vivienda en Armenia después del sismo de 1999. Adicionalmen-te, se hizo un diario de campo para la observación de diferentes dinámicas dentro del barrio.

Después de lo anterior se realizó el procesamien-to y análisis de las encuestas, entrevistas y el diario de campo: la encuesta estuvo estructurada con pre-guntas cerradas para su eficaz procesamiento en la base de datos diseñada para este fin con asesoría


de conocedores en la materia. El análisis de los re-sultados se hizo bajo los lineamientos conceptuales, acordados para la presente investigación. En cuan-to a los resultados de las entrevistas, se hizo un aná-lisis inductivo sobre la transcripción de las mismas con el que se identificaron acciones y procesos de relevancia para el objeto de estudio, y se buscó cap-turar la esencia de las posiciones personales de los entrevistados. Estas apreciaciones se dispusieron en las matrices antes presentadas para, seguidamente, analizar puntos de encuentro y desencuentro y lle-gar a una evaluación del proceso.

Finalmente se realizó el análisis del proceso y se obtuvieron las conclusiones mediante la compara-ción de los resultados arrojados por el estudio de

caso con las políticas e instrumentos, y así determi-nar aciertos y desaciertos en su implementación; a la vez se compararon estos análisis con los casos de reasentamiento anteriores y de esta manera se pro-pusieron las herramientas necesarias para el mejo-ramiento de los procesos de implementación de las políticas de reasentamiento post-desastre; también se buscó analizar los procesos y propuestas en mate-ria de seguimiento, monitoreo y control del proceso para lo cual se elaboró la matriz que se presenta a continuación (tabla 13, 14 y 15) y que dará elemen-tos para la propuesta de lineamientos.

Como último paso se elaboró el presente infor-me final para mostrar el cumplimiento de la meta propuesta en la investigación.


Tabla 13. Evaluación del objetivo específico 1

VARIABLE GENERAL

VARIABLE DIMENSIONAL

VARIABLE INTERMEDIA

VARIABLE EMPÍRICA

INDICADORES

Política públicaPolítica post-desastre

Política para la emergencia

Lineamientos económicos

Origen de los recursos

Manejo de los recursos

Control de los recursos

Problemas en el manejo de los recursos

Lineamientos sociales: estrategias de atención a la población

Atención a la temporalidad

Manejo del trauma

Lineamientos políticos: estrategia legislativa

Creación de fondos especiales

Participación de las instituciones nacionales y locales

Política para la reconstrucción

Política de reasentamiento

Política de vivienda (asignación de subsidios)

Lineamientos del POT

Política de participación

Características de los participantes (públicos y privados)

Formas de contratación

Formas de participación de los receptores

Reactivación económica

Estímulos fiscales y parafiscales

Estímulos crediticios

Capacitación

Política para la liquidación

Lineamientos económicos

Instituciones encargadas

Formas de desmonte

Estrategias de acompañamiento a la institución local

Lineamientos sociales


Formas de desmonte

Estrategias de acompañamiento a La institución local

Lineamientos políticos


Formas de desmonte

Estrategias de acompañamiento a la institución local


VARIABLE GENERAL

VARIABLE DIMENSIONAL

VARIABLE INTERMEDIA

VARIABLE EMPÍRICA

INDICADORES

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Concepciones sobre la política para la emergencia

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Sobre ejecución

Sobre financiamiento

Sobre el control

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Sobre ejecución


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Planeación

Metodología

Financiación

Concepciones sobre la política para la reconstrucción


Sobre ejecución


Sobre el control

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Sobre ejecución


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Planeación

Metodología

Financiación

Política de liquidación


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la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

G

ENER

AL

VA

RIA

BLE

D

IMEN

SIO

NA

LV

AR

IAB

LE

INT

ERM

EDIA

VA

RIA

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EM

PÍR

ICA

IND

ICA

DO

RES

PR

EGU

NT

AFU

ENT

E Y

TÉC

NIC

A

DE

INV

EST

IGA

CIÓ

N

Soci

alC

onfli

ctos

Con

vive

ncia

Segu

ridad

Perc

epci

ón d

e lo

s ha

bita

ntes

sobr

e la

se

gurid

ad d

el b

arrio

Act

ivid

ades

va

ndál

icas

en

el

espa

cio

públ

ico

(atr

acos

, ven

ta

de d

roga

s, riñ

as

calle

jera

s etc

.)

¿Con

sider

a qu

e lo

s esp

acio

s pú

blic

os d

e su

bar

rio so

n se

guro

s?¿E

n el

bar

rio so

n fr

ecue

ntes

los

atra

cos,

vent

a de

dro

gas,

pand

illas

; o

algú

n ot

ro fa

ctor

que

am

enaz

a la

se

gurid

ad d

e lo

s hab

itant

esC

alifi

que

de 1

a 5

la se

gurid

ad e

n su

bar

rio

Encu

esta

a fa

mili

as

Car

acte

rístic

as

dem

ográ

ficas

Esco

larid

adC

arac

terís

ticas

de

la e

scol

arid

adN

ivel

es d

e al

fabe

tizac

ión

Niv

eles

de

esco

larid

adU

ltim

o ni

vel

educ

ativ

o al

canz

ado

(prim

aria

, med

ia,

med

ia v

ocac

iona

l, pr

egra

do, m

aest

ría

doct

orad

o)

Niv

el e

duca

tivo:

nin

guno

, prim

aria

in

com

plet

a, p

rimar

ia c

ompl

eta,

té

cnic

a, u

nive

rsita

ria in

com

plet

a,

univ

ersit

aria

com

plet

a, p

ostg

rado

.

Encu

esta

a fa

mili

as

Orig

en so

cial

Orig

en

geog

ráfic

o

Rur

alU

rban

oO

tros

mun

icip

ios

dife

rent

es a

A

rmen

ia

Ant

es d

el te

rrem

oto

en q

ué

luga

r hab

itaba

: zon

a ru

ral,

zona

ur

bana

, otr

o m

unic

ipio

dife

rent

e a

arm

enia

.

Encu

esta

a fa

mili

as

Estr

atifi

caci

ón

soci

o-ec

onóm

ica

Estr

ato

Estr

ato

Encu

esta

a fa

mili

as

Car

acte

rístic

as

fam

iliar

esEs

truc

tura

fa

mili

arFa

mili

a nu

clea

rEx

tens

a, y

otr

os

tipos

Estr

uctu

ra d

e la

fam

ilia

(mar

que

una

opci

ón):

nuc

lear

(pa

dres

, hi

jos)

; ext

ensa

, otr

os fa

mili

ares

(t

íos,

abue

los,

prim

os)

Encu

esta

a fa

mili

as

88

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

G

ENER

AL

VA

RIA

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D

IMEN

SIO

NA

LV

AR

IAB

LE

INT

ERM

EDIA

VA

RIA

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EM

PÍR

ICA

IND

ICA

DO

RES

PR

EGU

NT

AFU

ENT

E Y

TÉC

NIC

A

DE

INV

EST

IGA

CIÓ

N

Físic

a y

ambi

enta

lV

ulne

rabi

lidad

am

bien

tal

Rie

sgo

ambi

enta

l

Con

dici

ones

fís

icas

y

ecol

ógic

as d

e la

vi

vien

da y

del

ba

rrio

Ubi

caci

ón d

e la

vi

vien

da e

n el

te

rrito

rio

Cal

idad

de

la v

ivie

nda

(esp

acia

l, m

ater

iale

s)C

alid

ad d

el

espa

cio

publ

ico

Cal

idad

del

eq

uipa

mie

nto

com

unita

rioC

arac

terís

ticas

de

l eco

siste

ma

Car

acte

rístic

as d

el

terr

eno

Su a

ntig

ua v

ivie

nda

se e

ncon

trab

a en

: lad

era,

terr

eno

plan

o,

sem

ipla

no

Encu

esta

a fa

mili

as

Núm

ero

de

vivi

enda

s que

no

cum

plen

con

los

requ

erim

ient

os

técn

icos

de

segu

ridad

(m

ater

iale

s, co

ndic

ione

s téc

nica

s de

con

stru

cció

n)C

arac

terís

ticas

fís

icas

y a

ctiv

idad

es

que

se d

esar

rolla

n de

ntro

de

la

vivi

enda

.M

ater

iale

s de

cons

truc

ción

Car

acte

rístic

as

espa

cial

es(n

úmer

o de

cua

rtos

)Eq

uipa

mie

nto

esco

lar

Equi

pam

ient

o re

crea

tivo

Equi

pam

ient

o en

sa

lud

Car

acte

rístic

as

ecol

ógic

as c

erca

nía

a fu

ente

s híd

ricas

, zo

nas d

efor

esta

das,

relle

nos a

ntró

pico

sZo

nas d

e rie

sgo

Mat

eria

les d

e la

viv

iend

a:

Pare

des

Piso

sEs

truc

tura

de

cubi

erta

Núm

ero

de p

lant

as d

e la

viv

iend

a (p

isos)

Espa

cios

ent

rega

dos:

Sa

laC

omed

orC

ocin

aBa

ñoN

úmer

o de

cua

rtos

¿Ha

real

izad

o m

odifi

caci

ones

a su

vi

vien

da?

si-no

¿Ha

teni

do a

seso

ría té

cnic

a pa

ra

las m

odifi

caci

ones

? si-

noEq

uipa

mie

ntos

cer

cano

s:C

oleg

ioT

rans

port

eV

ías d

e ac

ceso

Salu

dA

bast

ecim

ient

oPa

rque

s y z

onas

ver

des

And

enes

y c

alle

s

Encu

esta

a fa

mili

as

89

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

G

ENER

AL

VA

RIA

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D

IMEN

SIO

NA

LV

AR

IAB

LE

INT

ERM

EDIA

VA

RIA

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EM

PÍR

ICA

IND

ICA

DO

RES

PR

EGU

NT

AFU

ENT

E Y

TÉC

NIC

A

DE

INV

EST

IGA

CIÓ

N

Polít

ica

Vul

nera

bilid

ad

polít

ica

Rie

sgo

polít

ico

Car

acte

rístic

as

de la

pa

rtic

ipac

ión

Form

as e

in

tere

ses p

ara

afilia

ción

Indi

vidu

ales

, co

lect

ivos

Dón

de e

stab

a ub

icad

a su

viv

iend

aLa

viv

iend

a es

tá u

bica

da e

n…En

cues

ta a

fam

ilias

Car

acte

rístic

as

de lo

s lid

eraz

gos

Tip

os d

e lid

eraz

gos:

caud

illism

os,

repr

esen

tativ

os,

auto

ritar

ios

Mat

eria

l de

cons

truc

ción

de

la

vivi

enda

ant

erio

rM

ater

ial d

e co

nstr

ucci

ón d

e la

vi

vien

da a

ctua

lEs

paci

os e

ntre

gado

s¿H

a re

aliz

ado

mod

ifica

cion

es a

la

vivi

enda

?¿T

uvo

ases

oría

técn

ica

en la

s m

odifi

caci

ones

?¿C

on q

ué se

rvic

ios p

úblic

os

cuen

ta?

¿Qué

act

ivid

ades

real

iza

uste

d en

su

viv

iend

a? (

cotid

iana

s, so

cial

es)

¿Hay

alg

ún c

oleg

io d

entr

o de

l ba

rrio

o e

n al

gún

barr

io v

ecin

o?¿H

ay e

spac

ios r

ecre

ativ

os?

¿Hay

alg

ún c

entr

o de

salu

d en

su

barr

io o

en

un b

arrio

vec

ino?

¿Est

á ce

rca

de u

na fu

ente

híd

rica?

Encu

esta

a fa

mili

as

Influ

enci

a de

lo

s con

flict

os

polít

icos

ex

tern

os

Impa

cto

del

confl

icto

arm

ado

Impa

cto

del

confl

icto

urb

ano

Econ

ómic

os

De

conv

iven

cia

¿Por

qué

cre

e qu

e es

nec

esar

io

part

icip

ar e

n la

JAL?

¿Cóm

o lle

gó a

invo

lucr

arse

?¿P

artic

ipó

en la

ele

cció

n de

l pr

esid

ente

de

la JA

C?

¿Por

qué

no

part

icip

a en

la JA

C o

en

act

ivid

ades

com

unita

rios?

¿Qué

ben

efici

os h

a re

cibi

do p

or

pert

enec

er a

la JA

L?

Encu

esta

a fa

mili

as

Car

acte

rístic

as

de la

s rel

acio

nes

entr

e lo

s ha

bita

ntes

y la

s in

stitu

cion

es

polít

icas

(p

artid

os,

entid

ades

pú

blic

as y

ON

G)

Rel

acio

nes d

e lo

s par

tidos

po

lític

os c

on la

s or

gani

zaci

ones

y

en la

s de

cisio

nes d

e la

s co

mun

idad

esR

elac

ione

s de

las O

NG

con

las

orga

niza

cion

es

polít

icas

bar

riale

s

De

influ

enci

aD

e pa

drin

aje

De

exte

nsió

n

Cal

ifiqu

e de

uno

a c

inco

el

dese

mpe

ño d

el lí

der c

omun

itario

en

los p

roce

sos d

e re

cons

truc

ción

y

reas

enta

mie

nto

Cal

ifiqu

e de

uno

a c

inco

el

dese

mpe

ño d

e su

líde

r com

unita

rio

actu

al

Encu

esta

a fa

mili

as

De

asist

enci

alism

oD

e fo

rmac

ión

¿Ust

ed y

su c

omun

idad

obt

uvie

ron

ayud

a de

tipo

asis

tenc

ial p

or p

arte

de

figur

as p

olíti

cas,

ON

G u

otr

os g

rupo

s?

Encu

esta

a fa

mili

as

90

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Tab

la 1

5. E

valu

ació

n de

l obj

etiv

o es

pecí

fico

3

VA

RIA

BLE

G

ENER

AL

VA

RIA

BLE

D

IMEN

SIO

NA

LV

AR

IAB

LE

INT

ERM

EDIA

VA

RIA

BLE

EM

PÍR

ICA

IND

ICA

DO

RES

PR

EGU

NT

AFU

ENT

E Y

TÉC

NIC

A

DE

INV

EST

IGA

CIÓ

N

Plan

eaci

ónIn

stitu

cion

es(n

acio

nale

s, re

gion

ales

, loc

ales

)N

ivel

eco

nóm

ico

Niv

el so

cial

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nliq

uida

ción

Tip

o de

inst

ituci

ón.

Car

ácte

r de

la

inst

ituci

ónPo

lític

as d

e la

in

stitu

ción

¿De

dónd

e ad

quie

re

los r

ecur

sos?

¿C

ómo

incl

uye

a la

so

cied

ad c

ivil?

Doc

umen

tos d

e la

re

cons

truc

ción

Entr

evist

as a

act

ores

de

inst

ituci

ones

Entr

evist

a a

líder

es

com

unita

rios

Part

icip

ació

n co

mun

itaria

(par

ticip

ació

n po

lític

abe

nefic

iario

s)

Car

acte

rístic

as d

e la

par

ticip

ació

n de

lo

s ben

efici

ario

s en

la p

lane

ació

n so

cial

y

econ

ómic

a

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nLi

quid

ació

n

Tip

o de

or

gani

zaci

ones

co

mun

itaria

s:

asoc

iaci

ones

, JA

C,

OPV

¿Cóm

o pa

rtic

ipa

la so

cied

ad c

ivil

dent

ro d

el d

iseño

de

la e

jecu

ción

de

plan

es y

pro

gram

as?

Doc

umen

tos d

e la

re

cons

truc

ción

Entr

evist

as a

act

ores

de

inst

ituci

ones

Entr

evist

a a

líder

es

com

unita

rios

Ejec

ució

nIn

stitu

cion

es(n

acio

nale

s, re

gion

ales

, loc

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)N

ivel

eco

nóm

ico

Niv

el so

cial

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nLi

quid

ació

n

Tip

o de

inst

ituci

ónC

arác

ter d

e la

in

stitu

ción

Pol

ítica

s de

la in

stitu

ción

¿De

dónd

e ad

quie

re

los r

ecur

sos?

¿Cóm

o in

cluy

e a

la

soci

edad

civ

il?

Doc

umen

tos d

e la

re

cons

truc

ción

Entr

evist

as a

act

ores

de

inst

ituci

ones

Entr

evist

a a

líder

es

com

unita

rios

Part

icip

ació

n co

mun

itaria

(par

ticip

ació

n po

lític

abe

nefic

iario

s)

Car

acte

rístic

as d

e la

par

ticip

ació

n de

lo

s ben

efici

ario

s en

la p

lane

ació

n so

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y

econ

ómic

a.

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nliq

uida

ción

Tip

o de

or

gani

zaci

ones

co

mun

itaria

s:

asoc

iaci

ones

, JA

C,

OPV

¿Cóm

o pa

rtic

ipa

la so

cied

ad c

ivil

dent

ro d

el d

iseño

de

la e

jecu

ción

de

plan

es y

pro

gram

as?

Doc

umen

tos d

e la

re

cons

truc

ción

Entr

evist

as a

act

ores

de

inst

ituci

ones

Entr

evist

a a

líder

es

com

unita

rios

91

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

G

ENER

AL

VA

RIA

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D

IMEN

SIO

NA

LV

AR

IAB

LE

INT

ERM

EDIA

VA

RIA

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EM

PÍR

ICA

IND

ICA

DO

RES

PR

EGU

NT

AFU

ENT

E Y

TÉC

NIC

A

DE

INV

EST

IGA

CIÓ

N

Mon

itore

oIn

stitu

cion

es(n

acio

nale

s, re

gion

ales

, loc

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)N

ivel

eco

nóm

ico

Niv

el so

cial

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nliq

uida

ción

Tip

o de

inst

ituci

ónC

arác

ter d

e la

in

stitu

ción

Pol

ítica

s de

la in

stitu

ción

¿De

dónd

e ad

quie

re

los r

ecur

sos?

¿Cóm

o in

cluy

e a

la

soci

edad

civ

il?

Doc

umen

tos d

e la

re

cons

truc

ción

Entr

evist

as a

act

ores

de

inst

ituci

ones

Entr

evist

a a

líder

es

com

unita

rios

Part

icip

ació

n co

mun

itaria

(Par

ticip

ació

n po

lític

abe

nefic

iario

s)

Car

acte

rístic

as d

e la

Par

ticip

ació

n de

lo

s ben

efici

ario

s en

el m

onito

reo

soci

al

y ec

onóm

ico

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nLi

quid

ació

n

Tip

o de

O

rgan

izac

ione

s co

mun

itaria

s:

asoc

iaci

ones

, JA

C,

OPV

¿Cóm

o pa

rtic

ipa

la so

cied

ad c

ivil

dent

ro d

el d

iseño

de

la e

jecu

ción

de

plan

es y

pro

gram

as?

Doc

umen

tos d

e la

re

cons

truc

ción

Entr

evist

as a

act

ores

de

inst

ituci

ones

Entr

evist

a a

líder

es

com

unita

rios

Segu

imie

nto

Inst

ituci

ones

(nac

iona

les,

regi

onal

es, l

ocal

es)

Niv

el e

conó

mic

oN

ivel

soci

al

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nLi

quid

ació

n

Tip

o de

inst

ituci

ónC

arác

ter d

e la

in

stitu

ción

Polít

icas

de

la

inst

ituci

ón

¿De

dónd

e ad

quie

re

los r

ecur

sos?

¿Cóm

o in

cluy

e a

la

soci

edad

civ

il?

Doc

umen

tos d

e la

re

cons

truc

ción

Entr

evist

as a

act

ores

de

inst

ituci

ones

Entr

evist

a a

líder

es

com

unita

rios

Part

icip

ació

n co

mun

itaria

(par

ticip

ació

n po

lític

abe

nefic

iario

s)

Car

acte

rístic

as d

e la

par

ticip

ació

n de

lo

s ben

efici

ario

s en

el s

egui

mie

nto

soci

al y

eco

nóm

ico

Emer

genc

iaR

econ

stru

cció

nLi

quid

ació

n

Tip

o de

or

gani

zaci

ones

co

mun

itaria

s:

asoc

iaci

ones

, JA

C,

OPV

¿Cóm

o pa

rtic

ipa

la so

cied

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4.2. Características de la ciudad de Armenia

La ciudad de Armenia está ubicada en el centro-occidente de Colombia, en el departamento del Quindío, el cual hace parte de la región cafetera junto con los departamentos de Caldas y Risaralda. Tiene una población de 294.000 habitantes aproxi-madamente y se encuentra en el llamado triángulo de oro de Colombia, conformado por las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali.

4.2.1 Proceso histórico

Como la mayoría de ciudades colombianas, la ciudad de Armenia fue trazada con el sistema de damero, compuesto por una retícula ortogonal, a partir de la cual se generó un espacio central o plaza principal, enmarcada por los edificios más representativos, como la iglesia y las edificaciones gubernamentales y casas de las autoridades y familias más destaca-das. A partir de su fundación (1889), se implantó y consolidó la ciudad, teniendo como límite natural, al oriente, la quebrada La Florida, y al occidente, la quebrada Armenia. Se construyeron viviendas de uno y dos pisos de altura, la plaza de Bolívar, el parque Uribe, el parque Sucre. Posteriormente la ciudad superó los límites de la quebrada Armenia y se extendió al centro-occidente siguiendo la an-tigua vía a Corbones, Hojas Anchas y Pereira. Con la llegada del ferrocarril, en 1927, la ciudad creció aún más y hacia la segunda mitad del siglo pasado fue reconocida por su actividad económica cafetera tanto a nivel nacional como internacional. (Alcal-día de Armenia, Porte, 1999).

4.2.2 Características del territorio

Armenia se inscribe dentro del esquema longitudi-nal en el sentido norte-sur, con ejes viales principa-les como las carreras 19 y 14 que recorren la ciudad. Es atravesada por el eje vial de la calle 21 que se inicia en la salida a Calarcá, plaza de Bolívar y llega hasta el antiguo estadio San José, destruido por el terremoto. Las vías que conducen a los diferentes municipios son: vía a Montenegro, la 50, la Galería del Plátano al sur-occidente; la vía a la Tebaida, donde se ubican los estratos medios y bajos, al sur;

y hacia Circasia, al norte, sobre la avenida Bolívar donde se localizan los estratos altos. Así la ciudad, en su proceso de crecimiento, “presenta tres tipos de ciudad contenidos en el territorio”, determina-dos por “el valor del suelo y su esquema morfológico general como son: centro, norte, sur, caracterizados por razones de topografía, de clase social, y costo de la tierra” (Alcaldía de Armenia, Porte, 1999).

Zona centro: caracterizada por la retícula y cen-tro histórico, donde existe la mayor concentración de equipamientos y actividades administrativas, finan-cieras y comerciales tanto regionales como urbanas; así como también de espacios públicos importantes.

Zona norte: allí se localizan los estratos medios altos de la ciudad. Es una zona dotada por equipa-mientos importantes como universidades y colegios, con espacios públicos y privados, entre los cuales están: el hospital Central, la clínica Central, el mu-seo Quimbaya, el parque Fundadores, el parque de la Vida, el parque Aborígenes. Su principal uso es la vivienda unifamiliar que se ha ido transformando paulatinamente, sobre el eje de la avenida Bolívar, en edificios de apartamentos.

Zona sur: caracterizada por sus condiciones to-pográficas divididas por cañones y quebradas; es un tipo de ciudad de ramales lineales servidos general-mente por una sola vía principal que va repartiendo a los barrios, limitados por las pendientes y las ca-ñadas. Esta zona carece de equipamiento y espacios públicos apropiados. En esta zona se concentran los estratos bajos y medios bajos (Alcaldía de Armenia, Porte, 1999). En el plano 1. Se esquematizan las zonas descritas anteriormente que permiten tener una idea de la ciudad.

4.3 Situación de la ciudad antes del sismo

Antes del sismo la ciudad había recibido los efectos de la crisis cafetera por el rompimiento del pacto cafetero a principios de los años noventa, el Porte revela que la caficultura, eje del desarrollo agrícola, “estaba bajando sus niveles de inversión” de casi un 20% en 1992 a menos del 5% en 1996. La industria manufacturera, por su parte, mostraba una gran con-centración de inversión frente a los otros renglones


hacia 1993, llegando casi a un 50% del total, pero en los años siguientes disminuyó con dos caídas fuertes en donde la inversión escasamente llegó a un 3% o 4%. La inversión en transporte y almacenamiento, por su parte, entre 1994 y 1996, alcanzó límites hasta de más del 70% de la inversión en 1995, y rangos entre el 30% y 40% para los otros años. El comercio y los servicios constituían actividades de bajo perfil productivo y de escaso atractivo para los inversionis-tas. Es también conocido que la crisis del sector de la construcción, que para 1997 estuvo en su nivel más bajo, afectó igualmente a esta región.

4.3.1 Situación de la vivienda

El municipio de Armenia se ha caracterizado por tener en su zona rural predominio de casas campes-tres, las cuales, en la actualidad son una alternativa para el desarrollo del turismo en la región. En el área urbana los asentamientos de vivienda formal se han ido localizando en las partes planas, en for-ma lineal a los costados de las vías, mientras que los asentamientos inadecuados (subnormales) están en las áreas pendientes e inundables o en predios de franjas de las antiguas líneas férreas. En el sector norte de la ciudad se ha desarrollado la vivienda en altura y siendo “el conjunto cerrado el régimen de copropiedad”; por su parte, en el centro de la ciudad hay un alto índice de ocupación de uso residencial. “Por la topografía de la ciudad, los barrios residen-ciales se visualizan como islas, y no se acomodan a ella sino que se modifican con llenos antrópicos” (Alcaldía de Armenia, Porte, 1999).

Según el Plan de Ordenamiento Territorial –Porte–, en Armenia, antes del sismo existía una demanda potencial de vivienda de “42.589 hogares representados en un más del 50% en el rango de ingresos entre 0 y 2 salarios mínimos; de ellos con capacidad de pago para adquirir vivienda demanda efectiva 10.137 hogares”. En el grupo de familias que poseen los ingresos inferiores a $400.000 la de-manda efectiva es de 3.775 unidades de vivienda.

La oferta estaba conformada por 27 proyectos que estaban siendo desarrollados por 25 empresas constructoras. El sector privado ofertaba 2.556 so-luciones de vivienda y el sector público 700; con una oferta de 1.336 soluciones de vivienda para ho-gares que percibían entre 2 a 4 salarios mínimos de ingresos mensuales.

Si según el Porte, las condiciones necesarias para que las personas interesadas para adquirir vivienda de interés social son: que pueda pagar la cuota inicial de la vivienda, acceder al crédito y po-der pagar la cuota mensual, se encuentra que había 6.362 grupos familiares demandantes efectivos que podrían cumplir con dicha exigencia.

La población de Armenia en la época del sismo se caracterizaba por estar localizada, en un 96,9%, en el área urbana, y en un 3,1% en el área rural, la mayor parte se agrupaba en la cabecera municipal. En los momentos antes del sismo, Armenia era la ciudad que más dinámica de crecimiento había te-nido del Eje Cafetero, en el período intercensal de 1985 a 1993 con el 3,60% y con población ajustada al año 1998 a una tasa de crecimiento del 2,9% es-tabilizado su crecimiento poblacional.

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La densidad promedio en 1998 era de 88,69 viv/ha y de cuatro habitantes por vivienda, lo que quie-re decir que, en términos de los conceptos que ma-neja el Porte, la densidad de la ciudad es media17. Según la proyección de la tasa de crecimiento, para albergar la nueva población se necesitarían, para el año 2000, 29,89 ha nuevas; para 2003, 41,93 ha; para 2006 se requerirían 40,96 ha para un total has-ta 2006 de 112,78 ha. De acuerdo con lo anterior, para 1999 en el perímetro urbano existían 180,32 ha, como posibles áreas urbanizables; si se toman las 112,78 netas, se alcanzaría a cubrir el 35% y queda-ría el 65% para desarrollar el resto de actividades o usos del suelo de la ciudad. Esto quiere decir que había, según esas áreas en el perímetro urbano, sufi-ciente área para cubrir el déficit futuro de vivienda, sin su saturación.

4.3.1.1 Institucionalidad local con respecto a vivienda antes del sismo

En el momento del sismo, tomando en cuenta los datos del Porte, Armenia contaba con las siguientes entidades encargadas de la vivienda VIS:

Inurbe. Como institución creada en 1991, he-reda el restante del ICT. Estaba encargada de la administración de recursos en subsidios VIS nueva y/o mejorada. En Armenia entre 1991 y 1998, el Inurbe permitió la construcción de 5.827 solucio-nes de vivienda, y propició un programa de empleo para 4.000 personas durante 6 meses para la cons-trucción de 1.700 soluciones de vivienda, asimismo participó con el 1% de la demanda en mejoramien-to de vivienda.

DANE. Esta institución, a través de la Encues-ta Nacional de Hogares, ha realizado desde 1973 y hasta 2010 las proyecciones de población, de vi-viendas y de hogares en el municipio de Armenia. Así se conoce que para 1997 había 57.852 vivien-das, y su incremento anual promedio sería de 1.716, con un promedio de 4,15 personas y de 1,12 hoga-res por vivienda

Planeación Municipal. Es la entidad de la ad-ministración municipal que está encargada de rea-lizar la estratificación socio-económica en el área urbana. La ciudad está dividida en 6 (seis) estratos,

el predominante es el estrato 3 (medio) con el 52% de las viviendas.

Organizaciones de vivienda. Están conforma-das, desde 1994, como asociaciones comunitarias de vivienda, con total 19 programas y 2.700 soluciones de vivienda, de ellos, nueve programas se desarro-llan por licencia de Urbanismo y Construcción. Es-tán encargadas de consolidar la construcción de las viviendas de estratos 1, 2, y 3 con la asesoría técni-ca del Fondo de Vivienda Municipal, para permitir que los hogares con 0 a 4 smmlv tengan acceso al régimen financiero, fuentes de crédito, capacidad de ahorro, cofinanciación, programa de subsidios. También buscan reducir los costos financieros, de licencias, de expensas, de tributos para la VIS a tra-vés de convenio con el Fondo de Vivienda.

Fondo Municipal de Vivienda. Esta entidad, adscrita al municipio, es el motor de vivienda so-cial que se encontraba al momento del sismo, y fue creada 1991 para aplicar la Ley 3 de 1991 a nivel municipal. En 1995 comenzó con el programa habi-tacional Ciudadela La Patria con 2.679 viviendas; durante en el periodo 1998-1999 le faltaban por construir 400 viviendas.

Entre los objetivos de la entidad están: impulsar la VIS, los programas de reubicación de las familias ubicadas en zonas de alto riesgo, programas de me-joramiento de vivienda familias de bajos recursos económicos, la legalización de zonas invadidas an-tes de 1989, asesorar las organizaciones populares de vivienda –OPV–; asimismo, desarrollar progra-mas de mejoramiento de viviendas y saneamiento pasivo y sector rural, creación banco de tierras y capacitar a líderes comunitarios en procesos asocia-tivos de construcción de viviendas, como también la restructuración del mismo fondo.

Dentro de sus políticas están priorizar para la adjudicación de vivienda a las madres cabeza de hogar, promover la integración interinstitucional problemática vivienda-entorno-comunidad social; también promover soluciones de vivienda a las personas que devenguen de 0 a 2 salarios mínimos

17 Densidades bajas, Db, hasta 63 viv/ha; densidades medias,, Dm, hasta 115 viv/ ha; Densidades altas, Da, más de 115 viv/ ha.


mensuales legales y plantear un acercamiento del sector público y privado, promover VIS.

4.4. El plan de ordenamiento territorial –porte–

Armenia fue la primera ciudad del país que aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, esto ocurrió el 24 de enero de 1999, como coincidencia un día an-tes del terremoto; de esta manera cuando fue nece-sario pensar la reconstrucción de la ciudad, existía unos lineamientos que podrían dar las directrices para este proceso, donde se podría construir la ciu-dad proyectada dentro del plan.

El objetivo general del Porte es:

“Ordenar el territorio de forma integral y armónica con sus diferentes atributos y dimensiones, buscando la complementariedad entre las dinámicas territoria-les y poblacionales, en correspondencia con el pacto colectivo ciudadano, a través del ejercicio prospectivo y de planificación sectorial articulándose al plan de desarrollo, que permita elevar la calidad de vida y de gobernabilidad del municipio de Armenia”.

En este sentido, se plantean las siguientes políti-cas: ambiental, para el uso del suelo, para el espacio público y el equipamiento colectivo, para la vivienda y el desarrollo urbano y rural del municipio, para el sistema vial, de transporte y tránsito y para los servi-cios públicos.

Asimismo, en cuanto a la política de vivienda, el Plan de Ordenamiento Territorial de Armenia, Porte, tiene como objetivo:

“Generar condiciones en el ordenamiento del terri-torio urbano y rural que garanticen: El cumplimiento del Artículo 51 de la Constitución Política de Colom-bia, ‘Todos los colombianos tienen derecho a vivien-da digna’. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas de financia-ción a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.

La política de vivienda y desarrollo urbano plan-tea consolidar el sistema de vivienda en el munici-

pio, y establece la categorización: vivienda nueva, vivienda de interés social, mejoramiento integral y planes de vivienda asociativa.

La política de vivienda está encaminada a la supe-ración del déficit teniendo en cuenta la demanda efec-tiva y la capacidad del suelo urbano para el desarrollo de vivienda nueva para todos los estratos, con énfasis para los estratos más bajos con la VIS; al mejoramien-to integral para aumentar las condiciones habitacio-nales de los desarrollos inadecuados o incompletos de vivienda, con el fin de articularlos a la infraestructura urbana de la ciudad y al desarrollo social, económico y de participación ciudadana; al desarrollo de los Pla-nes de Vivienda Asociativos, que buscan reconocer las formas asociativas de ejecución de vivienda por autogestión y autoconstrucción como un mecanismo efectivo de integración y participación de la comuni-dad; y, por último, plantea la renovación urbana como el tratamiento de redesarrollo y el mecanismo de re-cuperación de las áreas pericentrales de la ciudad en fuerte deterioro físico-social-ambiental que requiere intervenciones inmediatas prioritarias.

En cuanto a la vivienda nueva, ésta se propone para los terreno ubicados al sur y norte de la ciudad en un área urbanizable bruta de 157,5 ha (6,99%) del perímetro urbano, para cubrir la demanda efec-tiva futura del municipio. Estos proyectos deben incluir en el diseño urbanístico, adecuadas vías de acceso, servicios públicos domiciliarios, provisión de los espacios públicos y áreas necesarias para la vida en comunidad equipamiento colectivo de in-terés público y/o social, recreación, salud, cultura y contemplar el componente ambiental para el ma-nejo de las zonas de quebrada.

Adicionalmente, plantea la necesidad de ejercer acciones conducentes a la implementación de di-seños y proyectos de un modelo de gestión urbana colectiva y crea el Observatorio Inmobiliario de la Ciudad que apoya y fomenta la tendencia natural a la agrupación en pequeñas villas autosuficientes.

La construcción de vivienda de interés social, busca ser promovida en:

“asocio con entidades privadas u ONG, o directamen-te por las entidades públicas, para suplir la demanda


de 10.137 viviendas con carácter social de una de-manda potencial de 42.589 viviendas para los estra-tos 1, 2 y 3. Para lo cual los planes parciales deberán determinar la forma de definir la localización de los terrenos para la vivienda de interés social, tendientes al cumplimiento de los porcentajes establecidos en el numeral uno de vivienda nueva”. Dentro de las recomendaciones del Porte está

fomentar la participación activa de la comunidad en los programas habitacionales, desde la identifi-cación de sus problemas, sus deseos y necesidades, hasta el planeamiento de prioridades y la organi-zación para el mejoramiento de las condiciones de vida, e involucrar en su elaboración a las organiza-ciones comunitarias que trabajan por la superación del déficit y cualquier expresión del sector privado representado en universidades, agremiaciones, or-ganizaciones no gubernamentales que atiendan la problemática habitacional.

Los tratamientos que estipula el Plan de Orde-namiento Territorial para vivienda son:

Tratamiento de consolidación. Dirigido a regu-lar la incorporación de nuevos terrenos al proceso de urbanización, que sean acordes con los paráme-tros de trazado urbano, especificaciones normales de uso, de infraestructura y de servicios públicos.

Tratamiento de renovación (redesarrollo). Aplicado en sectores desarrollados que están en proceso de fuerte deterioro y requieren de acciones integrales de intervención sobre el espacio urbano, de uso público y privado.

Tratamiento de desarrollo. Aplicado a las futu-ras áreas urbanizables dentro del perímetro urbano, pueden ser consideradas de desarrollo prioritario o progresivo, definidas en el tiempo por etapas de ur-banización; se aplica principalmente a la vivienda de interés social.

Tratamiento de mejoramiento integral (reha-bilitación). Aplicado a los desarrollos incompletos o inadecuados que presentan ciertos asentamientos

humanos hasta alcanzar niveles normales de urba-nismo y de vida a través de procesos como:

• Mejoramiento por regularización: se trata de la habilitación y/o legalización, servicios públicos domiciliarios, del equipamiento comunitario y de programas que contemplen las condiciones particulares de cada asentamiento en lo físico, económico y social.

• Mejoramiento por habilitación: consiste en dotar de infraestructura física, de equipamiento colecti-vo de programas y proyectos sociales provisionales o definitivos considerados indispensables para una subsistencia digna a los asentamientos humanos.

• Mejoramiento por legalización: se trata de la aprobación definitiva del asentamiento humano, previo cumplimiento de las obligaciones adminis-trativas, urbanísticas y de saneamiento en coordi-nación comunidad y administración municipal.

Tratamiento por reubicación. Aplicado para asentamientos humanos de desarrollo inadecuado que por sus condiciones de ubicación en zonas de alto riesgo. Si el riesgo es mitigable en el mismo sitio se puede aplicar la relocalización dentro del área del asentamiento siempre que existan las condiciones físicas ambientales necesarias de estabilidad.

En general, el Plan de Ordenamiento Territo-rial, a través de estos tratamientos planteados bus-caba consolidar y densificar la ciudad, corrigiendo la fragmentación de la ciudad tanto a nivel ambien-tal como social, para lo cual se diseñaron tres meca-nismos: la utilización de las áreas disponibles dentro del perímetro urbano, la densificación de las áreas desarrolladas y la regulación del crecimiento. En el Plano 5 se puede apreciar los distintos tratamientos dentro de la ciudad de Armenia, asimismo la tabla 16 muestra los tratamientos en la ciudad para pro-yectos de vivienda nueva y los sectores asignados por el Porte para el desarrollo de éstos.


Tabla 16. Tratamientos para vivienda según el Porte (ver plano 2)

Proyecto de vivienda Por norma según tratamiento Por plan parcial

En áreas urbanas desarrolladas

Renovación urbana Menos de 10 ha

Tres Esquinas La EstaciónMirador de la 18Falla Armenia-Quebrada Armenia

Consolidación X

Mejoramiento integral X Vieja Libertad Patio Bonito

En áreas urbanas sin desarrollar

Desarrollo completo y progresivo Menos de 10 ha

BretañaEl Paraíso19 de EneroCentenarioMERCAR urbano

El suelo de expansión La MaravillaSan JuanPuerto Espejo

Adicionalmente, en el Plan de Ordenamiento Territorial, el modelo de ocupación del territorio considera el aspecto ambiental como uno de los elementos estructurantes para el ordenamiento del mismo, teniendo en cuenta el reconocimiento de las múltiples de quebradas. Asimismo, hace un diagnóstico para determinar las debilidades, opor-tunidades, fortalezas y amenazas sobre la vivienda que plantea en el diagnóstico sobre la vivienda en la ciudad (ver tabla 17).


Tabla 17. Diagnóstico de vivienda según el Porte, Armenia

Debilidades Oportunidades Fortalezas Amenazas

Existencia de 52 asentamientos de desarrollo incompleto y/o inadecuado, en áreas pendientes e inundables y en líneas férreas.

Débil control y vigilancia urbanística (ausencia de interventoras públicas).

Descoordinación en la gestión y manejo de la información entre la oficina de planeación municipal y curadurías.

Altos costos de terrenos para la construcción de VIS.

Ausencia de programas de vivienda rural.

Poca capacidad de pago (endeudamiento) para la Adquisición de vivienda.

Programa de generación de empleo del Ministerio de Desarrollo

Existencia de política de Subsidio

Programas de vivienda creados por la Caja de Compensación Familiar Comfenalco.

Posibilidades de crédito del Fondo Nacional de Ahorro.

Recursos Caja Agraria Sector Rural.

Cofinanciación DRI.

Existencia del Programa de de Red de Solidaridad Social.

Fondos de Cofinanciación FIU.

Integración entre el sector público y privado de la construcción.

Existencia de programas (Fondo) de atención y prevención de desastres.

El desarrollo normativo de la política de la política urbana. Ley 3 de 1991.

Existe estudio de oferta y demanda de VIS para el municipio de Armenia.

Existencia del Fondo Municipal de Vivienda.

Existencia de OPV

Constructores particulares dispuestos a emprender proyectos.

Existencia de los da tos del Sisben para focalizar beneficiarios.

Adopción y aplicación de estratificación socio-económica.

Existencia del nuevo código de sismo resistencia.

Existencia del estudio de microzonificación sísmica para la ciudad.

Existencia de facultades de ingeniería civil y arquitectura.

Experiencia gremial en el sector.

Existencia de planes maestros de acueducto y alcantarillado.

Altas tasas de interés.

Altos costos de la construcción.

Baja capacidad de endeudamiento de los usuarios VIS. Altos índices de desempleo y/o inestabilidad laboral.

Exceso de tramitología para acceso de créditos y subsidios.

Lentitud de viabilización sin asignación de recursos de fondos de cofinanciación, Red de Solidaridad, Inurbe.

Promoción de urbanizaciones por fuera del perímetro urbano y de servicios.

Proliferación de planes de vivienda Informales.


Como se puede ver, dentro las debilidades está el control de la urbanización, el precio de la tierra, la capacidad de pago, la ausencia de programas para VIS, situaciones a las que se verá enfrentada la ciudad después del sismo y, como se estudiará más adelante, se convertirán en los primeros obstácu-los para el desarrollo de la vivienda social y para la reubicación de las familias.

La vivienda social en el Porte como atributo está interrelacionada dinámicamente:

“con los demás atributos urbanos, por lo tanto las políticas de vivienda deben ser congruentes con la dotación de servicios públicos, la configuración de la red vial, la localización e identificación de zonas de alto riesgo, la protección y conservación del medio ambiente, la dotación y localización adecuada de los equipamientos comunales, el acceso a los servicios sociales de salud y educación la ubicación de las ac-tividades urbanas y rurales, el establecimiento de re-glamentaciones urbanísticas precisas que indique el manejo de densidades, áreas para vías y zonas verdes y recreativas, en función de la construcción y vivien-das dignas con un entorno satisfactorio”.

La vivienda es, pues, definida como:

“[…] además de la casa comprende su entorno próxi-mo de uso público que complementa y hace parte de la vivienda. Debe garantizar privacidad, seguridad y confort. Vivienda: debe satisfacer además de lo ante-rior, necesidades básicas de circulación, encuentro, recreación, salud, educación, adquisición de insu-mos, que fomenten la convivencia comunitaria y la relación con la ciudad”.

Asimismo, la vivienda es determinada como un elemento de patrimonio familiar que:

“involucra la calidad de la unidad habitacional, (áreas, estructura, diseño, acabados), y adicional-mente la calidad de vida que ofrezca su entorno a los ocupantes, (diversidad y calidad del entorno y su relación con el medio ambiente y otros usos de la ciudad, industria y comercio)” (Alcaldía de Armenia, Porte, 1999: 30).

4.5 El terremoto de armenia

El desastre del Eje Cafetero ocurrió el 25 de ene-ro de 1999, el sismo de 6,2 grados en la escala de Richter con epicentro en el municipio de Córdoba en el departamento del Quindío afectó a 28 muni-cipios, localizados en los departamentos de Tolima, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindío y dejó miles de pérdidas humanas y materiales.

Foto 6. Terremoto de Armenia.Barrio Brasilia

Foto 7. Terremoto de Armenia. Destrucción viviendas

Fuente: Archivo Forec.

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La ciudad más afectada fue Armenia, donde se reportaron 929 muertos y 5.500 heridos, 21.810 viviendas entre las destruidas y las inhabitables, 22 centros educativos destruidos. En total fueron 96.534 personas afectadas y quedaron 42.272 sin empleo (Cuervo, 2002: 19).

El sismo a su vez puso en evidencia algunas proble-máticas que venían presentándose en la ciudad luego de la crisis cafetera que estaba viviendo la región, en-tre ellas, el desequilibrio de las clases sociales, como en todos los desastres, los sectores más pobres fueron los más afectados. Se mostró también, la falta de criterios de sismo resistencia que debían cumplir las edificacio-nes y las deficiencias de los rellenos antrópicos.

El monto de los daños totales directos e indirectos causados por el sismo ascendió a más de 2,7 billones de pesos que equivaldría a un 2,2% del PIB del país y a un 34% del PIB regional (Cuervo, 2002: 19). Sien-do los sectores más afectados los sociales, con una proporción considerablemente en la vivienda 73%, del valor total, las pérdidas de sectores productivos representan el 12% y las manufactureras del 1,2%” (Cepal citado en García y Buitrago, 2001: 24).

Ante la magnitud de los daños, el gobierno na-cional, mediante el Decreto 182 de 1999, declaró la situación de desastre de carácter nacional en la zona afectada; en este decreto se aplicó la normativa esta-blecida en el Decreto 919 de 1089, en el cual se le asigna el manejo de estas situaciones a la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres y se autoriza a las cajas de compensación familiar a partici-par con donaciones y programas de vivienda (Buitrago y García, 2001: 28). Se declaró, igualmente, el estado de emergencia económica, social y ecológica por razo-nes de grave calamidad pública a través del Decreto 196 del 29 de enero de 1999. A su vez, mediante el Decreto 197 del mismo año, se creó el Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero –Forec– que posteriormente se transformó en el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero (Decreto 258 de 11 de febrero del mismo año), como una entidad temporal con un límite de tiempo de 3 años de carácter especial y que tendría como responsa-bilidad la “financiación, apoyo, gestión y coordinación de las actividades tendientes a la reconstrucción física,

económica, social y ecológica de la región afectada por el sismo” (Buitrago y García, 2001: 29).

La declaratoria de emergencia permitió al go-bierno adoptar algunas medidas relacionadas con la situación particular que se estaba viviendo, en cuanto al Presupuesto General de la Nación, en lo concerniente a la reasignación de gasto público para establecer estímulos, beneficios y exenciones tributarias que facilitaran la reactivación económi-ca (incentivos microeconómicos, beneficios y cré-ditos a los damnificados); la autorización para el endeudamiento interno y externo y la recepción de donaciones nacionales e internacionales; la habili-tación para la transferencia de bienes y recursos de las entidades públicas a las entidades con respon-sabilidades en la atención de la situación de cala-midad; y la exención del impuesto del IVA a las donaciones (Cuervo, 2002: 53).

El Forec fue un modelo de intervención com-puesto por un consejo directivo a nivel nacional, integrado por personajes del sector privado y del sector público que estaban en representación del presidente de la República, con apoyo técnico del Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD– y un director ejecutivo como único ordenador del gasto. Las organizaciones no gubernamentales o algunas del sector público se encargaban de las relaciones con las comunidades damnificadas y de coordinar la planeación junto con las instituciones locales. Adicionalmente, la banca multilateral tenía influencia en los li-neamientos de ejecución de los proyectos que se realizaran con sus recursos. Del control social se encargaban las veedurías ciudadanas, la red de monitoreo y una auditoría externa gratuita du-rante el primer año del proceso de reconstrucción (Cuervo, 2002: 51).

4.5.1 Papel de las entidades de la sociedad civil. Las ONG

Para su intervención en campo, el Forec convocó a organizaciones de la sociedad civil como enti-dades de administración delegada del proceso de reconstrucción en quince zonas determinadas por el Porte que no coincidían con alguna zonificación


anterior18, superpuestas a la división político admi-nistrativa de las comunas. Uno de los criterios que se tuvo en cuenta para la selección de las ONG fue que tuvieran un largo recorrido y buena experien-cia en ejecución; este requisito no lo tenía ninguna ONG de la región, lo que ocasionó que sólo la Cá-mara de Comercio de Armenia fuera elegida para el caso de Armenia, las otras 14 organizaciones perte-

18 En Armenia la división política se da por comunas, esta división no tuvo relación alguna en la división de las 15 zonas. Este es uno de las puntos álgidos en las discusiones que aún se mantienen en cuanto un posible desacierto.

necían al nivel nacional. Las ONG encargadas de la reconstrucción se nombran en la tabla 18.

Las gerencias zonales se encargaron de la recons-trucción total de cada una de las zonas en aspec-tos de infraestructura: vivienda, educación, salud, atención a la temporalidad, atención psico-social, servicios públicos, reconstrucción del tejido social y sostenibilidad ambiental.

Tabla 18. Distribución de la reconstrucción de Armenia por gerencias zonales

Zona Gerencia zonal Razón Social

1. Las Acacias- Brasilia Fundación Restrepo Barco ONG

2. Santander Cincuentenario Universidad de Antioquia Universidad Pública Regional

3. Cisneros Quindío Conconcreto/Coodesarrollo Consorcio entre una empresa constructora y una fundación sin ánimo de lucro

4. Arboleda Asociación Colombiana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental – Acodal.–

Agremiación de profesionales con experiencia en servicios públicos

5. Mirador Confama Caja de Compensación Familiar de Antioquia

6. Estación Fundación FES Fundación de un grupo empresarial financiero

7. La Isabela Cenaprov Organización de vivienda popular cercana al partido comunista

8.Centro Cámara de Comercio de Armenia Cámara de Comercio

9. Tres Esquinas Fundación Carvajal Fundación del grupo Carvajal

10. Patio Bonito Fundación Solidaridad por Colombia Fundación sin animo del lucro

11. Quebrada- Falla Armenia Acodal Agremiación de profesionales con experiencia en servicios públicos

12. Bretaña Corporación Minuto de Dios Fundación de origen religioso

13. Puerto Espejo Universidad Nacional de Colombia Universidad pública

14. Occidente Fedevivienda Federación de construcción de vivienda de interés social

15. Hojas Anchas, La Florida Fundación Centro para el Desarrollo Tecnológico del Comercio

Entidad de origen gremial cercana a la Federación Nacional de Comerciantes

Fuente: Documento Gestión de lo público más allá de lo estatal (Cuervo, 2002: 59).


Para esta reconstrucción en cada zona las gerencias zonales formularon los Planes de Ac-ción Zonal –PAZ–, con asesoría del grupo que se había encargado de la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial, y fueron concertados con las entidades municipales y las comunidades afectadas. Estos debían ser aprobados por el con-cejo directivo del Forec y fueron la carta de ac-tuación de cada gerencia zonal, en ellos se fijaban los proyectos así como también los presupuestos para su ejecución

La reconstrucción se llevó a cabo en tres etapas, el primer año se ejecutaron obras para la atención de la emergencia, la consolidación y la planeación, entre las cuales se asignaron tareas para la reali-zación de planes de acción zonal y la ubicación en albergues temporales para los damnificados que habían quedado sin vivienda.

Para la etapa de la reconstrucción se plantea-ron cuatro ejes estructurantes, la vivienda y la restitución de equipamientos públicos, el forta-lecimiento del tejido social, la reactivación eco-nómica y la recuperación ambiental y prevención de desastres.

Como última etapa se encuentra la liquidación y desmonte, dentro de la cual se incluía la finaliza-ción del Forec junto con su toda su estructura de gerencias zonales; con la liquidación se pretendía entregar todas las obras al municipio.

4.5.2 Financiamiento de la reconstrucción

Para la reconstrucción de los municipios afecta-dos por el sismo del Eje Cafetero se contó con recursos del presupuesto nacional, a través de la Ley 508 de 1999 se dispuso el impuesto del 2 por mil sobre las transacciones financieras del año 2000; los créditos con el Banco Mundial y el Ban-co Interamericano de Desarrollo y nuevo crédi-tos, las donaciones dentro del país y del exterior y los créditos blandos procedentes de la coope-ración internacional de Estados Unidos, Japón, España y Alemania. En el grafico 4 se especifica el porcentaje del monto en cada uno de los temas de reconstrucción.

Gráfico 4. Armenia, inversión de la reconstrucción

El sistema de contratación del Forec, se rigió por artículo 6 del Decreto 197 de enero de 1999, el cual estipula que los contratos que se celebren con entes públicos o privados se regirán por el derecho priva-do, este sistema de contratación, según lo afirma Castaño (2002), llevó a que:

“La situación reglamentaria y de alta competitividad a nivel de costos y de calidad, permitió que se con-centraran adjudicaciones en las empresas grandes que cumplieran todos los requisitos. Esta situación va en contravía del criterio de la equidad y la necesaria democratización de oportunidades en un país como el nuestro, que debe mejorar sustancialmente la dis-tribución del ingreso”.

4.6 El proceso de reconstrucción y su relación con el porte

Como ya se ha expresado, en el momento de la reconstrucción Armenia contaba con un Plan de Ordenamiento Territorial aprobado, así, el Forec promueve la iniciativa de apoyar al municipio de Armenia mediante un convenio con la Empresa de Desarrollo Urbano para la creación del Taller de la Ciudad, grupo de trabajo e instancia técnica de planificación que trabajaba con el apoyo del Depar-tamento Administrativo de Planeación Municipal a fin de que en el marco de las políticas se pudieran aplicar las actuaciones sobre el modelo de ciudad planteado por el POT utilizando todos los instru-mentos de ley a la mano.

Es así que comienza una labor que desea apli-car los proyectos, efectuar los tratamientos de pro-yectos a corto plazo. En cuanto al tratamiento de renovación urbana se empiezan el trabajo sobre la


falla Armenia y el barrio Brasilia, que fue un barrio que quedo bastante destruido por el sismo. Las dife-rentes ONG llevaron a cabo la contratación de los estudios y diseños de varios proyectos en la ciudad, que como antes se dijo, estaban contemplados den-tro del Porte.

El Taller de la Ciudad se planteó el diseño de un macroproyecto urbano como proyecto deto-nante para la renovación urbana en la ciudad y otro de mejoramiento de los barrios a través de normas urbanísticas, en el cual se les dotaba de equipamientos necesarios o que tenían problemas en su estructura urbana. Además de estos proyec-tos, el Taller de la Ciudad llevó a cabo el plantea-miento del plan parcial La Maravilla y La Bretaña, ubicados en zonas de expansión de la ciudad, para ayudar de esta manera a la reconstrucción de vivienda. Sin embargo, la labor de este grupo de trabajo duró aproximadamente un año, pues la elección de nuevo alcalde y los problemas en-

tre partidos, no permitieron generar más recursos para continuar esta labor, y los proyectos y plan-teamientos terminaron en anaqueles por algunos años en las oficinas del Forec y posteriormente en Planeación Municipal, dejando atrás el gran es-fuerzo que se invirtió en estos proyectos.

Cabe anotar que algunos de los proyectos de vi-vienda que se plantearon en las zonas del plan par-cial La Maravilla y La Bretaña, no fueron tenidos en cuenta y, por tanto, la ciudad se expandió sin la aplicación de los instrumentos de gestión por falta voluntad política para esta labor.

El Taller de la Ciudad prestó asesoría tanto a los constructores para garantizar que los proyec-tos cumplieran con los requerimientos del Porte, en cuanto a la norma del quiebre de pendiente y a su trazado urbanístico, como a miembros de la comunidad agrupados en organizaciones popula-res de vivienda –OPV– en la escogencia y nego-ciación de lotes.

Tabla 19. Tratamientos Porte - Reconstrucción

Proyecto de vivienda

Por Norma según tratamiento

Por Plan Parcial Corto Mediano Largo Plazo

En áreas urbanas desarrolladas

Renovación urbana

Se realizaron a través de planes parciales, que pudieran tener menos de 10 ha

Brasilia, Falla Armenia

Macroproyecto, centro, Uribe, Berlín, Santander, Falla, Unidades Articuladoras de servicios dotacionales

Falla, centro

Consolidación X Macroproyecto

Mejoramiento integral

X Toda la ciudad

En áreas urbanas sin desarrollar

Desarrollo completo y progresivo

Menos de 10 ha

Se aplicó a predios, dentro del perímetro urbano, mayores de 10 ha

Vitrina inmobiliaria, Plan piloto, Paraíso, Bretaña, Mercar, La Patria, zonas de desarrollo y construcción prioritaria

El suelo de expansión

Debía incluirse y desarrollarse a través de planes parciales

Puerto espejo

Maravilla y San Juan

Fuente: (Buitrago, 2001: 65).


En el cuadro anterior se especifican las interven-ciones planteadas en la ciudad en la reconstrucción y los tratamientos del Porte, mencionadas anterior-mente, para desarrollar en el largo, mediano y corto plazo. Es importante destacar que algunas de estas intervenciones no fueron realizadas como fue el caso del corredor sobre la falla Armenia.

4.6.1 Sistema de monitoreo

En cuanto a la evaluación y seguimiento al proceso de reconstrucción se creó el Sistema de Monitoreo a la Reconstrucción, como una instancia de control al proceso que estuvo integrado por tres universi-dades: Los Andes, del Quindío y la Tecnológica de Pereira, que conformaron el proyecto de alma mater junto con otras universidades de la región. Este sistema se creó debido al manejo de recursos de créditos de la banca multilateral, el cual exigía una instancia que asegurara el buen manejo de los recursos. Para el monitoreo19 la Red de Universida-des tenía como propósito central:

“[…] mejorar la administración y la toma de deci-siones de los proyectos; articular instrumentos de manejo de información, canales de comunicación e instancias de discusión y negociación para la revisión de los objetivos, programas, recursos y estrategias, buscando ofrecer información oportuna y ser un ins-trumento de apoyo para la administración” (Castaño, 2002: 79).

El monitoreo se basó en etapas de evaluación y seguimiento a la ejecución del programa, en el cual se analizaban los procesos y acciones tanto del Forec como de las gerencias zonales sobre las condiciones de la población y las instituciones de la región. “[…] los usuarios de las líneas de moni-toreo fueron diferentes: el seguimiento alimentó a los administradores. La evaluación, a quienes de-bían tomar las decisiones sobre las orientaciones de política” (Castaño, 2002: 80).

Tanto la evaluación como el seguimiento se rea-lizaron a través de matrices con indicadores de los efectos e impactos del programa de reconstrucción. Las matrices del Plan de Acción Zonal, elaboradas

para cada gerencia zonal, contenían información presupuestal, datos cronológicos, fecha de inicia-ción y terminación de los subprocesos, porcentajes de avance; sirvieron, igualmente, como base para la etapa del desmonte y cierre financiero de las geren-cias zonales.

Dentro de esta instancia de monitoreo también se hizo evaluación y seguimiento sobre las relacio-nes de la comunidad e instituciones a través de co-mités de monitoreo en los cuales se hacía rendición de cuentas, este fue un espacio de interlocución entre la comunidad, la gerencias y las instituciones locales (Castaño, 2002: 95).

Esta instancia de monitoreo y control sirvió, además, para mejorar la confianza dentro del pro-ceso. Además del monitoreo, la contraloría fue una entidad que también estuvo frente al programa de reconstrucción y analizó los indicadores de gestión y la inversión de los recursos, las veedurías ciuda-danas del municipio, la Procuraduría General de la Nación y otras instituciones que estuvieron al tanto del manejo adecuado de los recursos.

4.7 Proceso de reconstrucción de vivienda

La reconstrucción en Armenia se basó, en primera instancia, en la atención a las familias propietarias cuyas viviendas había sufrido daños parciales o a las que las habían perdido totalmente, para la recons-trucción en sitio o para ser reubicadas de las zonas de alto riesgo.

Una vez declarada la situación de emergencia se establecieron los lineamientos y la normatividad que las familias que se vieron afectadas con los sis-mos debían aplicar. Según Buitrago, la normativi-dad establecida se puede catalogar en los siguiente ítems: los censos; la valoración de los daños; las do-naciones y créditos; la temporalidad; los subsidios (propietarios y poseedores, reubicación, familias no

19 El monitoreo se diferencia de las actividades de auditoría, puesto que no se trata del control y fiscalización externos de los recursos ejecutados, sino que es una herramienta de evaluación interna y permanente que toma por insumo la información cuantitativa y cualitativa generada por la interrelación del programa con su con-texto y los elementos que lo condicionan (Castaño, 2002: 81).


poseedoras); instrumentos de la política de vivien-da y la inscripción de los proyectos, los desembolsos y las interventorías.

Los censos y las valoraciones se realizaron, du-rante el mismo año de la tragedia, con el objetivo de determinar los daños y el número de familias afectadas. Inicialmente las estimaciones fueron efectuadas por los comités locales de emergencia, y posteriormente por el DANE, el Ministerio de De-sarrollo Económico; el área rural fue evaluada por la Federación Nacional de Cafeteros y el Ministerio de Agricultura.

4.7.1 La atención a las familias que se quedaron sin vivienda, la temporalidad

Después del sismo muchas de las familias cuyas casas habían quedado averiadas se agruparon con sus veci-nos y armaron alojamientos en sitios cercanos a sus viviendas o tomaron posesión de lotes, allí se instala-ron carpas y llegaron todo tipo de ayudas para subsa-nar la necesidad de cobijo. La atención consistió en la provisión de albergues y alimentación; estas activida-des fueron realizadas con el apoyo de la Cruz Roja, el ICBF y entidades de cooperación internacional.

En primera instancia, el Fondo Municipal de Vivienda, para ubicar a las familias, construyó al-bergues temporales en los terrenos de la adminis-tración municipal, en parques, polideportivos de los barrios y lotes privados tomados por las familias. Cuando las ONG llegaron a Armenia para prestar sus servicios, esta posesión fue legalizada mediante contrato de arrendamiento.

Los albergues temporales se dividieron en in-ducidos y espontáneos; los primeros contaron con diseños técnicos, tuvieron áreas promedio de 12 m2 (3x4), dotados de servicios públicos y tenían coci-nas, sanitarios, duchas, comedores, bodega y cerra-miento (Buitrago, 2004: 65), pasados varios meses después del sismo estos albergues organizados y con todos los servicios sirvieron para las familias afec-tadas y también para que algunas familias prove-nientes de otros municipios (Valdés, 2002: 401). Por su parte, los alojamientos espontáneos fueron construidos por las mismas familias, generalmente mediante invasión de lotes de propiedad privada;

se caracterizaron por su construcción y áreas irre-gulares: entre 40 y 70 metros cuadrados, levanta-dos de acuerdo con los criterios de cada una de las familias, sin ningún proceso de planificación que garantizara condiciones mínimas de habitabilidad (Buitrago, 2004: 65). En estos asentamientos las ONG no hicieron trabajo comunitario ni talleres de capacitación pues eran alojamientos inducidos. También se construyeron albergues para familias propietarias o poseedoras de predios damnificadas en sitios cercanos a sus casas, estos albergues fueron conocidos como albergues in situ.

Según cifras del monitoreo de la reconstrucción en agosto de 1999 había 7.482 familias ubicadas en campamentos temporales en Armenia, nueve meses más tarde la cifra se incrementó a 2.000 en campamentos inducidos y espontáneos y llegó a 8.740, “circunstancia que se explica con la ubica-ción de nuevos albergues en sitio para iniciar la reparación o reconstrucción de las viviendas [...] Un año después, en diciembre de 2001, las familias en temporalidad llegan a 3.071 familias en Arme-nia” (Valdés, 2002: 398). Esto se debe al proceso de desmonte de los campamentos, sin embargo es una cifra elevada al considerar que son casi dos años después del sismo.

En los alojamientos temporales se presentaron graves problemas sociales, como expresiones de trastornos psicológicos no tratados y derivados en algunos casos de enfrentar una situación de catás-trofe que, en muchos de los casos, al ser trasla-dados, se vivieron en los nuevos barrios (Valdés, 2002: 398).

Adicionalmente, en los estudios realizados se menciona que hubo múltiples proyectos sociales por parte de ONG e instituciones gubernamentales relacionados con la participación comunitaria (Pin-zón, 2002: 294). Sin embargo, todos los lazos crea-dos se rompieron al momento del reasentamiento a los nuevos barrios.

El desmonte de los alojamientos se hizo en for-ma individual lo que hizo que la salida de ellos fuera lenta y desigual; en muchos casos se presentó inva-sión a los módulos desalojados, lo que generó des-confianza por parte de los habitantes antiguos.


4.7.2 Asignación de subsidios

En el Decreto 350 de 1999 se establece que el Fo-rec debía otorgar subsidios para vivienda social a las familias cuyas viviendas habían sufrido alguna afec-tación como consecuencia del sismo. El subsidio dependería del grado de afectación de la vivienda, para lo cual se estimaron las valoraciones de los da-ños. Posteriormente se hicieron los diseños de base de datos para a la asignación de subsidios con el apoyo de las gerencias zonales.

Se determinó así, la asignación de subsidios para aquellas familias cuyos predios fueron afectados parcial o totalmente y se encontraban incluidas dentro del censo del Ministerio de Desarrollo. Los subsidios para propietarios fueron de varias clases: los subsidios de reparación, para realizar obras en una edificación que se vio afectada por el sismo. Los subsidios de reconstrucción, para la construcción de vivienda en predios donde la edificación colap-só. Y los subsidios de relocalización, en un predio diferente al que tenían las familias en el momento del sismo, por voluntad del propietario.

Por otra parte, en noviembre de 1999 fueron aprobados subsidios para las familias no propieta-rias, no poseedoras o habitantes de alojamientos y asentamientos temporales que fueron censadas por las gerencias zonales; estas últimas fueron avaladas por la Red de Solidaridad Social, después de hacer movilizaciones, en octubre del mismo año, para que fueran escuchadas y atendidas por el Forec.

Los subsidios de reubicación fueron asignados a las familias que se encontraban en zonas de alto riesgo en el momento del sismo, determinadas por el Plan de Ordenamiento Territorial.

4.7.3 Instrumentos de la política de vivienda

La implementación de instrumentos para la recons-trucción se hizo a través de la asignación de sub-sidios a cada familia según el grado de afectación de su casa; estos subsidios, como ya se mencionó, se destinaron para reparación y reconstrucción de vivienda, así como también para vivienda nueva.

En cuanto a la vivienda de reparación y recons-trucción el propietario tenía la libertad de contra-

tar un tercero y la ONG nombraba la interventoría de modo tal que se garantizara el buen manejo de los recursos.

Para vivienda nueva se incluían las familias que obtuvieron subsidio de reconstrucción y que querían trasladarse a otro lugar, las que se ubicaban en zonas determinadas por el Plan de Ordenamiento Territo-rial como de alto riesgo y las que no poseían vivienda, conocidas como no poseedoras o no propietarias y que vivían en alojamientos o asentamientos temporales.

Las familias beneficiarias fueron notificadas a través de una carta cheque emitida por el Forec, y luego iniciaron el proceso de selección, de forma li-bre y voluntaria, del programa de vivienda que ellos consideraban favorecía más a sus necesidades. Para estar incluidos en los proyectos se diseñó una ficha de preinscripción que garantizaba el pago del subsi-dio a la constructora del programa seleccionado.

Para el año 2000 se habían hecho efectivos gran parte de los subsidios para reparación; sin embargo, para la vivienda nueva no se encontraban ofertas que se adecuaran al monto del subsidio, pues hubo una especulación grande en el precio de la tierra lo que inicialmente no permitió la participación privada.

El Forec, por su parte, desarrolló los planes pilo-to, en junio de 1999, como una estrategia diseñada para que las familias damnificadas pudieran tener acceso a una vivienda nueva; para esto esta entidad compró lotes directamente, e invitó a constructo-res seleccionados por las familias beneficiarias del subsidio, para la urbanización del predio. Los pla-nes piloto atendieron inicialmente a las familias con subsidio de reubicación cuyo monto era mayor. Se promovieron cinco proyectos piloto, uno de los cuales se construyó en la ciudad de Armenia.

Posteriormente al desarrollo de los planes pilotos se creó la vitrina inmobiliaria como estrategia para promover la construcción de vivienda destinada a las familias con subsidios de no poseedores. Funcionó como punto de encuentro para orientar a los bene-ficiarios del subsidio en la búsqueda de su vivienda y coordinar su interacción con los constructores ofe-rentes de vivienda. Este modelo se inició en la ciudad de Pereira en conjunto con la ONG Vida y Futuro, y posteriormente fue manejado en la región.


El ejercicio estuvo coordinado por la Cámara de Comercio de Armenia con la colaboración de las gerencias zonales; la convocatoria para la partici-pación en la vitrina fue abierta en marzo de 2000. Ésta buscaba propiciar alianzas estratégicas entre los diferentes proponentes y estuvieron agrupadas bajo seis temáticas; el primer grupo de propuestas consistió en las propuestas de vivienda existente, nueva y usada; el segundo fue de lotes que habían adquirido su licencia de urbanismo y construcción, así como lotes técnicamente viables; un tercer gru-po estaba conformado por programas de vivienda sin lotes; el cuarto grupo por aquellos programas que incluían lote; el quinto agrupaba las propues-tas de vivienda de constructores con componente social que incluía lote; y finalmente un sexto grupo de propuestas con autogestión comunitaria de aso-ciaciones de vivienda con o sin lote.

“En la convocatoria para la vitrina inmobiliaria parti-ciparon los gremios de la construcción, los consorcios, las uniones temporales, los profesionales independien-tes, los propietarios de tierra, las personas naturales y jurídicas, las asociaciones de vivienda, los fondos municipales de vivienda, las gerencias zonales, y las empresas de economía solidaria, con un total de 176 propuestas” (Buitrago y García, 2001: 95).

Cada una de las propuestas era evaluada para determinar su viabilidad, posteriormente fueron publicados sus resultados para la preselección por alianzas estratégicas y, finalmente, los proyectos elegibles. A partir de julio del mismo año, los pro-yectos se presentaron a las familias que poseían subsidios y así, finalmente, se estableció el punto de equilibrio de los mismos.

La vitrina se constituyó en un instrumento de re-gulación de costos de la vivienda y de acercamiento de la oferta (constructores) y la demanda (beneficiarios del subsidios, principalmente para los no propietarios y reubicados), además reguló los precios de la tierra y de la construcción (Buitrago y García, 2001: 95)

Paralelamente al proceso de la vitrina se inclu-yeron otros proyectos de vivienda que se venían de-sarrollando a través de la circular 122 expedida por el Consejo Directivo del Forec.

Otro proceso fue la conformación de las or-ganizaciones populares de vivienda después de la movilización popular realizada por las familias arrendatarias en septiembre de 2000, pues no en-contraban proyectos que se ajustara al monto de su subsidio, así mediante una circular expedida por el Forec, se plantearon los lineamientos para estable-cer las condiciones para la presentación de los pro-yectos planteados por las organizaciones populares de vivienda –OPV– y la cooperación internacional, para familias arrendatarias y poder ser avalados por la Cámara de Comercio.

Adicionalmente a esta oferta de vivienda ofre-cida por la vitrina inmobiliaria, se sumaron los proyectos que habían sido elegibles a través de las gerencias zonales antes del 7 de marzo de 2000, cuando se abrió la convocatoria de la Vitrina.

Los proyectos de donación internacional se realizaron a través de un convenio del gobierno nacional con los Estados Unidos, con los que se beneficiaron a más de 2.600 familias arrendatarias que fueron afectadas por los sismos, que se en-contraban en alojamientos y asentamientos tem-porales. Estos proyectos fueron gestionados por la Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional – Usaid– y realizados por operadores nacionales; tuvieron un valor de 9,5 millones de dólares.

También se les permitió a las familias que fueron subsidiadas la opción de compra de vivienda usada o construcción en lote propio.

Para la coordinación de los proyectos de vi-vienda nueva, se creó la Unidad de Gestión de Proyectos de la Cámara de Comercio de Arme-nia, que estuvo encargada de velar por el desarro-llo de los proyectos de vivienda en lo respectivo a la interventoría de cada uno de ellos y que fue asignada a algunos gremios (Camacol, Sociedad Colombiana de Ingenieros, entre otros); también tuvo el manejo financiero a través de una fidu-ciaria que coordinaba y hacía parte de los comi-tés fiduciarios que determinaban los desembolsos para los constructores. Esta fue una herramienta de control muy importante para el manejo ade-cuado de los proyectos.


4.8 Participación comunitaria en la reconstrucción

Un elemento importante de la participación fue, en primera instancia, la construcción de los albergues temporales por parte de las familias. “La construc-ción del albergues en sitio y espontáneos creó sólidos lazos entre quienes participaron, buscando colectiva-mente soluciones a su propia situación de desmedro” (Giraldo, Ortega y Sepulveda, 2002: 33).

En la reconstrucción fue importante la elabora-ción de los Planes de Acción Zonal –PAZ–, donde las juntas de acción comunal de los barrios, las vee-durías, organizaciones no gubernamentales, los líde-res de los asentamientos y alojamientos, participaron en mesas de trabajo junto con asesores municipales.

Otro tema relacionado con la organización comunitaria gestada en los asentamientos tem-porales fue la conformación de un movimiento, con el apoyo de movimientos políticos y veedurías ciudadanas, para ejercer presión al gobierno para que ofreciera una solución definitiva de vivienda (Ortega, 2002: 29).

Este movimiento generó varias movilizaciones, en la primera que fue en mayo de 1999:

“[se hicieron] dos propuestas principales a las auto-ridades y a la ciudadanía: la primera, ser reconoci-dos como ciudadanos por ende ser incluidos por la ciudad, y la segunda lograr una vivienda digna, para lo cual estábamos dispuestos a aportar trabajo, orga-nización social y algún ahorro, siempre y cuando hu-biera empleo” (Ortega, 2002: 31).

Adicionalmente se solicitó que no desalojaran a las familias de los asentamientos espontáneos que habían invadido lotes de particulares.

Después de estas movilizaciones, el Forec tomó la decisión de incluir a los arrendatarios para los subsi-dios de vivienda, en ella también participaron “comu-nidades, líderes sociales y directivas, que le permitió al proceso de reconstrucción resolver una situación conflictiva que había heredado con anterioridad al terremoto y que se explica por la baja estructura de la propiedad en Armenia, especialmente” (Ortega, 2002: 35). Es así como las movilizaciones y el recono-

cimiento de estos permitió fortalecer los lazos entre los habitantes de los albergues.

En el proceso de reconstrucción de Armenia, se destacaron las organizaciones populares de vivienda –OPV–, conformadas como asociación por familias afectadas por el sismo para la gestión de soluciones. Las OPV fueron un interlocutor con el Forec en los proyectos de vivienda y fueron aceptadas como legí-timas meses después de empezar la reconstrucción.

Después de la adquisición del subsidio las fa-milias ya no tenían razones para estar organizados, por lo cual se degradaron los albergues temporales y se presentó cansancio, egoísmo, individualismo, apatía en relación con las acciones colectivas junto con debilitamiento del liderazgo. Esto se sumó a los problemas de empleo que empezaban a aflorar (Gi-raldo, Ortega y Sepulveda, 2002: 32-33).

Las gerencias zonales hicieron un trabajo de ca-pacitación y talleres en los albergues para ayudar a que el proceso de erosión social se desacelerara, sin embargo “se trataba de una acción externa sobre un tejido social debilitado en su interior” (Giraldo, Ortega y Sepulveda, 2002: 34).

4.8.1 Financiamiento de la reconstrucción en vivienda

En cuanto a la reparación y reconstrucción de vi-vienda de familias propietarias se dispuso de dineros aportados por el gobierno nacional, que fueron ma-nejados a través del Forec, el monto total ascendió a $179.952’169.072 y para el caso de Armenia co-rrespondió un 35,7% del total. Esta asignación no cubría el valor total de los daños, pues el monto máximo del subsidio fue de $8’039.640 y se valora-ba la fracción del daño.

Para familias no propietarias no poseedoras, los recursos para su financiamiento provenían de varias instancias:

• Las cajas de compensación familiar en dos gru-pos (los habitantes de alojamientos temporales, y otras familias afectadas no habitantes de los alojamientos temporales).

• Las donaciones de los colombianos depositadas en el Forec, los recursos del fondo destinados


para la atención de la temporalidad más otros aportes del Forec.

• El direccionamiento de algunas donaciones de la cooperación internacional, principalmente de la Usaid, el gobierno de Italia o la Comunidad Económica Europea, la Cruz Roja, Caritas In-ternacional etc., que emplearon sus propios me-canismos de gestión. Además de estas fuentes, la Ley Quimbaya adicionó $66.808’000.00020, con el dinero proveniente de los colombianos.

El valor de los subsidios aprobados para Arme-nia fue de $63.409’500.00021, para 6.405 subsidios, la cifra corresponde al 63,3% del total asignado al Quindío y el 56,5% del total otorgado a los munici-pios afectados.

Adicionalmente, las zonas rurales fueron tam-bién intervenidas. El proceso de reconstrucción de vivienda fue realizado por Forecafé, a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros, con la inter-vención de 16.086 viviendas rurales realizada con el aporte de $34.310’430.000 hecho por el Forec y del Fondo Nacional del Café por un valor de $77.668’000.000.

Adicionalmente a estos costos se sumaron los costos de censos, valoraciones y revaloraciones téc-nicas de los daños causados, de interventoría, los gastos administrativos, la vitrina inmobiliaria, la unidad de gestión de proyectos y el fortalecimiento institucional “que fueron necesarios para ejecutar los dineros de la reconstrucción en el marco de la juridicidad y la transparencia en la asignación, ma-nejo y ejecución de los recursos”.

Dentro de los gastos, y para fortalecer las insti-tuciones, también se manejaron convenios interad-ministrativos que se hicieron entre la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia y oficinas del ámbi-to local como la Oficina de Notariado y Registro de Armenia y la Secretaría de Ordenamiento Urbano, para realizaran las labores pertinentes. En la tabla 20 se especifican los rubros y el valor de cada uno.

Además de los subsidios vía Forec, también hubo otros organismos que financiaron la reconstruc-ción, como las compañías aseguradoras, inversiones de cooperación internacional, las cajas de compen-

sación a través de Focafé, dineros de las entidades financieras, bajo esquemas como el créditos subsi-diado, los recursos de particulares, los dineros de los fiscos municipales y departamentales, contraparti-das a la inversión de cooperación nacional, aportes de otras entidades territoriales locales y regionales y la donaciones del pueblo colombiano (Buitrago y García, 2001: 115).

Tabla 20. Armenia, financiación de la reconstrucción

Tema Valor

Censos 1.412’810.000

Valoraciones 11.054’000.000

Revaloraciones 5.500’000.000

Costos de interventorías 39.487’000.000

Vitrina inmobiliaria 201’151.000

Unidad de Gestión de Proyectos 878.513.000

Fortalecimiento institucional para recibo de predios en zonas de alto riesgo

450’000.000

Costos fiduciarios 6.915’781.500

Costos administrativos 29.351’544.000

Total 95.250’799.500

Fuente: Forec.

Es de anotar que hacia septiembre y diciembre de 1999, se recortó el presupuesto y fue necesario prio-rizar los proyectos en el siguiente orden: “vivienda, equipamiento educativo, equipamiento de salud, pro-yectos sociales, y finalmente, proyectos económicos” (Ortega, 2002: 32). En esta priorización en la recons-trucción se destacan las obras físicas y se evidencia la ausencia de apoyo a los proyectos económicos debido precisamente a la restricción financiera.

20 Este valor corresponde al total de lo aportado en los 28 municipios afectados por el terremoto, no solo al caso de Armenia.

21 Datos con corte en junio de 2001. A este valor falta por sumar $31.281’600.000, subsidios por asignar del Forec; $1.705’000.000 dinero adicional de la Usaid; $21.842’000.000, subsidios de Focafé; y 16.000’000.000 correspondientes a donaciones internacionales, dentro del costo total en los 28 municipios afectados. No se tienen los datos para cada uno de los municipios.


Hacia 2001 empezó el desmonte del Forec con la liquidación de algunas gerencias zonales, mien-tras que otras, que se destacaron en sus trabajos de reconstrucción, asumieron acciones transversales como el desmonte de la temporalidad y otras. Final-mente la Red de Solidaridad terminó con el proceso de liquidación y se creó la Acción Social, un orga-nismo que entre sus funciones aún tiene defender las acciones del Forec.

4.9. Conclusiones

La ciudad Armenia, en el momento del sismo apa-rentemente tenía un buen nivel de vida comparada con otras ciudades del país; sin embargo, este even-to dejó ver todas las desigualdades sociales, espe-cialmente en su parte sur, de los estratos bajos. Se vio, igualmente, la mala aplicación de los sistemas constructivos que se realizaban en la ciudad para la construcción de vivienda.

Antes de la tragedia no había una Oficina de Prevención y Atención de Desastres con la fuerza y coordinación suficiente para prestar atención a la población, ésta se vio fortalecida después de la ocurrencia del terremoto, cuando se destinaron fondos para la institución; hoy la oficina cuenta con 11 personas que procuran hacer frente a las ne-cesidades de la población en materia de prevención y atención, ante la eminente erupción del volcán Machín, y los vendavales y deslizamientos que son los fenómenos más probables de la región.

El Plan de Ordenamiento Territorial fue un elemento importante para la reconstrucción de la ciudad, pues orientó sobre las acciones a seguir; sin embargo, por estar aprobado tan cercano a la ocurrencia del sismo, no era conocido por muchas instancias de la ciudad y presentaba ciertas ambi-güedades que permitió que los curadores aprobaran licencias de construcción en zonas donde no se de-bía (ejemplo, en el corredor de la falla Armenia).

El Taller de la Ciudad fue un grupo impor-tante asesor de planeación en el momento, sin embargo fue sujeto a las contiendas políticas y se canceló por el cambio de administración, pues el nuevo alcalde se oponía totalmente al proce-

so de reconstrucción, es decir, a la existencia del Forec. Como ha pasado con otros organismos creados para procesos post-desastre, esta institu-ción creó celos y desacuerdos en las instituciones públicas locales; no fue así con los gremios y las instituciones de carácter privado que apoyaron y se unieron al proceso.

En cuanto a la atención a la emergencia, las entidades de socorro no estaban preparadas para asumir una tragedia de esta magnitud, no había un plan, y las ayudas de organismos nacionales e internacionales de socorro llegaron tres días des-pués del sismo.

Los censos fueron importantes para hacer un balance de la tragedia, sin embargo, faltó que se hicieran análisis de los aspectos sociales y econó-micos de la población para tener elementos más profundos que pudieran brindar una atención pre-cisa a la población.

La temporalidad es uno de los puntos álgidos de la reconstrucción por varios aspectos:

La población, inicialmente, estaba con su co-munidad de referencia y tenía una organización aunque fuera incipiente, esto fue desvertebrado con el traslado a alojamiento inducidos donde, por un lado, perdieron lazos y tuvieron que vivir en módulos de 12 m2, compartiendo baños, cocinas y lavaderos; adicionalmente, familias no damnifi-cadas se trasladaron a estos alojamientos y fueran beneficiarias del subsidio. El otro punto es que fueron alojamientos grandes donde había gente de diversas procedencias, lo que generó problemas de convivencia, salud mental, consumo de drogas y maltrato infantil e intrafamiliar.

La asignación de subsidios para arrendatarios fue un logro de la población, sin embargo, los munici-pios no estaban preparados tanto en infraestructura como en equipamiento para la construcción de gran número de unidades habitacionales, esto ocasionó demora en la construcción, aprobación de licencias y entrega de las construcciones a las familias.

El Plan de Ordenamiento Territorial, en su com-ponente de vivienda tenía elementos suficientes para proponer vivienda social dentro del territorio, pero por la premura del tiempo y por no tener una


política de vivienda clara no realizaron los planes parciales estipulados para las zonas de expansión. Se puede decir que faltó una política de vivienda clara en la reconstrucción y que no se presentó una respuesta oportuna; por esta razón las familias des-pués de dos años del terremoto se encontraban aún en los alojamientos temporales. Adicionalmente, las debilidades expresadas en materia de vivienda expresadas en el Porte, fueron las que impidieron que hubiera un desarrollo oportuno y rápido de la construcción de vivienda.

No se estudió, las fortalezas que explicitaba el Porte, al considerar las OPV como fortalezas en la solución de vivienda, solo se llegó a considerarlas un año después del sismo. Asimismo, las entidades encargadas como el Fondo Municipal de Vivienda y Planeación Municipal debieron ser instituciones más involucradas con la estrategia de vivienda de la re-construcción, si bien las instituciones privadas como se expresó jugaron un papel de mayor relevancia.

La vitrina inmobiliaria fue un mecanismo que permitió que el precio del suelo disminuyera y que se presentara una oferta de vivienda de acuerdo con los subsidios. Sin embargo fue una instancia que di-vidió aún más a las comunidades que tenían ya un debilitamiento en su organización. A esta situación se unió a la crisis de la construcción de 1999 y mu-chos de los constructores edificaron las viviendas más con carácter lucrativo que social. Ellos no es-taban preparados para hacer un trabajo con las co-munidades, y aunque se les exigió un componente social éste no fue suficiente pues solamente se basó en prestar atención a las quejas de las familias pero no a un trabajo concienzudo comunitario que for-taleciera los lazos entre los vecinos.

El reasentamiento como tal tuvo muchas falen-cias, sin embargo, éste también fue producto de la política de vivienda nacional que esperaba solamen-te la oferta privada para la construcción de vivienda social. Solamente hasta pasado un tiempo se creó la estrategia de la vitrina, pero ésta no contempló la organización comunitaria que se tenía al momento y en muchos casos se presentó como motivo de di-visión de las comunidades. Las OPV se incluyeron tardíamente a estas.

Adicionalmente, cada ONG manejó la atención a la temporalidad con diversidad de proyectos para el fortalecimiento del tejido social, como talleres y jornadas recreativas, que sirvieron para que las co-munidades se mantuvieran en los alojamientos mas no generaron procesos profundos de organización. Igualmente en el reasentamiento poblacional no se manejó la uniformidad pues el Forec no trazó una estrategia que coordinara todas las acciones, por lo cual se desarticuló el trabajo que se venía efectuan-do con las poblaciones al momento de elegir las vi-viendas en los diferentes proyectos.

El Forec desplazó la institucionalidad local, esto en parte fue culpa de la administración municipal del momento, pero también de la concepción del modelo en sí que buscaba no ser objeto de la co-rrupción. Esto dejó como consecuencia que el mu-nicipio no se apropiara de muchas de las obras. La gente vio, asimismo, que el Forec era el que tenía las soluciones. Este organismo suplantó la institu-cionalidad local, las ONG desvertebraron el trabajo incipiente de las administraciones locales.

La rigidez en la forma de contratación y las exi-gencias de la banca multilateral no facilitó que las empresas regionales pudieran licitar para la contra-tación de las obras, solamente las empresas nacio-nales de mayor nivel pudieron licitar.

En cuanto al aspecto económico…

“se plantea que el proceso de reconstrucción gene-ró nuevas oportunidades de empleo debidas a las “extremas condiciones físicas temporales” [pero al mismo tiempo] “profundizó el problema del desem-pleo al no responder, los mercados de trabajo, a las mayores presiones de nueva gente buscando empleo” (Documento Universidad Nacional, 2000: 68, citado por Ferrer, 2002: 170).

Asimismo, la división en 15 zonas manejadas por distintas ONG, no permitió la articulación de los programas económicos de acuerdo con una visión general de las necesidades de la ciudad y la región, sino que se formularon proyectos no pertinentes y de muy bajo perfil (Ferrer, 2002: 170). El poco recurso destinado a la reactivación económica no fue utilizado para proyectos de


envergadura de manera que pudiera ayudar a la economía de la región que venía siendo afectada por la crisis del país.

“Los proyectos de reactivación económica idealizaron las posibilidades del desarrollo autónomo del departa-mento. Situación que llevó a la producción de lo que

he denominado el ‘mito tecnocrático de alto riesgo’, que confía al activismo empresarial las posibilidades de desarrollo del crecimiento de la economía, en ausencia de una crítica económica y política que logre ganar en racionalidad social y solidaria, frente a la imposición de modelos y estrategias promovidas por el discurso de la globalización” (Ferrer, 2002: 179).


Dentro de este capítulo se desarrollará el análisis del estudio de caso, realizado en los cuatro barrios de la ciudad de Armenia: Las Colinas, La Linda, Nuevo Armenia, y El Jubileo, a partir de encuestas a las familias y de entrevistas a líderes comunitarios y a funcionarios que participaron desde el Forec. En primer lugar se indicará la manera como se determi-nó la muestra para el estudio de caso y, posterior-mente, se mostrarán los resultados de cada barrio describiendo sus características, su ubicación en la ciudad y la manera como fue concebido y gestiona-do. Asimismo se muestra y evalúa la participación comunitaria dentro de estos barrios en el reasenta-miento post-desastre.

Selección del caso en la ciudad de Armenia para su estudio

La ciudad de Armenia fue seleccionada para el aná-lisis del caso por dos razones, la primera es que haya sido afectada por un terremoto de gran magnitud y que éste haya sido el más reciente en Colombia y el punto culmen de las políticas post-desastre en Colombia. Se puede decir que en este momento el país ha sufrido suficientes experiencias para evaluar y aplicar para el mejoramiento de esa política. La segunda razón está vinculada al interés personal por haber participado en esta reconstrucción.

Para la selección de los casos de la ciudad de Ar-menia se tuvieron en cuenta las características de cada uno de los barrios, el tamaño, la ubicación y la forma en que se desarrolló el proyecto (1 por organi-zaciones de vivienda, 1 por donación internacional, 1 por reubicación, y 1 a través de la vitrina inmobi-liaria). De los 27 barrios de vivienda nueva que se construyeron en la reconstrucción se seleccionaron cuatro, entre los cuales estuvieron Las Colinas, Nue-vo Armenia, La Linda y El Jubileo, y en donde se apli-có la encuesta y se realizó una ficha para evaluar las características físicas y ambientales del barrio. Para la

selección de la muestra se realizó un muestreo alea-torio de los barrios teniendo en cuenta el número de viviendas de cada uno de ellos, así se definieron las manzanas que se iban a encuestar.

Diseño de la muestra

El diseño muestral se realizó mediante la base geo-gráfica de Armenia, en él se seleccionaron y ubicaron los sectores objetivos del estudio y se ubicaron las vi-viendas para trabajar más adelante. Las bases geo-gráficas contienen información acerca de: ciudad, sectores, barrios, manzana, número de viviendas.

El hecho de contar con bases geográficas actua-lizadas obviamente reduce el error y el sesgo en las estimaciones, debido a que dentro de la muestra no se excluyen viviendas nuevas o viviendas con cam-bios estructurales o poblacionales.

El tipo de muestreo utilizado fue un estratificado “Estmas”, de él se sacaron cuatro estratos que fue-ron los barrios de La Linda, El Jubileo, Nuevo Ar-menia y Las Colinas ya que estos barrios contaban con muy buenas especificaciones que era lo que se necesitaba para el estudio. En cada estrato (en este caso, cada barrio), con un muestreo aleatorio sim-ple, se seleccionaron las manzanas por encuestar.

Tamaño de la muestra

Se calculó el tamaño de la muestra tomando en cuenta las estructuras de la de los estratos (barrios) y de la muestra piloto. El tamaño de la muestra por estrato de acuerdo con las especificaciones propias se obtuvo así:

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5. Análisis del caso de Armenia


Donde, Ni: total de viviendas en el estrato iPi: estimación que se desea estimar en el estrato i.e: error estima admisiblez: nivel de confianza deseado en la estimación (to-mando las tablas de distribución normal)Deff: efecto del diseño, en otras palabras es la pérdi-da o ganancia en la eficiencia del diseño en compa-ración son un muestreo aleatorio simple.

El tamaño de muestra para cada estrato fue el siguiente:Estrato 1, La Linda, tamaño 30, tamaño de la mues-tra 6, El CVE 9,2%Estrato 2, Las Colinas, tamaño 1.301, tamaño de la muestra 272, El CVE 4,3%Estrato 3, Nuevo Armenia, tamaño 494, tamaño de la muestra 71, El CVE 51%Estrato 4, El Jubileo, tamaño 319, tamaño de la muestra 53, El CVE 7,5%

La cantidad de encuestas por realizar se obtuvieron teniendo, como idea principal, un margen de error máximo admisible de 3%. Pero, la cantidad real de muestras realizadas fue la siguiente:

La Linda: 14 encuestas realizadas.Las Colinas: 178 encuestas realizadas.Nueva Armenia: 93 encuestas realizadas.El Jubileo: 66 encuestas realizadas.

Al realizar las modificaciones y los cálculos co-rrespondientes se obtiene un error promedio final de la estadística realizada de alrededor del 5,086%, Con lo cual se ratifica que los resultados obtenidos y el análisis realizado a las encuestas son de la mayor exactitud posible.

En total se realizaron 351 encuestas en los cua-tro barrios antes mencionados y sus resultados se desarrollarán en el presente capítulo.

Aplicación de la entrevista

Se realizaron 13 entrevistas semiestructuradas en la ciudad de Armenia, 6 entrevistas a líderes comuni-tarios y 7 a funcionarios que trabajaron en diferen-

tes instituciones en el proceso de reconstrucción. También dos en la ciudad de Bogotá a funcionarios que participaron en algunos procesos post-desastre. Asimismo, se desarrolló un grupo focal para estu-diar el reasentamiento de Páez, a través de la mesa de reasentamiento de la Universidad de los Andes, en mayo del presente año (2008).

Las preguntas tanto de la encuesta como de la entrevista se estructuran en las matrices antes pre-sentadas.

5.1 Resultados de los estudios de caso

Una mirada sobre el territorio

La ciudad de Armenia tuvo un cambio notorio des-pués de la reconstrucción, sobre todo en su aspecto físico por la construcción de nuevos edificios insti-tucionales, colegios, centros de salud y vías, además de la creación de 27 nuevos barrios que albergan aproximadamente 8.000 familias, en su mayoría ubicadas en la periferia de la ciudad en zonas don-de el Plan de Ordenamiento Territorial estipulaba la formulación de planes parciales, disposición que finalmente no se tuvo en cuenta. Esto demandó un gran esfuerzo e inversión para habilitar el sistema de infraestructura de servicios públicos de la ciudad.

Buscar dentro del territorio lotes que tuvieran un potencial alto para la reconstrucción de las vivien-das y que a la vez presentaran un precio adecuado del suelo no fue tarea fácil pues, generalmente, en un suceso como estos, el precio de la tierra se incre-menta y dificulta el desarrollo de vivienda social.

Como se expresó en el capítulo anterior, se im-plementaron estrategias para bajar el precio del suelo y poder formular proyectos cuyos costos se adaptaran al valor de los subsidios. Adicionalmente, es de anotar que para 1999 la construcción estaba en un periodo de recesión y el sismo fue una opor-tunidad para que la industria de la construcción empezara su auge nuevamente. Fue de esta manera que la estrategia de vitrina inmobiliaria regularizó el precio del suelo y permitió que los constructores le apostaran a la construcción de la vivienda social, en el contexto de reconstrucción.


En la mayoría de los barrios en Armenia pro-ducto del reasentamiento post-terremoto se trató de aplicar la norma urbanísticas establecida que disponía la construcción de una vía perimetral en cada barrio, debido a la particularidad topográfica de Armenia que se inscribe entre cañadas a manera de dedos. Esta vía perimetral permitiría un mejor cuidado de las cañadas impidiendo su invasión en los proyectos analizados. En la tabla 21 se enumeran los barrios nuevos que fueron producto del proceso de reconstrucción de Armenia. El estudio de caso de la presente investigación se aplica sobre cuatro de esos barrios y que tienen características singula-res pues fueron gestionados de forma diferente.

Como se señaló anteriormente, los barrios se-leccionados fueron: Las Colinas, La Linda, Nuevo Armenia y El Jubileo, pues se buscaba una repre-sentación de las diferentes formas de gestión y pro-moción de los proyectos. Como representante de los barrios promovidos por la vitrina inmobiliaria se

seleccionó el barrio Las Colinas, pues fue un pro-yecto gestado en una alianza entre el propietario de lote y el constructor, y adonde se movilizaron un número importante de familias provenientes de diferentes alojamientos; es uno de los barrios don-de se construyeron mayor número de viviendas. Por otro lado, se escogió el barrio Nuevo Armenia en representación de las organizaciones popula-res de vivienda que se gestaron en el proceso de reconstrucción y que desarrollaron un proceso de gestión importante a partir de la organización co-munitaria. En representación de los proyectos de donación internacional que tuvieron relevancia en la reconstrucción se escogió El Jubileo, por ser uno de los barrios de mayor número de viviendas. Y por último se escogió el barrio La Linda como repre-sentante de los barrios construidos con subsidios de reubicación que tuvo un monto de $4’000.000 más que los barrios anteriores desarrollados con subsidio de arrendatarios.


Tabla 21. Armenia, barrios construidos post-desastre

No. Nombre del proyecto Número de viviendas Forma de gestión

1 La Patria 26 Vitrina inmobiliaria

2 La Patria 20

3 El Alba 166

4 La Linda 49

5 La Cecilia 852

6 La Mariela 481

7 El Silencio 129

8 La Fachada 884

9 1 de Mayo 7

10 La Grecia 136

11 Alcázar del Café 50

12 Las Colinas 1.289

13 Quintas de los Andes 267

14 Ciudadela Simón Bolívar 1.071 OPV

15 Ciudadela Villa Sofía 86

16 Nuevo Amanecer 95

17 Nuevo Armenia 500

18 Nuevo Horizonte 50

19 Cañas Gordas 226 AID

20 El Jubileo 320

21 V.P Artesanal 7

22 Mujeres Siglo XXI 64 Circular 122

23 Quintas de Juliana 4

24 Nueva Ciudad Milagro 947 Plan Piloto

25 Portal de Pinares 295 Otros

26 Guaduales de la Villa 141

27 La Fachada 85

Total 8.109

119

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Como se explicó en la metodología, para cada ba-rrio se elaboró una ficha y se realizaron una encuesta para las familias y entrevistas a líderes comunitarios.

5.1.1. barrio las colinas

Este barrio, ubicado en el nor-occidente de la ciu-dad, en el sector de la finca conocida como La Maravilla, junto al barrio La Adíela, se gestó en el proceso de vitrina inmobiliaria, y partió de una alianza estratégica entre el propietario del lote y el constructor. La construcción la llevó a cabo la em-presa González - Gutiérrez Ltda., y la interventoría la Sociedad de Ingenieros del Quindío. El proyecto ofreció 1.189 viviendas para familias arrendatarias. Cada unidad habitacional se desarrolló en un lote de 36,75 m2 con un área construida de 28 m2. Este barrio fue recibido por el municipio con todo el ur-banismo construido y vías de acceso pavimentadas.

Cuando se le preguntó al líder comunitario que aspectos había tenido en cuenta él y su comunidad para trasladarse al barrio afirmó:

“Pero nosotros vimos que esto era un barrio con ma-yor proyección, porque era el barrio más grande en este momento, [...] y fuera de eso que todo lo que se veía en el proyecto era [...] algo que lo animaba a uno para a futuro pensar en algo mejor para la comu-nidad. Nos movió mucho el ego ver la forma como se iban a construir las viviendas, la forma en que se iba a desarrollar el proyecto y la ciudadela, entonces nos animó mucho la idea de venir acá” (Entrevista con

Jorge Enrique Muriel. Líder comunitario del barrio Las Colinas).

En este barrio se alojaron familias afectadas de barrios como Acacias y Santander y alojamientos como Cristo Rey y Mercedes Centro, entre otros.

Plano 4. Barrio Las Colinas, ubicación en la ciudad y planteamiento urbanístico


Foto 8. Barrio Las Colinas

Hacia la vía principal Colegio del barrio

Vías internas

5.1.2 Barrio Nuevo Armenia

Este barrio, ubicado hacia el sur de la ciudad, es uno de los proyectos que está insertado claramente en la estructura urbana. Se gestó a partir de la invasión a un lote de propiedad privada hecha por familias afectadas por el sismo; allí hicieron su asentamiento catalogado como espontáneo y permanecieron du-rante tres años. La comunidad misma gestionó la adquision del lote, que luego fue comprado con la aprobación del Forec.

En la modalidad que el Forec clasificó como or-ganizaciones populares de vivienda –OPV–, esta comunidad formó la Asociación Comunitaria Ciu-dadela Nuevo Armenia. Este fue uno de los asen-

tamientos que se unió a la movilización que tuvo como resultado la decisión de otorgar subsidios a los familias no propietarias de vivienda que fueron afectadas por el sismo.

El barrio Nuevo Armenia está conformado por 552 viviendas construidas en lotes de 50 m2 y un área cons-truida de 21m2. Una vez comprado el lote, se escogió la unión temporal entre Jorge Enrique Remolinas y Moducasas para la construcción del urbanismo y las unidades habitacionales; la interventoría fue realizada por la Sociedad de Ingenieros del Risaralda.

Este barrio no ha sido recibido por el municipio porque el constructor ha incumplido algunos térmi-nos del contrato con la Asociación.


Plano 5. Barrio Nuevo Armenia, ubicación en la ciudad y planteamiento urbanístico

El barrio visto desde la av. Los Camellos

Foto 9. Barrio Nuevo Armenia

Vía interior del barrio

Caracterísitcas actuales de las casas


En relación con la manera en que llegaron al ba-rrio un líder comunitario afirmó:

“El 27 de enero, cuando […] todas las casas se ca-yeron por el terremoto del 25, la gente no tenía dónde dormir, entonces la gente salió para los lotes que estaban así enrastrojados. Como en este caso del asentamiento Nueva Armenia, [...] que invadimos este terreno, aquí había un guadual que duró ocho días porque la gente, desesperada, con él armó el es-queleto del ranchito. Con reciclaje del terremoto, o sea puertas, rejas, y láminas de zinc, cartón, plástico, armó los cambuches, de los cuales usted observa que todavía hay aquí. Invadimos esto 552 familias.La gente llegó de diferentes barrios de la ciudad, y cuando estábamos ya instalados empezó la organiza-ción. La misma comunidad nombró la junta directiva y unos comités, y cerca de 50 personas tomamos el lide-razgo. Se crearon comités de madres cabeza de hogar, de tercera edad, de población infantil, conciliador, de servicios públicos, empresarial, de trabajos u obras e infraestructura, de aseo y salud. También creamos un manual de convivencia, entonces, con esa organiza-ción, unos estatutos, comités, y a través de esa junta directiva empezamos a liderar las 552 familias, que son aproximadamente cerca de 3 mil habitantes”.

Esta comunidad gestionó con la propietaria la compra del lote invadido. En el proceso tuvieron desacuerdos con la ONG a cargo de la zona Uni-versidad Nacional y con el director del Forec. Final-mente, después de conversaciones y discusiones el Forec aprobó la compra y el desembolso de dinero para pagar a la propietaria.

A partir de este momento la ONG estuvo pen-diente de asesorar la comunidad para la construcción del barrio, ella misma eligió el constructor del barrio que fue la unión temporal Jorge Remolina y Moduca-sas. Esta comunidad no participó directamente en el proceso de vitrina inmobiliaria, pues realizaron una en el barrio un mes antes de la realizada en Cenexpo.

“[…] y le dijimos a la Cámara de Comercio: nosotros queremos hacer vitrina inmobiliaria un mes antes de bajar a Cenexpo, donde iba a ser la gran vitrina del Eje Cafetero, para entregarle a las comunidades el subsidio, porque había que entregar la carta-cheque, que era de $5’900.000 y 4 millones de la Ley Quimbaya. Entonces

la entregaban y daban una promesa de compraventa [al beneficiario], ahí mismo quedaba amarrado con el constructor, ahí se perdió ese subsidio para el que lo fuera a utilizar en el proyecto, se nos fue una familia. Hicimos vitrina inmobiliaria un mes antes de bajar a la gran vitrina de Cenexpo. Le solicitamos a la Cámara de Comercio que nos hiciera vitrina, y se nos presentaron varias constructoras, de las cuales la comunidad –ahí tenemos las actas–, seleccionó una, la unión temporal Jorge Enrique Remolinas y Moducasas”.

Según este líder comunitario, los acercamientos iniciales de la ONG a la comunidad no fueron muy acertados, desde su punto de vista dividieron a la co-munidad, de tal manera que para el tiempo de tener el proyecto planteado tuvieron que ir de casa en casa ofertando el proyecto para convencer a las personas que no se mostraban interesadas ni confiaban en que el proyecto podría ser posible. Para asegurar las fami-lias que se había comprometido con el uso del subsidio en este proyecto, decidieron hacer un proceso a pe-queña escala de vitrina inmobiliaria una semana antes en su barrio y así permitir que la gente conociera el proyecto que se había planteado y posteriormente di-rigirse a Centro de Exposiciones –Cenexpo– donde se desarrolló el proceso de vitrina inmobiliaria.

“[...] entonces yo le dije a la comunidad: somos 200, nos van a entregar los subsidios allá, recíbanlos y no vayan a mirar ningún proyecto, se suben al bus y nos devolvemos, porque ustedes lo que quieren es termi-nar este proyecto aquí. Y así fue, los 200 llegaron, recibieron, decían allá: siga, siga. No, no, nosotros ya tenemos nuestro propio proyecto, muchas gracias doctor. Y subieron al bus y nos vinimos con las 200 fichas. Aquí, en nuestra oficina de la comunidad, hi-cimos la promesa de compra-venta, ellos entregaron el subsidio, y empezamos con el constructor, la dueña del lote y la junta a andar en alojamientos y asenta-mientos para integrar 352 familias […] para armar las 552, porque en este momento el barrio Nueva Ar-menia consta de 3 etapas, y son 556 casas, de las cua-les se les dieron subsidio de arrendatario, todos son arrendatarios. Pero nos tocó muy duro, porque ima-gínese, volver uno a andar en alojamientos, y la gente arisca, porque a la gente la tenían arisca. Y volver a integrar tejido social, que lo teníamos construido en un principio, teníamos 552, es que a la comunidad la


teníamos toda aquí [...] (Entrevista con Albeiro Fló-rez. Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).

De esta manera se empezó el proyecto, con muchos inconvenientes; algunos de ellos persisten ocho años después de entregado el barrio.

5.1.3 Barrio El Jubileo

Este barrio está ubicado en el occidente de la ciu-dad, al igual que Nuevo Armenia está en un sector consolidado. La construcción estuvo a cargo de la Corporación Diocesana de Cartago, con la inter-ventoría de la union temporal Universidad Gran Colombia y la Universidad del Quindío –UGC-UQ–. Se brindaron 320 soluciones de vivienda para familias arrendatarias, con un área de lote por vi-vienda de 50 m2, y un área construida de 40 m2.

Este barrio presenta una topografia de fuertes pen-dientes, con manzanas bien diferenciadas, y vías peato-nales en escalinatas que confluyen en vías principales.

Plano 6. Barrio El Jubileo, ubicación en la ciudad y planteamiento urbanístico

Foto 10. Barrio El Jubileo

Vista general del barrio Calle interna del barrio

Vías peatonales Calle interna del barrio


Según la entrevista con la líder comunitaria, los aspectos que tuvieron en cuenta las familias para trasladarse a este barrio fueron:

“Más que todo la convivencia, porque a la gente le daba miedo caer en barrios donde hubiera gente de todas las calañas, […] entonces lo pensaron mucho, […] mostraban muchas maquetas, y uno veía más o menos con qué principios eran, según la terminación de los barrios, tanto social, económica, y moralmen-te, porque si uno va a vivir revuelto con un montón de gente que ni conoce, y que sea de mala calaña, y si uno es bueno, no le va a gustar revolverse con cual-quiera” (entrevista con líder de la JAC).

Este proyecto tuvo ayuda internacional, y las viviendas entregadas pudieron ser un poco más amplias que el resto de las soluciones. Las fami-lias tenían que pagar a la Corporación Diocesana $850.000 adicionales al subsidio otorgado por el Forec. Muchas de estas familias han logrado paz y salvos, sin embargo otras todavía adeudan la suma o parte de ella.

El barrio El Jubileo tiene vías pavimentadas, aunque falta la construcción del salón comunal y el mantenimiento de los juegos infantiles y la pa-vimentación de una vía interna. Según informa la líder comunitaria, este barrio no ha sido recibido por el municipio.

5.1.4 Barrio La Linda

El barrio La Linda está ubicado al sur de la ciudad de Armenia, en la periferia. Fue un proyecto que

perteneció a los proyectos impulsados por la vitrina inmobiliaria con la particularidad de ser un barrio para familias reubicadas, es decir, familias propie-tarias cuyas viviendas resultaron afectadas en el terremoto y que habitaban en zonas declaradas de alto riesgo. Ellos tuvieron un subsidio mayor al de no propietarios.

El proyecto La Linda ofreció 70 casas que dis-ponían de sala comedor, cocina, baño, patio y tres alcobas. Fue una de las soluciones de vivienda que se ofreció en Armenia, sin embargo, el urbanismo no fue acabado, las vías no han sido pavimentadas y no hay una vía pavimentada de acceso. Este es uno de los barrios más deficientes en lo que respecta a lo urbanístico.

Plano 7. Barrio La Linda, ubicación en la ciudad y planteamiento urbanístico


Via de acceso

Calle peatonal interna del barrio

Via interna

Vía acceso al barrio

Foto 11. Barrio La Linda

A las preguntas ¿como llegó al barrio?, ¿estuvo en la vitrina inmobiliaria?, una líder comunitaria narró lo siguiente:

“No, yo no estuve en la vitrina inmobiliaria, yo entré a lo último […] sobraban como diez casas, Y era el mejor proyecto, sigue siendo el mejor proyecto, por-que usted va a Portal del Edén, a Génesis, y eso es toda una alcancía, en cambio estas casas son de tres alcobas, sala-comedor, baño, cocina, patio, terraza para los segundos pisos”.

Este barrio no ha sido recibido por el municipio pues el constructor no ha entregado completamen-te las obras.

5.2 Resultados de las encuestas

A continuación se presentan las condiciones de los barrios actualmente (2008), después de pasados ocho años del reasentamiento. Como se especificó, en el marco metodológico se indagó acerca de las condiciones físicas, sociales, económicas, ambien-tales y políticas de los barrios para determinar sus nuevas condiciones de vulnerabilidad y para eva-luar la sustentabilidad.

5.2.1 Aspectos demográficos de los barrios

Se observa como característica particular en los cuatro barrios analizados, un porcentaje alto de población de


la tercera edad y un nivel de escolaridad bajo, con una importante representación de personas que no han te-nido estudio, en promedio 7%. Lo que puede sugerir una situación de vulnerabilidad, que incide en el bajo salario que pueden captar esta familias al no tener un grado de formación técnica, ni profesional.

Características económicas, de ingreso y de empleo. En cuanto a los ingresos de las familias se encuentra que un gran porcentaje reciben un sala-rio entre 0 y 500.000 pesos. El barrio Las Colinas es el de mayor representación en este aspecto, con casi un 91% de sus familias; los otros tres barrios presentan unos porcentajes similares en promedio de 75%. Asimismo, hay una proporción importante de familias que expresan que su salario no es sufi-ciente para la alimentación y la educación, lo que demuestra su vulnerabilidad económica; los barrios Las Colinas y La Linda son los que presentan por-centajes más altos en esa situación.

Igualmente se destaca el predominio de la ocu-pación en el empleo informal y amas de casa con promedios en los cuatro barrios del 14% y 30%, respectivamente. Los desempleados tienen un por-centaje del 12%; El Jubileo y La Linda son los que tienen mayor representatividad, con el 14%.

Seguridad de los barrios. Se encuentra que estos barrios poseen altos problemas de seguridad, entre las problemáticas más frecuentes está el con-sumo y venta de drogas, atracos y homicidios. Por esta situación algunos de ellos son percibidos como los barrios más inseguros de la ciudad. La percep-ción de inseguridad por parte de los habitantes en los barrios también es alta. El barrio que mayores problemas de seguridad y percepción de inseguridad por parte de sus habitantes es Las Colinas, el más grande de los cuatro.

Características de la vivienda y urbanas. En cuanto a la tenencia o permanencia de las familias que fueron subsidiadas, se encuentra que un 20% las familias en promedio han vendido o cedido sus viviendas. Es importante resaltar que estos porcen-tajes dependen también del barrio, se encuentra que en Nuevo Armenia es donde ha emigrado el menor número de familias, en contraste con El Ju-bileo y Las Colinas; en el caso de La Linda ninguna

familia ha vendido su vivienda, sin embargo, es el que presenta mayor porcentaje en su alquiler. La evaluación de la permanencia de las familias sub-sidiadas dentro del barrio, puede ser un factor de conclusión en el sentido de apropiación de los ba-rrios y de soluciones pertinentes.

Con respecto a la unidad habitacional se en-cuentra que Las Colinas y Nuevo Armenia son los barrios que contaban con menos área construida y menor número de habitaciones en el momento de entrega de los mismos; caso diferente a los barrios El Jubileo y La Linda, que por ser con donación in-ternacional y subsidio de propietarios tuvieron la oportunidad de tener un área mayor.

En todos los barrios la mayor modificación que se ha realizado son los acabados dentro de la vivien-da y el cambio en la fachada. El barrio donde se han realizado más cambios es El Jubileo, sin embargo, Las Colinas y Nuevo Armenia son los barrios que más se ha modificado en la ampliación en el pri-mer piso y en número de pisos. Pero las encuestas muestran que, después de ocho años de ocurrido el sismo, en muy pocas viviendas se han realizado modificaciones significativas, en parte esto está re-lacionado con el bajo ingreso y la situación del em-pleo en los nuevos barrios.

En cuanto a las condiciones físicas de los barrios se encuentra que tienen buena prestación de servi-cios, y que los problemas más frecuentes en cuanto a este tema son los altos costos y el insuficiente in-greso para su pago oportuno.

Una de las mayores deficiencias en los barrios en cuanto al acceso de espacios de equipamiento y otros es la falta de caseta comunal, juegos infan-tiles y espacios para la recreación, esto sucede en los barrios Nuevo Armenia y El Jubileo. La Linda es el barrio con mayores problemas en este aspecto porque además tienen deficiencias en el transpor-te público y el equipamiento educativo. Este es el único barrio que no tiene vías de acceso e internas pavimentadas, sin embargo fue el que entregó más metros cuadrados construidos en su unidad habita-cional debido al valor del subsidio entregado.

En general los barrios estudiados presentan un urbanismo aceptable, con vías pavimentadas, ser-


vicios públicos, sin embargo, en algunos de ellos no hay andenes, y el mayor problema es el desalojo de aguas lluvias sobre las zanjas destapadas ubi-cadas al lado de los andenes. Es de anotar que el barrio La Linda presenta altas deficiencias en este aspecto urbanístico tanto por su ubicación como en sus vías de acceso.

Aspecto ambiental. En cuanto a la contamina-ción la mayor queja que se presenta son los malos olores y contaminación de las cañadas con basuras, lo que revela también la falta de trabajo conjunto para el mantenimiento adecuado del barrio.

Con respecto a la participación en los barrios. En cuanto a la participación actual en los barrios se tienen como resultados, que en promedio un 18% de la población participa de alguna organización. Es de destacar que el barrio Nuevo Armenia es el de más baja participación tiene, con un 14%, esto con-trasta con el resto de barrios cuya participación está entre el 24 y 29%. Como se verá más adelante, esto puede deberse a los problemas que se han presenta-do con los líderes comunitarios.

En cuanto a las actividades de participación con los vecinos en general se puede decir que la participación es baja; la actividad en la que más se participa es la que tiene que ver con el aspecto de seguridad. Se podría afirmar que los barrios que tienen mayores porcentajes de participación son El Jubileo y La Linda.

En cuanto a los programas de bienestar social se encuentra que los programas de salud son los que más se realizan. El barrio que más ayudas concentra es Las Colinas con un 53% seguido de Nuevo Ar-menia y El Jubileo, y el que menos es el barrio La Linda. Los dos primeros son los de menores ingresos y de mayores problemáticas sociales. Se puede con-cluir que los programas de la alcaldía están apun-tando a subsanar en alguna medida las necesidades de los barrios.

5.3 Resultado de las entrevistas

En este aparte se conocerá la percepción que tienen los líderes comunitarios y funcionarios del proceso de reasentamiento.

5.3.1 La emergencia y la temporalidad

En la emergencia, después del sismo las personas se agruparon para hacer sus asentamientos tempo-rales; tres de los líderes comunitarios entrevistados coinciden en que se ubicaron en un lugar cercano a su vivienda y en el caso de Nuevo Armenia, las fa-milias invadieron el lote que ocuparon. Dispusieron las carpas para alojarse en ellas y posteriormente se organizaron en medio de esa comunidad. No tuvie-ron problemas de convivencia pues se conservaron las relaciones de vecindad y los líderes conocían a su comunidad. Una vez organizados en sus asenta-mientos, vinieron las ONG y fueron organizados en alojamientos temporales. Luego se realizaron los censos de las familias en cada alojamiento.

Muchos de los líderes y algunos funcionarios coinciden en que en el periodo de la temporalidad hubo acciones asistencialistas que se prolongaron más de lo necesario, entre ellas el pago de servicios públicos y la provisión de mercados. Al respecto una líder comunitaria dijo:

“La gente se acostumbró mal, yo digo que ahí empezó tanta delincuencia, porque tanto mercado que había, porque hambre no hubo, y en esos asentamientos, esos muchachos y muchachas jóvenes, […] ahí fue que resultaron tanta niña en embarazo y tantos pere-zosos para trabajar” (Entrevista con Luz Elena Nieto. Líder del barrio La Linda).

Durante la ubicación y el asentamiento en los alojamientos se gestaron e impulsaron nuevos li-derazgos, en medio de la situación siempre había alguien que trabajaba para los demás. En los asen-tamientos temporales se generaron manifestaciones para hacer valer los derechos de las personas cuan-do no se sentían escuchadas:

“[...] muchas veces haciendo taponamientos de vías, llegar a taponar vías, o a tomarnos el mismo Forec, o la gerencia zonal, para hacerles sentir que el pueblo estaba unido y que por ninguna causa íbamos a per-mitir que, lo que por derecho propio le habían dado a la gente, lo fueran a sustraer personas que no tenían nada que ver con la tragedia” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder del barrio Las Colinas).


Las manifestaciones eran formas también para obtener recursos materiales y económicos y a través de ellas las familias arrendatarias que vivían en alo-jamientos pudieron ser escuchadas:

“[...] El problema de 13 mil arrendatarios que apa-recían pidiendo vivienda digna, y habían 130 alo-jamientos. Entonces el Forec, en compañía con la administración municipal, empezó a organizar la gente en albergues temporales, unos los instaló en canchas deportivas, y a otros que estaban en asentamientos, o los que invadimos lotes, empezaron a identificarnos. La comunidad empezó a nombrar sus líderes, y en-tonces ya cuando menos pensó, en el transcurso de los días habían 130 albergues, entre asentamientos y albergues, y en cada alojamiento o cada asentamien-to había un representante, un líder. Duramos un año luchando para que se nos reconociera a los arrenda-tarios, pero esa lucha fue la presión ciudadana que conquistó ese subsidio, porque no fue un derecho que reconoció el Estado. Hubo movilizaciones, tomas al Forec, a las ONG, marchas, paro cívico, o sea que fue la presión ciudadana, la participación ciudadana, la que llevó al Gobierno Nacional a que reconocie-ra un subsidio” (Entrevista con Albeiro Flórez. Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).

El tiempo en el alojamiento sirvió para recibir las ayudas pero también para aprovechar las capa-citaciones y mirar de otra manera:

“[...] Sí, a ellos [...] se les prestaba mucho para par-ticipar. Pero la gente siempre estaba pendiente de si, por ejemplo, si equis taller no iba de la mano de la persona, o de si en ese momento usted iba a una ca-pacitación y ese día no iban a dar refrigerio, o no iban a traer equis ayuda; entonces ese día la capacitación no era motivante, ni era buena. Si a usted de pronto lo iban a capacitar en equis: ‘Cómo emplear y hacer valer sus derechos’, ese día era maluca para ellos, por eso fue que más bien pocos en este liderazgo pudimos triunfar, porque se olvidaban de la parte altruista, de la parte de entrega y de servicio a una comunidad, y de amor a una comunidad, a todas horas [estaban] esperando –pues obviamente nadie trabaja gratis–. Pero como dice el dicho: ‘Para uno poder llegar a la cumbre del éxito, tiene que pasar por la senda del sacrificio’, y para uno llegar algún día a adquirir algo, tiene que sacrificarse, pero la gente quiere llegar y

que les den todo, y me parece que no es lo correcto, no es lo justo” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder del barrio Las Colinas).

5.3.2 Conflictos que tuvieron en el proceso de reasentamiento

Los líderes mencionan los conflictos que tuvieron en el reasentamiento por problemas de conviven-cia, como el ruido y la utilización de los espacios comunales como lavaderos y cocinas. Está también el caso particular del barrio Nuevo Armenia que tuvo conflicto con las instituciones encargadas de la reconstrucción, que dividieron la comunidad y nombraron otros líderes para sacarla del lote que había invadido.

“Pero con el caso de Nueva Armenia no solamente nos mandaban líderes, nos mandaron una ONG a despres-tigiarnos nuestro proyecto, decían que nuestro proyec-to era ilegal, que nuestro proyecto no estaba inscrito en Forec, que nuestro proyecto no existía, entonces había injusticia de parte del Forec y la ONG, contra esta comunidad de Nueva Armenia” (Albeiro Flórez. Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).

Dos líderes coinciden en que en el asentamiento conllevó a conflictos con gente que tomó el asen-tamiento como un tiempo para no trabajar, pues lo tenían todo:

“Bueno, vea, más que todo el conflicto era que había gente viciosa. En el asentamiento que nosotros mane-jamos gracias a Dios no había nada de eso, pero uno como líder se da cuenta de que ése era el conflicto más grande que había, que había gente viciosa, y cuando hay gente que es delicada o algo, pues no les gusta. Por los servicios también peleaban mucho, por las comi-das, cuando daban los mercados, era impresionante, entonces era el conflicto más grande del mundo la re-partición de las cosas que llegaban” (Jamileth Aceve-do. Líder comunitaria del barrio El Jubileo).

5.3.3 Del proceso de reasentamiento a los nuevos barrios

El proceso de vitrina inmobiliaria es mirado por muchos como la posibilidad de escoger la vivienda


que más se acomodara a sus necesidades y a la idea de casa y barrio que se sueña y quiere tener:

“Pues cuando empezó lo del terremoto, a los tiempos nos dijeron que había una figura por parte del gobier-no, que era la vitrina inmobiliaria. Que posiblemente nosotros, los damnificados del terremoto y las perso-nas que en ese momento éramos arrendatarios, íba-mos a tener un subsidio por parte del gobierno donde se iban a dar unos planes de vivienda […] fue un diseño que sacó el Forec en su momento, y ofertaron varias propuestas, o sea, eran varias organizaciones de construcción que presentaban en la vitrina inmo-biliaria lo mejor que ofertaban. Uno venía y miraba la casa que le gustaba, y allá lo inscribían, y uno se afiliaba por medio de un folletico, y a los días llegaba la carta-cheque, uno iba y se lo endosaba a la cons-tructora, entonces le asignaban manzana, sector y número de casa” (Entrevista con Jorge Enrique Mu-riel. Líder del barrio Las Colinas).

Pero para otros es mirada como una discontinui-dad al proceso de organización comunitaria que se había tenido en la temporalidad:

“[…] la vitrina inmobiliaria que organiza el Forec, donde se presentan 70 constructoras evaluadas por el proceso de reconstrucción. Entonces esas 70 cons-tructoras son como una ballena grande, como un ti-burón grande que se comió a las comunidades y a los 130 líderes, los desapareció, y de todos esos 130 líde-res sólo 5 o 6 no nos dejamos acabar” […] Nos to-caba llevar maqueta, planos, e ir los dueños del lote, los constructores y los líderes a vender el proyecto de vivienda Nueva Armenia a otras comunidades, apar-te de la vitrina inmobiliaria, y así recogimos a toda la gente [...]” (Entrevista con Albeiro Flórez. Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).

5.3.4 La participación en el barrio actualmente

Algunos de los líderes coinciden en que actualmente la gente no participa en los barrios por falta liderazgo y motivación, además de que existe división social.

“Yo percibo que ellos se tocaron en el momento del desastre, o sea, mientras estuvieron en este proce-so de las reubicaciones, de los reasentamientos. Ya después de que pasó este proceso, ya como que todo

volvió a quedar en la normalidad, y la gente se va olvidando de todo” (María Azucena Tapiero. Líder del barrio El Jubileo).“La desunión que hay en este barrio, y lo que yo lo decía, lo del estrato socio-económico por el color de los techos de las casas, eso conlleva a que siempre haya roces y no se puedan reunir, porque si va uno a hacer una reunión aquí, dicen que por qué tiene que ser aquí, si es que existen no más las verdes y las azules, que los de las rojas también somos gente, eso es lo que dice la gente” (Jamileth Acevedo Caicedo. Líder del barrio El Jubileo).

Además, dos de los líderes afirman que por la poca participación, ellos han tenido que resolver los problemas de los barrios y que lo mismo pasaba en el alojamiento:

“Pues sí, la gente todavía tiene cultura de alojamien-to, donde el líder tiene que casi ser el 90% del sos-tenimiento de su familia. Todo gira en torno a que el líder consiga, que el líder solucione el problema del agua, el problema de la luz; que el líder tiene que ser policía, tiene que ser abogado, prácticamente se tiene que convertir uno en un presidente no de una junta, sino de la república […] tiene que saberse casi todos los problemas de una comunidad. Muchas ve-ces salen insatisfechos por equis o ye cosas; tiene que uno solucionar todo, uno tiene que convertirse en todo en lo que la persona [necesita] en el momento en que tenga el problema. Tiene que estar prepara-do usted para solucionar el problema, si a usted de pronto llegó la persona a plantearle equis problema y usted no le pudo dar solución, porque no tiene el recurso, el conocimiento, o no tanto el conocimiento sino que no es su fuerte, entonces declaran que no sirve […] es un cargo malagradecido, [...] mejor di-cho, uno se tiene que meter en todos los problemas de toda una comunidad para poder ser bueno. Y no vayan a existir las diferencias de una persona y otra que quieran que uno es el que tiene que hacerlo todo, sino también la persona tomar en conocimiento que esto es de doble vía, de aquí para allá, y de allá para acá” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder del barrio Las Colinas).“Pues, acá siempre lo dejan a uno solo, esto es duro, aquí siempre lo dejan a uno solo […] por ejemplo, en las juntas de acción comunal: cuántas veces se han hecho nombramientos de secretaria, de tesorero,


siempre lo dejan a uno solo, aquí no trabaja sino el presidente, y sin embargo, ante la comunidad –mu-cha, no vamos a decir que todos, porque aquí hay muchos que son conscientes–, hay muchos que vie-nen y miran, y saben cuál es el proceso que uno lleva en esto, y todo lo que a uno le toca” (Entrevista con María Azucena Tapiero. Líder del barrio El Jubileo).

También en los barrios la gente está desmoti-vada y sienten temor para lanzarse a ser líder; es el caso del barrio Nuevo Armenia, que ha tenido muchos líderes comunitarios y en los últimos casos han estafado a la comunidad.

“[...] Sí, la gente se siente temerosa porque esto ha sido tan mal manejado en lo económico, en lo social, en lo comunitario […] es decir, yo respeto mucho esa de-cisión pero hay que denunciarla, los intereses creados en varias personas aquí causaron el trauma, y la gente se siente temerosa de participar por lo que se ha visto, es que los dirigentes que ha habido aquí en el barrio, el caso principal es [...] que él utilizó esa personería jurídica del Plan de Vivienda para hacer gestiones ma-liciosas en el barrio [...] ellos están ahora por cuenta de la Contraloría Municipal, porque ellos no han rendido cuentas, durante estos procesos no ha llegado nada a allá” (Entrevista realizada a Herfilio González. Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).

Según los líderes algo que motiva a la gente a participar son las ayudas materiales:

“El factor que uno como líder ha captado en este ba-rrio es que se den ayudas materiales, porque mientras usted le ofrece a la gente que le va a dar algo, asiste al llamado que uno les haga, pero de resto no asisten” (Entrevista con María Azucena Tapiero. Líder del barrio El Jubileo).

5.3.5 Acerca del espacio público

Todos los líderes comunitarios entrevistados coinci-den en que hacen falta espacios públicos en los ba-rrios, pues la mayoría de ellos no tienen los espacios suficientes para que la población pueda satisfacer sus necesidades. En la mayoría faltan espacios para la recreación y el esparcimiento, los únicos barrios del estudio de caso que tienen canchas son El Ju-

bileo y Nuevo Armenia. En el caso de La Linda las vías no están pavimentadas, otros tienen algunos espacios pero se encuentran en mal estado, pues la gente hace un mal uso de ellos.

Los pocos espacios que tienen no son bien uti-lizados o mantenidos por la comunidad pues no se asocian para hacer estas tareas de mantenimien-to. Aunque todos coinciden en la necesidad de la construcción de la caseta de acción comunal para el mejoramiento de la participación a través de pro-gramas que puedan ayudar al bienestar del barrio y las familias.

“Pues, aquí hay que hacer la creación, a eso hay que darle un espacio buscando los mecanismos por parte de las administraciones, tanto municipales como de-partamentales, para que puedan apoyar las gestiones que se hagan aquí, empezando porque no tenemos caseta de Acción Comunal, no tenemos espacios de distracción para los niños, no hay espacio público su-ficiente ni organizado para practicar cualquier even-to, no lo hay; esa es la preocupación, y es lo que se viene haciendo con la comunidad, para buscar ese apoyo en los organismos oficiales, que nos den […] si quiera, la oportunidad de organizar. Aquí falta la ca-seta de Acción Comunal, la organización de las vías, todo eso” (Entrevista realizada a Herfilio González. Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).

Acerca del mantenimiento y cuidado del espa-cio público afirman que hace falta voluntad de la gente para colaborar en estas tareas que son para beneficio de toda la comunidad:

“Mal, porque nadie colabora, la gente entre más pa-peles y más mugre pueda tirar a la calle, mucho me-jor. […] estas casitas tienen un dilema muy grande: que les hicieron unas zanjas en la salida de la casa, y entonces el perjudicado no es el que vive arriba sino el que vive abajo, porque todo el mugre de las casas se le viene cuando menos piensa, y cuando llueve se le inunda la casa” (Jamileth Acevedo Cardona. Líder comunitaria del barrio El Jubileo).“Bueno, acá si ven que el pasto les está tapando las casas, la verdad es muy rarito el que salga con un ma-chete a ayudar a limpiar; casi siempre esperan a que el presidente traiga guadañadores, y que el presidente mande a limpiar, el presidente no sirve porque no ha


mandado a guadañar, pero si uno no ha mandado a guadañar no es porque uno no haya hecho gestiones, las solicitudes se pasan directamente a la alcaldía; qué es lo que pasa, que no ha habido contrataciones, por lo tanto eso ha estado quieto. Y en cuanto a los parques, parques aquí no tenemos. Eso entró en el Plan de Or-denamiento Territorial, lo que fue la caseta de acción comunal, lo que fueron los parques recreativos, lo que fue la terminación del polideportivo” (María Azucena Tapiero. Líder comunitaria del barrio El Jubileo).

5.3.6 Características de los liderazgos

Los liderazgos, en su mayoría, se dieron en el proce-so después del terremoto. Tres de los cuatro líderes encuestados surgieron en el proceso del alojamien-to temporal, y una en el proceso de reasentamien-to al nuevo barrio, esto quiere decir que antes no participaban en ninguna organización. Dos de ellos recibieron capacitación en liderazgo a través de la ONG y de la Corporación Diocesana, y los otros dos no tuvieron capacitación. Solo uno de ellos que provenía de otro barrio y dos años antes había com-prado vivienda en estos barrios, había tenido expe-riencia como líder comunal en el otro barrio.

Se puede afirmar, entonces, que el liderazgo de estos barrios en la actualidad es una muestra de la capacidad de empuje que los procesos de reasenta-miento de los barrios otorgan a los habitantes a partir de la necesidad de afrontar una circunstancia, como un desastre, que les cambia totalmente la vida.

Los líderes comentan que lideran ayudas para sus barrios, y en el caso de Nuevo Armenia, los lí-deres están pendientes de superar los abusos a los que ha sido sujeta la comunidad.

5.3.7 Características de las relaciones entre habitantes y las instituciones

Según los líderes Jorge Enrique Muriel y Albeiro Fló-rez, en el proceso de reasentamiento tuvieron ciertos inconvenientes con el Forec, por lo cual hicieron par-te de manifestaciones para hacer sentir sus necesida-des ante este ente, para hacer valer sus derechos.

“No, con el Forec siempre [hubo] muchas discordias, porque de todas maneras ellos como autoridad com-

petente, y las gerencias zonales, querían a todas horas vulnerar los derechos de la gente damnificada, y poco o nada les importaba muchas veces el dolor del otro, había que [rebelarse] muchas veces para poder hacer valer los derechos fundamentales de una comunidad” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder comuni-tario del barrio Las Colinas).

5.3.8 Relaciones con el constructor

En dos de los barrios los líderes coinciden en que las relaciones con los constructores no fueron buenas pues los barrios no fueron entregados totalmente; incluso después de siete años del traslado todavía faltan algunas obras.

5.3.9 Relación con entidades de servicios públicos

El líder comunitario de las Colinas comenta que ha tenido problemas con las empresas de servicios públicos por los costos de las facturas para ciertas familias. Cuanto se le preguntó qué tipos de proble-mas había tenido contestó:

“Pues más que todo de reclamaciones a la Superin-tendencia, llamados de atención y etcétera, etcétera, que para nada les gusta a ellos, ellos siempre quieren que los hagan sentir [...] El servicio puede ser muy bueno, pero también hay que tomar en cuenta que este es un estrato uno, bajo, y muchas veces a una persona que se gana un sueldo mínimo, le queda muy difícil asumir unos costos y unos servicios bien eleva-dos, y entonces ellos no toman consideración de eso, sino que cree que porque a la persona le pusieron 60, 70 mil pesos en cada factura, tiene 400 mil para pa-gar; entonces ahí entran los choques de que la gente o deja de comer o paga, y eso sí [...] esa parte es como complicada” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder comunitario del barrio Las Colinas).

5.3.10 Relaciones actuales con las instituciones

Actualmente los líderes comunitarios tienen re-lación con la alcaldía para solicitar ayuda para la construcción de vías y de las casetas comunales; sin embargo, se encuentran en la coyuntura de una nueva administración, donde tienen que empezar a construir relaciones. Estos barrios son vistos por la alcaldía con reticencia pues, como lo afirma el líder


Jorge Enrique Muriel, la percepción que tiene de los barrios no es la mejor:

“Prácticamente ha habido muchos cuestionamien-tos, por ejemplo por parte de la alcaldía y la gober-nación, porque dicen que el Forec poco o nada los tomó en cuenta a ellos, entonces, como no les dio participación entonces ellos siempre han vivido con ese malestar […]. Pero sí se dieron cosas muy buenas por parte del Forec, y también hay que anotar que se hicieron cosas muy malas, pero al darle un cali-ficativo a lo que hizo el Forec, es más lo bueno que lo malo” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder comunitario del barrio Las Colinas).

El problema mencionado por este líder comuni-tario es el resultado de que el alcalde de Armenia, elegido en el año 2000, tuvo una posición apática ante el proceso de reconstrucción. En la actualidad, tres de los barrios mencionados no han sido recibi-dos por la alcaldía, a pesar de que todavía tienen inconvenientes técnicos y financieros que resolver. Sin embargo, diferentes instituciones prestan ayu-das a las familias como es el caso de Bienestar Fa-miliar y programas implementados por el gobierno nacional y la gobernación.

“En este momento no hemos recibido nada, porque como vuelvo y le reitero, según dicen ellos, están en un plan de desarrollo. Las únicas ayudas que hemos percibido en este momento han sido del orden nacio-nal, como ha sido lo de Familias en Acción, la ayuda a los grupos de la tercera edad con entrega de alimentos, el tema de alimentos y el tema de subsidios en ayudas económicas; también “Goberlechita” para los niños, por parte de la gobernación, y el tema de los hogares de Bienestar Familiar, son cerca de diecinueve hogares de Bienestar Familiar, y tres FAMIS, entonces ha sido más que todo del orden nacional lo que en este mo-mento se ha recibido” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder comunitario del barrio Las Colinas).

5.3.11 Resultado de las entrevistas a funcionarios

Los funcionarios aseguran que no se preparó el es-cenario del reasentamiento, por dos razones: por un lado, inicialmente en los asentamientos se trató de

formar a líderes a los cuales se les dieron herramien-tas para hacer un trabajo comunitario en medio del alojamiento temporal, pero cuando se asignaron los subsidios y cada persona podía escoger su barrio, se segmentaron las comunidades. Cada uno o en al-gunos casos grupos pequeños se fueron a diferentes barrios, así se rompieron los lazos construidos du-rante los dos años de la temporalidad. Por otro lado, al llegar a los nuevos barrios encontraron nuevos vecinos y grupos de vecinos, y en algunos casos se presentaron rivalidades entre líderes lo que confor-mó barrios segmentados. Además de lo anterior, en los nuevos barrios no se siguió realizando el traba-jo social que se venía haciendo en el alojamiento, pues aunque en muchos casos los constructores asumen un corte social, no tenían las herramien-tas para asumir esta tarea. En este sentido, aunque hubo un esfuerzo por intervención social a través de las gerencias zonales y la generación de nuevos liderazgos, los proyectos sociales se desarrollaron en el corto plazo y no hubo políticas sociales que pu-dieran fortalecer las juntas de acción comunal.

Además, por otro lado, según dijo el líder José Norbey Salazar, para las personas era difícil tomar la decisión:

“Muchas personas no sabían dónde escoger porque ja-más habían tenido ese tipo de decisión tan complicado para ellos y para su familia, porque siempre les decían dónde tenían que vivir y ahora ellos podían escoger. Pero no estaban realmente capacitados, realmente faltó hacer un ejercicio mayor. Hubo un porcentaje de to-das esas personas que hacían cambios de asignación, se escribían en un proyecto, luego en otro, luego en otro, entonces hubo un determinado y dijo no se puede cam-biar más. [Esto sucedió] porque no están enseñados a tomar decisiones en la vida y fuera de eso también, era muy difícil, porque nos faltó ver, a veces, que a pe-sar que se hizo el trabajo con los constructores, que el constructor también entendiera que ese ciudadano era sujeto de derechos y que él era que elegía, y que para el ciudadano tener 12 millones de pesos que jamás los había tenido, los tenía en la carta-cheque, se sentía un millonario, y eso estaba bien porque él podía elegir, pero muchas de esas familias, sus padres, sus abuelos, nunca habían tenido vivienda y ahora ya la tenían; era la pri-mera vivienda que tenían en muchas generaciones. Él


tenía que escoger; unos escogieron bien y otros después se sentían que debieron haber cambiado de proyecto, se sentían inseguros y esto género crisis. Además en la cabeza había muchos proyectos. Eso generaba crisis, la gente escogía uno y al otro día iba y volvía y quería escoger otro. Eso genera crisis y es normal. En la vida, cuando uno tiene tantas opciones, eso le genera crisis. De pronto yo creo que ahí hay que hacer más énfasis como en ese tipo de escogencia”.

Se destaca la labor de las organizaciones popula-res de vivienda –OPV– porque fueron un elemen-to importante para el desarrollo de vivienda. En la ciudad de Armenia se cuenta con cinco proyectos desarrollados con esa modalidad, porque fue la mis-ma comunidad que gestó la idea de buscar el lote y elegir al constructor, el sistema constructivo y en muchos casos el diseño de la vivienda.

“hubiera sido muy interesante, aparte de las OPV, en toda la reconstrucción haber involucrado en los pro-cesos constructivos a esas personas que estaban en los alojamientos temporales, es decir [...] venga, usted va a tener una casa, pero usted va a tener una jornada de trabajo, de tal hora a tal hora, al menos los cabeza de hogar, ¿cierto?, los hombres, qué sé yo, algo que involucrara a las personas en la construcción, no estoy hablando de las OPV porque ellas se involucraron ac-tivamente, sino por fuera de los procesos de las OPV, que fueron un éxito. Ese tema, por ejemplo, hubiera sido interesante. Situaciones a corregir, a lo mejor, lo relacionado con [...] la temporalidad. Muchas perso-nas asumieron la temporalidad como una oportunidad para su subsistencia, entonces pensaron que ese era el escenario para estar permanentemente, y resulta que era temporal, era por un tiempo, no era para siempre [...]” (Diego Fernando López. Ex funcionario del Fo-rec, hoy funcionario de Acción Social en Armenia).

Todos están de acuerdo en que factores como la falta de acompañamiento en el reasentamiento y no pertenecer a la misma comunidad, impidieron el desa-rrollo de una organización social en el nuevo barrio:

“Pareciera que uno de los temas de cohesión y orga-nización en la temporalidad era el interés por la vi-vienda: tener la casa, tener la casa, tener la casa. En el reasentamiento era sostener la casa, embellecer el en-

torno, y todo lo que se deriva del reasentamiento como tal. Y ahí hay una fractura, entonces, por supuesto, el Forec tenía tres años, pero no podía seguir responsabi-lizándose per se de los procesos de organización social” (Diego Fernando López. Ex funcionario del Forec, hoy funcionario de Acción Social en Armenia).

Según los funcionarios de las entidades, los lí-deres de los alojamientos temporales, que gene-ralmente los nombraron las mismas comunidades, fueron un punto clave en todo el proceso:

“Se les hizo partícipes en los procesos de planeación del área social; ellos eran los voceros de la comunidad con quienes interlocutaban el Forec y las gerencias zonales; muchos de ellos por la coyuntura electoral fueron objetivo de la política tradicional y muchas veces se volvían opresores, o peor aún, engañaban y vendían a sus comunidades”.

Como lo reafirmó José Ignacio Rojas (contratista del Forec en el área social. En 2008, cuando fue en-trevistado, era asesor de la modificación del POT):

“¿Qué puede haber allí complejo?, la politización na-tural de esos espacios: el líder comienza a negociar porque tiene un respaldo, tiene unos votos; también tuvimos coyuntura electoral en el marco de la recons-trucción, o algunos liderazgos nocivos o perversos, el líder comienza entonces a generar unas dinámicas donde él se beneficia de su rol de líder. Pero fueron absolutamente claves, o sea, toda la interlocución de las gerencias con los albergues es a partir de los líde-res, el reasentamiento poblacional –que fue mucho más organizado en las OPV–, fue a partir del lide-razgo; y digamos que los mismos albergues van depu-rando, pues los líderes tradicionales eran suplantados por líderes naturales; digamos que hay un proceso de renovación, de regeneración de esos liderazgos”.

Sin embargo, como dijo José Norbey Salazar:

“Cuando una tragedia encuentra una comunidad que tiene buenos líderes, que tiene líderes sanos, que tienen objetivos claros que se ayudan, que hay equi-po, son fáciles de enfrentar las tragedias. Igual que con la familia, igual que una organización, que una empresa, que una persona”.


Las comunidades ya organizadas pueden afron-tar las tragedias con muchos más elementos y pue-den superarlas con mayor facilidad.

En cuanto a los resultados de la entrevista en la participación, tanto de la institucionalidad como de las comunidades, en los procesos de planeación, eje-cución, seguimiento, monitoreo y control, se tiene:

Con respecto a la planeación, el Forec fue un ente autónomo que manejo los recursos de $1,9 billones de pesos y cuyo propósito fue la reconstrucción del Eje Cafetero. De manera que la entidad planeó todo el proceso con asesoría del gobierno nacional y en un co-mienzo con las autoridades locales. Sin embargo tuvo que ser flexible frente a las demandas de la ciudad pues había prioridades y acciones que podían ser reevalua-bles. Un ejemplo de esto fue la asignación del subsi-dio para arrendatarios que habitaban en alojamientos temporales debido a las demandas y movilización de las familias que allí habitaban. El Forec gestionó, final-mente, el subsidio de vivienda para estas familias.

La formulación de los Planes de Acción Zonal –PAZ–, fue un elemento importante para la planea-ción pues de allí se priorizaron los proyectos para cada zona, con la participación de los líderes de las juntas de acción comunal.

En cuanto a la ejecución, ésta se dio con la par-ticipación de entidades en convenio con el Forec. Fueron muy importantes los convenios de orden municipal, como también con gremios como las so-ciedades de arquitectos e ingenieros, Camacol, las Cámaras de Comercio, La Federación Nacional de Cafeteros y con organismos estatales como el Inurbe y las gobernaciones de Risaralda, Quindío y Caldas.

Asimismo, la participación de la fiduciaria en el manejo de los recursos fue fundamental en cuanto al control y monitoreo de la construcción de vivienda.

Mientras que las entidades trabajaban, las comu-nidades se organizaban. Un caso es la creación de las OPV y la organización en los asentamientos espontá-neos; asimismo, en los alojamientos temporales plani-ficados la comunidad participaba en capacitaciones.

Para el monitoreo y seguimiento de la recons-trucción, la Contraloría jugó un papel destacado pues participó en todo el proceso, ayudando a me-jorar y corregir:

“La Contraloría General de la República participó dentro de todo este proceso, desde el principio hasta el final, y fueron muy importantes para ayudarnos a mejorar y a corregir lo que había que corregir” (Diego Fernando López. Ex funcionario del Forec, hoy fun-cionario de Acción Social en Armenia).

Las universidades de la región asumieron el pa-pel del monitoreo social a la reconstrucción, ellas corregían y proponían soluciones en el proceso.

También existieron auditorías externas que prestaron el servicio de seguimiento al proceso du-rante el primer año de reconstrucción, asimismo, como se mencionó anteriormente, éstas fueron un requerimiento para el manejo de Fondos de la Ban-ca Multilateral.

Se podría afirmar que la participación de la co-munidad se realizó a través de las ONG encarga-das, sin embargo, faltó hicieran el seguimiento de la reconstrucción. Más que facilitar la participación de la comunidad, las ONG recibían sus quejas. En algunos casos se presentaron roces entre éstas y las comunidades organizadas, fue el caso particular del barrio Nuevo Armenia.

Es importante destacar que en Armenia hubo una fractura en el proceso de reconstrucción con la administración municipal, lo que impidió que hubiera sido un regulador importante en el proce-so de reconstrucción, al funcionar como organismo participativo en todo el proceso de ejecución y, a la vez, brindar un seguimiento adecuado del proceso después de la liquidación del Forec.

“Muchos gobiernos después no se hicieron cargo de los saldos que dejó el proceso de reconstrucción, por-que como no fue intervención de ellos, estuvieron marginados durante todo el proceso, entonces cogie-ron un poco de aversión con todo lo que tuviera que ver con Forec en los gobiernos locales. De modo que un desacierto fue no haber hecho al gobierno local más protagonista de los procesos de desarrollo, en la dinámica de desarrollo local y en los procesos de aba-jo a arriba, porque llega toda una estructura desde afuera a intervenir. Se trató de generar participación e inclusión, pero no va a ser lo mismo sin la gestión de actores económicos, sociales y políticos, del escena-rio local” (José Ignacio Rojas. Contratista del Forec


en el área social. En 2008, cuando fue entrevistado, era asesor de la modificación del POT).

En cuanto al control social, las comunidades organizadas fueron veedoras de sus proyectos en el cumplimiento por parte del constructor; en este sentido, el comité fiduciario fue supremamente im-portante, en él participaban la interventoría de los proyectos de vivienda, el constructor y el líder co-munitario. Sin embargo, en algunos de los casos es-tudiados, el constructor incumplió los compromisos o los líderes comunitarios dejaron de representar su comunidad se inclinaron a su beneficio particular.

5.4 Conclusiones

5.4.1 En cuanto al proceso de reasentamiento

El análisis de caso evidencia que ante la ocurrencia de un desastre y a partir de la situación de necesi-dad de un lugar donde habitar, la población, espon-táneamente, busca formas de asociarse para lograr los objetivos esperados, lo que hace surgir nuevos liderazgos. En este escenario fue que se plantearon las movilizaciones gestadas por la misma comunidad para pedir soluciones de vivienda para las familias en los alojamientos temporales.

La espera fue demasiado larga en los alojamien-tos y la estrategia de vitrina inmobiliaria llegó un poco tarde en el proceso, pues las familias llevaban año y medio en los alojamientos.

Otro aspecto marcado, fue el asistencialismo prolongado en la temporalidad que se dio en medio de las pocas alternativas de empleo para que las per-sonas buscaran soluciones económicas por sus pro-pios medios. Las capacitaciones en los alojamientos fue algo bueno, pero faltó una visión a largo plazo.

Uno de los aspectos que ha fragmentado a los barrios, ha sido las diferentes procedencias de las familias que los habitan. Esta característica se gestó en los alojamientos temporales, donde se mezclaron familias de diferentes barrios de la ciudad.

La institucionalidad tardó en crear mecanismos para que se diera un proceso de vivienda y para ac-tuar ante las reglas del mercado de vivienda. No

hubo un mercado de vivienda social para la recons-trucción y se dejó en manos de los constructores privados que generalmente no tienen un enfoque social sino lucrativo. Así, en un caso como estos y ante la falta de una política de vivienda para los sectores de menores ingresos, es necesario que el Estado cree una estrategia para ayudar a dar solu-ciones habitacionales, y también para gestar proce-sos de participación y actuar de forma adecuada.

Otro aspecto importante fue que la institucionali-dad no supo dialogar con las comunidades organizadas, pues la institución brindó soluciones pero no se gestó un escenario de igual a igual. Por eso se presentó des-confianza entre la comunidad y la institucionalidad en ambos sentidos. Faltó confianza en las comunidades para creerlas capaz de manejar procesos como éstos.

La vitrina inmobiliaria fue un proceso de libre elección pero faltó orientación para las familias. Asimismo, en este espacio no se tuvo en cuenta el trabajo comunitario previo desarrollado en los alo-jamientos temporales, por lo tanto desintegró a las comunidades que se venían consolidando de ma-nera incipiente. Se podría decir que se gestó una solución individual y no grupal pues no se miró la oferta de vivienda como un proceso colectivo.

Los constructores en algunos de los barrios queda-ron debiendo obras, esto pudo deberse a dos factores, a la corrupción y a la quiebra de las constructoras. Es de anotar que la construcción de vivienda social en Armenia se desarrolló con los menores precios de vivienda social del país, y en muchos casos los cons-tructores no pudieron sostenerse. Se debe aclarar que esta afirmación se hace a manera de hipótesis, pues para el estudio fue imposible entrevistar a los cons-tructores de los barrios, pues las uniones temporales se habían disuelto y los constructores ya no estaban presentes en la ciudad.

5.4.2 En cuanto a la vulnerabilidad y sustentabilidad de los barrios se encuentran los siguientes resultados

La situación de las familias de los barrios es preocupan-te pues tienen un ingreso mínimo que muchas veces no les alcanza para cubrir los gastos de primera necesi-dad, asimismo, se ocupan en el empleo informal.


No existe una organización comunitaria fuerte dentro de los barrios, y en uno de ellos no existe junta de acción comunal. Además, el liderazgo ac-tual de los barrios tiene un perfil muy asistencialista, donde el líder lo resuelve todo; según las entrevis-tas, esta fue situación también se presentó en los alojamientos temporales.

Actualmente en los barrios es muy baja la parti-cipación, la gente no ve la necesidad de asociarse, en algunos barrios hay desconfianza hacia los líderes comunitarios debido a anteriores experiencias de corrupción. Asimismo, la falta de espacios públicos de carácter recreativo y casetas comunales impide la cohesión y la organización de la comunidad.

Es notoria la deserción de familias que adquirie-ron los subsidios, y el alquiler y la venta de vivienda es una situación que va en aumento, por los conflic-tos de seguridad presentes en los barrios.

En algunos barrios las obras de urbanismo que-daron inconclusas o no se realizaron adecuadamen-te. Algunos habitantes de los barrios aducen que hay una mala calidad en los materiales de las casas y en las obras de urbanismo.

Dentro de estos barrios, los programas de Fami-lias en Acción, Lechitas y los programas de bienes-tar y tercera edad son muy importantes pues ayudan en gran manera a la sostenibilidad de las familias.

Es importante anotar la necesidad de un acom-pañamiento especial de la administración muni-cipal a estos barrios, pues el vínculo de los líderes comunitarios con ésta es muy débil. Además, es la municipalidad la que se puede brindar un proceso de acompañamiento a estos barrios ya que después de la liquidación del Forec quedaron a la deriva.

Como conclusión general se puede afirmar que las familias de estos barrios presentan una vulne-

rabilidad alta en los aspectos económico, social, político y ambiental. Y también que el proceso de reasentamiento no tuvo la suficiente planeación para poder asegurar la sustentabilidad de estos asentamientos posteriormente. El reasentamiento post-desastre se hizo sobre la marcha pues no se tenía una política clara de vivienda que definiera el control del precio del suelo, asumiera la tempo-ralidad como un proceso previo al reasentamiento y mucho menos gestara procesos con las familias como sujetos participantes en la construcción de sus viviendas. En este sentido, se afirma el problema planteado en la investigación.

Un proceso de reasentamiento no se trata de instruir a las familias en los procesos para elegir la mejor vivienda de la oferta, ni de fomentar proce-sos de organización para que la población pueda sobrevivir tres años en la temporalidad; más bien es necesario que en él se tenga en cuenta que la comunidad tiene el potencial y las facultades para apoderarse de procesos que debe ser orientados y asesorados por los técnicos. Es decir, que se ges-ten escenarios de concertación que apunten a las necesidades reales de la población y creen canales de participación para que pueda haber una búsque-da conjunta de soluciones. Asimismo que sea un reasentamiento donde se trabaje el concepto de hábitat y en este sentido que se mire en todas las dimensiones (económica, social, política, ambien-tal), pues no solo se debe considerar la construcción de la casa, sino también la obtención de empleo, la formación de comunidad, barrio y ciudad, en medio de una sociedad que tiene un pasado, un presente y un futuro, y unas vulnerabilidades específicas por lo cual el concepto de construcción social de hábitat debe ser el orientador de este proceso.


El carácter de los instrumentos de la política post-desastre, como se expresó anteriormente, ha girado en torno a las dimensiones física y económica, y ha tocado la dimensión social tangencialmente, en lo relacionado con la asistencia de alimentos y provi-sión de insumos y alojamiento, y en algunos casos en la capacitación para la población.

Como se ha estudiado en la presente investiga-ción, las políticas post-desastre van de la mano con políticas internacionales, que en los últimos años han velado por el énfasis en la prevención de los de-sastres. Asimismo, los instrumentos empleados para la atención de la emergencia y del reasentamiento poblacional en Colombia, han comprendido la crea-ción de instituciones temporales, paralelas a la ins-titucionalidad local, en aras de velar por el manejo adecuado de los recursos frente a los casos de corrup-ción por el manejo político de los beneficios, pero esas instituciones temporales, en la mayoría de las ocasiones, han desplazado a la institución local, con lo que se ha evitado que se apropie de los procesos de reconstrucción y, sobre todo, se ha desentendido de sus responsabilidades en materia de reasentamiento poblacional. La participación de la comunidad en los procesos de reasentamiento, ha sido, muchas veces, una participación entorpecida por la institucionali-dad que no sabe allegarse a las comunidades en sus procesos autónomos de gestión. En muchos casos se ha pensado que las personas afectadas son agentes pasivos, pues han quedado inmovilizados frente al suceso, por lo cual se les ha brindado un apoyo asis-tencialista, que muchas veces les quita la potenciali-dad de participación a las comunidades.

Por otra parte a nivel nacional ha faltado una po-lítica clara en materia de vivienda social en el país; la “política de vivienda” se enfoca en la asignación de subsidios y la atribución a las cajas de compensación familiar para su gestión y construcción. Sin embargo,

esta política no ha sido efectiva para familias de más bajos recursos económicos; asimismo ha faltado una concepción de hábitat en esa política, pues está enfo-cada básicamente en una solución habitacional. Para una política efectiva en materia de reasentamiento post-desastre, es necesario, entonces, crear una po-lítica clara de vivienda que impulse la construcción social del hábitat y que mire de una manera profunda la complejidad de la construcción de vivienda en el país que debe abordar todas las dimensiones del ha-bitar (sociales, económicas, ambientales y políticas) y donde la participación de la comunidad en su cons-trucción sea primordial.

Asimismo, ha faltado una mirada hacia la sus-tentabilidad que busca que los procesos se conti-núen con el tiempo en busca de la calidad de vida de la población, a pesar de que ésta es instaurada y exigida en las estrategias mundiales.

La sustentabilidad debe ser el atributo esencial de la política post-desastre, en todas sus dimensio-nes, tanto en lo físico, lo económico, como también en lo social, lo político y lo ambiental. Pero ésta no se puede lograr si conceptos como la participación y la construcción social del territorio no son apropia-dos como componentes esenciales de las políticas post-desastre. Mientras no haya unos instrumentos claros en la política que conlleven a acciones acer-tadas para la participación y con ésta se gesten los procesos de construcción social del hábitat, no se logrará un proceso de reasentamiento post-desastre que apunte y dé una respuesta efectiva a las necesi-dades de las comunidades y, asimismo, a las necesi-dades de la ciudad.

La sustentabilidad va ligada a los procesos de par-ticipación concertados, con ellos la comunidad es la gestora de los proyectos y la institución es un canal para el cumplimiento de los objetivos, y éstos, a su vez, deben ir de la mano con el proyecto de ciudad.

6. Propuesta de construcción social del territorio para el

reasentamiento post-desastre


En este sentido es importante entender el proceso de reasentamiento no solo enmarcado en una porción del terreno sino en la totalidad, como una territoria-lización, es decir, reconocer que la construcción de territorio implica proceso y construcción social.

Teniendo en cuenta el estudio de los casos ana-lizados y las reflexiones planteadas a lo largo de esta investigación, a continuación se proponen estrate-gias para el reasentamiento post-desastre.

6.1 Estrategias a partir de las políticas y los instrumentos

En este sentido las políticas en materia de reasen-tamiento post-desastre deben tener en cuenta que la construcción social del territorio es primordial en la formulación y los planteamientos de los planes de ordenamiento territorial donde se debe enfatizar en una mirada más profunda de la realidad en lo referente a las dimensiones sociales, económicas, políticas y ambientales, aplicadas a las disposiciones no sólo en materia de participación comunitaria y vivienda sino, también, en todos los atributos.

En este aspecto son los planes de ordenamiento territorial, en su capítulo de riesgos y vivienda, los que deben contemplar, en primer lugar, la preven-ción y mitigación, pero también una planeación ante un fenómeno natural. Esto debe involucrar clara-mente a la población, pues ella misma debe ser cons-ciente de los riesgos y, mediante el conocimiento de su condición de vulnerabilidad, abordar su gestión. Debe plantearse una estrategia educativa que con-tenga formar una conciencia de mirarse ante el ha-bitar en el territorio, esto conducirá a la conciencia ante el riesgo y vulnerabilidad, y así se podrán tomar medidas que van desde la etapa misma de la preven-ción hasta ayudar en etapas post-desastre.

La política que se plantee debe brindar mayor im-pulso a las organizaciones populares de vivienda y a las asociaciones comunitarias para la gestión de sus proyectos. Es importante resaltar que la construcción de vivienda social no puede quedar en manos de la oferta privada, pues se ha visto que para la gestión de recursos ésta amerita un mayor esfuerzo institucional y requiere de las garantías de los municipios.

Es necesario crear políticas que lleven al forta-lecimiento de las instituciones locales para afrontar estas emergencias y hacer un plan municipal y re-gional para la atención de desastres, que incluyan a las comunidades en su formulación y gestión.

La política post-desastre debe apuntar al forta-lecimiento de la institucionalidad local, pues ya se ha experimentado con la creación de instituciones alternas que suplantan la institucionalidad local. Es necesario que se cree una dependencia munici-pal que se encargue de hacer frente al desastre en conjunto con las demás dependencias, esto traerá una mayor apropiación institucional de los proyec-tos que se reflejará no sólo en su gestión sino tam-bién en su evaluación, seguimiento y control. Esta dependencia también deberá trabajar en conjunto con entidades privadas y públicas y con la comuni-dad misma, teniendo como principio la inclusión.

La política de reasentamiento debe tratar con premura y de manera clara la forma de atención y el proceso de reasentamiento en el momento de un de-sastre y canalizar eficaz y efectivamente el manejo de los recursos y apoyos. En este sentido la política post-desastre debe contemplar planteamientos preventivos que creen estrategias antes del desastre, para poder actuar cuando éste se desarrolle. Estas políticas deben estar concertadas con la comunidad misma.

Dentro de las políticas de reasentamiento se deben contemplar, igualmente, estrategias de aten-ción a las familias de estratos medios, pues éstas, al igual que las familias de menos ingresos, quedan vulneradas. Esto no ocurrió en Armenia, donde toda la oferta y ayuda se concentró hacia los sec-tores de menos recursos y quedaron desamparadas muchas familias de otros estratos.

La lucha contra la pobreza, bandera de las polí-ticas internacionales, es una estrategia que dismi-nuye la vulnerabilidad, sin embargo, las acciones y proyectos que se gesten en razón de este objetivo deben nacer en las comunidades mismas y no en procesos que vengan solamente de afuera.

En la política de reasentamiento post-desastre es necesario tener en cuenta el origen de la población, y contemplar con ellos, de manera concertada, el lugar donde se van a reasentar; en esta medida, el


precio del suelo no debe pasar por encima del inte-rés colectivo y la necesidad de reasentamiento.

La autoconstrucción es una forma de hacer vi-vienda que se ha desvirtuado en razón de los tiem-pos y costos de la reconstrucción, sin embargo es necesario pues en estos procesos post-desastre es una estrategia que fortalece y construye redes so-ciales en pos del interés común, la vivienda.

Las políticas, igualmente, deben contemplar estrategias locales y regionales, de manera que se creen redes de apoyo con otros municipios y que se cree una política económica conjunta para impul-sar el desarrollo de la región.

6.2 Estrategias a partir de la participación comunitaria

Como se ha anotado, en la participación se ponen en la mesa los intereses individuales y colectivos para llegar a acuerdos en búsqueda del logro de objetivos y metas; en ese sentido la agenda de par-ticipación está relacionada con el desarrollo de la gobernabilidad y la ciudadanía, y está dada por la institución y la comunidad, y esta última al recono-cerse como agente de derechos y deberes.

Para este reconocimiento debe haber plena con-ciencia de las particularidades locales, que se logra a partir de la identificación con el lugar, en un claro re-conocimiento del habitar que incluye la significación y del imaginario cultural. En este sentido, el reconoci-miento de las condiciones social, económica, política y ambiental, y la conciencia de la vulnerabilidad, son un punto de partida para una participación más asertiva. En ésta se debe hacer manifiesta las necesidades de la comunidad y, también, del barrio y la ciudad.

Pero estas necesidades locales competen igual-mente en el ámbito regional, si se tiene en cuenta que la identidad debe estar claramente definida no sólo en el plano de la municipalidad sino que tam-bién tenga alcance en los municipios vecinos. Es de-cir, se debe plantar una mirada global y no sesgada simplemente a la frontera municipal, que permita una interacción más allá de la frontera municipal.

El reasentamiento post-desastre, debe ser mi-rado a partir de la proyección misma de la ciudad

y sus municipios vecinos, pues un desastre no so-lamente afecta a un municipio o a la ciudad, sino también al campo y, en consecuencia, en la etapa preventiva se debe tener conciencia de la necesidad de ir en esta dirección. Precisamente en un desas-tre, no es solamente la ciudad afectada la que sufre sus consecuencias, ya ésta tiene alcances regionales que deben ser medidos antes de que ocurra y, por tanto, se debe hablar del riesgo y la vulnerabilidad regional. Igualmente, en la ocurrencia del mismo, las medidas económicas, políticas, sociales y am-bientales que se tomen tienen que involucrar a la región y no sólo a la municipalidad.

La búsqueda por la identidad es un punto pri-mordial, y ésta debe estar ligada a las necesidades y al reconocimiento de la vulnerabilidad. También debe atenderse la inclusión y la solidaridad, tanto en el ámbito local como en el regional.

Como se ha venido considerando a lo largo de esta investigación, la participación comunitaria es el fundamento para la sustentabilidad de los procesos de reasentamiento post-desastre. Éste (el reasenta-miento pos-desastre) se debe inscribir dentro de la construcción social del territorio que es el objeti-vo principal de esta investigación constituyéndose como uno de los componentes esenciales de las po-líticas. La participación, por tanto, debe nacer de un proceso de reconocimiento del habitar, es decir, de la construcción, desde abajo, de los procesos de rea-sentamiento. Es importante destacar la importancia de las redes sociales para la formación de las orga-nizaciones comunitarias como base donde se gestan estos procesos. Procesos tanto de gestión como de evaluación, seguimiento y control de los proyectos.

Las estrategias educativas y de reconocimiento de las condiciones mismas de la población son fun-damentales a la hora de la puesta en marcha de los proyectos. Estas estrategias educativas deben nacer en un proceso que se geste en la escuela misma y en las instituciones locales, como también en las mismas organizaciones. Su fortalecimiento debe ser también el objetivo de las políticas públicas. Así, las organizaciones comunitarias, y en especial las juntas de acción comunal, deben ser gestoras de los proce-sos de reasentamiento post-desastre, pero para ello se


necesitará un replanteamiento de su funcionamiento y trabajar por la recuperación de su imagen.

También es necesario el fortalecimiento de las acciones de las instituciones locales en los barrios que promuevan el bienestar de la población, que son puntos de interacción importantes en la crea-ción de una conciencia de la participación.

Por tanto, la institución también debe cambiar su enfoque a la hora de abordar los programas y pro-yectos, para dejar de lado la labor asistencialista que la ha caracterizado y, más bien, sea propiciadora de proyectos comunitarios, es decir, que canalice y fa-cilite procesos de participación y gestión. En estos casos las ONG pueden jugar un papel importante.

La construcción de redes sociales que abarquen lazos de solidaridad es necesaria para el propósito mismo de la construcción social del hábitat, por eso se habla de la solidaridad trasparente, donde hay una comunicación de igual a igual. Es necesario, además, que los lazos existentes sean fortalecidos y se deben propiciar donde no los hay. Esto requiere un esfuerzo conjunto de las entidades y la comunidad, en el que la institución tiene que mirarse a sí misma como co-laboradora en la gestión de la comunidad y no como impositora de sus reglas y normas. En este punto es necesaria la resolución de los conflictos como ele-mento primordial en la relaciones entre la comu-nidad y la institución, pues éstos no han de faltar dentro de las relaciones de la sociedad, pero se deben manejar mediante acuerdos y concertaciones.

Es importante anotar que la permanencia de las re-des sociales en casos de desastre debe ser una manera apropiada de abordar un reasentamiento, pues como se ha venido diciendo a lo largo de este documento, el reasentamiento no debe sólo consistir en la construc-ción de una casa sobre un nuevo territorio, sino tam-bién en mantener las redes o por lo menos fomentar su creación. Y no son solamente las redes sociales en la comunidad sino también las redes que se han estable-cido laboralmente y las del ejercicio político.

Entonces se deben constituir o fortalecer las redes barriales en el contexto de la ciudad y también las re-des regionales, que se puedan tejer entre municipios, para la planeación, gestión y ejecución de proyectos, y su posterior evaluación, seguimiento y control.

Un factor importante frente a la participación comunitaria en procesos de reasentamiento es el re-lacionado con la atención en salud mental después del desastre, por un lado es importante reconocer que un evento como este no es fácil para la pobla-ción, sin embargo con una pronta atención psico-social, pueden generarse procesos importantes de participación en el reasentamiento. Y más impor-tante aún es que al involucrarse en este tipo de pro-yectos se puede llevar a un proceso de superación del trauma, en la medida que se reconoce dónde se va habitar y se toma la decisión misma.

6.3 Estrategias a partir de los instrumentos de gestión

Dentro de los instrumentos de gestión propuestos para la estrategia de reasentamiento post-desastre están:

Estrategia educativa. A partir de la cual se deben incentivar los procesos de participación de las comu-nidades para así establecerla como una práctica cultu-ral, para el ejercicio de los derechos y la ciudadanía.

Fortalecimiento de las organizaciones comu-nitarias. Junta de Acción Comunal. Formular una reestructuración de estas organizaciones teniendo en cuenta el reconocimiento del territorio y la manera de ser habitado e involucrarlas en la mirada multidi-mensional del hábitat. Dentro de la misma se pueden llevar a cabo programas de gestión del riesgo.

Formulación de planes pre-desastre. No basta sólo la prevención sino también la formulación de planes que abarquen la atención a la emergencia y el reconocimiento del territorio mismo para zonifi-car e impulsar acciones organizadas previamente.

Planes locales-regionales post-desastre. Éstos no solo contemplarán la prevención sino también la atención de la emergencia, deben ser concertados entre las instituciones y las comunidades locales y regionales.

Estrategia de evaluación. Se debe plantear la evaluación de la política determinando de manera clara los procedimientos y los criterios con los que se evalúa. Asimismo se deben escoger a los agentes que participan en dicha evaluación entre los cuales debe estar representada la comunidad misma.


Estrategia de seguimiento. Debe partir del co-nocimiento y de la participación en el proceso de planeación en común acuerdo entre la institucio-nalidad local y la comunidad.

Estrategia de control. Al igual que en las dos es-trategias anteriores, el control debe partir de la partici-pación proactiva de los procesos de reasentamiento y en consenso entre las instituciones y la comunidad.

6.4 Recomendaciones para la sustentabilidad de la política

Para la sustentabilidad de la política de reasenta-miento es necesario que en su formulación se atien-dan las necesidades de la comunidad que salga de la comunidad misma, es decir, una formulación de abajo hacia arriba, pero también de arriba hacia abajo en un proceso concertado. Adicionalmente debe tener en cuenta los diagnósticos del Plan de Ordenamiento Territorial y del Departamento Na-cional de Estadística, que permitan tener una visión general de la situación local y regional.

En este sentido, en la formulación de la política post-desastre deben tenerse en cuenta la valoración y los diagnósticos de la situación después del desas-tre para así ajustar la política a los requerimientos de la situación y de la población.

Asimismo, se deben diseñar instrumentos de evaluación y seguimiento a la política que puedan dar cuenta de su aplicación. Tanto los instrumentos como su aplicación deben ser formulados de mane-ra concertada con la comunidad.

La sustentabilidad está ligada íntimamente al hecho de que ante la ocurrencia de un fenómeno emergente, la sociedad junto con la institución ten-gan la responsabilidad y una respuesta con habilidad a este tipo de sucesos. Un fenómeno emergente, si bien trae alteraciones y confusión, debe encontrar una sociedad y un territorio organizados que pue-dan hacerle frente.

La sustentabilidad, a su vez, está relacionada con la inclusión y la solidaridad, es decir, dentro del objetivo de mantener las condiciones de vida digna dentro de la sociedad. Y esta sólo se gesta median-te procesos de construcción social del hábitat y del territorio mismo, en sus escalas local y regional, que impulsen procesos que hagan una sociedad capaz de afrontar los embates de la globalización. En este sentido la sustentabilidad debe ser el punto de parti-da y de llegada de los procesos de reasentamiento.

6.5 Apropiación

La apropiación es un elemento fundamental tan-to en la sustentabilidad de la política, y en el pro-ceso de reasentamiento post-desastre. Se gesta en la participación misma de las comunidades en los reasentamientos post-desastre, que comprenden el reconocimiento del territorio y el asentamiento en un lugar, es decir, al ser conscientes en el acto de “fundación” del lugar y de ésta entendida en todas sus dimensiones, es decir, acceso a equipamientos, a fuentes de empleo, a la organización comunitaria, al medio ambiente, y a la gestión del proceso. Es decir, a la formulación de su proyecto, así como también a la construcción del mismo, su evaluación, segui-miento y control.

6.6 Corresponsabilidad social

Se debe tener en cuenta que los asentamientos post-desastre estén basados en una política pública de reasentamiento fundamentada, desde su formu-lación, en las políticas de abajo hacia arriba y tam-bién de arriba hacia abajo, en el sentido que debe haber una corresponsabilidad social que compro-meta tanto a las instituciones como a la comuni-dad. Lo anteriormente planteado se debe realizar a partir de un compromiso entre la institucionalidad y la comunidad.


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Anexos

Anexos 1. Encuesta a familias








Anexos 2. Entrevista a líderes comunitarios




Anexos 3. Entrevista a funcionarios





Anexos 4. Fichas de los barrios




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172

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Progra

ma Salu

dFre

cuencia

Proga

ma Educa

ción

Frecu

encia

Frecu

encia

Progra

ma Vivi

enda

Frecu

encia

Progra

ma Recre

ación

93,5

5

6,45

18,2

8

37,6

3

37,6

3

27,9

6

72,0

4

15,0

5

12,9

02,

15

17,2

0

82,8

0

12,9

02,

155,38

49,4

6

50,5

4

18,2

8

19,3

5

12,9

0

0102030405060708090100

Prog

. Sal

udFre

cuen

cia

Prog

. Edu

caci

ónFrec

uenc

iaPr

og. V

ivie

ndaFrec

uenc

ia

Prog

. Re

crea

ciónFr

ecue

ncia

No

Si Frec

uent

emen

te

Rara

vez

Nun

ca

Progra

ma Salu

dFre

cuencia

Proga

ma Educa

ción

Frecu

encia

Frecu

encia

Progra

ma Vivi

enda

Frecu

encia

Progra

ma Recre

ación

77,2

7

22,7

3

22,7

3

22,7

3

33,3

3

19,7

0

80,3

0

9,09

6,06

4,55

4,55

95,4

5

3,03

0,003,03

40,9

1

59,0

9

13,6

4

9,09

19,7

0

0102030405060708090100

Prog

. Sal

udFr

ecue

ncia Pr

og.E

duca

ción

Frec

uenc

ia Prog

. Viv

iend

aFrec

uenc

ia

Prog

. Rec

reac

iónFr

ecue

ncia

Progra

ma Salu

dFre

cuencia Pro

gama E

ducació

n

Frecu

encia

Frecu

encia

Progra

ma Vivi

enda

Frecu

encia

Progra

ma Recre

ación

57,1

4

42,8

6

7,14

7,14

57,1

4

100,

00

0,00

100,

00

0,00

14,2

9

85,7

1

14,2

9

0102030405060708090100 Prog

. Sal

udFr

ecue

ncia Pr

og. E

duca

ción

Frec

uenc

ia Prog

. Viv

iend

aFr

ecue

ncia Pr

og. R

ecre

ació

nFrec

uenc

ia

Progra

ma Salu

d

Frecu

encia Proga

ma Educa

ción

Frecu

encia

Frecu

encia

Progra

ma Vivi

enda

Frecu

encia

Progra

ma Recre

ación

No

Si Frec

uent

emen

te

Rara

vez

Nun

ca

En la

act

ualid

ad, ¿

reci

be a

lgún

tipo

de

ayud

a?

Si No

53%

47%

43%

57%

55%

45%

29%

Si No

71%

173

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Ane

xos

6. C

uadr

o de

la p

olíti

ca p

ost-

desa

stre

a n

ivel

inte

rnac

iona

l

VA

RIA

BLE

IN

TER

MED

IAV

AR

IAB

LE

EMP

ÍRIC

AIN

DIC

AD

OR

ESM

ÉXIC

OEL

SA

LVA

DO

R

POLÍ

TIC

A P

AR

A L

A

EMER

GEN

CIA

LIN

EAM

IEN

TO

S EC

ON

ÓM

ICO

S

OR

IGEN

DE

LOS

REC

UR

OS

Apo

rtes

de

ciud

adan

os, d

e or

gani

zaci

ones

nac

iona

les

y ex

tran

jera

s y d

e di

fere

ntes

paí

ses.

Los f

ondo

s par

a la

re

cons

truc

ción

de

vivi

enda

s pro

vini

eron

de

un si

stem

a de

cr

édito

con

el B

anco

Inte

ram

eric

ano

de R

econ

stru

cció

n y

Fom

ento

par

a se

r des

tinad

o a

la re

cons

truc

ción

del

ce

ntro

de

la c

iuda

d, “

el B

IRF

otor

gó 1

50 m

illon

es d

e dó

lare

s” y

de

recu

rsos

Fed

eral

es.

MA

NEJ

O D

E LO

S R

ECU

RSO

S

“Los

150

mill

ones

de

dóla

res,

se a

plic

aron

de

acue

rdo

con

las r

egla

s de

oper

ació

n de

Fon

hapo

, org

anism

o pr

opue

sto

com

o in

stru

men

to fi

nanc

iero

del

gob

iern

o fe

dera

l”. L

as d

onac

ione

s se

utili

zaro

n ex

clus

ivam

ente

en

la re

cons

truc

ción

de

los e

stab

leci

mie

ntos

de

salu

d y

educ

ativ

os.

La C

omisi

ón N

acio

nal d

e So

lidar

idad

–C

onas

ol–

tení

a co

mo

obje

tivo

“rec

ibir

y ca

naliz

ar la

ayu

da d

e do

nant

es n

acio

nale

s e

inte

rnac

iona

les,

así c

omo

de g

obie

rnos

y

ON

G in

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acio

nale

s”.

LIN

EAM

IEN

TO

S SO

CIA

LES:

ES

TR

AT

EGIA

S D

E A

TEN

CIÓ

N A

LA

PO

BLA

CIÓ

N

AT

ENC

IÓN

A L

A

TEM

POR

ALI

DA

DSe

real

izar

on a

loja

mie

ntos

tem

pora

les p

ara

la a

tenc

ión

de

fam

ilias

.C

onst

rucc

ión

de a

lber

gues

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pora

les c

on

com

ité d

e sa

lubr

idad

MA

NEJ

O D

EL

TR

AU

MA

Se b

rindó

esp

ecia

l ate

nció

n a

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men

tal,

la p

uest

a en

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cha

del p

lan

de sa

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men

tal d

e em

erge

ncia

por

el

Msp

as, e

n co

ordi

naci

ón c

on e

l Com

ité d

e Em

erge

ncia

Nac

iona

l –C

OEN

–. S

e tr

abaj

ó en

los a

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mie

ntos

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pora

les.

LIN

EAM

IEN

TO

S PO

LÍT

ICO

S ES

TR

AT

EGIA

LE

GIS

LAT

IVA

CR

EAC

IÓN

D

E FO

ND

OS

ESPE

CIA

LES

Se c

reó

la C

omisi

ón C

omité

Nac

iona

l de

Rec

onst

rucc

ión

del D

istrit

o Fe

dera

l.Se

cre

ó La

Ren

ovac

ión

Hab

itaci

onal

Pop

ular

. Se

con

stitu

yó u

n Fo

ndo

Nac

iona

l de

Rec

onst

rucc

ión.

Se c

reó

la C

omisi

ón N

acio

nal d

e So

lidar

idad

–C

onas

ol–

.Se

real

izó

la a

ctiv

ació

n de

l CO

EN, y

la

solic

itud

del a

poyo

de

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omun

idad

in

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nal,

por p

arte

del

pre

siden

te d

e la

repú

blic

a.

PAR

TIC

IPA

CIÓ

N

DE

LAS

INST

ITU

CIO

NES

N

AC

ION

ALE

S Y

LO

CA

LES

Rep

rese

ntan

tes d

el g

obie

rno

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plea

dos p

úblic

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e in

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ba a

par

ticip

ar a

per

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lidad

es d

esta

cada

s com

o ta

mbi

én a

los r

epre

sent

ante

s de

dife

rent

es o

rgan

izac

ione

s, as

ocia

cion

es y

uni

vers

idad

es y

ent

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es p

rivad

as.

Se in

cluy

ó la

par

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ació

n de

técn

icos

, pro

fesio

nale

s y

acad

émic

os d

edic

ados

al t

ema

de la

viv

iend

a so

cial

, es

to im

plic

o qu

e la

s ins

tituc

ione

s del

Est

ado

estu

vier

an

disp

uest

as a

impl

emen

tar n

ueva

s for

mas

de

rela

ción

con

es

tos s

ecto

res d

e la

soci

edad

civ

il.

Las a

utor

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es lo

cale

s, la

s ent

idad

es

autó

nom

as, l

as in

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cion

es d

e so

corr

o y

de se

rvic

ios,

y la

s ON

G q

ue c

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rman

el

Sist

ema

Nac

iona

l de

Emer

genc

ia –

Sisn

ae–.

Fu

erza

Arm

ada.

M

inist

erio

de

Hac

iend

a.N

acio

nes U

nida

s, O

PS.

174

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

IN

TER

MED

IAV

AR

IAB

LE

EMP

ÍRIC

AIN

DIC

AD

OR

ESM

ÉXIC

OEL

SA

LVA

DO

R

POLÍ

TIC

A P

AR

A L

A

REC

ON

STR

UC

CIÓ

NPO

LÍT

ICA

DE

REA

SEN

TA

MIE

NT

O

POLÍ

TIC

A D

E V

IVIE

ND

A

(asig

naci

ón d

e su

bsid

ios)

Se c

onfo

rmó

un p

rogr

ama

de v

ivie

nda

para

ate

nder

la

s sol

ucio

nes h

abita

cion

ales

par

a se

ctor

es m

edio

s lo

coor

dinó

Sed

ue.

El P

rogr

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de R

econ

stru

cció

n H

abita

cion

al P

opul

ar se

oc

upa

de la

s con

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ccio

nes d

e la

s vec

inda

des c

éntr

icas

.

Se tu

vo c

omo

base

la p

olíti

ca d

e vi

vien

da a

ni

vel n

acio

nal.

En e

l Pro

gram

a de

Nue

vos

Ase

ntam

ient

os O

rgan

izad

os –

NA

O–,

est

a m

odal

idad

fue

impl

emen

tada

hac

ia 1

994.

El V

icem

inist

erio

de

Viv

iend

a y

Des

arro

llo

Urb

ano

entr

egó

el su

bsid

io a

la O

NG

o a

un

con

stru

ctor

priv

ado

quie

n lo

eje

cuta

ba.

Div

ersa

s con

stru

ctor

as p

artic

ipar

on e

n la

co

nstr

ucci

ón d

e vi

vien

das.

Se c

reó

una

vitr

ina

inm

obili

aria

.El

com

pone

nte

de v

ivie

nda

fue

asum

ido

por F

onav

ipo

que

adm

inist

ró lo

s fon

dos y

el

Vic

emin

ister

io d

e V

ivie

nda

y D

esar

rollo

U

rban

o –V

MV

DU

– qu

e co

mpa

rtió

la

ejec

ució

n.

Se b

usca

ba fa

vore

cer a

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ilias

con

in

gres

os in

ferio

res a

los d

os sa

lario

s m

ínim

os.

Los p

roye

ctos

se d

efini

eron

con

bas

e en

las

dem

anda

s ing

resa

das p

or lo

s com

ités d

e re

cons

truc

ción

loca

l. Es

te p

roce

so d

e de

sarr

ollo

pro

gres

ivo

fue

ampa

rado

por

el g

obie

rno

y su

legi

slaci

ón,

la o

fert

a pa

ra e

stas

fam

ilias

es u

n lo

te c

on

serv

icio

s. Lo

s gob

iern

os lo

cale

s con

trib

uyer

on

con

las o

bras

de

infr

aest

ruct

ura,

de

vita

l im

port

anci

a pa

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l des

arro

llo d

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s as

enta

mie

ntos

.

FOR

MA

S D

E C

ON

TR

AT

AC

IÓN

La R

enov

ació

n ur

bana

fijo

los p

reci

os p

ara

la so

luci

ón d

e vi

vien

da n

ueva

, reh

abili

taci

ón, r

epar

acio

nes m

enor

es.

Se e

stab

leci

ó un

pla

zo p

ara

el p

ago

de 8

año

s y m

edio

. La

reno

vaci

ón u

rban

a lle

vo a

cab

o 44

.000

acc

ione

s de

vivi

enda

. Se

cont

rata

ron

800

empr

esas

con

stru

ctor

as p

ara

la e

jecu

ción

de

las o

bras

.

Con

trat

ació

n de

l sec

tor p

rivad

o y

ON

G

para

la c

onst

rucc

ión

de v

ivie

nda.

175

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

IN

TER

MED

IAV

AR

IAB

LE

EMP

ÍRIC

AIN

DIC

AD

OR

ESM

ÉXIC

OEL

SA

LVA

DO

R

POLÍ

TIC

A P

AR

A L

A

REC

ON

STR

UC

CIÓ

NPO

LÍT

ICA

DE

REA

SEN

TA

MIE

NT

O

FOR

MA

S D

E PA

RT

ICIP

AC

IÓN

D

E LO

S R

ECEP

TO

RES

Prop

ia in

icia

tiva

dura

nte

la e

mer

genc

ia.

Con

form

ació

n de

agr

upac

ione

s de

veci

nos d

amni

ficad

os,

se fo

rmar

on c

oope

rativ

as c

on ju

ntas

dire

ctiv

as.

Se o

rgan

izar

on p

or c

omisi

ones

de

finan

zas,

muj

eres

, té

cnic

a, ju

rídic

a, p

adre

s de

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ilia,

cul

tura

l y d

e ap

oyo

o au

xilio

.

La g

estió

n y

ejec

ució

n de

los p

rogr

amas

de

vivi

enda

fu

eron

el m

otor

de

la m

ovili

zaci

ón y

org

aniz

ació

n ve

cina

l, lo

cua

l dio

luga

r a u

na e

xper

ienc

ia fu

ndam

enta

l de

part

icip

ació

n.

La e

labo

raci

ón d

e lo

s pro

yect

os fu

e co

nfiad

a po

r la

orga

niza

ción

vec

inal

a g

rupo

s uni

vers

itario

s de

apoy

o, q

ue

pres

taba

n un

trab

ajo

de a

seso

ría té

cnic

a y

soci

al a

trav

és

de p

rofe

sore

s y e

stud

iant

es v

olun

taria

men

te in

volu

crad

os.

Las f

amili

as p

artic

ipar

on d

irect

amen

te e

n la

ela

bora

ción

de

pro

yect

os, d

onde

se c

onte

mpl

aron

las n

eces

idad

es

espa

cial

es d

e la

s fam

ilias

.

Rea

lizac

ión

de m

arch

as p

ara

ser e

scuc

hado

s y a

tend

idos

y

para

bus

car r

espu

esta

a la

s dem

anda

s.

La v

ivie

nda

se re

aliz

ó en

muc

hos c

asos

por

au

toco

nstr

ucci

ón

Part

icip

ació

n en

el p

roce

so c

onst

ruct

ivo

y,

final

men

te, e

n lo

s pro

ceso

s de

desa

rrol

lo

auto

gest

iona

rio.

Se c

onfo

rmar

on g

rupo

s de

ayud

a m

utua

. Se

die

ron

capa

cita

cion

es, e

n te

mas

co

mo

la im

port

anci

a de

la o

rgan

izac

ión

y el

trab

ajo

en e

quip

o, lo

s pro

ceso

s co

nstr

uctiv

os q

ue se

iban

a d

esar

rolla

r, la

ne

cesid

ad d

el c

ontr

ol d

e ca

lidad

y e

l pla

n de

man

teni

mie

nto

de la

s viv

iend

as, t

alle

res

de fo

rmac

ión

en ta

reas

de

man

teni

mie

nto.

Se su

perv

isaba

la la

bor d

e lo

s alb

añile

s, te

nien

do la

resp

onsa

bilid

ad d

e fir

mar

la

satis

facc

ión

o de

scon

tent

o co

n la

uni

dad

habi

taci

onal

que

reci

bían

.

form

ació

n de

líde

res,

estr

uctu

ras

com

unita

rias

La p

obla

ción

: fue

nec

esar

io la

co

nsol

idac

ión

soci

al e

nfat

izan

do e

n la

or

gani

zaci

ón c

omun

itaria

.

En la

pos

t-co

nstr

ucci

ón, l

a or

gani

zaci

ón

soci

al, p

ues d

e és

ta d

epen

dió

la v

eedu

ría,

para

que

se c

onse

rvar

a el

bue

n es

tado

fís

ico

de la

s viv

iend

as y

el a

sent

amie

nto.

176

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

Ane

xos

7. C

uadr

o de

la p

olíti

ca p

ost-

desa

stre

a n

ivel

nac

iona

l

VA

RIA

BLE

IN

TER

MED

IAV

AR

IAB

LE

EMP

ÍRIC

AIN

DIC

AD

OR

ESP

OP

AY

ÁN

AR

MER

OP

ÁEZ

POLÍ

TIC

A P

AR

A L

A

EMER

GEN

CIA

LIN

EAM

IEN

TO

S EC

ON

ÓM

ICO

S

OR

IGEN

DE

LOS

REC

UR

SOS

Para

la fi

nanc

iaci

ón d

e la

re

cons

truc

ción

la c

orpo

raci

ón

cont

ó co

n un

a su

ma

inic

ial d

e $1

.000

’000

.000

, por

par

te d

el

pres

upue

sto.

Se

dest

inó

el p

rodu

cto

del i

ncre

men

to e

n el

impu

esto

de

timbr

e na

cion

al e

stab

leci

do e

n el

art

ícul

o 18

de

esta

Ley

011

de

1983

; el v

alor

de

las o

pera

cion

es

de c

rédi

to e

xter

no e

inte

rno;

el

30%

del

val

or d

e la

s reg

alía

s y

part

icip

acio

nes q

ue c

orre

spon

dan

a la

Nac

ión

por l

a ex

plot

ació

n de

m

inas

y o

tros

recu

rsos

nat

ural

es e

n el

dep

arta

men

to d

el C

auca

y q

ue

la N

ació

n ce

de a

la c

orpo

raci

ón

por m

edio

de

la p

rese

nte

ley;

las

dona

cion

es e

n di

nero

o e

n es

peci

e.

El p

atrim

onio

est

uvo

inte

grad

o bá

sicam

ente

por

:

Las p

artid

as a

signa

das p

or e

l pr

esup

uest

o de

la N

ació

n.Lo

s cré

dito

s de

fuen

tes

tant

o na

cion

ales

com

o in

tern

acio

nale

s.La

s don

acio

nes.

Con

el D

ecre

to 1

263

de 1

994

se le

asig

nó a

la C

orpo

raci

ón u

n pr

esup

uest

o in

icia

l par

a in

vers

ión

de $

8.60

0 m

illon

es d

e pe

sos (

unos

$3

4.30

8,17

mill

ones

de

peso

s de

2008

).

MA

NEJ

O D

E LO

S R

ECU

RSO

S

Para

la fi

nanc

iaci

ón d

e la

re

cons

truc

ción

la c

orpo

raci

ón

cont

ó co

n un

a su

ma

inic

ial d

e $1

.000

’000

.000

, por

par

te d

el

pres

upue

sto.

Se

dest

inó

el p

rodu

cto

del i

ncre

men

to e

n el

impu

esto

de

timbr

e na

cion

al e

stab

leci

do e

n el

art

ícul

o 18

de

esta

Ley

011

de

1983

; el v

alor

de

las o

pera

cion

es

de c

rédi

to e

xter

no e

inte

rno;

el

30%

del

val

or d

e la

s reg

alía

s y

part

icip

acio

nes q

ue c

orre

spon

dan

a la

Nac

ión

por l

a ex

plot

ació

n de

m

inas

y o

tros

recu

rsos

nat

ural

es e

n el

dep

arta

men

to d

el C

auca

y q

ue

la N

ació

n ce

de a

la c

orpo

raci

ón

por m

edio

de

la p

rese

nte

ley;

las

dona

cion

es e

n di

nero

o e

n es

peci

e.

El D

ecre

to 2

018

de 1

994

le c

onfir

ió a

uton

omía

en

el

desa

rrol

lo d

e la

s lab

ores

de

reco

nstr

ucci

ón, y

la fa

cultó

par

a el

abor

ar u

n pl

an e

spec

ífico

par

a el

m

anej

o de

la si

tuac

ión

de d

esas

tre

decl

arad

a, e

n co

ordi

naci

ón

con

la D

irecc

ión

Nac

iona

l de

Pre

venc

ión

y A

tenc

ión

de

Des

astr

es.

177

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

IN

TER

MED

IAV

AR

IAB

LE

EMP

ÍRIC

AIN

DIC

AD

OR

ESP

OP

AY

ÁN

AR

MER

OP

ÁEZ

POLÍ

TIC

A P

AR

A L

A

EMER

GEN

CIA

LIN

EAM

IEN

TO

S SO

CIA

LES:

ES

TR

AT

EGIA

S D

E A

TEN

CIÓ

N A

LA

PO

BLA

CIÓ

N

AT

ENC

IÓN

A L

A

TEM

POR

ALI

DA

D

Se c

onst

ruye

ron

21 c

ampa

men

tos

y se

real

izar

on 2

5 “i

nvas

ione

s”,

adem

ás d

e es

to h

ay q

ue a

ñadi

r la

s fam

ilias

indi

vidu

ales

que

oc

upab

an v

ivie

ndas

tem

pora

les.

Los c

ampa

men

tos c

onta

ban

con

sane

amie

nto

ambi

enta

l.

En e

l cas

o de

Arm

ero,

la

tem

pora

lidad

dur

ó ap

roxi

mad

amen

te 3

año

s, tie

mpo

en

el q

ue la

s fa

mili

as v

ivie

ron

en lo

s ca

mpa

men

tos.

Las f

amili

as a

fect

adas

indí

gena

s y

cam

pesin

as h

abita

ron

tem

pora

lmen

te e

n al

berg

ues

y re

cibi

eron

los b

enefi

cios

de

adqu

isici

ón d

e tie

rras

en

los

depa

rtam

ento

s del

Cau

ca y

Hui

la.

MA

NEJ

O D

EL

TR

AU

MA

La re

cupe

raci

ón p

sico-

soci

al se

tuvo

en

cuen

ta

dent

ro d

e la

s pol

ítica

s de

reco

nstr

ucci

ón, s

in e

mba

rgo,

no

con

tó c

on u

n ru

bro

sufic

ient

e.

LIN

EAM

IEN

TO

S PO

LÍT

ICO

S ES

TR

AT

EGIA

LE

GIS

LAT

IVA

CR

EAC

IÓN

D

E FO

ND

OS

ESPE

CIA

LES

El g

obie

rno

naci

onal

, m

edia

nte

la L

ey 0

11 d

e 19

83,

creó

la C

orpo

raci

ón p

ara

la

Rec

onst

rucc

ión

y D

esar

rollo

del

C

auca

, ads

crita

inic

ialm

ente

a

la P

resid

enci

a de

la R

epúb

lica

y de

spué

s al D

NP.

La re

cons

truc

ción

est

uvo

coor

dina

da, e

n un

com

ienz

o po

r el D

epar

tam

ento

de

Plan

eaci

ón N

acio

nal,

el F

ondo

Nac

iona

l del

D

esar

rollo

–Fo

nade

– y,

fin

alm

ente

, por

Res

urgi

r, un

est

able

cim

ient

o pú

blic

o cr

eado

med

iant

e el

Dec

reto

34

06 d

e 19

85.

El g

obie

rno

naci

onal

cre

ó la

C

orpo

raci

ón p

ara

Rec

onst

rucc

ión

de la

Cue

nca

del R

ío P

áez

y zo

nas a

leda

ñas –

Cor

popa

eces

– m

edia

nte

el D

ecre

to 1

179

de

1994

. Con

el D

ecre

to 1

263

de 1

994,

se h

icie

ron

algu

nas

mod

ifica

cion

es e

n la

inst

ituci

ón,

que

pasó

a ll

amar

se C

orpo

raci

ón

Nas

a K

iwe,

(qu

e en

nas

a yu

we

quie

re d

ecir

“Tie

rra

de la

gen

te”)

.

PAR

TIC

IPA

CIÓ

N

DE

LAS

INST

ITU

CIO

NES

N

AC

ION

ALE

S Y

LO

CA

LES

Se c

onvo

caro

n tr

es e

ntid

ades

de

cará

cter

est

atal

par

a la

inte

rven

ción

en

la re

cons

truc

ción

de

Popa

yán,

el

Banc

o C

entr

al H

ipot

ecar

io –

BCH

–,

el In

stitu

to d

e C

rédi

to T

errit

oria

l –I

CT

– y

el S

ervi

cio

Nac

iona

l de

Apr

endi

zaje

–SE

NA

–.

Inge

omin

as, I

nder

ena

e IG

AC

.

178

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

IN

TER

MED

IAV

AR

IAB

LE

EMP

ÍRIC

AIN

DIC

AD

OR

ESP

OP

AY

ÁN

AR

MER

OP

ÁEZ

POLÍ

TIC

A P

AR

A L

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REC

ON

STR

UC

CIÓ

N

POLÍ

TIC

A D

E R

EASE

NT

AM

IEN

TO

POLÍ

TIC

A D

E V

IVIE

ND

A

(asig

naci

ón d

e su

bsid

ios)

Des

crita

en

el P

lan

de D

esar

rollo

Ec

onóm

ico

y So

cial

del

D

epar

tam

ento

del

Cau

ca.

Com

o la

bor p

rimor

dial

, fue

ron

nece

sario

s los

est

udio

s geo

lógi

cos

y sís

mic

os y

tene

r en

cuen

ta e

n lo

s pro

gram

as d

e re

orde

nam

ient

o ur

bano

, así

com

o de

la c

onst

rucc

ión

de v

ivie

nda

rura

l y u

rban

a, d

e co

nfor

mid

ad c

on lo

pre

vist

o en

la

Ley

38 d

e 19

81.

Rel

ocal

izac

ión

de A

rmer

o en

Lé

rida.

N

o hu

bo li

neam

ient

os

técn

icos

par

a la

con

stru

cció

n de

viv

iend

a.

Las O

NG

juga

ron

un p

apel

m

uy im

port

ante

en

la

cons

truc

ción

de

vivi

enda

.R

esur

gir n

o tu

vo u

n pl

an

glob

al q

ue p

erm

itier

a un

a co

ordi

naci

ón, e

sto

llevó

a

una

inte

rven

ción

mas

iva

de

las O

NG

en

los p

roye

ctos

de

vivi

enda

.Es

tos p

roye

ctos

tuvi

eron

, en

muc

hos c

asos

, una

pl

anea

ción

tecn

ocrá

tica

que

excl

uyó

a lo

s sob

revi

vien

tes

del d

erec

ho a

dec

idir

e in

clus

o a

fisca

lizar

las o

bras

qu

e se

real

izar

on.

En p

rimer

a in

stan

cia,

la

Cor

pora

ción

Nas

a K

iwe

tuvo

en

cue

nta

la o

rgan

izac

ión

indí

gena

. “La

pro

pues

ta p

erm

itió

prop

oner

que

se re

cono

cier

a la

or

gani

zaci

ón in

díge

na d

e la

regi

ón

afec

tada

com

o un

ele

men

to

esen

cial

no

sola

men

te d

uran

te la

fa

se d

e em

erge

ncia

sino

dur

ante

la

s dem

ás fa

ses p

oste

riore

s a la

oc

urre

ncia

del

des

astr

e”.

Den

tro

de la

reco

nstr

ucci

ón

fue

muy

impo

rtan

te in

clui

r a la

s fa

mili

as e

n la

tom

a de

dec

ision

es

con

resp

ecto

a su

ase

ntam

ient

o.Se

hic

iero

n re

corr

idos

en

vario

s m

unic

ipio

s en

busc

a de

un

glob

o de

terr

eno

disp

onib

le p

ara

la

vent

a.A

cad

a fa

mili

a se

le a

djud

icar

on

entr

e 6

y 7

hect

área

s de

terr

eno,

in

cluy

endo

las á

reas

com

unita

rias,

de v

ivie

nda,

de

rese

rvas

fore

stal

es

y pr

oduc

tivas

.

POLÍ

TIC

A D

E PA

RT

ICIP

AC

IÓN

CA

RA

CT

ERÍS

TIC

AS

DE

LOS

PAR

TIC

IPA

NT

ES

(PÚ

BLIC

OS

Y

PRIV

AD

OS)

ON

G c

omo

Fede

vivi

enda

y

el M

inut

o de

Dio

s. La

U

nive

rsid

ad Ja

veria

na se

en

carg

o de

l man

ejo

del

trau

ma.

En e

l cas

o de

las o

rgan

izac

ione

s no

gub

erna

men

tale

s, se

real

izó,

en

la m

ayor

ía d

e lo

s cas

os, u

n tr

abaj

o co

ordi

nado

y c

ompl

emen

tario

co

n la

Cor

pora

ción

, así

com

o co

n lo

s com

ités d

e ca

fete

ros

del C

auca

y d

el H

uila

, la

Cor

pora

ción

Min

uto

de D

ios y

la

Chr

istia

n C

hild

ren

Fund

, que

ve

nían

trab

ajan

do c

on a

lgun

as

com

unid

ades

de

Tie

rrad

entr

o de

sde

ante

s del

sism

o.

179

El h

áb

ita

t y

la

pa

rt

icip

ac

ión

co

mu

nit

ar

ia E

n l

os a

sE

nt

am

iEn

to

s p

os

t-d

Es

as

tr

E

VA

RIA

BLE

IN

TER

MED

IAV

AR

IAB

LE

EMP

ÍRIC

AIN

DIC

AD

OR

ESP

OP

AY

ÁN

AR

MER

OP

ÁEZ

POLÍ

TIC

A P

AR

A L

A

REC

ON

STR

UC

CIÓ

N

POLÍ

TIC

A D

E PA

RT

ICIP

AC

IÓN

FOR

MA

S D

E PA

RT

ICIP

AC

IÓN

D

E LO

S R

ECEP

TO

RES

“la

deci

sión

indi

vidu

al p

ero

el

trab

ajo

cole

ctiv

o, e

s dec

ir, to

da la

co

mun

idad

tom

ó la

dec

isión

de

inic

iar e

l pro

ceso

de

reco

nstr

ucci

ón

de la

ciu

dad,

y se

con

virt

ió e

n un

gr

an p

roce

so c

onfo

rmad

o po

r cin

co

mil

fam

ilias

en

reco

nstr

ucci

ón”

Para

el d

iseño

de

las v

ivie

nda

se

cons

ulto

a la

com

unid

ad se

gún

sus n

eces

idad

es, s

e re

aliz

ó, se

gún

Nat

es:

A p

esar

que

des

de e

l pr

inci

pio

se h

abló

de

dar

part

icip

ació

n en

la to

ma

de

deci

sione

s a la

pob

laci

ón

afec

tada

, el p

roce

so d

e re

cons

truc

ción

tuvo

un

sesg

o de

par

ticip

ació

n fu

ncio

nal,

urba

níst

ica

y pr

ofes

iona

l, do

nde

prim

aron

la

s dec

ision

es to

mad

as p

or

Res

urgi

r” (

Saav

edra

, 199

6:

186)

. la

pol

ítica

que

impe

ró fu

e la

asis

tenc

ialis

ta c

omo

un

med

io p

ara

brin

dar l

as

ayud

as y

gen

erar

una

act

itud

de im

posib

ilida

d en

los

dam

nific

ados

.

El d

iseño

de

las n

ueva

s cas

as

fue

conc

erta

do c

on la

s fam

ilias

ta

nto

paec

es c

omo

mes

tizas

. “C

on b

ase

en lo

s con

ocim

ient

os

adqu

irido

s los

inge

nier

os d

e N

asa

Kiw

e co

mpa

rtie

ron

con

los

nuev

os d

ueño

s de

vivi

enda

la

form

a co

mo

debe

ría se

r edi

ficad

a co

mbi

nánd

ose

lo tr

adic

iona

l co

n lo

mod

erno

” (M

inist

erio

del

In

terio

r y d

e Ju

stic

ia y

Cor

pora

ción

N

asa

Kiw

e, 2

005:

28)

.El

con

cept

o de

solu

ción

inte

gral

ju

nto

con

los d

amni

ficad

os

com

pren

dió,

“la

ade

cuac

ión

y do

taci

ón d

e to

dos l

os se

rvic

ios

públ

icos

(en

ergí

a, a

gua,

al

cant

arill

ado)

, la

dota

ción

de

pues

to d

e sa

lud

y es

cuel

a”.

REA

CT

IVA

CIÓ

N

ECO

NÓ

MIC

A

EST

ÍMU

LOS

FISC

ALE

S Y

PA

RA

FISC

ALE

S

los c

ontr

ibuy

ente

s afe

ctad

os p

or e

l sis

mo

tuvi

eron

der

echo

a q

ue se

les

exon

ere

de lo

s im

pues

tos d

e re

nta

y pa

trim

onio

cor

resp

ondi

ente

s a

los b

iene

s afe

ctad

os p

or e

l sism

o y

a la

s ren

tas p

rove

nien

tes d

e di

chos

bi

enes

.Es

tará

n ex

enta

s del

impu

esto

a

la re

nta

y co

mpl

emen

tario

s, la

s re

ntas

pro

veni

ente

s de

nuev

as

empr

esas

indu

stria

les,

com

erci

ales

, ag

rope

cuar

ios y

min

eras

, que

se

est

able

cier

en fí

sicam

ente

y

cum

plie

ren

su o

bjet

o so

cial

en

las

zona

s de

desa

stre

del

dep

arta

men

to

del C

auca

.

En p

rimer

a m

edid

a pa

ra e

l de

sarr

ollo

de

esta

pol

ítica

se

tom

ó la

dec

isión

lega

l de

la

emer

genc

ia e

conó

mic

a, p

ara

lo c

ual s

e im

plem

enta

ron

med

idas

de

liber

ació

n de

im

pues

tos,

de im

port

ació

n de

maq

uina

ria a

gríc

ola

y de

lo

s equ

ipos

agr

oind

ustr

iale

s qu

e in

gres

aban

al p

aís.

Con

es

to se

bus

caba

impu

lsar l

a re

cupe

raci

ón e

conó

mic

a m

edia

nte

créd

itos d

e la

zon

a.

Des

pués

del

terr

emot

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el hábitat y la prticipación comunitaria en los asentamientos post-desastre