El impacto de los servicios de asistencia jurídica en …documents.worldbank.org/curated/en/905011468770064097/pdf/269150... · Resultados de la encuesta ... del sistema judicial

Departamento JurídicoBanco Mundial

El impacto de los servicios de asistencia jurídica

en Ecuador

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El impacto de los servicios de asistencia jurídica en Ecuador

Índice

Agradecimientos .......................................................................... vPresentación ................................................................................ viiPrefacio ........................................................................................ . ixIntroducción .................................................................................. 1

La iniciativa de asistencia jurídica y la necesidad de evaluación..1Metodología .................................................................................. 4Datos utilizados en esta evaluación ............................................12Resultados ................................................................................. 13

El régimen jurídico en el Ecuador .............................................. 17La legislación sobre pensiones alimenticias para los

menores de edad .............................................................. 17Pensión alimenticia para la ex cónyuge y otras transferencias.. 19Cumplimiento de la obligación de proporcionar alimentos a

los hijos menores de edad ............................................... 21Diseño ........................................................................................... 23Resultados de la encuesta ......................................................... 27

Frecuencia de los fallos favorables y de las transferencias ...... 30Las usuarias del CEPAM tienen una opinión más favorable

del sistema judicial ........................................................... 35La intervención del CEPAM aumenta la probabilidad de

obtener una pensión alimenticia ...................................... 36La intervención del CEPAM y el monto de las pensiones

alimenticias recibidas ....................................................... 38La relación entre las pensiones alimenticias y el presupuesto

de los hogares .................................................................. 42La intervención del CEPAM reduce la incidencia de la violencia doméstica .................................................................... 43

III

Las pensiones alimenticias de los hijos no parecen repercutir en la situación laboral de la madre .................................. 45

Las pensiones alimenticias aumentan la tasa de asistencia de los niños a la escuela ................................................. 46

Resultados de los grupos de discusión ................................... 49Beneficios de la asistencia jurídica ............................................ 50Obstáculos para obtener asistencia jurídica .............................. 51Satisfacción con los servicios del CEPAM ................................. 52

Cuestiones de género ................................................................. 55Lecciones aprendidas ................................................................. 57Conclusión ................................................................................... 61Bibliografía ................................................................................... 63Anexo I. El instrumento de encuesta ....................................... 67

Alcance del cuestionario ............................................................ 68Principal encuestada .................................................................. 70Estructura del cuestionario ........................................................ 72Desarrollo de la entrevista ......................................................... 74Medición de la violencia doméstica ........................................... 77

Anexo II. Trabajo de campo y control de calidad ................... 81Anexo III. Especificaciones econométricas ............................ 85Los modelos Probit y Probit bivariante ......................................... 85El modelo de selección de Heckman y el modelo Tobit ............... 87Anexo IV. Resultados del análisis de regresión ..................... 89

Cuadros

Cuadro 1 - Características seleccionadas de los hogares ........... 29Cuadro 2 - Número de casos considerados ................................. 30Cuadro 3 - Número de casos con fallos favorables o

transferencias, o ambos ..................................... 30Cuadro 4 - Características seleccionadas de las usuarias

y las no usuarias del CEPAM ........................ 31Cuadro 5 - Características seleccionadas en función del

estado civil ...................................... ................... 32Cuadro 6 - Madres que recomiendan a otras que reclamen

una pensión alimenticia para sus hijos ............... 36Cuadro 7 - Monto de las pensiones alimenticias de los

menores de edad ................................................ 40Cuadro 8 - Incidencia de la violencia doméstica........................... 44

IV

Agradecimientos

Este estudio fue preparado por un equipo dirigido por MariaDakolias (Grupo Profesional sobre Reforma Jurídica y Judicial) yBruce Owen (Economists, Inc.) e integrado por Jorge Portillo(Economists, Inc.), Anne T. Goldstein y Marcela Rodríguez(International Women Judges Foundation), y Beth Dabak y RobertBuergenthal (Grupo Profesional sobre Reforma Jurídica y Judicial).Colaboraron también Arline Pacht (International Women JudgesFoundation), Allison Avory, Su Sun y Thien Nguyen (Economists,Inc.), Jaime Vintimilla, María Arboleda y Sonia García (ProGenial),Centro Ecuatoriano para la Promoción y Acción de la Mujer(CEPAM) de Quito y Guayaquil, Investigaciones SocioeconómicasValle, Ordóñez y Soto (ISVOS) y Alicia Arias (ProJusticia).Agradecemos los comentarios recibidos durante variaspresentaciones de este documento realizadas en el Banco y enEcuador. Muchas gracias a Ko-Yung Tung (Vicepresidente del BancoMundial) por la orientación que brindó para este trabajo.

V

Presentación

Los servicios de asistencia jurídica en el Ecuador hansufrido históricamente de graves deficiencias: falta deinstitucionalización, insuficiente especialización, falta de mediospara una cobertura y acceso de todos los sectores, ausencia demecanismos multidisciplinarios para la prestación del servicio, entreotros. Específicamente en el caso de la población femenina e infantil,las deficiencias mencionadas son aún más graves. Esta realidad fueresaltada en la primera evaluación del Sector Justicia del Ecuadorrealizada en 1994 por el Banco Mundial. Todas estas razonesjustificaron ampliamente la inclusión en el Fondo de Derecho yJusticia del Programa de Reforma Judicial, actividades destinadas ala atención y mejoramiento de los servicios de asistencia jurídica enel país.

Es satisfactorio constatar en el presente documento, elmejoramiento en el impacto de los servicios de asistencia jurídica enEcuador, lo cual representa un importante avance en esta materia yque ha sido posible gracias a la ejecución del Programaimplementado en el marco del financiamiento del Banco Mundial deapoyo al mejoramiento de la Administración de Justicia de nuestropaís.

VII

Al tiempo de desarrollar mecanismos más eficientes yespecializados, que facilitan el acceso a los servicios de asistenciajurídica para mujeres de escasos recursos económicos, esta actividadha permitido vincular a importantes organizaciones de la sociedadcivil en el proceso de reformas judiciales, abriendo, de esta manera,un espacio de participación y de responsabilidad, a esasorganizaciones, en este proceso de interés nacional. Esta vinculaciónde las instituciones del Sector Justicia con las organizaciones civilescomprometidas con el avance de este proceso debe consolidarse en eltiempo, pues su conocimiento y especialización enriquecen ladefinición de políticas públicas para el Sector y porque elmejoramiento del Sistema de Justicia es una responsabilidad detodos.

Como se establece en el presente documento, cuyaelaboración y contenidos felicitamos, mucho se ha hecho, pero quedaaún mucho por hacer, dada la limitación de recursos con los que secuenta para la ampliación de estos programas. De ahí que,aplaudimos esta iniciativa del Banco Mundial de compartir y poner aconsideración de todos y todas, los resultados de este estudio.Estamos seguros que el mismo será de gran ayuda para nosotros, paraquienes impulsan proyectos similares en otras Naciones y paraorientar nuevos esfuerzos en la continuidad de estos procesos queatienden las necesidad de acceso a justicia de los sectores más pobres.

Dr. Armando Bermeo CastilloPresidente de la Corte Suprema de Justicia

y del Consejo Nacional de la JudicaturaQuito, EcuadorFebrero de 2003

VIII El impacto de los servicios de asistencia jurídica

Prefacio

El proyecto de reforma judicial evolucionó a partir de laprimera evaluación del sector judicial que llevó a cabo el Banco en1994. La evaluación puso de relieve una serie de prioridades, entreellas, la necesidad de mejorar el funcionamiento básico de losórganos jurisdiccionales para reducir las demoras y reforzar elcumplimiento de la ley. Una prioridad adicional era encarar otrosproblemas sociales que reclamaban soluciones urgentes --como laviolencia familiar-- con el apoyo de una activa comunidad deorganizaciones no gubernamentales (ONG). En 1996, el BancoMundial financió un préstamo de US$10.6 millones para la reformajudicial, que constaba de tres componentes principales.

El primer componente del proyecto --la reforma de losórganos jurisdiccionales-- abarcaba la gestión del despacho decausas, el apoyo a los sistemas de información, la capacitaciónjudicial y la infraestructura. En el marco del primer componente seinstauraron, con carácter experimental, sistemas nuevos de gestión dedespacho de causas e información en 28 juzgados en una primera

IX

etapa, y en otros 43 juzgados en una segunda etapa, en Quito,Guayaquil y Cuenca. En el marco del segundo componente delproyecto --mecanismos alternativos de solución de controversiasanexos a los juzgados-- se establecieron centros experimentales demediación y capacitación en Quito, Guayaquil y Cuenca. El tercercomponente --el Programa Derecho y Justicia-- prestó apoyo aactividades emprendidas por la sociedad civil y a innovacionesintroducidas por los juzgados, mediante un programa de donaciones,y financió un programa de desarrollo profesional para profesores dederecho y un estudio de la situación de la enseñanza jurídica, asícomo un estudio y evaluación de los centros experimentales demediación y los centros de asistencia jurídica para mujeres pobres.En el marco de este componente, un fondo especial, el FondoDerecho y Justicia, financió 24 donaciones en apoyo de mujeres deescasos recursos económicos, niños, poblaciones indígenas, ONGjurídicas y facultades de derecho.

Este proyecto tuvo una duración de cinco años y culminórecientemente, en 2002. El proyecto se preparó sobre la base de losresultados de la evaluación del sector jurídico y judicialanteriormente mencionada y un plan de reforma (el Plan Integral deReforma)1 que se había preparado con la participación de una ampliagama de interesados. En ese plan se identificaron los objetivos y lasprioridades de la reforma del sector judicial, y se sugirieron losámbitos en los que podría obtenerse la cooperación de lasinstituciones financieras internacionales y los donantes. El proyectose diseñó con el fin de ejecutar una parte de ese plan. Concretamente,su objetivo fue aumentar la eficiencia y la eficacia de laadministración de justicia y ampliar la disponibilidad de mecanismosalternativos de solución de controversias, a la vez de facilitar elacceso a la justicia y a una capacitación jurídica adecuada. No bastacon tener un sistema eficiente de administración de justicia si laspersonas que tienen pretensiones legítimas no pueden acceder a esesistema. Como resultado de ello, Ecuador encaró la reforma jurídica

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1 "La Administración de Justicia en Ecuador: Plan Integral de Reformas", Grupo deTrabajo Conjunto del Sector Justicia y Corporación Latinoamericana para elDesarrollo (CLD), mayo de 1995.

X El impacto de los servicios de asistencia jurídica

y judicial con un criterio integral, y el Banco Mundial financió unproyecto piloto que podría ampliarse más adelante. El ProgramaDerecho y Justicia, de carácter experimental, fue una formainnovadora de hacer participar a la sociedad civil en el proceso dereforma jurídica y judicial; una de las actividades específicasprevistas en este programa fue la creación de tres centros deasistencia jurídica para mujeres de escasos recursos económicos.

Ecuador decidió abrir los centros de asistencia jurídicadestinados específicamente a las mujeres de escasos recursoseconómicos durante un período en el que se discutía intensamente eltema de la violencia doméstica y se organizaban manifestaciones degrupos de mujeres en contra de los obstáculos que percibían en laadministración de justicia, entre ellos, la ineficiencia, la desigualdady la parcialidad. En Ecuador, aproximadamente el 20% de loshogares están encabezados por mujeres sin pareja, que constituyen elgrupo más pobre del país. Esta situación se ve agravada pornumerosos obstáculos que impiden a las mujeres cobrar prestacionesdel sistema de seguridad social o pensiones alimenticias para sushijos, dejándolas atrapadas en situaciones domésticas abusivas ylimitando sus posibilidades de acceder a la enseñanza y lacapacitación. El apoyo que prestan las organizaciones dedicadas apromover los derechos jurídicos --como el derecho a no ser objeto dediscriminación racial o por razón del sexo-- también puede contribuira presionar a las instituciones jurídicas.

Es fundamental evaluar los progresos alcanzados en materiade asistencia jurídica para comprender los efectos de los servicios deasistencia jurídica en el nivel de vida de las mujeres que acuden aéstos. También es importante recoger las enseñanzas que ha dejadoesta experiencia para aplicarlas en actividades similares ya en cursoo planificadas para otros países. En 1999, cuando los centros deasistencia jurídica estaban progresando en su funcionamiento y losresultados parecían prometedores, se preparó un análisis resumido dela situación. En el documento titulado Empowering Women: AnAssessment of Legal Aid Under Ecuador's Judicial Reform Project(Rodríguez, 2000) se examinaron los aspectos jurídicos y sociales delos centros de asistencia jurídica en la mitad de su período de

ECUADOR XI

funcionamiento con financiamiento proporcionado por el Banco. Laevaluación contiene información sobre las usuarias de los serviciosreunida por las ONG encargadas del funcionamiento de los centros ypresenta los perfiles demográficos de las mujeres que utilizaron losservicios. Sobre la base de entrevistas selectivas y otros datoscualitativos, se llegó a la conclusión de que los servicios deasistencia jurídica mejoraban sustancialmente la calidad de vida delas usuarias. Sin embargo, el análisis no abarcó los cambioscuantificables en el nivel de vida de las mujeres y sus hijos.

Habida cuenta de que los efectos logrados son un aspectofundamental del proceso de seguimiento, se preparó este estudio, queabarca las repercusiones económicas de los servicios de asistenciajurídica. En esta evaluación se examina una parte del ProgramaDerecho y Justicia, centrando la atención en una actividad piloto quese incluyó como componente del programa y que consistió en prestarservicios de asistencia jurídica a las mujeres de escasos recursoseconómicos en Ecuador. El objetivo del presente estudio es doble: enprimer lugar, ampliar el alcance de la evaluación realizada en el año2000 para encontrar un vínculo económico cuantificable entre el usode la asistencia jurídica por parte de las mujeres pobres y el nivel devida de éstas, y, en segundo lugar, crear un modelo que permitaevaluar los programas de asistencia jurídica en general, de maneraque, con el tiempo, el Banco Mundial y otras instituciones querespaldan o financian actividades de asistencia jurídica puedanestablecer valores de referencia para medir y comparar los resultadosde los distintos programas. El diseño de este modelo de evaluaciónestá a la vanguardia de los esfuerzos destinados a medir el impacto desu labor en el sector jurídico y judicial. El Banco Mundial estátrabajando junto con otros donantes para extender este modelo a otrosaspectos de la reforma jurídica y judicial.

Sin embargo, la evaluación del sector jurídico y judicial esuna tarea sumamente compleja. La enseñanza fundamental que dejóesta evaluación desde el punto de vista metodológico es que, comolos proyectos de reforma jurídica y judicial pueden generar resultadosdifíciles de cuantificar, es importante aplicar una combinacióninnovadora de técnicas de evaluación tanto cuantitativas como

XII El impacto de los servicios de asistencia jurídica

cualitativas. En este caso hemos reunido datos sólidos derivados deun análisis de los resultados obtenidos por las mujeres que accedierona los servicios jurídicos, en comparación con aquellas que noutilizaron dichos servicios, y los hemos complementado con lasexperiencias narradas por las mujeres a quienes la actividad pretendíaayudar. Las estadísticas por sí solas no son suficientes para describircabalmente la forma en que los centros de asistencia jurídicacontribuyeron a mejorar la vida de las mujeres, inclusive sucapacidad para participar en la economía. Teniendo en cuenta el cortociclo de vida de muchos proyectos del Banco Mundial, que duran detres a cinco años, es difícil captar algunos de los efectosintergeneracionales o indirectos, como el de proporcionar másalimentos a la familia o la oportunidad de asistir a la escuela. Lastécnicas de evaluación pueden aplicarse en forma paralela, o biensucesiva, de modo tal que los resultados de una primera evaluacióncualitativa, ofrezca un marco para afinar las herramientas de unasegunda evaluación cuantitativa, o viceversa.

Como parte de la evaluación, también es necesario identificarla actividad de asistencia jurídica como un complemento importantede otros proyectos de reforma del sector jurídico y judicial enEcuador. En particular, la asistencia jurídica amplía el acceso a lajusticia. Un mayor acceso a la administración de justicia, unido a losresultados de otros componentes del proyecto de reforma judicial delEcuador, contribuye a reforzar el estado de derecho. Algunosestudios empíricos realizados por el Banco Mundial muestran unaestrecha correlación entre el estado de derecho e indicadores dedesarrollo como el ingreso nacional bruto y la mortalidad infantil.Cuando no impera el derecho, el crecimiento económico y lareducción de la pobreza no pueden ser sostenibles ni equitativos.

En términos generales, los centros de asistencia jurídicatuvieron éxito. El financiamiento proporcionado por el BancoMundial permitió a los centros estar abiertos en horarios másprolongados, contratar más personal y capacitar al nuevo personal.Los centros prestaron servicios jurídicos, médicos y de orientaciónpsicológica durante un período de crisis económica en el que seeliminaron los programas sociales públicos y hubo una drástica

ECUADOR XIII

reducción de la inversión pública en salud y educación. El desempleose elevó por encima del 16% y la tasa de inflación anual alcanzó el60%. La tasa de pobreza aumentó de 29,2% en 1995 a 43% en 1998y a 69% en 2000, mientras el número de personas en situación deextrema pobreza (ingresos insuficientes para acceder a una canastamínima de alimentos) se duplicó, al pasar de 17% en 1997 a 34% en1999. La pobreza alcanza los niveles más altos en las zonas rurales yentre las poblaciones indígenas y afroecuatorianas. Es un hecho quela violencia doméstica se acentúa en esas circunstancias.

En medio de estas condiciones económicas y presionado parareorientar los escasos recursos disponibles en la administración dejusticia, el Consejo Nacional de la Judicatura, con el apoyo demuchos otros interesados, mantuvo en funcionamiento los centros deasistencia jurídica, prestando así un servicio importante para lasmujeres de escasos recursos económicos. Estos centros tambiéncontribuyeron de manera importante a generar un consenso en tornoa la necesidad de instaurar la reforma jurídica y judicial y ampliar laparticipación en el proceso. Las ONG de mujeres, los abogados y lasmujeres miembros del Congreso respaldaron activamente elproyecto e hicieron notar su importancia ante la comunidad el PoderEjecutivo.

Desde el punto de vista jurídico, durante la ejecución delproyecto, la reforma constitucional de 1998 permitió que las mujerespresentaran denuncias penales contra familiares cercanos del sexomasculino, inclusive sus cónyuges y padres. Esto contribuyó demanera importante a la reducción de la violencia contra la mujer. Sinembargo, todavía no hay ninguna ley que prevea el suministro deayuda económica a la ex cónyuge después del divorcio. La condiciónjurídica y económica de la mujer, así como su posibilidad de invocarderechos jurídicos para subsanar las injusticias legales, lasdesigualdades sociales y las desventajas económicas de las que sonvíctimas, es fundamental para el proceso de desarrollo.2 Esosderechos jurídicos y la posibilidad de hacerlos valer son de vitalimportancia para empoderar a los pobres y mejorar su calidad de

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2 "Legal and Judicial Reform: Observations, Experiences, and Approach of theLegal Vice Presidency", Departamento Jurídico del Banco Mundial, julio de 2002.

XIV El impacto de los servicios de asistencia jurídica

vida. A través de los centros de asistencia jurídica se sensibilizó a lasmujeres de la comunidad acerca de esos derechos, y se lesproporcionó representación letrada para hacerlos valer; a los jueces seles impartió capacitación para que comprendieran mejor los derechosde la mujer establecidos en los convenios y convenciones nacionalese internacionales.

El presente estudio de evaluación ha demostrado que lasmujeres que recurrieron a los centros de asistencia jurídica están enmejores condiciones jurídicas, económicas y subjetivas, como loreflejan las mediciones cualitativas y cuantitativas. Desde el punto devista cuantitativo, observamos que si se mantienen constantes lascaracterísticas pertinentes las ex usuarias de los centros de asistenciajurídica están en una mejor situación que las mujeres que no hanutilizado sus servicios. En particular, la participación en los centrosde asistencia jurídica aumenta la probabilidad de recibir pensionesalimenticias para los hijos, disminuye la incidencia de la violenciadoméstica después de la separación, y se vincula a una percepciónmás positiva de la administración de justicia.

En el plano cualitativo, las participantes mencionaron unaserie de acontecimientos prometedores. El aumento en el volumen depensiones alimenticias obtenidas por las mujeres que utilizaron losservicios de asistencia jurídica llevó a las usuarias a decir que, si bienlos montos eran reducidos, las pensiones eran de todos modosimportantes porque sus familias estaban en una situación económicamuy precaria. Las usuarias también se refirieron a una mayorcapacidad de negociar en el sistema judicial, a pesar de susdeficiencias, como resultado de la asistencia de abogadosespecializados en esas materias.

Cuando se les preguntó qué habían aprendido a raíz de laasistencia jurídica recibida, las mujeres hablaron de poner fin a unasituación en la que se sentían solas e impotentes. Dijeron que habíanaprendido más sobre sus propios derechos y los de sus hijos, y sobrelas repercusiones del proceso legal en la falta de responsabilidadpaterna. Casi todas expresaron la opinión de que habían aprendido aencarar la vida con una actitud diferente. Las usuarias describieroncon claridad y en profundidad sus expectativas y metas con respecto

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al sistema jurídico. También mencionaron que habían elevado suautoestima y que habían recibido ayuda para superar las secuelas dela violencia doméstica.

Desde el punto de vista metodológico, hemos llegado a laconclusión de que, a través de estas actividades, los proyectos dereforma jurídica y judicial deberían incluir desde el principio, comoun componente esencial, una evaluación de los efectos de dichasreformas. En el caso de los centros de asistencia jurídica en Ecuador,el hecho de que se exigiera a las ONG que mantuvieran una base dedatos con información sobre todas las personas que recibieranservicios jurídicos y complementarios resultó ser una herramientainvaluable a los efectos de la encuesta y los grupos de discusión.

Si bien al restringir el alcance de nuestro estudiocentrándolo en una sola cuestión jurídica (la obligación deproporcionar pensión alimenticia a los hijos menores de edad) se sim-plificó el análisis considerablemente, en las evaluaciones futurasdeberían examinarse los efectos de todo el conjunto de servicios quereciben los participantes del programa. Las pruebas aportadas por losgrupos de discusión indican que las usuarias de los centros deasistencia jurídica tienen motivaciones complejas y que puede habersinergias en la prestación de servicios jurídicos y de otros servicioscomo, por ejemplo, orientación psicológica. A fin de medir el gradode empoderamiento de las mujeres, convendría incorporardirectamente en los proyectos futuros la evaluación de las metas delas usuarias.

Por último, cabe señalar que es difícil medir y hacer unseguimiento de los resultados de los proyectos de reforma jurídica yjudicial, especialmente en cuanto a sus efectos en el estado dederecho. No obstante, debemos empezar a diseñar metodologías quejustifiquen la asignación de recursos escasos en un determinado país.El presente estudio constituye el primer paso, y podrá ampliarse ymejorarse. En el futuro, en otro estudio se podría analizar lacoherencia de los fallos a fin de determinar la previsibilidad dentrodel sistema. Es fundamental mejorar los datos de referencia y reunirinformación durante la ejecución de los proyectos para poder medir yhacer un seguimiento de los resultados en el futuro, aunque debe por

XVI El impacto de los servicios de asistencia jurídica

supuesto mantenerse un equilibrio entre esto último y el logro deresultados, ya que nuestro objetivo general es mejorar el estado dederecho.

Maria DakoliasAsesora Jurídica Principal (interina), Grupo Profesional sobreReforma Jurídica y JudicialDepartamento Jurídico

ECUADOR XVII

Introducción

La iniciativa de asistencia jurídica y la necesidad de evaluación

La evaluación que realizó el Banco Mundial del sectorjudicial de Ecuador (World Bank, 1994) reveló, entre otras cosas, queprácticamente no existían recursos jurídicos para las mujeres deescasos recursos económicos que eran víctimas de la violenciadoméstica o que reclamaban derechos que les correspondíanlegalmente, como el pago de una pensión alimenticia para sus hijos.El Banco tomó en cuenta estos aspectos al diseñar su proyecto dereforma judicial, que fue aprobado en 1996.

El componente del Programa Derecho y Justicia incluía unFondo Especial creado para contrapesar las reformas del nivelsuperior al nivel inferior (top-down) mediante el financiamiento desoluciones impulsadas por la demanda que apuntaban, entre otrascosas, a subsanar el problema del acceso a la justicia.3

Concretamente, el subcomponente de proyectos experimentales deservicios jurídicos para mujeres de escasos recursos económicos

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3 Además de la cuestión relativa al acceso a la justicia, el Fondo Especial apoyasubproyectos de enseñanza e información jurídicas, reforma e investigación delordenamiento jurídico, y modernización y descentralización de los órganosjurisdiccionales para mejorar la administración de la justicia.

1

aportó donaciones parciales para organizaciones no gubernamentales(ONG) locales que prestaban servicios jurídicos y complementarios alas mujeres que reunieran los requisitos exigidos y a sus hijos. Elobjetivo de esas donaciones era permitir que las mujeres pobresobtuvieran lo que legalmente les correspondía, y empezaran a tomarmedidas para mejorar su situación socioeconómica.4 El programaapoyó la labor de tres ONG locales: el Centro Ecuatoriano dePromoción y Acción de la Mujer (CEPAM), la Corporación Mujer aMujer y la Fundación María Guare. Estas organizaciones no sóloproporcionan información jurídica y patrocinio de casos, sinotambién servicios complementarios como orientación psicológica yremisión a hogares para mujeres maltratadas.5 La zona geográficaatendida corresponde a tres de las ciudades más importantes (Quito,Guayaquil y Cuenca) y dos suburbios urbanos (Daule y Santa Elena).El financiamiento para las ONG se otorgó inicialmente para elperíodo comprendido entre abril de 1998 y marzo de 2000, y seprorrogó posteriormente hasta el año 2002. El presupuesto total delPrograma Derecho y Justicia superaba los US$1.6 millones, de loscuales el proyecto experimental de servicios jurídicos al que serefiere la presente evaluación representa menos de US$400.000.

Esta intervención tiene varias características importantes quejustifican una evaluación de sus efectos. En primer lugar, elprograma pone a prueba un enfoque innovador de la reducción de lapobreza. El programa de asistencia jurídica para mujeres de escasosrecursos económicos de Ecuador fue el primer proyecto financiadopor el Banco que incluyó un componente de asistencia jurídica queapunta directamente a las mujeres de escasos recursos económicos ysus hijos.6 En Sri Lanka y Jordania se encuentran en marchainiciativas similares en el marco de donaciones.

En segundo lugar, el programa ayuda a comprender mejor elvínculo que existe entre un mayor acceso a la justicia y la reducciónde la pobreza, tema que ha sido el eje de algunas investigacionesrealizadas en los últimos años.7 Por ejemplo, McQuay (2001) evalúa______________________________

4 World Bank (1996), página 24.5 Para mayor información sobre estas tres ONG, véase Rodríguez (2000).6 Véase Dakolias (2000), páginas S37 a S45. 7 Véase Buscaglia y Ratliff (2000).

2 El impacto de los servicios de asistencia jurídica

los efectos de un programa de empoderamiento jurídico, auspiciadopor el Banco Asiático de Desarrollo, en la aplicación de una reformaagraria en el sur de Filipinas.8 Este estudio importante e innovadorencuentra pruebas de la existencia de un vínculo entre las actividadesde empoderamiento jurídico en las comunidades rurales y un mayorbienestar de los hogares, medido en función del material deconstrucción del techo de las casas.9

En tercer lugar, el programa fue diseñado para repercutir enmayor medida en la pobreza de un grupo de la sociedad que esparticularmente vulnerable. Las mujeres sin pareja y con hijos seencuentran entre las personas más pobres de Ecuador y su nivel devida es sistemáticamente inferior al de los hombres.10 Además, sonvíctimas de violencia y abusos que no solamente afectan a subienestar emocional, sino también a su capacidad de huir de lapobreza. En un estudio de los costos económicos de la violenciadoméstica contra la mujer, Morrison y Orlando (1999) llegan a laconclusión de que la violencia doméstica repercute profunda ynegativamente en los ingresos de las mujeres.

A fin de simplificar el análisis, centramos nuestra atención enla eficacia del programa como forma de modificar la situacióneconómica de las mujeres al mejorar sus posibilidades de obtenersentencias que fijen pensiones alimenticias para sus hijos. Los datosse extrajeron principalmente de instrumentos de sondeo diseñadoscon esa finalidad y administrados en coordinación con el personal delas ONG locales.

Más allá de las conclusiones concretas a las que se arribó conrespecto al programa de asistencia jurídica en Ecuador, este informepone énfasis en el aprendizaje de las lecciones metodológicas quepodrían utilizarse para evaluar actividades semejantes en otrospaíses. De este modo, estudiamos detenidamente las metodologíasaplicadas, sus ventajas y sus desventajas. Quizás la lección másimportante que se extrajo es que, debido a que los proyectos de______________________________

8 Para conocer más detalles acerca de iniciativas similares, véase Asian DevelopmentBank (2001).9 McQuay (2001) encuentra pruebas de efectos secundarios o externos positivos quemejoraron el bienestar de personas que no eran los objetivos directos de la intervención.La importancia de los beneficios secundarios se analiza en World Bank (2002a).10 Véase World Bank (1995, 2000).

ECUADOR 3

reforma jurídica y judicial pueden generar resultados de difícilcuantificación, es importante combinar técnicas de evaluacióncuantitativas y cualitativas.

Metodología

La pregunta que se plantea en definitiva en la evaluación delefecto económico de las actividades llevadas a cabo en Ecuador es:"Si se mantienen constantes los demás factores, ¿estaban en unamejor situación económica las mujeres que tenían acceso a laasistencia jurídica y los servicios conexos que las que carecían deesas posibilidades?"11 Para simplificar el análisis y facilitar lascomparaciones con otras actividades, centramos la atención en unasola categoría de casos: las situaciones en que las madres se habíanseparado del cónyuge o pareja que era el padre de sus hijos. Tuvimosen cuenta si el acceso a la asistencia jurídica:

1. Se traduce en mejores resultados jurídicos (la obtenciónde un fallo favorable que les de derecho al cobro de unapensión alimenticia para sus hijos, o una transacción odecisión favorable en litigios sobre la paternidad o latenencia);

2. Se traduce en mejores condiciones económicas para lasmadres de escasos recursos económicos y sus hijos;

3. Disminuye las posibilidades de que la mujer fueramaltratada;

4. Mejora el acceso de la mujer a la justicia, al aumentar susconocimientos acerca de sus derechos jurídicos;

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11 Esta es la pregunta que en definitiva se plantea con respecto a los efectoseconómicos directos del proyecto. Existe un efecto indirecto potencialmente muchomás importante y más difícil de medir: el efecto sobre las expectativas, elcomportamiento y el bienestar de las no usuarias derivado de la informaciónque recibieron como resultado del proyecto. Véase la nota 9. Las pruebas delos beneficios secundarios de este proyecto se examinan en varias páginas(42, 53-54 y 57) del presente documento.


5. Mejora el acceso de la mujer a la justicia, al reducir los"costos de transacción" inherentes a la presentación de unademanda;

6. Mejora el acceso de la mujer a la justicia, al repercutir enla forma en que ésta decidía hacer valer sus pretensioneslegales o no hacerlo;

7. Se traduce en alguna mejora objetiva en la situación delos menores, y

8. "Empodera" a las mujeres, ya sea subjetiva uobjetivamente.

Nuestra tarea económica es analizar las consecuencias, entérminos de bienestar, del programa de un centro de asistenciajurídica en particular cuya finalidad es ayudar a las mujeres deescasos recursos económicos en Ecuador. Para realizar este análisis,observamos que, en un momento determinado, las personas enfrentanmuchos conflictos jurídicos reales o potenciales. Sin embargo, estaspersonas, en vista de los pocos recursos con que cuentan y losdiversos grados de incertidumbre, sólo pueden abordar un problema,o unos pocos, a la vez. Si bien los centros de asistencia jurídica delprograma prestan ayuda respecto de una variada gama de asuntosjurídicos, nosotros restringimos el alcance del análisis a las mujeresque tratan de obtener una pensión alimenticia para sus hijos. Estetema fue seleccionado por varias razones. En primer lugar,representa una alta proporción del volumen total de casos de loscentros de asistencia jurídica comprendidos en el estudio. Ensegundo lugar, la legislación aplicable a las pensiones alimenticiaspara los hijos es menos imprecisa que la relativa a otros derechos, loque facilita la evaluación de una determinada reclamación. Porúltimo, existe un caudal importante de estudios empíricos sobre eltema que, aunque orientado hacia los países desarrollados,proporciona un punto de referencia para la ejecución de trabajosempíricos.12

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12 Véase Beller y otros (1993), Del Boca y Ribero (2001), Argys y Peters (2001),Veum (1992), Aughinbaugh (2001).

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Por otra parte, las cuestiones relacionadas con los juicios depensión alimenticia para los hijos se prestan a un análisiscuantitativo y a estudios controlados, así como a comparaciones entrepaíses y entre proyectos. A las mujeres se les asigna la tenencia de sushijos o no; obtienen pensiones alimenticias o no; el monto de lapensión fijada por sentencia se puede expresar en forma cuantitativa(y por lo general es una información de público conocimiento), y sepuede entrevistar a las mujeres para preguntarles el monto de laspensiones que han cobrado efectivamente. Estos resultados quepueden medirse en forma objetiva y, en el caso de las mujeres querecurren a los programas de asistencia jurídica, pueden compararsecon los resultados, también medibles, de los grupos testigo demujeres en una situación similar pero que no son usuarias de losprogramas de asistencia jurídica. Los resultados de los distintosproveedores de servicios de asistencia jurídica en el mismo paíspueden compararse entre sí, al igual que los resultados obtenidos porlos centros de asistencia jurídica en diferentes países. Se podríanmedir los efectos secundarios utilizando los mismos métodos,mediante la comparación de los resultados que obtuvieron aquellasmujeres que no utlizaron los servicios de CEPAM13 que estaban encondiciones de verse afectadas por los flujos de informaciónderivados de la intervención, con las poblaciones de no usuarias queno lo estaban.

Asimismo, además de prestarse a un análisis económicocuantitativo, estos casos constituyen un punto de partida para elanálisis cuantitativo (y cualitativo) de los efectos de la asistenciajurídica en la violencia doméstica. Como ya se ha señalado en elpresente documento, la violencia doméstica --así como el acceso a losbeneficios establecidos en la ley-- fue una de las preocupacionesfundamentales de la evaluación original del sector judicial realizadaen 1994. Casi la mitad de las usuarias de los servicios de asistenciajurídica que solicitan asesoramiento sobre cuestiones relacionadascon las pensiones alimenticias para sus hijos se describen a sí mismas

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13 De aquí en adelante a aquellas mujeres que no utilizaron los servicios de CEPAMse les denominará "no usuarias" para efectos de este informe.


como víctimas de "violencia física grave" durante el período en queconvivieron con sus ex esposos o parejas. En esos casos podemosanalizar directamente los efectos de la violencia doméstica paradeterminar si la asistencia jurídica disminuyó el grado de violenciaposterior a la separación. Los resultados son contundentes ypositivos: existe una probabilidad 17% menor de que las usuarias delos servicios de asistencia jurídica denuncien incidentes de violenciafísica grave, en comparación con las no usuarias, después desepararse de sus parejas anteriores.

Por último, podemos observar los efectos indirectos de laviolencia doméstica en estos casos, comparando los análisis decosto/beneficio de las usuarias de los servicios de asistencia jurídicacon los de las no usuarias. Si bien nuestro estudio centraprimariamente la atención en las diferencias en los resultadosobtenidos por mujeres que presentaron demandas con o sin la ayudade los servicios de asistencia jurídica, también examinamos losmotivos aducidos por las mujeres que optaron por no presentar unareclamación.

Uno de los factores que toma en cuenta una mujer paradecidir si reclamará o no judicialmente contra su ex cónyuge opareja es el riesgo de que, como consecuencia de la presentación deuna demanda, sea objeto de violencia física. La violencia puede verseentonces como un obstáculo en potencia para que la mujer acceda ala justicia, o como un "costo de transacción" de su reclamación.Por lo tanto, les pedimos a las mujeres entrevistadas que no habíaniniciado juicio que indicaran las razones por las cuales se habíanabstenido de hacerlo. Si la asistencia jurídica disminuyeefectivamente los costos de transacción, cabría esperar que existierauna mayor probabilidad de que las usuarias que no entablaron accióncitaran razones más "objetivas" (por ejemplo, que el padre no tienebienes) y que las no usuarias mencionaran razones más "subjetivas",como el temor a la violencia.

El objetivo último de nuestra evaluación es, en principio,medir los efectos del programa de asistencia jurídica en los niveles devida de quienes reciben orientación y patrocinio de casos. Noobstante, es posible que estos beneficios tarden mucho enmaterializarse plenamente. Además, el programa de asistencia

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jurídica puede tener un efecto positivo que va más allá de laspersonas que participan directamente en él. En particular, laspersonas que ven ampliadas sus posibilidades de obtener beneficiosjurídicos pueden convertirse en un vehículo de difusión deinformación y, al mismo tiempo, sentar un precedente que puedeinducir cambios en el comportamiento de las que no litigan. Estebeneficio indirecto, o efecto secundario, respecto de las mujeres queno litigan, es quizás el principal efecto potencial de una reformajurídica y judicial eficaz.

Gráfico 1: Indicadores

Adaptado de Prennushi y cols. (2000).

Partimos de la hipótesis de que las transferencias de recursoseconómicos a la madre por parte de su(s) ex pareja(s) ayudan a aliviarla pobreza sencillamente porque es probable que esas mujeres esténen una situación económica menos favorable que la de sus exparejas. Si bien esta hipótesis es suficiente para los fines del presenteestudio, cabe señalar que esas transferencias pueden también reducirla pobreza al contribuir a mejorar las oportunidades educativas y deempleo de las mujeres de escasos recursos económicos y sus hijos.


La evaluación de los efectos de la reforma jurídica es, enmuchos aspectos, similar a la evaluación de las repercusiones de losprogramas tradicionales de desarrollo, como los de vacunación de losniños. Por lo tanto, nos basamos en la experiencia anterioracumulada durante la ejecución de esos estudios y adoptamosprácticas econométricas de eficacia comprobada a lo largo deltiempo.

A los efectos de nuestro análisis, centramos la atención en losresultados inmediatos de la intervención, a saber:

l El monto de las pensiones alimenticias pagadas por lospadres ausentes, incluidas las transferencias en especie;

l La existencia de un fallo favorable (basado en un derecho),aun cuando en los hechos no se hayan realizadotransferencias. En este caso, la sentencia sigue siendo valiosacomo forma de reclamar contra los ingresos futuros delpadre;

l La solución de litigios sobre la paternidad, lo que,teniendo en cuenta el estigma social que acompaña a los hijosilegítimos, puede generar considerables beneficiosintangibles.

l La incidencia de la violencia doméstica, problema que sueleentremezclarse con los litigios sobre la paternidad y laspensiones alimenticias.

Lo primero que debemos hacer es definir la métrica que seutilizará para evaluar los resultados respecto de las mujeres cuyoshijos tienen derecho a una pensión alimenticia. Para facilitar laexposición, partiremos de la hipótesis de que tanto la existencia comoel monto de la pensión alimenticia a la que tienen derecho los hijosde una determinada mujer están fijados en el código, y que dichomonto varía según las circunstancias jurídicamente pertinentes de esamujer (estado civil, número y edades de sus hijos, etc.), que el juezdeberá determinar. Una medida de la eficacia del sistema jurídico encuanto a la protección de esos derechos es la fracción del monto alque se tiene derecho que se recibe efectivamente, es decir:

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A(x) es la pensión en unidades monetarias a la que tienederecho una madre cualquiera en las circunstancias de hecho quecorrespondan con arreglo a la ley, definidas por el vector x, y P(x,y)es el promedio de los pagos recibidos efectivamente por esa mujer.14

En este caso, el vector y representa las características de la madre quela ley no tiene en cuenta a los efectos de determinar las prestacionesa las que tiene derecho, pero que a pesar de ello influyen en susposibilidades de obtener esas prestaciones, como su condición social,su nivel de educación, etc.

Cabe señalar que este coeficiente puede aplicarse tambiénfácilmente a situaciones, como la de Ecuador, en las que el monto dela pensión no está fijado en el código sino que se deja a criterio deljuez. En esos casos podemos considerar que el valor de la pensión esla suma de una pensión promedio a(x), otorgada de acuerdo con lajurisprudencia y las prácticas locales aplicables, más un términoaleatorio g que refleja el criterio del juez, es decir, A(x) = a(x) + g. Sibien g varía entre las mujeres con el mismo conjunto decaracterísticas, los fallos "generosos" compensan a los "mezquinos",de modo que, en la población total, a una determinada madre se leasigna en promedio un monto igual a a(x).15

Los centros de asistencia jurídica ayudan a las usuarias aobtener la máxima proporción posible del monto total A al que tienenderecho de conformidad con las leyes y prácticas aplicables. Esta______________________________

14 Los beneficios no están establecidos en forma visible, porque Ecuador nocuenta con directrices que vinculen las circunstancias de hecho a valores monetariosespecíficos respecto de los cuales existe un derecho. Un "fallo favorable", términoque se emplea más adelante, es -en el contexto de las pensiones alimenticias- lacuantificación de un derecho por un órgano jurisdiccional o un mediador. Los pagosque efectivamente hacen los padres, que pueden o no ser el resultado de un fallofavorable o estar afectados por los derechos, se denominan "transferencias" en estedocumento.15 Cabe señalar que los datos reunidos para este proyecto pueden ser útiles tambiénpara evaluar la previsibilidad de las decisiones judiciales relacionadas con elotorgamiento de pensiones alimenticias para los hijos. Las decisiones másprevisibles se traducen, en principio, en un mayor número de transacciones y factoresexternos positivos (efectos secundarios) en comparación con las no usuarias.

Eficacia del =sistema jurídico

Monto real recibido =Valor de la pensión

P(x,y)A(x)


intervención ingresa directamente como una variable en y, bajo lamodalidad de información jurídica, representación letrada uorientación psicológica. Además, estos centros podrían ayudar a unamujer a aumentar A mediante la modificación de las circunstancias xque la ley toma en cuenta, como la determinación de la paternidad desus hijos en vía judicial.

Una pregunta clave que cabe hacerse es si, manteniendoconstantes los hechos que la ley toma en cuenta, existe una mejoraestadísticamente significativa en los resultados que sea atribuible a lautilización del centro de asistencia jurídica o el sistema judicial.Nuestra hipótesis nula es que las ex usuarias de los centros deasistencia jurídica están en mejor situación que las no usuarias.Concretamente, la intervención es eficaz si, para un conjunto dado decaracterísticas observables (x é y), la participación en el centro deasistencia jurídica aumenta la probabilidad de que a una madre se lereconozca el derecho a recibir la pensión, Prob(A)>0, el monto de lapensión A, o la parte de la pensión que recibe en los hechos, P/A.16

Los efectos del programa en estudio en las ex usuarias (grupo detratamiento) se miden en relación con otro grupo de madres concaracterísticas comparables pero que no han tenido ningún contactoprevio con los centros de asistencia jurídica (grupo de comparación).

A fin de someter a prueba nuestra hipótesis, nos basamos enuna encuesta de hogares y en los resultados de los grupos dediscusión. La finalidad de esta estrategia en dos frentes es abarcartanto las dimensiones cuantitativas como las cualitativas asociadascon el programa en estudio. En particular, la encuesta permite reunirinformación sobre las circunstancias que la ley toma en cuenta paradeterminar la existencia y el monto de la prestación a la que se tienederecho, así como sobre la utilización por parte de la madre delsistema judicial y los centros de asistencia jurídica, y la magnitud delapoyo económico que brinda el padre ausente. También organizamosgrupos de discusión que analizaron las motivaciones de las madrespara recurrir (o no recurrir) al sistema judicial, además de lavaloración subjetiva que hacen éstas de la asistencia prestada por loscentros de asistencia jurídica.______________________________

16 También podríamos definir el coeficiente de éxito P/A como una variabledicotómica que asume solamente dos valores: 1 si se recibe algún pago y 0 si no serecibe ninguno.

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Datos utilizados en esta evaluación

Para medir los efectos de las actividades realizadas enEcuador, nos basamos ante todo en dos fuentes: una encuesta de 180mujeres que utilizaron el programa de asistencia jurídica y un grupode control de 182 mujeres en una situación similar que no tuvieronacceso a ese tipo de asistencia, y tres grupos de discusión de un totalde 24 madres que reunían los requisitos necesarios para recibirasistencia jurídica, de las cuales 14 eran usuarias de esa asistencia y10 no lo eran. Estas fuentes se describen en mayor detalle másadelante.

También nos basamos en informes y evaluaciones anterioresdel Banco sobre temas relativos al género en Ecuador, incluidos losrelacionados concretamente con esta actividad.17 Por último,utilizamos fuentes secundarias que describen las leyes y la situaciónsocioeconómica de Ecuador, como lo es el último estudio demedición de los niveles de vida de Ecuador (Encuesta deCondiciones de Vida, 1988-1989) realizada por su oficina de censos(INEC).18

Al tratar de crear un modelo que nos permitiera evaluar otroscentros de asistencia jurídica, también recurrimos en gran medida alas investigaciones que había realizado o encargado el BancoMundial con anterioridad en las esferas de la reforma judicial, elgénero y el desarrollo.19

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17 World Bank (1996), Rodríguez (2000), World Bank (2000).18 INEC (1995).19 Los trabajos de investigación realizados por el Banco Mundial en esta materiaincluyen los siguientes estudios: Ecuador Gender Review: Issues andRecommendations, 2001; Integrating gender into the Bank's Work: A Strategy forAction, 2002; Legal and Judicial Reform: Observations, Experiences, and Approachof the Legal Vice Presidency, 2002.


Resultados

Cualquiera sea la forma en que se los mida, los resultados delos centros de asistencia jurídica fueron muy satisfactorios. Larespuesta a cada una de las preguntas de nuestra lista anteriormentemencionada en este documento fue "sí".

1. Las usuarias de los servicios de asistencia jurídica logranmejores resultados jurídicos que las no usuarias. Laintervención eleva en 20% la probabilidad de que obtenganuna pensión alimenticia, en comparación con las mujeresque no reciben asistencia jurídica, después de tener encuenta los factores pertinentes.

2. Las usuarias de los servicios de asistencia jurídica logranmejores resultados económicos que las que no lo son. Laintervención eleva en 10.4% la probabilidad de que recibanefectivamente el pago de una pensión alimenticia, encomparación con las mujeres que no reciben asistenciajurídica, después de tener en cuenta los factores pertinentes.

3. Las tasas de violencia física grave denunciada por lasusuarias de los servicios de asistencia jurídica handisminuido drásticamente. Mientras que casi la mitad detodas las mujeres incluidas en el grupo de estudio y el grupode comparación reconocieron haber sido víctimas deviolencia física grave a manos de su ex cónyuge o ex parejadurante la relación, las que habían recibido asistenciajurídica informaron de un menor nivel de violencia despuésde su separación. Las usuarias y las no usuarias de losservicios de asistencia jurídica (47.6 % y 49.4 %,respectivamente) informaron de tasas prácticamenteidénticas de violencia física grave antes de la separación.Con posterioridad a la separación, la tasa de violencia físicagrave en el caso de las usuarias descendió a menos de lamitad (22.9 %), mientras que en el caso de las no usuarias ladisminución fue menos significativa (a 33.5 %). Como se

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señala más adelante, incluso tras considerar otros factoresposiblemente pertinentes, esto se traduce en una reducciónimportante (17%) de la probabilidad de que las usuarias seanvíctimas de este tipo de violencia en comparación con las nousuarias.

4. La asistencia jurídica contribuyó a reducir la falta deinformación que impide que algunas madres reclamen lapensión alimenticia a la que tienen derecho sus hijos. Existeuna mayor probabilidad de que las usuarias de esos servicioshagan valer el derecho que tienen legalmente de recibir unapensión alimenticia para sus hijos, que aquellas que no loson. Asimismo, entre las mujeres que no reclamaron lapensión, había menos probabilidades de que las usuariascitaran "la falta de conocimiento" como razón para no iniciarjuicio, que las no usuarias.

5. La asistencia jurídica permitió reducir los costos detransacción de una reclamación. El principal motivo por elcual no se utiliza el sistema judicial es la percepción de quelos órganos jurisdiccionales son corruptos, faltos detransparencia y prejuiciados contra las mujeres. La asistenciajurídica ayuda a agilizar los trámites y a disminuir los costosde transacción de otras maneras.

6. Las usuarias de los servicios de asistencia jurídicademuestran un alto nivel de satisfacción como clientes y vencon ojos más favorables al sistema judicial. Es más probableque ellas, comparadas con las no usuarias, recomienden a"una amiga que lo está pensando" que reclame una pensiónalimenticia para sus hijos.

7. La asistencia jurídica ha tenido un efectointergeneracional positivo. En particular, la probabilidad deque un niño que recibe una pensión alimenticia asista a laescuela aumenta en 4.8 puntos porcentuales. Además, loscentros de asistencia jurídica producen un impacto indirectosobre la tasa de asistencia del niño a la escuela, al lograr que


disminuya la incidencia de violencia doméstica después de laseparación (la violencia física después de la separación de lapareja reduce en un 4% la probabilidad de que el niño asistaa la escuela).

8. La asistencia jurídica empodera a la mujer. En los gruposde discusión, las mujeres describieron ventajas nopecuniarias importantes como consecuencia de laintervención del CEPAM, como la de haber mejorado suautoestima y haber recibido ayuda para superar las secuelasde la violencia doméstica. Cuando se les preguntó qué habíanaprendido a raíz de la asistencia jurídica recibida, las mujereshablaron de poner fin a una situación en la que se sentíansolas e impotentes.

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El régimen jurídico en el Ecuador

Para individualizar el conjunto de circunstancias de hecho xque la ley toma en cuenta para determinar la existencia de un derechoA(x) es necesario examinar el régimen jurídico aplicable.

La legislación sobre pensiones alimenticias para los menores

En esta sección se resume la legislación de Ecuador en lo querespecta a las pensiones alimenticias para los menores y el temaconexo de la pensión alimenticia para la ex cónyuge. Si bien lo quenos interesa principalmente es el apoyo económico a los hijosmenores, también es importante analizar las leyes que rigen lapensión alimenticia para la ex cónyuge porque, de conformidad conel Código Civil de Ecuador, ambas prestaciones pertenecen a ungrupo de obligaciones económicas llamadas alimentos (literalmente,"sustento") que se basan exclusivamente en los lazos familiares.

En principio, todas las personas deben prestar apoyoeconómico a sus familiares inmediatos, es decir, a su cónyuge, hijos,padres y hermanos. Estas obligaciones dependen de las necesidadesy los recursos económicos de la persona, las necesidades de quienrecibe el apoyo económico y, más fundamentalmente, de laexistencia de un vínculo familiar.

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La legislación de Ecuador sobre pensiones alimenticias paralos menores es relativamente clara. Una vez establecida la paternidad,el hijo tiene derecho a recibir apoyo económico mientras sea menorde edad o no pueda mantenerse a sí mismo por incapacidad mental ofísica. Sin embargo, es importante señalar que la legislación noestablece pautas cuantitativas respecto de esos derechos, dejando sumonto a criterio de los órganos jurisdiccionales.

¿Quiénes tienen derecho a recibir una pensión alimenticia?

Todos los menores de edad tienen derecho a recibir apoyoeconómico de sus padres legítimos. Esta protección se extiende a lascriaturas aún no nacidas.

La paternidad o la maternidad se establece prima faciecuando la criatura nace dentro del matrimonio formal de sus padres,siempre que el nacimiento se produzca no antes de transcurridos 180días desde la fecha de celebración del matrimonio y no después detranscurridos 300 días desde la fecha oficial de divorcio (o separaciónmarital comprobada) o desde la fecha de fallecimiento del marido.

Si la criatura nace fuera del matrimonio, la paternidad o lamaternidad puede establecerse mediante el reconocimientovoluntario del o los presuntos progenitores. Si sólo uno de ellosreconoce su parentesco, él o ella no puede divulgar la identidad de lapersona con quien concibió a la criatura.

En algunos casos, los hijos nacidos fuera del matrimonio queno han sido reconocidos en forma voluntaria por el padre o la madrepueden pedir que se declare judicialmente la paternidad o lamaternidad. Por ejemplo, un juez puede dictar sentencia sobre lapaternidad si se puede demostrar que la pareja vivía en concubinatonotorio durante el período de la concepción.

¿Por cuánto tiempo?

Un menor de edad tiene derecho a recibir apoyo económicodesde la fecha de presentación de la demanda de pensión alimenticiahasta: i) la muerte del menor; ii) el fallecimiento del padre o madreobligado al pago de la pensión alimenticia; iii) la anulación del


vínculo de paternidad o maternidad en virtud de una sentenciajudicial definitiva; iv) la determinación, mediante un fallo judicial, deque el padre o la madre que paga la pensión alimenticia ha sidodifamado (injuria atroz) por el menor de edad que recibe la pensión;v) el día en que el hijo cumple los 18 años de edad (o los 21 años enel caso de los hijos que siguen asistiendo a la escuela) y el padre o lamadre que paga la pensión pide que se le libere de esa obligación.Estos límites de edad no rigen cuando el hijo no puede mantenersesolo por causa de una incapacidad mental o física.

¿Cuál es el monto?

Cada padre o madre tiene la responsabilidad, de acuerdo consus medios económicos, de proporcionar la ayuda económicanecesaria para satisfacer las necesidades básicas de sus hijos,incluidas la vivienda, la educación y la atención médica. El montoexacto de la pensión alimenticia debe fijarse en función del salariomínimo vigente, de modo que se actualice automáticamente cada vezque sube este último. El juez toma en cuenta tanto las necesidades delhijo como las necesidades y los recursos económicos del obligado apagar la pensión. Por ejemplo, un menor de edad que tiene derecho apensión alimenticia puede no recibir nada debido a que su padre ganamuy poco y tiene otros hijos propios cuyo sustento debe proveer. Sila pareja tiene una sola vivienda, el cónyuge al que se asigne latenencia de los hijos tendrá derecho a vivir en la vivienda mientrasexista un menor dependiente.

Debido a que la legislación no establece pautas concretas conrespecto a la cuantificación de las pensiones alimenticias para loshijos, el único factor que puede permitir predecir el monto de unapensión alimenticia es la uniformidad de criterio que puedan aplicarlos jueces que hacen esa evaluación.

Pensión alimenticia para la ex cónyuge y otras transferencias

Al evaluar las pensiones alimenticias para los hijos, esnecesario tener presente que una pareja puede llegar a un acuerdoextrajudicial sobre la prestación de apoyo económico. Si el resultado

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de la intervención judicial es previsible y los órganos jurisdiccionalesson accesibles, estas transacciones serán frecuentes. Las condicionesque se estipulen en un acuerdo de esta índole pueden ser el resultadode una negociación explícita, ya sea dentro de los límites de la ley ofuera de lo que la ley permite, o de una negociación tácita sobre labase de la costumbre o los valores aceptados por la sociedad. Unapareja puede, por ejemplo, llegar a un acuerdo sobre alimentos comoparte de una negociación amplia que abarca los derechos de visita20 ola división de los bienes de la pareja. Por lo tanto, examinamosbrevemente la legislación sobre las pensiones alimenticias para las excónyuges y la división de los bienes de la pareja.

De acuerdo con el régimen legal ecuatoriano, la mujerdivorciada no tiene derecho a reclamar una pensión alimenticia a suex marido. Si una pareja casada se separa (pero no se divorcia), elmarido tiene la obligación de proporcionar alimentos a su mujer. Estaobligación cesa cuando: i) se disuelve el matrimonio; ii) fallece unode los cónyuges, o iii) se declara, mediante una sentencia judicial, quela mujer ha difamado a su esposo. En el caso de las uniones de hecho,la mujer no tiene derecho a pensión alimenticia alguna. Por lo tanto,se requiere muy poca información sobre la situación de una mujerpara determinar si tiene o no derecho a una pensión alimenticia.21

El monto exacto de la pensión alimenticia de la cónyugedependerá de sus necesidades y de las necesidades y recursoseconómicos del marido. Si la mujer carece de medios económicos, elapoyo económico debería ser suficiente para satisfacer susnecesidades básicas y permitirle vivir modestamente, con arreglo a sucondición social. Si la mujer cuenta con recursos propios, laresponsabilidad del marido se limita únicamente a la diferencia, sihubiera, necesaria para el sustento de la mujer.

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20 El derecho civil de Ecuador favorece a la madre a la hora de asignar la tenenciade los hijos.21 Código Civil. Ley No. 104. RO/Sup 315 de 26 de agosto de 1982; Código deMenores. Ley No. 170. RO/Sup 995 de 7 de agosto de 1992; Código deProcedimiento Civil. Codificación No. 000. RO/ Sup 687 de 18 de mayo de 1987;Ley que Regula las Uniones de Hecho. Ley No. 115. RO/ 399 de 29 de diciembre de1982.


Si bien la mujer divorciada no tiene derecho a una pensiónalimenticia, puede tener derecho a reclamar una parte de los bienes dela pareja. En general, una mujer divorciada tiene derecho a una partedel patrimonio conyugal y a todos los bienes propios que pudieratener. Lo mismo se aplica a las uniones de hecho. Sólo encircunstancias muy excepcionales la mujer divorciada puede tenerderecho a reclamar una parte de los bienes propios de su ex marido.En todo caso, la mujer que reclama apoyo económico para ella y parasu hijo no puede pedir ambas cosas en el mismo proceso judicial.

Cumplimiento de la obligación de proporcionar alimentos a loshijos menores de edad

El régimen jurídico ecuatoriano prevé varias formas degarantizar el cumplimiento de la obligación de pago de pensionesalimenticias a los hijos menores de edad. Por ejemplo, lasreclamaciones sobre pensiones alimenticias tienen preferenciarespecto de cualquier otro tipo de deuda, y las personas que debenuna pensión alimenticia o a quienes se les ha iniciado juicio enreclamo de una pensión no pueden salir del país sin antes dejar undepósito en garantía y obtener una autorización judicial. Del mismomodo, cuando hay pensiones vencidas e impagas, se puede pedir elencarcelamiento (por un máximo de ocho días) del padre o madreresponsable del sustento del menor, hasta que haya abonado los dosúltimos pagos vencidos. No obstante, hay pruebas anecdóticas quesugieren que estas medidas extremas se aplican en muy contadasocasiones.

En otros casos, la ley no prevé los incentivos necesarios parafomentar el cumplimiento. Por ejemplo, si el obligado al pago de lapensión tiene ingresos permanentes, como un salario o unajubilación, la sentencia judicial se notifica a la entidad que realizaesos pagos (por ejemplo, el empleador), la cual queda obligada aretener el monto debido al menor. Sin embargo, si el empleadorincumple esta obligación, se le da una multa de entre 25% y 50% delsalario mínimo, lo que en la mayoría de los casos puede no tener unefecto disuasivo importante.

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Hay dos tipos de órganos judiciales con competencia paraotorgar pensiones alimenticias a los menores de edad. Además de losjuzgados de lo civil se crearon tribunales de menores para tratar enforma más expeditiva los asuntos legales que afectan a los menores.22

Por ejemplo, cuando se inicia un juicio de pensión alimenticia ante untribunal de menores, ello siempre da lugar al pago de una pensiónalimenticia provisional, hasta que se dicte la sentencia definitiva. Sinembargo, el hecho de que los tribunales de menores sean parte delPoder Ejecutivo y no del Poder Judicial ha menoscabado su eficacia,fomentado la mala administración y, en algunos casos, ocasionadoalgunas reiteraciones (Rodríguez, 2000). Por ejemplo, es común queen los juicios de divorcio los jueces de lo civil fijen el monto de lapensión alimenticia debida a los hijos menores de edad, aunque yaexista una sentencia al respecto dictada por un tribunal de menores.Esto se debe a que el divorcio no es válido mientras no exista unacuerdo oficial con respecto a la tenencia de los hijos menores deedad y su sustento económico.

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22 Hasta diciembre de 2002, los tribunales de menores estuvieron supervisados porel Poder Ejecutivo. La Constitución de 1998, en su artículo 191, establece la unidadde jurisdicción. El efecto de este principio constitucional está desarrollado en ladisposición transitoria vigésima sexta en cuyo texto dispone que "todos losmagistrados y jueces que dependan de la Función Ejecutiva [incluyendo los juecesmilitares, de policía y de menores] pasarán a la Función Judicial y mientras las leyesno dispongan algo distinto, se someterán a sus proprias leyes orgánicas."La Ley 2000-100 del 17 de diciembre de 2002 expide el código de la Niñez yAdolescencia. A través de este código, se institucionaliza lo establecido en ladisposción vigésima sexta de la Constitución y, en efecto, los Tribunales de Menorespasan a la Función Judicial.


Diseño

Como ya se señaló, el apoyo prestado por el Banco a loscentros de asistencia jurídica para mujeres de escasos recursoseconómicos proporcionó fondos adicionales para ampliar la labor detres ONG locales: el CEPAM, la Corporación Mujer a Mujer, y laFundación María Guare. La más grande y más arraigada de ellas es elCEPAM, que opera en Quito, la capital de Ecuador, y Guayaquil, laciudad más grande del país. En estas dos ciudades vive casi la mitadde la población urbana del país. En las provincias de Pichincha yGuayas, donde se encuentran Quito y Guayaquil respectivamente, seinició el 35% de todas las acciones entabladas ante juzgados de locivil durante el año 200023 y la mitad de los juicios sobre pensionesalimenticias presentados ante tribunales de menores durante 2001.24

Debido en parte a restricciones presupuestarias y de logística,

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23 Véase Pico Mantilla (2000).24 Estadísticas del Tribunal de Menores de Ecuador, citadas en El Comercio (2002).

23

limitamos el alcance de nuestro estudio a la labor desarrollada por elCEPAM en Guayaquil.25

Uno de los factores básicos que tuvimos en cuenta paraseleccionar el diseño de la muestra y planificar el trabajo en el terrenofue obtener acceso a las madres pertinentes. Durante una pruebaexperimental realizada en octubre de 2001, observamos que lasmadres que reunían los requisitos se mostraban renuentes a participaren las entrevistas, a menos que el contacto inicial lo hiciera unapersona conocida y de su confianza, como un funcionario del centrode asistencia jurídica.26 Descubrimos además que el hogar de lamadre no era el lugar más apropiado para entrevistarla por razones deconfidencialidad y seguridad, particularmente en el caso de lasmujeres que eran víctimas de violencia doméstica. Resultaba muchomás difícil localizar a una determinada mujer que recibía asistenciajurídica y preguntarle acerca de sus tratativas con un ex cónyuge que,por ejemplo, seleccionar al azar una vivienda en una cuadradeterminada de una ciudad y hacer preguntas a las residentes conrespecto a su nivel de vida. Por ende, tuvimos que adaptar el alcancede nuestra encuesta a la limitada esfera de acción de las ONG locales.

El CEPAM de Guayaquil prestó servicios jurídicos a más de6.000 mujeres entre 1998 y mediados de 2001 y, en el mismoperíodo, 733 madres recibieron asesoramiento jurídico sobre el temaconcreto de las pensiones alimenticias. Seleccionamos una muestraaleatoria simple de 181 usuarias del CEPAM de esta lista, es decir,una de cada cuatro usuarias aproximadamente. Cuando el CEPAM nolograba localizar a una usuaria determinada u obtener sucolaboración, se reemplazaba la observación seleccionando, al azar, aotra madre del grupo de usuarias restantes. También seleccionamosuna muestra comparable de 181 madres que nunca habían recibido

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25 El estudio de medición de los niveles de vida de Ecuador considera a Quito y aGuayaquil como dominios analíticos (estratos) independientes, debido a su tamaño ycaracterísticas socioeconómicas.26 Se presentó una dificultad semejante cuando los grupos de discusión se reunieronen forma paralela a la encuesta. En ese componente del proyecto, la tarea de ubicara las madres seleccionadas para los grupos de discusión fue realizada por laempresa local de encuestas (ISVOS), y no por el CEPAM. El resultado fue que la tasade rechazo fue considerablemente mayor comparada con la de la encuesta.


asistencia jurídica del CEPAM.27 Aunque el tamaño de la muestra esbastante reducido, está dentro de los parámetros de tamaño utilizadosen encuestas comparables.28 En comparación, en el estudio demedición de niveles de vida de 1998 de Ecuador se empleó unamuestra de 756 hogares para representar a la población urbana deGuayaquil.29

La selección de un grupo de comparación se realizó mediantetécnicas de muestreo intencional, con la ayuda del CEPAM y otrasorganizaciones populares conexas.30 Establecimos criteriosespecíficos para seleccionar y obtener la ayuda de un grupo demadres que fuera comparable con nuestro grupo de tratamiento.Concretamente, las madres seleccionadas para formar parte del grupode comparación debían reunir los siguientes requisitos: i) tener por lomenos un hijo menor de edad (menor de 18 años) cuyo padreestuviera vivo pero que no integrara el núcleo familiar; ii) no haberrecibido nunca asistencia jurídica del CEPAM ni de otra ONGsimilar; iii) ser pobre o vivir en un barrio con altos niveles depobreza, y iv) tener menos de 50 años de edad (la edad máximaobservada en todo el grupo de usuarias del CEPAM). Además, elCEPAM llevó un registro de todas las no usuarias contactadasdetallando cómo se estableció el contacto, lo que puede resultar útilpara detectar alguna parcialidad no intencionada en el proceso deselección.

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27 También averiguamos si las madres recibían asistencia jurídica gratuita o a bajocosto de otras ONG que funcionan en Guayaquil, como la Corporación Mujeres enel Desarrollo o la Fundación María Guare, o a través de programas universitarios,etc. Las madres de nuestra muestra informan que no recurren a ninguno de esosservicios alternativos.28 Por ejemplo, en su estudio del costo económico de la violencia doméstica,Morrison y Orlando (1999) entrevistaron a 310 mujeres en Santiago (Chile) y a 378mujeres en Managua (Nicaragua). 29 Véase "Sample Design" (diseño de muestras) en:

www.worldbank.org/lsms/country/ecuador/ec98docs.html 30 Habida cuenta de que el diseño de nuestra muestra no es totalmente aleatorio,todos los errores estándar se estiman mediante el uso de técnicas apropiadas. VéaseDavison (1997) y MacKinnon (2002).

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Resultados de la encuesta

En esta sección analizamos las principales conclusiones denuestra encuesta. Lo hacemos de dos maneras. En primer lugardescribimos el tamaño y otras características de las muestras,incluidos los valores medios de las variables. También comparamoslos valores medios de las variables correspondientes a los dos grupos(usuarias y no usuarias). En segundo lugar describimos los resultadosde un método estadístico denominado análisis de regresiónmultivariante. Los lectores que no estén familiarizados con elanálisis estadístico quizás deseen examinar el Reference Manual onScientific Evidence, segunda edición (2000), del Federal JudicialCenter (Centro Judicial Federal) de los Estados Unidos, destinado aservir como material de consulta para abogados, y que tiene varioscapítulos dedicados a las pruebas estadísticas. Para los fines delpresente estudio, es importante recordar que una comparación de dosvalores medios o frecuencias, como los ingresos medios de lasusuarias y las no usuarias, puede ser o no significativa desde el puntode vista estadístico, según cuáles sean las variables, y no tiene encuenta otros factores que no sean la condición de usuaria y quepodrían "explicar" alguna diferencia entre los valores medios. Encambio, en un análisis de regresión se trata de "mantener constantes"o "tener en cuenta" otros factores que no sean la condición deusuarias y que podrían explicar dichas diferencias.

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Empezamos comparando nuestra muestra con una muestrarepresentativa de todos los hogares de Guayaquil. En el Cuadro 1figuran diversos indicadores socioeconómicos, tanto de las 362madres de nuestra muestra como de los 765 hogares entrevistados enGuayaquil durante el estudio de medición de los niveles de vida de1998. En el caso de la mayoría de los indicadores, nuestra muestrarefleja niveles de vida inferiores al del hogar promedio de la ciudad,que es lo que cabía esperar habida cuenta de que los pobres son lapoblación objetivo de los centros de asistencia jurídica.

En esta sección, "casos" se refiere a pares compuestos pormadre y padre. No hay duda de que es el hijo, y no la madre, quientiene derecho a la pensión alimenticia. Un determinado caso puedecomprender a uno o más hijos de un cierto par de madre y padre, porlo que algunos resultados de la regresión que figuran a continuaciónse expresan en función de cada menor. El término "derechos" serefiere a una eventual pretensión derivada de circunstancias de hechoque puede hacerse valer en vía judicial, independientemente de quese procure obtener una transferencia del padre o un fallo favorable deun órgano jurisdiccional. Los derechos no son característicasobservables. Un "fallo favorable" es un reconocimiento ocuantificación oficial de un derecho por parte de un órganojurisdiccional o un mediador. Una "transferencia" es el pago de unapensión alimenticia a un menor por parte del padre, en formavoluntaria o no.


Enfocamos ahora nuestro análisis en aquellas madres denuestra muestra que, en principio, tienen derecho a obtener unapensión alimenticia para sus hijos: aquellas que tienen a su cargo porlo menos un hijo menor de 18 años de edad cuyo padre vive pero nointegra el núcleo familiar (en el caso de los hijos que asisten a laescuela, la edad máxima es de 21 años). De las 362 madresentrevistadas, 357 tienen actualmente (prima facie) derecho a recibiruna pensión alimenticia para sus hijos, o tuvieron ese derecho enalgún momento durante el período de 12 meses anterior a laencuesta. La mayoría de las madres (81%) tienen entre uno y treshijos y, como promedio, cada madre tiene dos hijos con derecho arecibir una pensión alimenticia. En algunos casos hay más de unpadre ausente. Concretamente, en el caso de las 357 madresseleccionadas, hay 445 padres ausentes desagregados como se indicaen el Cuadro 2. De estos 445 casos (pares de madre y padre), 208corresponden a usuarias del CEPAM y 237 a no usuarias.

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Frecuencia de los fallos favorables y de las transferencias

Si bien solamente en el 21.8% de los casos se ha otorgadooficialmente a la madre, en virtud de un fallo favorable, una pensiónalimenticia para sus hijos, ya sea por un órgano jurisdiccional o comoresultado de una mediación, el porcentaje de casos en que la madrerecibe efectivamente algún tipo de apoyo económico para el sustentode sus hijos es casi el doble (40.7%). Esto incluye tanto lastransferencias en efectivo como en especie. A continuación figura uncuadro de entrada múltiple sobre los casos que reciben transferenciasy aquellos en que existe un reconocimiento oficial del derecho arecibir una pensión alimenticia:


Si comparamos las frecuencias entre las usuarias y las nousuarias del CEPAM, vemos que tanto los fallos favorables como lastransferencias reales de apoyo económico a los hijos son másfrecuentes en el primer grupo. Si bien esto puede deberse a laintervención del CEPAM, es posible que las usuarias del CEPAMsimplemente tengan características más favorables que las nousuarias. Por ejemplo, es más probable que las usuarias estén casadaso hayan cursado estudios universitarios. Cabe señalar que es bastantecomún (61% de los casos que reúnen los requisitos) que los padresausentes tengan otros hijos que mantener, lo que tiene un efectonegativo sobre la probabilidad de que la madre reciba transferencias.

El tipo de relación conyugal entre la madre y su ex parejarepercute enormemente en la frecuencia de pago de pensionesalimenticias, antes de considerar otros factores. Es así que la

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existencia de un fallo oficial que otorga a los hijos una pensiónalimenticia o la recepción de transferencias es más frecuente entre lasmadres que contrajeron matrimonio formal. Es muy posible que estose deba al hecho de que es menos probable que las madres que hanestado formalmente casadas tengan que encarar un litigio sobre lapaternidad (aunque no son inmunes en ese sentido).

Utilización del sistema judicial

No es fácil determinar cuáles madres reclamaron una pensiónalimenticia para sus hijos porque en los juicios de divorcio se abordaautomáticamente este tema. Durante un ensayo experimentalrealizado en octubre de 2001, vimos que las mujeres divorciadas querecibían pensiones alimenticias para sus hijos indicaban a menudoque nunca habían reclamado judicialmente esa pensión. A fin deevitar confusiones, el cuestionario de nuestra encuesta sólo intentadeterminar quién recibe apoyo económico para sus hijos, conindependencia de que dicho apoyo se haya solicitado expresamente.


Utilización del sistema judicial

Como se indica en el Gráfico 2, la forma más común deobtener judicialmente una pensión alimenticia para un hijo es a travésde los tribunales de menores, seguida en importancia por lasnegociaciones directas entre la madre y el padre ausente.

En sólo 44.6% de los 60 casos en los que la pensiónalimenticia se obtuvo judicialmente, ésta se fijó como unaproporción del salario mínimo, y en sólo el 43.3% de los casos sepresentó una solicitud oficial de aumento de la pensión. Menos de untercio de estas solicitudes de aumento de la pensión recibieron unarespuesta favorable.

Si bien no podemos determinar exactamente quiénesreclamaron pensiones alimenticias para sus hijos, podemos saberquiénes no lo hicieron. Nuestro cuestionario identifica en particular aaquellas madres que nunca obtuvieron un fallo favorable o nuncarecibieron una transferencia del padre en cuestión, y luego lespregunta si alguna vez trataron de obtener apoyo económico para sushijos. De esta manera pudimos identificar 257 casos (o sea casi el58%) en los que nunca se hicieron gestiones para obtener una pensiónalimenticia. Presentamos a la madre una lista de razones para noreclamar una pensión alimenticia al padre respectivo, y le pedimos

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que seleccionara todas las opciones aplicables. En general, el temor alas represalias (físicas) y la imposibilidad de localizar al padre fueronlas razones más citadas.

La categoría de "otras razones" para no reclamar una pensiónalimenticia comprende implícitamente las limitaciones que hastacierto punto tienen todas las madres pobres, como la falta de dineropara pagar honorarios de abogados o la falta de tiempo para hacer lasdiligencias necesarias.31 A fin de determinar cuál era el mayorobstáculo que enfrentaban, también les pedimos a las madres quenunca habían reclamado una pensión alimenticia para sus hijos queeligieran solamente una de cuatro opciones: falta de dinero, falta deinformación, falta de tiempo o falta de un servicio de guarderíainfantil al que pudieran recurrir. No es de sorprender que tanto lasusuarias del CEPAM como las no usuarias hayan citado la falta dedinero para pagar los honorarios de un abogado como el principalobstáculo. Sin embargo, el segundo obstáculo en orden deimportancia que señalaron las usuarias del CEPAM fue la falta detiempo, mientras que en el caso de las no usuarias fue la falta deinformación en cuanto a la forma de proceder. Esto confirma lapresunción de que la intervención del CEPAM es útil en parte porquereduce la falta de información que impide que algunas madresreclamen para sus hijos las pensiones alimenticias a las que tienenderecho.

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31 De acuerdo con los resultados del ensayo experimental, esta pregunta acerca delos principales "obstáculos" se redactó de manera de evitar transmitir la impresión deque el entrevistador estaba restando importancia a las "razones" aducidas por lamadre en las preguntas anteriores.


Las usuarias del CEPAM tienen una opinión más favorable delsistema judicial

Al final de cada entrevista, se preguntó a cada participante sirecomendaría reclamar una pensión alimenticia para sus hijos a "unaamiga que estaba pensando hacerlo". Esto nos permite evaluarindirectamente la experiencia personal de la participante. Laconclusión fue que el 85.6% de las usuarias del CEPAM y el 77.2%de las no usuarias recomendarían a otras madres que reclamaranjudicialmente una pensión alimenticia para sus hijos. El hecho de que

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la entrevistada esté recibiendo una pensión alimenticia para sus hijosmarca sin duda una diferencia, pero incluso en el caso de las mujeresque no reciben transferencias, las usuarias del CEPAM tienen unaperspectiva más favorable que las no usuarias (82.4% contra 76.3%,respectivamente).

También les pedimos a las usuarias del CEPAM queconsideraran una situación hipotética en la que no existiera laposibilidad de recurrir a la ayuda del CEPAM. Casi dos tercios de lasusuarias del CEPAM (63.6%) indicaron que aun en ese caso tendríanque reclamar una pensión alimenticia para sus hijos, y más de trescuartos de ellas (75.2%) opinaron que sin la ayuda del CEPAM leshubiera ido igual o mejor de lo que realmente les fue. Cabe señalarque esas percepciones ex post no pueden considerarse una indicaciónconfiable del verdadero comportamiento de la madre en una situacióncontrafáctica. No obstante, son útiles como medida indirecta delgrado de satisfacción de la usuaria.

La intervención del CEPAM aumenta la probabilidad de obteneruna pensión alimenticia

Hasta este punto nuestro análisis se ha basado endistribuciones de frecuencias no corregidas, lo que hace difícil aislarlos efectos de la intervención del CEPAM. De aquí en adelanteutilizaremos el análisis de regresión para tener en cuenta otrascaracterísticas pertinentes que se cree que están relacionadas concambios en la variable dependiente (es decir, la variable que se debe


explicar).32 Por ejemplo, el hecho de que la madre reciba o no pagosen concepto de pensión alimenticia puede depender no sólo de laintervención del CEPAM, sino de otras variables explicativas, comola capacidad del padre para pagar.

Proponemos un modelo en el cual la variable dependientesólo tiene dos valores posibles (0 ó 1) y las variables explicativassupuestamente inciden en la probabilidad de que ocurra el evento encuestión. Concretamente, la madre tiene un fallo favorable que leotorga una pensión alimenticia (Y1=1) o no lo tiene (Y1=0). Delmismo modo, la madre recibe pagos en concepto de pensiónalimenticia (Y2=1) o no recibe tales pagos (Y2=0). Puesto que amboseventos están claramente relacionados entre sí, consideraremos unmodelo en el que las probabilidades de tener un fallo favorable (Y1)o de recibir efectivamente pagos en concepto de pensión alimenticia(Y2), o de ambas cosas, se estiman conjuntamente.

Un resultado estadístico es "significativo" si lasprobabilidades de que se deba a una casualidad son inferiores a unnivel determinado, generalmente de 1 en 20. A este nivel designificación convencional, la intervención del CEPAM aumenta laprobabilidad de obtener un fallo favorable pero no de recibirefectivamente una transferencia. A un nivel de significación menosriguroso (probabilidades de error inferiores a 1 en 10), la intervencióndel CEPAM aumenta tanto la probabilidad de obtener un fallofavorable como la de recibir efectivamente algún pago. En particular,la intervención del CEPAM aumenta en 20% la probabilidad deobtener un fallo favorable y en 10.4% la probabilidad de recibir unatransferencia. Estos porcentajes resultan de la comparación con las nousuarias, después de tener en cuenta algunos factores pertinentes,como los siguientes:33

l Si existió un matrimonio formal entre la madre y el padreausente.l Si la madre vive actualmente con otro cónyuge o parejal Si hubo un litigio sobre la paternidad.

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32 En el Anexo III se presentan más detalles del análisis estadístico utilizado, y enel Anexo IV figuran los resultados del análisis de regresión.33 Probamos una amplia gama de variables explicativas, pero sólo informamossobre aquellas que demostraron ser estadísticamente significativas.

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l Si el padre ausente visita con frecuencia a sus hijos omantiene una relación estrecha con ellos.l La situación laboral del padre ausente y sus posibilidadesde ingresos.34

l La existencia de violencia física grave antes de laseparación.

No todas las variables son estadísticamente significativas enambas ecuaciones. Observamos que la probabilidad de que la madrereciba una transferencia es menor cuando ha habido un litigio sobrela paternidad, o violencia física grave antes de la separación, ocuando el padre no visita a sus hijos, aunque estos factores noparecen incidir en la probabilidad de obtener un fallo favorable.Además, es más probable que las madres que viven actualmente conun cónyuge o pareja obtengan un fallo favorable, aunque este factorno afecta a la probabilidad de que reciban efectivamente unatransferencia.

Como era previsible, los padres desempleados o con pocasposibilidades de ingresos tienen menores probabilidades de pagar unapensión alimenticia para sus hijos, aunque el hecho de que es tambiénmenos probable que se les exija que lo hagan puede reflejar latendencia de la madre a no reclamar judicialmente una pensióncuando el resultado económico que cabría esperar es muy reducido.

La intervención del CEPAM y el monto de las pensionesalimenticias recibidas

En el Cuadro 7 figura un resumen de las estadísticas relativasal monto de la pensión fijado en el fallo (A) por cada niño, el pagoefectivamente recibido (P), y la razón entre el pago y el montoestablecido en el fallo P/A. A juzgar por las medias muestrales,parecería que las usuarias del CEPAM obtienen mejores resultados______________________________

34 Utilizando datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, 1998-1999 de Ecuador,estimamos una ecuación en la que la participación del padre en el presupuesto delhogar es una función de su ocupación, su edad y su educación, la educación de sucónyuge y el número de hijos. Luego utilizamos esta ecuación para predecir las posi-bilidades de ingresos del padre ausente como función de la información aportada porla madre.


que las no usuarias, y que los hijos de parejas que habían contraídomatrimonio formal salen mejor parados que los hijos de parejas queno se habían casado. No obstante, existe una gran variabilidad en losdatos tanto en lo que respecta a la desviación estándar como al rangode los valores extremos, particularmente en cuanto al monto fijado enel fallo. La variabilidad reduce la significación estadística de lasdiferencias entre los valores medios. Si comparamos las medianas,que son menos susceptibles a los valores extremos, la ventaja de serusuaria del CEPAM o de haber estado unida en matrimonio formal noresulta tan clara. Por ejemplo, la mitad superior de las usuarias delCEPAM obtuvieron un fallo favorable que fijaba el monto de lapensión en más de US$16.98 por mes por hijo, mientras que a lamitad superior de las no usuarias se les fijó montos superiores aUS$24 por mes por hijo.

Tratamos de estimar los efectos de la intervención delCEPAM en la fracción del monto fijado en el fallo que la madrerecibe efectivamente (P/A), teniendo en cuenta algunos factorespertinentes como el estado civil de la madre o la capacidad del padrepara pagar. Sin embargo, prácticamente todas las variablesexplicativas de nuestro conjunto de datos, incluida la intervención delCEPAM, resultan no ser pertinentes para explicar la variación delcoeficiente P/A a niveles de confianza convencionales. Es probableque esto refleje el hecho de que en el derecho de familia de Ecuadorno existen pautas claras para fijar el monto de la pensión en el falloque reconoce el derecho a cobrarla, por lo que dos madres encircunstancias básicamente idénticas pueden obtener pensionesdiferentes en vía judicial. Dicho de otro modo, los datos de nuestraencuesta no nos permiten tomar el monto fijado en el fallo observadoA(x) y discriminar entre el monto medio que fijan los fallos a(x) deconformidad con la jurisprudencia aplicable y las prácticas locales yel término aleatorio gg que refleja el criterio del juez.

Como segundo recurso, tratamos de determinar si laintervención del CEPAM produce un impacto en el monto de lapensión alimenticia recibida P(x,y). Se podría considerar que lospagos efectivamente recibidos son el resultado de dos decisiones delpadre ausente, relacionadas entre sí: en primer lugar, si debe o nopagar una pensión alimenticia, y, en segundo lugar, cuánto debe pagar

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por concepto de pensión. Si en ambas decisiones influyen factorescomunes no observados en nuestros datos, la estimación de unaecuación de pagos con el subconjunto de casos en que se proporcionauna pensión alimenticia puede generar coeficientes sesgados. Siaplicamos el método de Heckman para tener en cuenta este posible


sesgo en la selección,35 vemos que ni la intervención del CEPAM nininguna de las variables independientes sometidas a prueba es sig-nificativa a la hora de explicar la variación del monto de la pensiónalimenticia efectivamente recibida.

También es posible que los datos estén afectados por unsesgo en la información recibida debido a que las mujeresentrevistadas "redondean" en cero las pensiones cuando el montofijado en el fallo es pequeño. Por ejemplo, una madre que hayarecibido apenas 25 centavos durante el período de 12 meses anteriora la entrevista, puede decir que la pensión fue cero debido a loextenso del período que debe recordar para responder ("períodorecordatorio"), o simplemente porque una contribución nominalcomo ésa se percibe como "prácticamente nada".36

Para tratar de resolver este posible sesgo estadístico,empleamos lo que se denomina modelo de regresión censurada omodelo Tobit. A diferencia del método de Heckman, en un modeloTobit se utilizan todas las observaciones del conjunto de datos,incluidos los casos en los que no hay ningún pago. Aplicando estemétodo llegamos a la conclusión de que la intervención del CEPAMaumenta el monto de la pensión alimenticia efectivamente recibida enunos US$10 por mes por cada hijo, en comparación con las nousuarias y tras tener en cuenta los siguientes factores pertinentes:

l Si existió un matrimonio formal.l La situación laboral del padre ausente y sus posibilidadesde ingresos.

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35 Una solución en dos etapas para evitar este posible sesgo en la selección,propuesta inicialmente por Heckman (1979), consiste en calcular una ecuación queexplica la probabilidad de que se reciba algún tipo de pensión alimenticia en todoslos casos incluidos en nuestra muestra, y luego utilizar las predicciones de esemodelo para asignar un valor indirecto a los factores no observados que afectan a lasdos decisiones interrelacionadas del padre ausente. Una vez agregado ese valorindirecto como variable explicativa en la ecuación de pagos, las estimacionesbasadas en el subconjunto de casos en que se proporciona una pensión alimenticiadeberían generar coeficientes no sesgados.36 Una de las madres que participaron en los grupos de discusión indicó que el padre"nunca les había dado absolutamente nada, ni siquiera para comprar caramelos o parala escuela. Todo lo que hace es aparecerse cerca de Navidad y darles [a los niños]cinco dólares. Imagínese, ¡les da cinco dólares al año! y eso es todo" (énfasisañadido).

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l Si hubo un litigio sobre la paternidad.l La existencia de violencia física grave antes de laseparaciónl Si el padre ausente visita con frecuencia a sus hijos omantiene una relación estrecha con ellos.

Dependerá de la situación de la madre que la suma de US$10por mes por cada hijo surta un efecto importante en el bienestareconómico.

La relación entre las pensiones alimenticias y el presupuesto delos hogares

Si bien la mitad de las madres con derecho a obtener unapensión alimenticia para sus hijos no recibieron ningunatransferencia durante el período de 12 meses anterior a la encuesta,un porcentaje abrumador de ellas, el 81,4%, recomendaría a otrasmadres que reclamaran judicialmente una pensión. A primera vistaesto puede resultar incomprensible, ya que incluso las usuarias delCEPAM deben invertir tiempo y dinero para hacerlo.

A fin de abordar este tema, la encuesta reúne informacióndetallada sobre los gastos del hogar en alimentos, lo que nos permitedeterminar la importancia relativa de las pensiones alimenticias en elpresupuesto familiar. Comparamos en particular los montos recibidospor los distintos hogares, utilizando un índice de transferencia que sedefine de la siguiente manera:37

Transferencia por hijo con derecho a pensión, por mes

Índice de transferencia =Gastos en alimentos por integrante

del núcleo familiar, por mes

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37 Este índice se calcula solamente para la mitad de la muestra, seleccionada al azarpara una segunda ronda de entrevistas.


El 62% de los hogares de esta submuestra de 180 hogares norecibieron ninguna transferencia para el sustento de los menores. Enel caso de los que sí recibieron algún tipo de apoyo económico (68hogares), observamos que el monto recibido como proporción delpresupuesto familiar varía considerablemente de un hogar a otro. Noobstante, la mediana del índice de transferencia es 39%. Estosignifica que la mitad de los hogares que reciben algunatransferencia recibieron 39% o más de lo que se gasta por mes en elhogar en la alimentación de una persona. Y para el cuartil superiorque recibe apoyo económico, la transferencia representa el 92% omás de lo que gasta el hogar en la alimentación de una persona.

En consecuencia, las pensiones alimenticias que reciben loshijos menores pueden representar una diferencia significativa en elnivel de vida de algunos hogares. Los datos recogidos de los gruposde discusión corroboran esta conclusión, que sugiere además que lasmujeres pobres consideran que las transferencias son una entremuchas pequeñas fuentes de ingresos. Aunque la madre no recibanada actualmente, el fallo le reconoce un derecho a una parte de losingresos del padre ausente que puede dar lugar a una transferencia enalgún momento en el futuro, y puede contribuir a aumentar suautoestima.

La intervención del CEPAM reduce la incidencia de la violenciadoméstica

Además de las ventajas pecuniarias que pueden derivarse dela intervención del CEPAM, hay pruebas de que sus usuarias se venfavorecidas por una disminución de la violencia doméstica. Laincidencia de ésta antes de la separación es aproximadamente lamisma para las usuarias que para las no usuarias. (No se dispone dedatos comparables para todo Ecuador).

Después de la separación, la incidencia de actos de violenciacometidos por el padre ausente disminuye en todos los casos. Sinembargo, esta disminución es más pronunciada en el caso de lasusuarias del CEPAM que en el caso de las no usuarias, tanto entérminos relativos como porcentuales. Cabe destacar que estas

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conclusiones no tienen en cuenta a las madres sin pareja que nuncavivieron con el padre ausente, porque en esos casos no es posibledefinir un período recordatorio comparable (es decir, es difícilestablecer la fecha exacta del término de la relación).

Analizamos este tema en mayor detalle, empleando el análisis deregresión para tener en cuenta las características pertinentes.Llegamos a la conclusión de que el CEPAM reduce en 17 puntosporcentuales la probabilidad de ser víctima de violencia física gravedespués de la separación. Se hace la comparación con las nousuarias, después de tener en cuenta los siguientes factores:


l Violencia física grave antes de la separación.l Si la madre alguna vez ha denunciado ser víctima de malostratos a las autoridades (Comisaría de la Mujer).38

l La raza declarada por la madre (un valor indirecto de lasdiferencias culturales y la exclusión social).39

l La situación laboral del padre.

Si la madre fue víctima de violencia física antes de laseparación o de una agresión tan grave que la denunció a lasautoridades, es más probable que sea objeto de violencia física gravedespués de la separación. Si la madre se identifica como negra omulata o el padre tiene un empleo, existe una mayor probabilidad deque la madre sea víctima de violencia física después de la separación.Otros factores como el nivel de pobreza del hogar, la edad o laeducación de la madre o la educación del padre no parecen estarrelacionados con las causas de la violencia física.40

Las pensiones alimenticias de los hijos no parecen repercutir enla situación laboral de la madre

Estimamos un modelo bruto de la participación de la madreen la fuerza laboral, para determinar si las pensiones alimenticias delos hijos incidían de alguna manera en la decisión de la madre detrabajar. No detectamos ningún efecto, tras tener en cuenta los______________________________

38 Ecuador presta servicios a las mujeres a través de órganos especiales de lapolicía, llamados Comisarías de la Mujer. Las comisarías, con personal femenino ydedicadas exclusivamente a delitos de violencia contra la mujer, se encargan derecibir denuncias y proteger a las mujeres de la violencia. Las Comisarías debencomunicar los casos de lesiones graves a los juzgados penales. Rodríguez, 2000,página 7. 39 Según INEC (2000), la mayoría de los habitantes de Guayaquil se identificancomo mestizos (67.7%) o blancos (21.9%), y sólo el 8.3% como negros o mulatos.En cambio, casi el 26% de las madres de nuestra muestra se describen como negraso mulatas.40 En su estudio sobre la violencia doméstica en Lima (Perú), Gonzales de Olarte yGavilano Llosa (1999) llegan a la conclusión de que la pobreza está relacionada conuna mayor incidencia de violencia psicológica y sexual contra la mujer pero no deviolencia física. Sin embargo, observan una mayor probabilidad de violencia físicaen los casos en que la pareja no está casada, el hombre tiene un empleo, o la madrebusca el apoyo de parientes o amigos.

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factores que generalmente se asocian con la participación en la fuerzade trabajo:

l Edad de la madre.l Años de educación de la madre después de terminada laeducación secundaria.l Si la madre vive actualmente con otro cónyuge o pareja.

Constatamos que es menos probable que trabajen las madresmás jóvenes, las que viven con un cónyuge o pareja, y las que notienen educación postsecundaria. Probamos con otros factores, comoel número de hijos menores de seis años de edad, pero resultaron noser significativos.

Las pensiones alimenticias aumentan la tasa de asistencia de losniños a la escuela

A un nivel de significación convencional de 5%, el hecho derecibir una pensión alimenticia aumenta en 4.8 puntos porcentuales laprobabilidad de que el menor asista a la escuela, en comparación conlos niños que no reciben transferencias y una vez hechas lascorrecciones necesarias para tener en cuenta factores pertinentescomo los siguientes:

l La edad y el género del menor.l Los años de escolaridad de la madre.l El consumo per cápita del hogar.l La incidencia de la violencia física contra la madre despuésde la separación.41

Observamos que la tasa de asistencia escolar disminuye conla edad del menor y que este efecto es más pronunciado en el caso delos varones que en el de las niñas. Asimismo, es menos probable que______________________________

41 La violencia contra la madre contribuye a desestabilizar el entorno familiar ytambién se asocia con la violencia contra los niños. Según la base de datos sobre lasusuarias del CEPAM de Guayaquil, de las 946 madres que declararon haber sidovíctimas de violencia doméstica en el período de 1998-01, el 35% también informóque el cónyuge o pareja había lesionado físicamente a sus hijos.


las madres con un menor nivel de educación y aquellas que sonvíctimas de violencia física después de la separación envíen a sushijos a la escuela. Por último, un mayor grado de pobreza, medida enfunción del consumo per cápita, está vinculada a la deserción escolar.Cabe señalar que el impacto del CEPAM sobre la tasa de asistenciaescolar de los niños es doble: directo, al aumentar las posibilidades derecibir una pensión alimenticia, e indirecto, al disminuir la incidenciade violencia doméstica después de la separación (la violencia físicadespués de la separación reduce en un 2% la probabilidad de que elniño asista a la escuela).

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Resultados de los grupos de discusión

A pesar de que la mayoría de las madres con derecho areclamar una pensión alimenticia para sus hijos no recibentransferencia alguna, la encuesta revela que la mayoría de ellasrecomiendan a otras madres que reclamen una pensión. A fin deabordar estas cuestiones en un marco más flexible, organizamos unaserie de grupos de discusión con la participación tanto de usuarias delCEPAM como de no usuarias. En esos grupos se analizaron enparticular los siguientes temas:

l ¿Qué beneficios (tanto económicos como de otra índole)conjuntos trae el cobro de una pensión alimenticia?l ¿Cuáles son los principales obstáculos para obtener unapensión alimenticia? ¿Por qué algunos padres no cumplencon su obligación?l ¿Cuáles son las razones por las cuales se reclama unapensión alimenticia? ¿En qué medida inciden en esa decisiónotras cuestiones conexas, como la tenencia de los hijos, laviolencia doméstica, etc.?l ¿Cuál es el grado de satisfacción respecto de los serviciosdel CEPAM?

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Un total de 24 madres con derecho a reclamar una pensiónalimenticia para sus hijos participaron en tres grupos de discusióndistintos, que se reunieron por espacio de dos horas y media cadauno. De las 24 participantes, 18 habían iniciado algún tipo de acciónjudicial (14 por intermedio del CEPAM y cuatro en forma particular),mientras que las otras cuatro nunca habían reclamado una pensiónalimenticia. Los moderadores de las reuniones fueron especialistas entemas de género. A continuación figura un resumen de las principalesconclusiones extraídas de las deliberaciones de los grupos dediscusión, que en cierta medida corroboran los resultados de laencuesta.

Beneficios de la asistencia jurídica

Como ya lo suponíamos, las participantes manifestaron que,si bien el monto de las pensiones era reducido, de todos modos eranimportantes para ellas porque sus familias se encontraban encondiciones económicas muy precarias. Esas transferencias podíanconsiderarse una de varias pequeñas fuentes de ingresos que, tomadasen conjunto, desempeñaban un papel fundamental en la estrategia desupervivencia de las madres.

"Los 10 dólares que recibo [de pensión alimenticia para mishijos] no alcanzan… ¿qué puedo comprar con eso? Apenasun par de cosas, [alimentos] para dos o tres días. Cuandopuedo, les doy a mis hijos leche chocolatada y, si hay, unpedazo de pan por la noche. Pero claro que no siempre. Sólocuando me alcanza el dinero, cuando me pagan algo por lavarropa."

Ninguna de las madres que obtuvieron una pensiónalimenticia para sus hijos considera que el monto fijado sea justo osuficiente. Todas, salvo dos, dijeron que destinaban la pensión(alimentos) a pagar únicamente gastos de alimentación, y sólo dosdijeron que les alcanzaba para cubrir también gastos de salud,educación y vestimenta.


El lapso que duró la actividad coincidió con un período decrisis económica en Ecuador, que determinó una disminución devalor de las transferencias. Durante el período de la actividad, laeconomía de Ecuador atravesó por un proceso tanto de inflacióncomo de "dolarización". Casi todas las mujeres de los grupos dediscusión que habían obtenido pensiones alimenticias antes de ladolarización convinieron en que su situación económica habíaempeorado después de la transición.

La intervención del CEPAM generó también importantesbeneficios no pecuniarios. Las participantes mencionaron que habíanmejorado su autoestima y que habían recibido ayuda para superar lassecuelas de la violencia doméstica.

"Siempre les digo [a las madres en una situación semejante]que acudan al CEPAM… no solamente para conseguir unapensión alimenticia sino porque también les dan orientaciónpsicológica… para que puedan mejorar su autoestima, paraque sus hijos dejen de ser maltratados."

Debido en parte al estigma que acompaña a los hijosilegítimos, la preocupación principal de algunas madres era probar lapaternidad, aunque al final no obtuvieran una pensión alimenticiapara sus hijos. Algunas madres se quejaron de que la falta departicipación del padre en la vida de sus hijos les causaba más dañoque la falta de apoyo económico.

Obstáculos para obtener asistencia jurídica

El principal factor que disuade a las madres de utilizar elsistema judicial es la percepción de que los órganos jurisdiccionalesson corruptos, faltos de transparencia y prejuiciados contra lasmujeres. La intervención del CEPAM ayuda a agilizar los trámites ya disminuir los costos de transacción de otras maneras. Las usuariasdel CEPAM informaron de que habían podido negociar en el sistemajudicial, a pesar de sus deficiencias.

El temor a la violencia física y demás formas de represaliases otra de las principales preocupaciones de las madres a la hora de

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decidir si reclamarán una pensión alimenticia, lo que concuerda conlos resultados de la encuesta.

"Fui [a las autoridades] sólo una vez porque él se enteró yamenazó con darme una paliza. Yo ya tenía problemas con élporque quería quitarme a mi hija ... Me dijo que podíahacerlo porque yo no tenía un empleo para mantenerla,porque era demasiado joven."

Satisfacción con los servicios del CEPAM

Las usuarias del CEPAM informaron de una mayorcapacidad para sortear los obstáculos derivados de la complejidad delrégimen jurídico que las no usuarias. De hecho, las mujeres queutilizaron el CEPAM lo recomendaron a las que no lo habían hecho.Las mujeres que litigaron sin la ayuda del CEPAM no recomendaríanacudir a la vía judicial.

Cuando se les preguntó qué habían aprendido a raíz de laasistencia jurídica recibida, las mujeres hablaron de poner fin a unasituación en la que se sentían solas e impotentes; de conocer mejorsus propios derechos y los de sus hijos; del poder del proceso legalpara remediar la falta de responsabilidad paterna, y de aprender aencarar la vida con una actitud diferente.

Por su parte, los padres ausentes parecen considerar que elpago de una pensión alimenticia tiene repercusiones que van más alládel aspecto meramente económico. Para algunos hombres, la acciónjudicial es una afrenta a su tradicional condición dominante. Y si,además, el padre ausente está pasando por dificultades económicas,el resultado puede ser una mayor violencia contra la madre.

Existen también algunos indicios de un efecto secundario deaprovechamiento de la intervención judicial. Algunas participantesamenazaron al padre ausente con recurrir a la justicia como medio delograr un acuerdo extrajudicial. De hecho, algunas participantes creenque el monto de las pensiones alimenticias que fijan los jueces esmenor al que se puede lograr en una transacción extrajudicial. En doscasos, la madre indicó que, más allá de cualquier beneficio personal,el hecho de hacer valer sus derechos era una forma de mejorar lasituación de todas las mujeres.


"Sí, [recomiendo recurrir a la vía judicial] porque aunque norecibas nada, por lo menos contribuyes a reducir el númerode padres irresponsables. En algunos casos, por el solo hechode entablar juicio, ya se asusta al padre para que llegue a unacuerdo con la madre."

Existen algunas creencias populares y reglas de facto, noprevistas en la ley, que parecen influir en las decisiones individualesacerca de las pensiones alimenticias. Por ejemplo, debido a que éstasse llaman comunmente alimentos (literalmente, "sustento"), muchasmujeres creen erróneamente que la obligación del padre se limita aproveer únicamente lo necesario para que el menor se alimente.También es una creencia común entre los hombres que cuando lamadre comienza a vivir con otro hombre, o cuando consigue unempleo, el padre queda eximido de su obligación de proporcionaralimentos a sus hijos. Otro hecho aún más alarmante es que algunoshombres tratan de obtener favores sexuales de su ex esposa a cambiode la ayuda económica.

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Cuestiones de género

La presente evaluación ha demostrado que el centro deasistencia jurídica ha logrado lo que supuestamente debe ser suobjetivo: ayudar a las usuarias. Por todas las razones expuestasanteriormente, las usuarias del CEPAM estaban en mejores condi-ciones jurídicas, económicas y subjetivas que las no usuarias delgrupo de estudio.

La actividad que estamos evaluando reúne dos aspectos de lamisión y las metas del Banco Mundial. Por un lado, forma parte deun proyecto de reforma jurídica y judicial que apunta a promover elimperio del derecho y, por el otro, integra aspectos de género a fin deaumentar la capacidad de la mujer para hacer valer su igualdad enmateria de derechos y recursos.42

Algunos de los vínculos más importantes entre el género y elcrecimiento a través del capital humano tienen que ver con el"empoderamiento" de la mujer.43 Para el Banco, el empoderamientode la mujer es, al igual que la reducción de la pobreza, uno de losobjetivos de desarrollo del milenio. Como se señala en World Bank2002b y 2001, la interrelación entre la desigualdad por motivos degénero y la pobreza es tanto compleja como generalizada. ______________________________

42 World Bank (2001, 2002b, 2002c). 43 World Bank (2002b) en páginas 4-5.

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Las principales vías a través de las cuales los sistemas degénero repercuten en el crecimiento son la productividad de la fuerzalaboral o la eficiencia distributiva de la economía, o ambas cosas, enparticular mediante:

l Inversiones en capital humano, especialmente en laeducación y la salud de las niñas y las mujeres;l Inversiones en capital físico, particularmente en cuanto alacceso de la mujer al capital o al empleo en el sectorestructurado que éste crea; y l El funcionamiento de los mercados y las instituciones.

El concepto de "empoderamiento" se resiste a lacuantificación. Tal vez no lo podamos medir directamente, pero sísabemos que el empoderamiento de la mujer está relacionado no sólocon un mayor nivel de ingresos para ella y su familia, sino tambiéncon los efectos intergeneracionales que produce en la educación, lanutrición y la supervivencia de los niños.44

Por definición, la asistencia jurídica está destinada a"empoderar" a la mujer, aumentando su acceso a la justicia. Sinembargo, es posible que el vínculo entre la asistencia jurídica yalgunos de los beneficios asociados al empoderamiento de la mujerno pueda demostrarse en una determinada actividad, debido a que laescala de ésta es demasiado pequeña como para servir de apoyo a esetipo de análisis.

En este caso, sin embargo, logramos realmente demostrar laexistencia de un vínculo entre el empoderamiento de la mujer yciertos indicadores de desarrollo. Los hijos de las usuarias de losservicios de asistencia jurídica tenían mayores probabilidades deseguir asistiendo a la escuela que los hijos de las no usuarias.

______________________________

44 Ídem, en 4-6. Véase también World Bank (2001), Capítulo 2, Gender InequalityHinders Development (La desigualdad de género dificulta el desarrollo).


Lecciones aprendidas

Más allá de los resultados concretos acerca de los efectos delos centros de asistencia jurídica, existen varias enseñanzasmetodológicas que pueden extraerse de la experiencia de Ecuador.

En primer lugar, debido a que los proyectos de reformajurídica y judicial pueden generar resultados difíciles de cuantificar,la combinación de métodos cuantitativos y cualitativos aumenta laconfiabilidad de los resultados. Ambos métodos pueden aplicarseparalelamente, como en el caso de Ecuador, pero quizás sea mejoraplicarlos en forma secuencial, de modo que los resultadoscuantitativos puedan servir de marco para perfeccionar lasherramientas cualitativas, o viceversa.

En segundo lugar, aunque los beneficios de la intervenciónpueden tardar en materializarse plenamente y los únicos o inclusivelos principales beneficiarios (como en cualquier programa de accesoa la justicia) no son necesariamente las partes directamenteinvolucradas, es posible realizar en cierta medida algún tipo deevaluación cuantitativa a mediano plazo. Esto incluye lacomprobación de algunas de las premisas en las que se basa laeficacia de la actividad en estudio. Por ejemplo, el hecho de quealgunas madres amenacen con entablar un juicio con el fin de llegar

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a un acuerdo extrajudicial sobre la pensión alimenticia de sus hijossugiere que los programas de asistencia jurídica tienen un efectosecundario sobre las que no litigan. Como cabía esperar, el hecho deusar como enfoque sustantivo del estudio las pensiones alimenticiasde los menores facilitó la reunión de datos cuantitativos de ese tipo.

En tercer lugar, la evaluación de los efectos debe ser uncomponente esencial de los proyectos de reforma jurídica y judicialdesde su inicio. En el caso de los centros de asistencia jurídica enEcuador, el hecho de que se exigiera a las ONG que mantuvieran unabase de datos con información sobre todas las personas querecibieran servicios jurídicos y complementarios resultó ser unaherramienta invaluable a los efectos de la encuesta y los grupos dediscusión. Si se mejora el diseño del sistema de seguimiento de lasusuarias de las ONG para las actividades de asistencia jurídicaposteriores, se estará en mejores condiciones de realizar evaluacionesen el futuro.45 La evaluación será más fácil y menos costosa si alprincipio de la actividad se presta mayor atención a la elaboración deindicadores y la creación de una base de datos. En el caso del FondoEspecial Derecho y Justicia de Ecuador, se experimentó con loscentros de asistencia jurídica como parte de una actividad másamplia; como era la primera vez que el Banco financiaba servicios deesa índole, las metas básicas podían perfeccionarse posteriormente.La gran demanda de servicios, que se debió en parte a la crisiseconómica, no se había previsto en la etapa de diseño de la actividad,y muchas ONG aumentaron su personal y horario de funcionamientopara poder atender a todas las usuarias. Recomendamos que, enfuturas actividades de asistencia jurídica, se incorporen mecanismosmás sólidos -quizá mediante la prestación o contratación deasistencia técnica- para el rastreo de los datos. Se deberían crearsistemas de seguimiento de las usuarias que faciliten la comparacióncon una sección transversal de la población y las comparaciones entrelos distintos centros de asistencia jurídica.

______________________________

45 Por ejemplo, si bien el formulario incluye preguntas acerca de diversosindicadores económicos, como la situación laboral y de vivienda de la mujer, lainformación no puede compararse con los datos del estudio de medición de losniveles de vida o los censos.


En cuarto lugar, la crisis económica de Ecuador surtió unefecto negativo inevitable en nuestra capacidad de reunir datosexactos varios años después de los hechos. En un país queexperimenta un cambio económico tan rápido y negativo, es fácil quecualquier mejora en la situación económica de la mujer que seasusceptible de medirse y que pueda atribuirse a la asistencia jurídicaquede enmascarada por la crisis económica general. De manerasimilar, cualquier intento de reconstruir los cálculos de la relacióncosto/beneficio de una litigante o potencial litigante en 1999 puedeverse dificultado por los cambios ocurridos desde entonces en laeconomía. A medida que se adquiera mayor experiencia y pericia enla evaluación de los programas de asistencia jurídica, también podráidearse la forma de deslindar los efectos de la actividad de aquellosde otros acontecimientos económicos más generales. Sin embargo,por ahora contamos solamente con herramientas retrospectivas.También en este aspecto, la manera más sencilla de abordar elproblema sería incorporar desde el principio un estudio comparativoen el diseño de la actividad. Los datos de referencia son importantesy, quizás, la adopción de encuestas sobre usuarias y no usuarias alcomienzo de la actividad y posteriormente a intervalos periódicos,habría permitido lograr una visión más completa de los efectos de laasistencia jurídica en sus respectivos destinatarios.

En quinto lugar, si bien al restringir el alcance del estudiocentrándolo en una sola cuestión jurídica se simplificó el análisis enforma considerable, en las evaluaciones futuras deberían examinarselos efectos de todo el conjunto de servicios que reciben losparticipantes del programa. Las pruebas aportadas por los grupos dediscusión indican que las usuarias de los centros de asistenciajurídica tienen motivaciones complejas y que puede haber sinergiasen la prestación tanto de servicios jurídicos como de servicios deorientación psicológica.

En sexto lugar, todo programa de evaluación de un proyectode reforma jurídica y judicial y las herramientas de reunión de datosen las que se apoya entrañan un conjunto específico de objetivos deproyecto. Sin embargo, los proyectos suelen tener diferentesobjetivos (por ejemplo, el desarrollo económico, la reducción de la

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pobreza, el imperio del derecho y la equidad). Por lo tanto, lamedición de los efectos debe ajustarse al objetivo principal. En lamedida en que un proyecto incluya objetivos económicos, losprincipios del análisis económico del derecho y de los sistemasjurídicos deben inspirar tanto la definición como la medición de lasmetas.

Por último, una de las conclusiones más destacadas de losgrupos de discusión fue la medida en que las mujeres valoraban elacceso a la justicia por razones no económicas. Las participantesdescribieron con claridad y en profundidad sus esperanzas y metascon respecto al funcionamiento del sistema jurídico. Sus esperanzasson críticas para la promoción del imperio del derecho. A fin demedir eficazmente el empoderamiento jurídico de la mujer, debemosincorporar la evaluación de las metas de las usuarias directamente enlos estudios futuros de los efectos de los proyectos.


Conclusión

Esta evaluación ha confirmado la importancia y la necesidadde mejorar la administración de justicia y la posibilidad de acceder aésta, utilizando la asistencia jurídica como una forma de ayudar a lagente a hacer valer sus derechos individuales y sus derechos depropiedad. Los resultados que se describen en este informe sirven deguía para la programación de los escasos recursos que asignan losdonantes a la promoción del imperio del derecho. Otro de los efectosde la actividad debería ser el de constituir un incentivo para que lasmujeres que todavía no utilizan los servicios de asistencia jurídica enEcuador lo hagan en el futuro, para contribuir a mejorar su nivel devida.

En general, la actividad de asistencia jurídica y la propiaevaluación también han producido varios resultados notorios tantopara las beneficiarias como para los donantes. En primer lugar, laactividad ha tenido un efecto positivo directo en la vida de lasparticipantes. Como se señaló en el texto de la evaluación, lasmujeres estuvieron en una mejor situación jurídica y económica, einformaron de que habían aprendido más sobre sus propios derechosy los de sus hijos. Los hijos de las usuarias de los servicios deasistencia jurídica tuvieron mayores probabilidades de seguir

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asistiendo a la escuela, lo que constituye un importante componenteintergeneracional. Esto debería tener un importante efectoeconómico posterior, aunque ello va más allá del alcance del presenteestudio.

En segundo lugar, la metodología utilizada en estaevaluación y las lecciones aprendidas al respecto constituyen el puntode partida de un modelo basado en datos cualitativos y cuantitativosque puede ser imitado por otros actores en el sector jurídico yjudicial. Cada vez se presta más atención a la necesidad de evaluar losefectos de los proyectos jurídicos y judiciales que se llevan a cabocon la ayuda de donantes. La presente evaluación representa unavance importante en este proceso.

En tercer lugar, los efectos de los centros de asistenciajurídica constituyen un sólido argumento en favor de la ampliación yla expansión de los centros dentro de Ecuador, particularmente en laszonas rurales (que no estaban comprendidas en las donaciones paraservicios de asistencia jurídica), así como la extensión de esosservicios a otros países que están trabajando para mejorar el accesode los grupos marginados a las instituciones jurídicas y judiciales.

Como parte de su labor orientada a repetir la experiencia enotros lugares, el Banco Mundial está financiando varios centros másen el marco de un programa general de reforma jurídica y judicial. Enel caso de Ecuador, los centros de asistencia jurídica fueron uncomplemento importante del programa general de reforma jurídica yjudicial. El acceso a la justicia es uno de los objetivos de esa reforma,y la asistencia jurídica es una de las tantas formas de mejorar elacceso a los servicios jurídicos. No obstante, es solamente uncomplemento, ya que la ampliación del acceso a la justicia tambiéndepende del aumento de la eficiencia y la capacidad de los órganosjurisdiccionales en general, y particularmente en lo que respecta a lascuestiones relacionadas con las mujeres y los pobres. Por esta razónes necesario encarar la reforma jurídica y judicial con un criteriointegral.


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Anexo I. El instrumento de encuesta

Si bien existe consenso acerca de la necesidad de que elsistema jurídico ofrezca mejores respuestas a las personas de escasosrecursos económicos, no hay una idea clara del tipo de informaciónque debe reunirse para realizar evaluaciones. Nuestra principal fuentede información es una encuesta de hogares destinada a recopilar datospertinentes tanto de nuestros grupos de tratamiento como de losgrupos de comparación. En particular, el instrumento de encuestareúne información sobre los siguientes aspectos:

Circunstancias jurídicamente pertinentes que definen laexistencia y el valor del derecho:

l La situación marital anterior de la madre y las cir-cunstancias pertinentes.l El nivel de vida y otras características de la madre.l La capacidad del padre ausente de pagar una pensiónalimenticia. l La utilización del sistema judicial.l El grado de apoyo económico que se recibe del padreausente (resultado).

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Nos ajustamos, en general, al diseño y las convencionesutilizados normalmente en los estudios de medición de los niveles devida. Son encuestas sobre múltiples temas que reúnen datos sobre losniveles de vida en los países en desarrollo y aplican procedimientosestrictos de control de calidad.46 En lo posible, las preguntas seextraen directamente del último estudio de este tipo realizado enEcuador (Encuesta de Condiciones de Vida, 1988-1989) realizadopor el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Ecuador(INEC). Este método facilita las comparaciones con una seccióntransversal de la población y reduce al mínimo los problemas deejecución al incorporar preguntas que han sido probadas en el terrenoy perfeccionadas con el correr de los años. Siguiendo la prácticaestablecida, la mayoría de las preguntas son precodificadas (evitandolas preguntas abiertas), y se emplean preguntas "filtro" y códigos deeliminación para que las respuestas a las preguntas sean sencillas. Launidad de observación es la persona, y cada persona se individualizacon un número de identificación que se utiliza como referencia entodo el cuestionario.

Alcance del cuestionario

Nuestra encuesta difiere del estudio de medición de losniveles de vida tradicional en cuanto a su alcance. Si bien reunimosalgunos datos acerca de todos los integrantes del hogar, nuestraprincipal unidad de interés (el núcleo familiar) gira en torno a losmenores de edad que, por lo menos en principio, reúnen losrequisitos necesarios para recibir una pensión alimenticia. Paracomprender esta distinción vale la pena pasar revista a los diferentesgrupos que, de un modo u otro, son pertinentes para el estudio de laspensiones alimenticias de los menores de edad.

En primer lugar, hay un grupo de relaciones filiales queabarcan a la madre en cuestión y a aquellos de sus hijos que, enprincipio, reúnan los requisitos para recibir una pensión alimenticia.Mientras la madre conserve la tenencia legal de sus hijos, puedeactuar en nombre del grupo en asuntos relacionados con el sustentode los menores, aunque éstos no vivan en el mismo hogar.______________________________

46 Véase Grosh y Glewwe (2000).


En segundo lugar, existe un grupo de relaciones conyugalesque vinculan a la madre con el padre (o padres) de sus hijos. Estegrupo puede comprender a: a) el actual cónyuge o pareja de la madre,si es miembro del hogar; b) cualquier ex cónyuge o pareja con quienla madre haya vivido en algún momento de su vida y con quien hayaconcebido por lo menos una criatura; c) cualquier otro hombre quesea el padre de alguno de sus hijos, aunque nunca haya vivido con élcomo pareja (por ejemplo, si fue un caso de violación). De este grupode padres, los que no vivan en el hogar son potencialmenteresponsables del sustento de sus hijos.

Por último, están las relaciones domésticas que vinculan a lamadre en cuestión con los demás integrantes de su hogar,independientemente de los lazos familiares. De acuerdo con elestudio de medición de los niveles de vida de Ecuador, por hogar seentiende un grupo de personas que viven juntas y comen juntas por lomenos una vez al día. Este grupo reviste interés para nuestro estudioen la medida en que afecta al nivel de vida de la madre e influye dealguna manera en sus decisiones.

En algunos casos, los tres grupos de relaciones definen almismo grupo de personas. Esto sucede, por ejemplo, en el caso de unhogar integrado exclusivamente por una mujer viuda y su único hijo(o hija). En el otro extremo, es posible que, salvo la madre encuestión, no existan coincidencias entre los tres grupos de relaciones.Se trataría, por ejemplo, del caso de una madre sin pareja quetrabaja como empleada doméstica en el hogar en el que vive,mientras que su único hijo (o hija) vive en el hogar de su abuela. Enla práctica, en la mayoría de los casos se dan situaciones intermediasentre esos dos ejemplos extremos.

Lo ideal sería reunir tanta información como fuese posible detodas las personas pertenecientes a cualquiera de esas tres categoríasde relaciones, pero ello requeriría un proceso de entrevistas bastantelargo y complejo. En lugar de ello, centramos la atención en laspersonas que son más pertinentes para nuestro estudio, es decir: lamadre de que se trate, sus hijos y cualquier padre ausente que, por lomenos en principio, tenga la obligación de pagar una pensiónalimenticia a sus hijos. Llamamos a ese grupo el núcleo familiar.

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Principal encuestada

En nuestra encuesta, la principal encuestada, es decir, lapersona que debe responder a la mayoría de las preguntas sobre elhogar en su conjunto no es el jefe del hogar sino la madre a quienhemos identificado como la persona que reúne los requisitosnecesarios para recibir una pensión alimenticia para sus hijos (aunqueen algunos casos también puede ser la jefa del hogar). Porconsiguiente, los lazos familiares se definen en función de la relaciónde cada persona con la principal encuestada. En cambio, un estudiode medición de los niveles de vida típico define los lazos familiaresen función de la relación que existe entre cada integrante del hogar yel jefe (o jefa) del hogar.


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Estructura del cuestionario

Como primera etapa en la elaboración del contenido delcuestionario, diseñamos un diagrama de flujo en el que se resumía lainformación necesaria para determinar la existencia de un derecho.Como puede verse en el Gráfico 1A, es relativamente poca lainformación que se necesita para determinar si un menor tienederecho a recibir apoyo económico (alimentos).

Es más complicado estimar la cuantía de ese derecho debidoa que, para fijar el monto exacto de la pensión alimenticia, el órganojurisdiccional toma en cuenta tanto las necesidades económicas de lapersona que recibe la pensión como los medios y necesidadeseconómicas de quien provee el sustento. Mientras que la primeracircunstancia está a la vista, no es tan fácil conseguir informaciónsobre la capacidad de pago del padre. Una opción es pedirleinformación a la madre acerca de los ingresos que tenía su ex maridocuando vivían juntos. Sin embargo, esto se presta a errores dememoria considerables y la información puede ya no ser válida(sobre todo en cuanto a la situación laboral del padre). Otraposibilidad es preguntarle a la madre acerca del nivel de vida actualde su ex esposo, pero esto sólo es viable cuando la madre sigueteniendo algún contacto con el padre ausente. En consecuencia,optamos por preguntarle a la madre todo lo posible acerca de su exmarido y, en base a sus respuestas, tratamos de reconstruir su perfilde ingresos. Es claro que, en la medida en que los padres ausentestengan un incentivo para ocultar sus fuentes de ingresos, lainformación proporcionada por la madre es sólo una aproximación.

Además, debemos tener en cuenta las características y de laentrevistada que no son legalmente pertinentes pero que de todosmodos inciden en los pagos efectivamente recibidos P(x,y). En labibliografía sobre pensiones alimenticias de los hijos, el vector ycomprende factores como la educación de la madre, su edad yexperiencia laboral, su actual estado civil, la medida en que cuentacon el apoyo de su familia, el número de hijos, la duración delmatrimonio (o unión de hecho) y los gastos en que posiblementedeberá incurrir para obtener el pago.


El cuestionario se divide en siete módulos, cada uno de elloscon un tema que les da unidad. En los dos primeros módulos se reúneinformación sobre el hogar en su conjunto. En el resto de la encuestase recoge información únicamente sobre el núcleo familiar. Lassecciones que se refieren a temas más delicados, como la violenciadoméstica, se colocaron al final del cuestionario a efectos de darletiempo a la entrevistadora para establecer una relación de confianzacon la principal entrevistada.

A continuación damos un panorama general del contenido decada módulo.

Lista de integrantes del hogar. Esta sección comienza con laidentificación de la principal entrevistada y su núcleo familiar, luegoidentifica a los demás integrantes del hogar y, por último, hacepreguntas acerca de los hijos de la principal entrevistada que no seanintegrantes del hogar. El módulo reúne información básica sobre cadapersona, como la edad, el sexo, el estado civil y la relación con laprincipal entrevistada. En el caso de los hijos menores de la principalentrevistada, el módulo pregunta el nombre de los padres que esténvivos pero que no integren el hogar.

Gastos de vivienda y alimentación. Esta sección incluyepreguntas sobre el tipo de vivienda, el número de habitaciones, ladisponibilidad de servicios básicos, si la vivienda es propiedad de lafamilia, etcétera, lo que permite tener una cierta idea del nivel devida. Además, se le pide a la principal entrevistada que proporcioneuna estimación bruta de los gastos del hogar en alimentación.

Educación y empleo. Este módulo se refiere únicamente alnúcleo familiar. Incluye preguntas relativas al nivel de educación, lamatrícula escolar, la situación laboral y las fuentes de ingresos. Eneste contexto, y sólo cuando es pertinente, el módulo tambiénpregunta si un determinado integrante del núcleo familiar no trabajao no estudia porque tiene una incapacidad mental o física. Paramantener la congruencia con el estudio de medición de los niveles devida de Ecuador, las preguntas sobre educación se aplican solamentea quienes tengan seis o más años de edad, y las preguntas relativas alempleo a quienes tengan 10 o más años de edad.

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Padres ausentes. En esta sección se formulan preguntasacerca de las pensiones alimenticias fijadas judicialmente, siempreque esa información no se haya obtenido en los módulos anteriores.Se reúne información sobre cada uno de los padres ausentespertinentes que se hayan indicado en la lista de integrantes del hogar.Se divide en cinco secciones: a) preguntas acerca de la relación delpadre ausente con la principal entrevistada, su historia matrimonial, ycualquier litigio sobre la paternidad que se haya planteado;b) preguntas sobre la existencia de una pensión fijada judicialmente,las transferencias recibidas y la utilización del sistema jurídico;c) preguntas sobre la educación y los ingresos actuales del padreausente; d) preguntas acerca del nivel de ingresos del padre ausentecuando vivía con la principal entrevistada, y e) el grado de violenciadoméstica antes y después de la separación.

Aspectos varios. Este módulo complementa el anterior conpreguntas sobre temas pertinentes como la formación cultural de lamadre y su grado de satisfacción con el sistema jurídico.

Gastos de alimentación. En este módulo se recogeinformación detallada sobre los gastos del hogar en alimentos, lo quenos permitiría determinar la importancia relativa de las pensionesalimenticias en el presupuesto familiar. Su contenido es muy similaral de uno de los módulos del estudio de medición de los niveles devida de Ecuador.

Metadatos. Este módulo, ubicado al comienzo delcuestionario, recopila información acerca de la encuesta en sí.Comprende: un código único que identifica al hogar; informaciónsobre el lugar de ubicación de la vivienda; el lugar, la fecha y la horade la entrevista; información básica sobre el equipo de encuestadoresy un registro de los procedimientos de control de calidad.

Desarrollo de la entrevista

El cuestionario se diseñó para ser respondido a lo largo dedos entrevistas, cada una de las cuales duraría entre 40 y 60 minutos.La primera entrevista abarca los módulos 1 a 5 y la segunda elmódulo 6. A fin de proteger la confidencialidad y la seguridad de lasmadres seleccionadas, la primera entrevista tuvo lugar en la oficina


del CEPAM o en otro lugar seguro, como una escuela o un centrocomunitario cercanos. La segunda entrevista se llevó a cabo en elhogar de la principal entrevistada, para facilitar la reunión deinformación sobre los gastos de alimentación del hogar.

Hubo dos cuestiones que requirieron una especial atención: i)el hecho de que, en el caso de algunas madres, existía más de unpadre ausente, lo que implicaba una mayor dificultad para recordar, yii) la necesidad de adaptar algunas preguntas al tipo de relaciónconyugal que hubiese existido entre la madre y el padre ausente. Porejemplo, no tendría sentido preguntarle a una madre que nunca viviócon el padre de su hijo cuáles eran los ingresos de éste durante elperíodo de convivencia. En consecuencia, diseñamos métodossencillos, pero innovadores, para controlar el curso de las preguntas.Concretamente, la entrevistadora comienza haciendo una lista detodos los integrantes del hogar y luego recoge información sobre cadamiembro del núcleo familiar, incluyendo los nombres de todos lospadres ausentes que corresponda. Una vez respondidas las preguntasde los módulos 1 a 3, la entrevistadora continúa con la parte A delmódulo sobre los padres ausentes, hace una lista de todos los padresausentes, y luego marca todas las respuestas a las preguntas de laparte A con respecto a cada padre. Esta sección, que puede verse enel Gráfico 2A, resume la historia matrimonial de la madre y tieneespacio para respuestas sobre un máximo de tres padres ausentes. Laúltima pregunta de la parte A permite clasificar la relación de lamadre con cada padre ausente, de manera tal que la categoría "madresin pareja" comprende solamente los casos en que el hijo nació fueradel matrimonio y, lo que es más importante aún, la madre nunca viviócon el padre. La entrevistadora luego completa el resto del módulo,preguntando sobre un padre ausente a la vez, salteando las preguntasque no corresponden cuando la madre pertenece a la categoría de"madre sin pareja". Obsérvese que esta clasificación se refiere a cadapar de madre y padre en particular, de modo que, por ejemplo, unadeterminada madre podría clasificarse como "ex esposa" respecto delprimer padre ausente y como "madre sin pareja" respecto delsegundo.

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Medición de la violencia doméstica

Nos interesa medir la violencia doméstica como variable decontrol para la adopción de medidas jurídicas y también comoresultado asociado a la prestación de asistencia jurídica. Comovariable de control, se podría argumentar que, por temor a lasrepresalias, es menos probable que las mujeres que han sido víctimasde violencia y malos tratos acudan a la vía judicial. Además, laincidencia de la violencia después de la separación puedeconsiderarse un resultado vinculado a la posibilidad de acceder aservicios de asesoramiento jurídico en general. Por ejemplo, esposible que en el proceso de reclamar una pensión alimenticia parasus hijos, una mujer aprenda más acerca de sus derechos jurídicos yse sienta más inclinada a luchar contra los abusos.

Adoptamos una definición amplia de la violencia domésticaque incluye la violencia entre distintos hogares, que involucra apersonas que pertenecieron anteriormente al mismo hogar. Si bienexisten varias formas de medir la violencia doméstica, optamos pormedir actos y hechos de violencia concretos, sin analizar lasactitudes, las causas o las consecuencias que rodearon a losincidentes.47 Aplicamos una metodología similar a la escalarevisada de tácticas de conflicto (CTS2), ideada por Straus y otros(1996). La CTS2 consiste en una escala de negociación que mide lashabilidades de negociación de la pareja y cuatro escalas de violenciaque miden la frecuencia y la gravedad de las agresiones psicológicas,las agresiones físicas, la coacción sexual y las lesiones físicas.

Adaptamos el marco de la CTS2, diseñado inicialmente paraparejas que vivieran juntas, a las circunstancias de personasdivorciadas o separadas. Eliminamos entonces los elementos queparecían menos significativos en nuestro contexto (por ejemplo, "medijo que era gorda y fea") y añadimos otros que se aplicaban más a

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47 Véase Pico Mantilla (2000), Shrader (2001).

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las ex parejas (por ejemplo, "amenazó con quitarme a los niños").48

También eliminamos la coacción sexual como escala separada, y laincluimos dentro de las escalas de agresión psicológica y física. En lafigura 3A se enumeran los actos y hechos de violencia que estánincluidos en nuestro cuestionario.

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48 Por ejemplo, en su estudio del costo económico de la violencia doméstica,Morrison y Orlando (1999) entrevistaron a 310 mujeres en Santiago (Chile) y a 378mujeres en Managua (Nicaragua). Véase "Sample Design" en:www.worldbank.org/lsms/country/ecuador/ec98docs.html. La revisión de la escalade violencia doméstica se basó en parte en los resultados de un ensayo experimentalrealizado en octubre de 2001 con una pequeña muestra de usuarias del CEPAM. Elcuestionario incluyó una pregunta abierta que examinaba el tema de la violenciadoméstica después de la separación.


A fin de reducir al máximo el tiempo de la entrevista,nuestra sección sobre violencia doméstica está diseñada para detectarsolamente la violencia grave, que se define como la circunstancia dehaber sido víctima de por lo menos un acto de violencia grave (porejemplo, "me dio una paliza") o actos frecuentes de violencia menor(por ejemplo, "me torció el brazo"). Por ende, la entrevistadora sólodebe leer en voz alta todos los elementos del Gráfico 3A si la madrecontesta que "NO" a todos ellos. En cambio, si la madre indica, porejemplo, que su ex marido le daba puntapiés, ya no es necesariopreguntarle acerca de todas las demás posibilidades en las escalas dela agresión física y las lesiones. En ese caso, la entrevistadora dejaconstancia de la existencia de violencia física grave y pasadirectamente al próximo módulo o al próximo padre ausente.

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Anexo II. Trabajo de campo y control de calidad

Teniendo en cuenta el modesto alcance de la encuesta, tantoen lo referente al tamaño de la muestra como a la dispersióngeográfica, las entrevistas se realizaron durante un corto e intensoperíodo de trabajo de campo. Si bien las etapas de planificación ycapacitación de la encuesta comenzaron a principios de año, eltrabajo de campo se llevó a cabo en febrero y marzo de 2002,coincidiendo con las vacaciones escolares. El CEPAM se encargó deponerse en contacto con las ex usuarias seleccionadas para laencuesta y, con la ayuda de organizaciones populares locales, seocupó también de identificar a un grupo comparable de no usuarias yde ponerse en contacto con ellas. ISVOS, la empresa encuestadoraseleccionada para el trabajo de campo, se encargó de realizar lasentrevistas, ingresar los datos y coordinar toda la operación. Como yase señaló, el cuestionario sobre los hogares se dividió en dos rondasde entrevistas. La primera ronda de entrevistas con ex usuarias tuvolugar en las oficinas del CEPAM. En el caso de las no usuarias, lasentrevistas se realizaron en una escuela, iglesia o centro comunitariode la localidad. Con excepción de algunos casos aislados en los quefue necesario realizarlas en otro lugar, la mayoría de las entrevistasde la segunda ronda se llevaron a cabo en el hogar de la madre. El

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calendario de las principales actividades del trabajo de campo, que sedetallan a continuación, requirió un grado de coordinaciónconsiderable entre el CEPAM e ISVOS, cuando pasaban de unvecindario o sector al siguiente.

Debido a restricciones presupuestarias, en la segunda rondade la encuesta solamente se entrevistó a la mitad de las participantes(90 usuarias y 90 no usuarias), seleccionadas al azar al final de laprimera ronda. Ante la alternativa de aumentar levemente el tamañode la muestra, o bien reunir información detallada sobre el consumode por lo menos una parte de la muestra, optamos por lo segundo.Esto nos permitió evaluar la importancia de las pensionesalimenticias en el presupuesto familiar. No es una cuestión trivial, yaque algunas pruebas anecdóticas indican que los montos de laspensiones recibidas son muy pequeños en comparación con lasnecesidades del menor.

A fin de minimizar los errores ajenos al muestreo, aplicamosun amplio conjunto de procedimientos de control de calidad, enparticular los siguientes:

u El cuestionario se diseñó a fin de reducir al mínimo loserrores del entrevistador y su extensión se mantuvo dentro delímites razonables para no fatigar a las entrevistadas. Sesometió a una prueba experimental y se revisó con lacolaboración de todos los principales actores involucrados.En vista del contenido de la encuesta y la composición de lamuestra, todas las entrevistas de la primera ronda fueronrealizadas por entrevistadoras mujeres.


u Todos los entrevistadores y el personal encargado deingresar los datos participaron en un cursillo de capacitaciónde cuatro días de duración. Su labor fue supervisada por dosgerentes de campo y un gerente de datos. Además, elpersonal del CEPAM se encargó de saludar a las madrescuando llegaban para la entrevista, presentarlas a losentrevistadores, llevar un registro de las citas y reprogramarlas entrevistas cuando era necesario. Ningún funcionario delCEPAM estuvo presente durante las entrevistas en sí.

u Los datos se ingresaron y editaron en las oficinas delCEPAM, en forma paralela a la recopilación de los datos. Seestableció una rutina de programa para verificar que nohubiera errores ni incoherencias en los datos. Para ello seutilizó el sistema CSPro (sistema de procesamiento de censosy encuestas), un conjunto de programas informáticosespecializados diseñado por la Oficina de Censos de losEE.UU. para ingresar, tabular y trazar los datos de los censosy encuestas.49 Cuando se detectaron omisiones en lainformación reunida, el cuestionario se devolvía alentrevistador, quien debía entonces visitar a la madre ycompletar la información.

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49 Véase http://www.census.gov/ipc/www/cspro/.

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Anexo III. Especificaciones econométricas

Los modelos Probit y Probit bivariante

Utilizamos una especificación Probit para estimar los efectosde la intervención del CEPAM en indicadores tales como laincidencia de la violencia doméstica después de la separación, laparticipación de la madre en la fuerza laboral y la tasa de asistenciade los niños a la escuela. En cada uno de los casos, la variabledependiente (Y) se trata como una respuesta binaria que es igual a0 ó 1, según el valor que asuma una función de índice subyacente Y*:

Y* es una función de un conjunto de variables explicativas X(que incluye la intervención del CEPAM) y un término de error e conuna media igual a cero y una varianza igual a uno:

Y* = ßX + gE[g] = 0; Var[g] = 1

Y = 1 si Y*>0

0 de lo contrario

Sí

No

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Se emplea una especificación conexa, la Probit bivariante,para estimar los efectos de la intervención del CEPAM en laprobabilidad de obtener una pensión alimenticia para los hijos. Laexistencia de un fallo que otorga una pensión alimenticia a un menor(Y1) o el cobro efectivo de una pensión alimenticia (Y2) seconsideran variables binarias que son iguales a 0 ó 1, según el valorque asuma la función de índice subyacente Y*.

Cuando los términos de error g reflejan una distribuciónconjunta con una media igual a cero, una varianza igual a uno y unacovarianza distinta de cero:

Y*1= ß1X1 + g1Y*2= ß2X2 + g2E[g1] = E[g2] = 0;Var[g1] = Var[g2] = 1;Cov[g1, g2] = k = 0

En este caso, el vector X incluye variables que influyen en ladecisión de la madre de reclamar una pensión alimenticia, así comovariables que afectan a sus probabilidades de obtener un fallofavorable, entre ellas el deseo y la capacidad del padre de pagar unapensión alimenticia para sus hijos. La hipótesis de que el coeficientede la covarianza k es igual a cero fue puesta a prueba y rechazada.Esto significa que nuestra estimación genera mejores resultados quela estimación de dos ecuaciones Probit separadas, una para Y1 y otrapara Y2.

Y1

Y2

= 1 si Y*1>0

= 0 de lo contrario

= 1 si Y*2>0

= 0 de lo contrario

hay un fallo favorable

no hay un fallo favorable

recibe una transferencia

no recibe transferencias


El modelo de selección de Heckman y el modelo Tobit

Utilizamos un modelo de selección de Heckman para estimarlos efectos de la intervención del CEPAM en el monto de la pensiónalimenticia recibida. En este modelo, la decisión del padre de pagar ono una pensión alimenticia para sus hijos (Z) se trata como unarespuesta binaria que es igual a 0 ó 1, según el valor que asuma lafunción de índice subyacente Z*:

donde:

Z*= ß1X1 + g1

El monto de la pensión recibida (Y) se observa solamente siZ=1, y está dado por la ecuación de regresión:

Y = ß2X2 + g2

E[g1] = E[g2] = 0;Var[g1] = Var[g2] = 1;Cov[g1, g2] = k = 0

Es decir, existe una correlación entre el término noobservado g2 que influye en el monto de la pensión recibida y eltérmino no observado g1 que influye en la decisión de pagar o no unapensión alimenticia. Analizamos además otra forma de estimar unaecuación de transferencia que utiliza todas las observaciones delconjunto de datos, incluidos los casos en los que no se hace ningúnpago. En una especificación Tobit existe una función subyacente(Y*) que representa el monto de la pensión alimenticia que se recibeefectivamente:

Y* = ßX + g

Z = 1 si Z*>0

= 0 de lo contrario

paga alguna pensión para el niño

no paga nada

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donde el término de error tiene una media igual a cero y unavarianza igual a uno. El monto de la pensión alimenticia declaradopor la madre (Y) es igual al monto subyacente solamente si esteúltimo es mayor que un umbral dado normalizado a cero. De locontrario, el monto declarado es igual a cero:

Y = Y* si Y* > 0

= 0 si Y* < 0

se declara recibir algún tipo deapoyo económico

no se informa de apoyoeconómico alguno


Anexo IV. Resultados del análisis de regresión

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