El juego federal entre Nación y El juego federal entre Nación y Provincias Provincias

Luciana Díaz FrersLuciana Díaz Frers

Directora del Programa de Política FiscalDirectora del Programa de Política Fiscal

www.cippec.org

Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • info@cippec.org • www.cippec.org

Estructura de la presentación

1.Nuestro federalismo fiscal: la diferencia entre el “deber ser” y la realidad

2.La distribución primaria, ese gran laberinto3.La distribución secundaria, su iniquidad4.Prociclicalidad5.Desequilibrio fiscal vertical y horizontal6.Incentivos cruzados7.Síntesis

1. El financiamiento de los servicios en la teoría Responsabilidades del gobierno central:

Estabilidad Equidad

Otros servicios (educación, salud, etc.) Principios teóricos pro descentralización Hayek: los gobiernos locales tienen más y mejor información Tiebout: voto con los pies Musgrave: los gobiernos locales podrían ser más eficientes Oates: bienes públicos deben ser financiados por beneficiarios

PERO hay fallas en los argumentos anteriores beneficios no son totalmente apropiados (tienen

externalidades positivas) subestimación del beneficio sub-inversión

problemas de coordinación: requiere estándares mínimos impacto distributivo: toda política distributiva es

responsabilidad del gobierno central Impuestos: bienes móviles e inmóviles

1. La coparticipación El “deber ser”

Artículo 75, inciso 2:

DISTRIBUCIÓN PRIMARIA: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas…”

DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA: “contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”

Disposiciones TransitoriasSexta: Un régimen de coparticipación … será establecido antes de… 1996.

1. La coparticipación Lo que tenemos

LEY Nº 23.548

Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias

desde enero de 1988

2. Distribución primaria: la versión simplificada

2. El verdadero laberinto de la distribución primaria

2. Fondos complementariosFondos complementariosCoparticipación + Otras transferencias automáticas

En millones de $. Año 2007

$ 41.061

$ 550

$ 1.276

$ 1.856

$ 6.355

$ 1.485

$ 319$ 2$ 402 $ 1.378

Coparticipación Federal de Impuestos(Ley 23546)

Fondo de Desequilibrios Fiscales

Transferencia de Servicios

Financiamiento Educativo

Total Ganancias (Fondo Conurbano yExcedentes)

Total Bienes Personales

Fondo Educativo - Ley 23906

Seguridad Social - IVA

Total Combustibles Obras deinfraestructura, FONAVI y otros)

Monotributo

Fuente: Elaboración CIPPEC, sobre la base de datos del CFI

2. Distribución primaria en caída

Transferencias automáticas a las provincias/ Recaudación Administración Central

29%

34%

39%

44%

49%

54%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Coparticipación + Leyes Especiales / Rec.Adm. Central (sin Seg. Social)

Coparticipación Ley 23.548 / Rec. Adm. Central (sin Seg. Soc)

Límite establecido por la Ley 23.548

2008 y 2009: estimaciones CIPPEC según Presupuesto 2009

3. Las desigualdades económicasAño 2003

Producto Bruto Geográfico (PBG)

PBG per cápita

JurisdicciónEn miles de pesos a precios

constantes de 1993

En pesos constantes de

1993Buenos Aires 80.804.516 33,5% 14.410.581 5.607CABA 59.689.976 24,7% 3.006.179 19.856Catamarca 1.533.264 0,6% 350.440 4.375Chaco 2.929.222 1,2% 1.007.845 2.906Chubut 3.530.646 1,5% 435.397 8.109Córdoba 18.531.542 7,7% 3.199.362 5.792Corrientes 3.045.388 1,3% 959.809 3.173Entre Ríos 5.617.210 2,3% 1.195.374 4.699Formosa 1.296.709 0,5% 503.404 2.576Jujuy 2.117.822 0,9% 634.722 3.337La Pampa 2.031.147 0,8% 313.810 6.473La Rioja 1.263.853 0,5% 307.391 4.112Mendoza 9.515.853 3,9% 1.640.635 5.800Misiones 3.458.549 1,4% 998.667 3.463Neuquén 4.746.446 2,0% 504.075 9.416Río Negro 3.620.766 1,5% 580.533 6.237Salta 3.564.882 1,5% 1.122.260 3.177San Juan 2.374.288 1,0% 647.156 3.669San Luis 2.354.010 1,0% 390.918 6.022Santa Cruz 2.424.017 1,0% 205.953 11.770Santa Fe 18.714.895 7,8% 3.135.972 5.968Stgo. del Estero 2.110.858 0,9% 823.817 2.562Tierra del Fuego 1.417.726 0,6% 108.210 13.102Tucumán 4.754.296 2,0% 1.387.220 3.427Total País 241.447.881 100,0% 37.869.730 145.627

Promedio 10.060.328 4,2% 1.577.905 6.068Max 80.804.516 33,5% 14.410.581 19.856Min 1.263.853 0,5% 108.210 2.562Max/Min 64 64 133 7,7

Fuente: PBG: CEPAL, en base a datos oficiales. Población: INDEC, "Proyecciones provinciales de población por sexo y grupos de edad 2001-2015"

% del PBG en cada provincia

Población

58%

74%

3. Las desigualdades sociales

P ro v in c ia s .sh p7 .8 - 1 0 .410 .4 - 1 5 .815 .8 - 2 1 .521 .5 - 2 8 .828 .8 - 3 3 .6

P r o v in c ia s . s h p5 . 8 - 1 5 .0 61 5 .0 6 - 2 4 . 6 32 4 .6 3 - 2 9 . 92 9 .9 - 4 1 . 44 1 .4 - 4 8 . 1

P ro v in c ia s.sh p0.8 - 33 - 6 .96.9 - 1 010 - 1 4.514 .5 - 1 9

Porcentaje de personas NBI (Censo 2001)

Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza

(EPH 2006)

Porcentaje de personas bajo la línea de indigencia

(EPH 2006)

3. Distintas capacidades fiscalesIngresos provinciales propios (recaudación provincial per capita)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

CABA

Tierra del Fu

ego

Santa C

ruz

Neu

quén

Chub

ut

La Pam

pa

Buen

os A

ires

San Lu

is

Río N

egro

Santa F

e

Córd

oba

Men

doza

Entre

Ríos

Tucu

mán

Salta

Misi

ones

San Ju

an

Catamarca

La Rioja

Chaco

Santiago

del Este

roJu

juy

Corri

entes

Form

osa

Miles

de

pes

os 2

007

3. Transf. coparticipación y otros regímenesTransf. coparticipación y otros regímenes

Transferencias automáticas por habitante - Año 2007

3826,5

3342,22869,1

2596,32404,6 2306,2

2056,31835,3 1766,2

1507,81323,7

745,4350,7

5682,8

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

T. d

el F

ueg

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ruz

Cat

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caFo

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Rio

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órdob

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os A

ires

C.A

.B.A

.

$

Coparticipación = 75%Otras transferencias automáticas = 25%

3. Cómo podría ser un sistema de distribución secundaria

Garantizar un piso mínimo de bienes públicos

3872 4069 4504 43185180

64424834

5873

10230

6048

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

Nfld P.E.I. N.S. N.B. Quebec Ontario Manitoba Sask. Alberta B.C.

estado

Dól

ares

per

cap

ita

Transferencias igualatorias

Capacidad Fiscal antes de la igualación

Capacidad Fiscal Estandar

$5914

3. La iniquidad de la distribución secundaria

Ingresos provinciales (recaudación + coparticipación)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

Form

osa

Corri

entesJu

juy

Santiago

del Este

ro

Chaco

La Rioja

Catamarca

San Ju

an

Misi

ones

Salta

Tucu

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Entre

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egro

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ires

La Pam

pa

Chub

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Neu

quén

Santa C

ruz

Tierra del Fu

ego

CABA

Miles

de

pes

os 2

007

Transferencias de coparticipación per cápita

Recaudación provincial per cápita

3. Relación entre recursos coparticipados y Relación entre recursos coparticipados y NBINBI

Transferencias automáticas y población con NBI

Tucumán

Tierra del Fuego

Santiago del Estero

Santa Fe

Santa Cruz

San Luis

San Juan

Salta

Río NegroNeuquén

Misiones

Mendoza

La Rioja

La Pampa

Jujuy

Formosa

Entre Ríos

Corrientes

Córdoba

Chubut

Chaco

Catamarca

CABA

Buenos Aires

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

Transferencias automáticas (miles de pesos 2007)

Por

centa

je d

e la

pob

laci

ón c

on N

BI (2

001,

%)

3. La coparticipación no es todoCuadro 1: Coparticipación, transferencias automáticas y discrecionales. Simulación de aumento de coparticipación. En millones de pesos.

2007

ProvinciasCoparticipación

Ley 23548Otros

Copart.

Total Transf. Autom.

Gastos "discrecionales"

Gastos discrecionales / coparticipación

Si se coparticipara Retenciones

Si se coparticipara 11% IVA que hoy va a Seg. Social

Si se coparticipara 20% Ganancias que hoy va a Seg. Social

Buenos Aires, Ciudad 1.043,1 21,2 1.064,2 13003,739 1247% 231,1 77,9 99,9Buenos Aires, Provincia 9.320,8 1.798,4 11.119,2 4895,445 53% 2.064,8 696,0 893,1Catamarca 1.215,3 238,7 1.454,1 268,028 22% 269,2 90,8 116,4Chaco 2.190,9 483,5 2.674,4 790,739 36% 485,3 163,6 209,9Chubut 689,3 234,1 923,5 419,334 61% 152,7 51,5 66,1Córdoba 3.877,2 879,5 4.756,6 966,837 25% 858,9 289,5 371,5Corrientes 1.621,0 439,4 2.060,4 564,449 35% 359,1 121,1 155,3Entre Ríos 2.148,3 484,4 2.632,6 665,691 31% 475,9 160,4 205,8Formosa 1.608,6 336,2 1.944,8 593,898 37% 356,4 120,1 154,1Jujuy 1.243,7 314,7 1.558,4 548,457 44% 275,5 92,9 119,2La Pampa 829,6 193,8 1.023,5 398,607 48% 183,8 62,0 79,5La Rioja 911,2 205,9 1.117,1 600,072 66% 201,9 68,0 87,3Mendoza 1.802,5 462,9 2.265,4 533,829 30% 399,3 134,6 172,7Misiones 1.419,2 438,5 1.857,7 613,696 43% 314,4 106,0 136,0Neuquén 753,0 236,1 989,0 231,543 31% 166,8 56,2 72,1Río Negro 1.106,3 264,0 1.370,3 360,132 33% 245,1 82,6 106,0Salta 1.661,3 464,6 2.125,8 722,797 44% 368,0 124,1 159,2San Juan 1.493,2 297,0 1.790,2 591,282 40% 330,8 111,5 143,1San Luis 1.010,4 217,6 1.228,0 234,437 23% 223,8 75,5 96,8Santa Cruz 705,2 214,2 919,4 1358,09 193% 156,2 52,7 67,6Santa Fe 3.917,8 938,4 4.856,3 1279,973 33% 867,9 292,6 375,4Santiago del Estero 1.807,8 416,5 2.224,4 656,627 36% 400,5 135,0 173,2Tierra del Fuego 556,3 140,0 696,3 144,394 26% 123,2 41,5 53,3Tucumán 2.076,0 498,0 2.573,9 988,527 48% 459,9 155,0 198,9

TOTAL 45.008,0 10.217,4 55.225,4 34.637,6 77% 9.970,6 3.361,1 4.312,6

Transferencias automáticas Transferencias no automáticas Simulación de aumento de coparticipación

3. Gasto discrecional

Jurisdicción

Obligaciones a Cargo del

Tesoro Ministerio del Interior

Ministerio de Planificación

Federal

Dirección Nacional de

Vialidad (Min. Planif. Fed.) TOTAL

Buenos Aires, Ciudad 1.063.332 275.255 9.266.438 88.388 13.003.739 4.286Buenos Aires, Provincia 621 57.040 1.321.152 232.608 4.895.445 328Chubut 5.300 3.358 171.717 144.800 419.334 920Córdoba 0 13.900 155.110 163.276 966.837 292Corrientes 14.000 1.770 122.829 90.765 564.449 563Entre Ríos 49.537 8.444 133.883 120.784 665.691 536Formosa 0 13.680 132.201 189.425 593.898 1.116Jujuy 0 10.021 160.792 43.536 548.457 818La Pampa 101.094 4.303 90.666 60.768 398.607 1.210La Rioja 189.000 9.480 142.678 111.056 600.072 1.795Mendoza 0 11.850 140.568 65.194 533.829 312San Luis 48.376 595 26.774 52.155 234.437 548Santa Cruz 254.612 2.604 272.383 781.010 1.358.090 6.121Santa Fe 179.941 12.619 247.126 216.123 1.279.973 397Santiago del Estero 81.540 3.153 91.553 131.366 656.627 766Tierra del Fuego 1.168 2.970 108.204 8.393 144.394 1.178Tucumán 0 17.467 305.325 130.179 988.527 678

Total 3.322.234 523.058 14.366.523 4.599.189 34.637.637 880

Gasto "discrecional" 2007, en miles de pesos pagados

Gasto discrecional per cápita

4.4. Prociclicidad de las transferencias por Prociclicidad de las transferencias por coparticipacióncoparticipación

90

100

110

120

130

140

150

16019

93

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

PIB precios corrientes Transferencias a provincias Gasto provincial

4.4. La prociclicalidad vista desde el largo plazo

-70

-50

-30

-10

10

30

50

70

90

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Tasa de crecimiento PIB Tasa de variacion Ingresos Tributarios

Tasa de variacion transferencias a provincias

5. Desequilibrio fiscal vertical ngresos y Gastos Nación - Provincias

(en millones de pesos)

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000 Nación Provincias

Promedio 2002-2003

77%

23% 44%

56%

77%

23%

58%

42%

Ingresos Gastos Ingresos Gastos Promedio 1995-2001

0

10

20

30

40

50

60 Gastos Recursos

5. Desequilibrio vertical en otros paísesDesequilibrio vertical en otros países

6.6. Desequilibrio fiscal horizontal Desequilibrio fiscal horizontalRecursos recaudados por las provincias respecto del total de los recursos provinciales

Primeros 3 trimestres de 2006

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

FORM

OSA

LA R

IOJA

JUJU

Y

SGO EST

ERO

CHACO

CORR

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S

SAN

JUAN

MIS

IONES

SALT

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SAN

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QUEN

C.A.B

.A

Recursos por coparticipación y otras leyes de reparto

Recursos Propios

Fuente: CIPPEC, sobre la base de datos del Ministerio de Economía Nacional

6.6. Los números provinciales Los números provinciales

Stock de deuda provincial

0

20000

40000

60000

80000

100000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Jun-07

Millo

nes

de

pes

os

Resultado financiero provincial / Ingresos provinciales totales

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

7. Síntesis de diagnóstico y solucionesProblemas en el diseño Consecuencias negativas Propuesta de reforma

Distribución primaria: centralización impositiva y descentralización del gasto (desequilibrio fiscal vertical). Tendencia a la pérdida relativa de recursos por parte de las provincias

Desfinanciamiento de los sistema de educación, salud, seguridad y justicia.

Aumentar la porción de recursos que va a las provincias. Revisión de la estructura tributaria. Descentralización puntual de potestades tributarias (no generalizada).

Criterios históricos en la distribución secundaria. Desequilibrio horizontal + transferencias discrecionales de Nación a provincias.

No contribuyen a resolver las desigualdades territoriales ni a generar un desarrollo equitativo y sustentable.

Utilizar criterios explíticos para la distribución secundaria que se adecuen a una realidad cambiante. Criterio redistributivo que garantice un piso mínimo de bienes públicos por habitante. Límites a la discrecionalidad del PEN mediante criterios explícitos en la asignación del gasto público nacional.

La complejidad del laberinto: reformas incrementales al sistema de coparticipación para atender diversas necesidades (por ejemplo, Seguridad Social). Numerosos fondos complementarios automáticos.

Complejidad y falta de transparencia en la coparticipación primaria, ausencia de criterios consensuados. En el margen, discrecional manejo de fondos públicos sujeto a negociaciones políticas.

Simplificar el laberinto de coparticipación. Unificar los fondos que son de libre disponibilidad para las provincias. Aunque sea en el margen, seguir lineamientos constitucionales.

Prociclicalidad de las transferenciasAcentúa el ciclo económicoCastiga la política social => Pobreza con tendencia secular en aumento

Mecanismo anticíclico

Problemas de incentivos: Nación y Provincias no colaboranHistoria de salvatajes (últimamente mediante PFOs)

Evasión generalizada y baja recaudación en la Provincias Riesgo moral: Promueve el endeudamiento y la insolvencia fiscal

Ley de Responsabilidad Fiscal con límites más estrictos a la disciplina fiscal Organismo Fiscal Federal: con mecanismos efectivos de control de la Ley de Responsabilidad Fiscal en cada provincia

El juego federal entre Nación y El juego federal entre Nación y Provincias Provincias

Luciana Díaz FrersLuciana Díaz FrersDirectora del Programa de Política Directora del Programa de Política

FiscalFiscal

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