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EL JUICIO DE LESIVIDAD EN EL DISTRITO FEDERAL

SUMARIO: I. Introducción. II Concepto. III. Princi-pios Rectores del Juicio de Lesividad. IV. Proceden-

cia del Juicio de Lesividad. VI. Término para Interponer el Juicio de Lesividad. VI. Las Partes en

el Proceso. VII. Sentencia. VIII. El Juicio de Lesividad Frente a los Derechos Humanos. IX.

Fuentes de Información.

Francisco Eduardo VELÁZQUEZ TOLSÁ

I. Introducción.

El Juicio Contencioso Administrativo es la principal herramienta de la Jurisdicción Administrativa

Mexicana, inmerso en ésta encontramos el Juicio de Lesividad el cual atendiendo a los principios de la

Justicia Administrativa, se erige como un instru-mento para equilibrar y poner al mismo nivel a la autoridad administrativa estatal y al gobernado, con

el único fin de someter al poder público al orden jurídico, pues no se puede dejar al arbitrio de la

autoridad que deje sin efectos una resolución favorable a un particular, cuando estime que existe

una lesión a sus intereses, sino que debe de someterse a los derechos humanos rectores que señala la Constitución en sus artículos 14 y 16.

El Doctor Fix-Zamudio y el Doctor Jorge Fernández

Ruiz han manifestado que la Justicia Administrativa comprende un conjunto de instrumentos jurídicos y procesales para la tutela de los particulares frente a

la Administración Pública, dentro de estos meca-

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FRANCISCO EDUARDO VELÁZQUEZ TOLSÁ

12

nismos se encuentra la jurisdicción especializada

(los tribunales administrativos), por ello la justicia administrativa es el género en el cual queda comprendida la jurisdicción para la solución de los

conflictos entre la administración pública y los administrados, por conducto de procesos.1

La justicia administrativa, está conformada por el

conjunto de instrumentos jurídicos, para la tutela de derechos subjetivos y los intereses legítimos de los particulares frente a la actividad de la adminis-

tración pública o de la conducta administrativa de cualquier autoridad, por medio de la cual, se

resuelven los conflictos entre la administración pública y los gobernados, instrumentos en los que encontramos al Juicio de Lesividad.

Los tribunales administrativos son la columna

vertebral de la justicia administrativa, porque dirimen las controversias que surjan entre el Estado

y los particulares. II. Concepto

Lesividad se deriva del adjetivo lesivo ( de leso ).2 El

vocablo lesivo deriva de la voz latina laesio – onis

que se traduce como perjuicio o detrimento.3

1 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, “La Justicia Administrativa en México”, Conferencias Magistrales, México, Poder Judicial de la Federación-Consejo de la Judicatura Federal, Instituto Federal de Defensoría Pública, 2002, páginas 29-117. 2 Real Academia de la Lengua, “Diccionario de la Lengua Española”, Edición Trigésima, Espasa Calpe, Madrid. 2010, páginas 211 – 215. 3 Diccionario de Etimologías Grecolatinas. Editorial Hércules, España, 2004, página 325.





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El Maestro Aurelio Guaita ha definido al Juicio de

Lesividad como: “…proceso administrativo especial, promovido por un sujeto jurídico administrativo, en demanda de que se revoque un acto administrativo

anterior de aquel mismo sujeto público.”4

El Doctor José Roberto Dormí, citado por el Magistrado Esquivel Vázquez, señala que:

“Ordinariamente el proceso administrativo es promovido por un particular contra una acto estatal

susceptible de ser impugnado en la vía jurisdiccio-nal; pero la Administración puede también hacerlo en ejercicio de la acción de lesividad. Ella conforma

un proceso administrativo especial, entablado por la

propia administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaro derechos a favor de un particular pero que es además de ilegal, lesivo

a los intereses de la Administración.”5

El Maestro Emilio Margáin Manautou, establece que: “…la administración, al igual que los particula-

res, debe tener a su alcance recursos o medios de defensa para acudir ante los tribunales establecidos, sean administrativos o judiciales, a fin de lograr la

nulificación de sus propias resoluciones ya que ella, por si, no puede modificarlas en perjuicio de los

particulares.”6

4 Confront. Esquivel Vázquez, Gustavo, “El Juicio de Lesividad y Otros Estudios”, Editorial Porrúa, 2002, México, página 66. 5 Dormí, José Alberto, “Instituciones de Derecho Administrativo”, Editorial Astrea de Rodolfo Desalma y Hermanos, 1973, Buenos Aires, páginas 559 y 560. 6 Margain Manautou, Emilio. “ De lo Contencioso Administrativo





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Andrés Serra Rojas, define al Juicio de Lesividad como: “…procedimiento administrativo especial, iniciado por la Administración Pública para revocar

o nulificar un acto administrativo dictado por la misma autoridad, por error o que perjudique al

fisco.7 Podemos concluir que el Juicio de Lesividad es: El juicio contencioso administrativo, que hace valer la autoridad fiscal o administrativa, para anular una resolución con vicios de legalidad, emitida a un particular de manera favorable y que se hace valer a través de un juicio, en respeto al derecho humano de audiencia y defensa de los particulares, contemplado en el artículo 14 Constitucional. Se entiende como resolución favorable, aquella que

es emitida por una autoridad administrativa o fiscal, escrita o no, colectiva o personal, en donde se

deduce una pretensión del interesado o interesados, y que lesiona con su ejercicio a la Administración

Pública.8 Lo anterior se corrobora con lo precisado por el

Poder Judicial Federal en su siguiente tesis que establece:

de Anulación o de Ilegitimación ”, Décimo Primera Edición, Porrúa, México, 2002, página 453. 7 Serra Rojas, Andrés. “Derecho Administrativo”, Segundo Curso, Porrúa, México, 2001, página 831. 8 Esquivel Vázquez, Gustavo, “El Juicio de Lesividad y Otros Estudios”, Editorial Porrúa, 2002, México, página 68.





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“RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS FAVORABLES

A LOS PARTICULARES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SU NATURALEZA JURÍDICA.

La resolución administrativa de carácter individual favorable a un particular, a que se refiere el citado precepto, consiste en el acto de autoridad que se emite de manera concreta y particular, y que precisa una situación jurídica favorable a una persona determinada, sin que de modo alguno se den o se fijen criterios generales que puedan o no seguirse por la propia autoridad emisora o por sus inferiores jerárquicos. Además, la mayoría de las veces, dicha

determinación obedece a una consulta jurídica

sobre una situación real, concreta y presente, que realiza el particular a la autoridad fiscal, por lo que

al vincular a ésta no puede revocarla o modificarla por sí y ante sí, pues aquélla goza del principio de presunción de legalidad, de manera que debe

someter su validez al juicio contencioso administra-tivo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, conforme a lo dispuesto en el precepto en cita.

Amparo directo en revisión 782/2001. Agroservicios Ragasa, S.A. de C.V. 31 de octubre de 2001.

Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan N. Silva Meza.

Secretaria: Martha Llamile Ortiz Brena.”9

9 Registro No. 187102, Localización: Novena Época, Instancia: Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XV, Abril de 2002, Página: 470, Tesis: 1a. XXII/2002, Tesis Aislada Materia(s): Administrativa





16

III. Principios Rectores del Juicio de Lesividad.

El Doctor Fix-Zamudio ha destacado la importancia de la justicia administrativa, porque a través de ella

se logra la equidad de las partes, sería injusto enfrentar al particular ante el imperio del Estado,

por ello la importancia de la Justicia Administrativa, porque comprende un conjunto de instrumentos

jurídicos y procesales para la tutela de los particula-res frente a la Administración Pública, dentro de estos mecanismos se encuentra la jurisdicción

especializada, (los tribunales administrativos), la justicia administrativa es el género en el cual queda

comprendida la jurisdicción para la solución de los conflictos entre la administración pública y los administrados, por conducto de procesos, aquí es

donde encontramos el Juicio de Lesividad.10

Una de las bondades del Juicio Contencioso Administrativo, es poner al Estado y al particular en

el mismo plano, es decir se le quita al Estado su “imperium” y se le somete por igual, a un juicio, en el

cual se van a respetar los mismos principios, derechos y obligaciones; lo mismo sucede con el Juicio de Lesividad, pero con la diferencia que la

autoridad no puede alegar violación a sus derechos, pues no es titular como lo fuere el particular, que

en el juicio de nulidad sí puede alegar su violación; pues si es obligación de la autoridad respetar las

garantías de los gobernados no puede alegar su violación, cuando ella misma fue la que no las respetó al momento de emitir la resolución. Al

10 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, “La Justicia Administrativa en México”, Conferencias magistrales, México, Poder judicial de la Federación-Consejo de la Judicatura Federal, Instituto Federal de defensoría Pública, 2002, página 29-117.





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respecto el Poder Judicial Federal ha establecido lo

siguiente: “RESOLUCIONES FAVORABLES A UN

PARTICULAR. LA AUTORIDAD QUE DEMANDE SU NULIDAD NO ACTÚA COMO GOBERNADO EN EL

JUICIO DE LESIVIDAD Y, POR TANTO, NO ES TITULAR DE GARANTÍAS.

En términos de lo establecido por los artículos 1o., primer párrafo, 103 y 107, fracciones III, inciso a), V y VI, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, el juicio de amparo directo, competencia de los Tribunales Colegiados de

Circuito, es una acción que permite a los goberna-dos combatir laudos, sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin a un juicio, ya sea por

violaciones cometidas durante la sustanciación del procedimiento, o en la sentencia misma. La

condición de que con un acto de autoridad se afecten garantías resulta ser un presupuesto

indiscutible para ejercer este medio de control, no sólo porque esa, precisamente, es la finalidad que llevó al Constituyente a incorporarlo al Texto

Supremo sino, además, porque sólo aquellos que gozan de tales prerrogativas pueden invocar su

desconocimiento; por tanto, si son las autoridades a las que la Constitución obliga a respetar tales

derechos públicos subjetivos no pueden, a su vez, invocar desconocimiento de algo que no se les otorgó ni mucho menos hacer uso del instrumento creado

para evitar, precisamente, que ella misma, en el ejercicio de sus potestades públicas, los atropelle.

En este orden de cosas, si en términos del artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, una autoridad





18

demanda ante la jurisdicción contencioso adminis-

trativa la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular y obtiene un fallo adverso a sus intereses, esta determinación podrá ser

combatida a través del recurso instituido en la norma para esos efectos, y no a través de la acción

constitucional de garantías.SÉPTIMO TRIBUNAL

COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 4027/2004. Nacional Financiera,

S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo. 1o. de diciembre de 2004. Unanimidad de votos. Ponente:

Alberto Pérez Dayán. Secretaria: Elizabeth Arrañaga

Pichardo.Véase: Semanario Judicial de la

Federación, Octava Época, Tomo X, diciembre de

1992, página 252, tesis IV.1o.20 A, de rubro: "AMPARO. RESULTA IMPROCEDENTE EL PROMOVIDO POR LAS AUTORIDADES

DEMANDADAS EN EL JUICIO DE NULIDAD."11

El Juicio de Lesividad no es un procedimiento que se haya establecido para atentar contra los derechos de los particulares, como pudiera

erróneamente creerse, sino que se instaura en respeto al derecho humano de seguridad jurídica de

audiencia, la cual contempla las fases esenciales de todo procedimiento, pues aún y cuando pudiera

existir una irregularidad en un derecho otorgado al particular, éste tiene el derecho de demostrar lo contrario a la pretensión de la administración

pública, a través de un juicio en donde se le va a dar la oportunidad de ser oído y vencido; es decir la

11 Registro No. 178899, Localización: Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXI, Marzo de 2005, Página: 1225, Tesis: I.7o.A.350 A, Tesis Aislada, Materia(s): Administrativa.





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autoridad no puede por mutuo propio revocar una

resolución favorable, sino es a través de un juicio, ello en respeto a los artículos 14 y 16 de la Consti-tución.

Los principios de seguridad y certeza jurídica no se

vulneran al ejercitarse el Juicio de Lesividad, porque éste obedece a la pretensión de la autoridad de

anular uno de sus actos, por lo tanto el gobernado tiene cuando menos el derecho de verificar que, de ser procedente la anulación del acto, ésta se realice

con total apego a derecho.

El juicio sometido a estudio no viola el derecho humano de legalidad contenida en el artículo 16 de la Constitución, porque al ubicarse en el ámbito de

lo contencioso administrativo como ya se dijo, garantiza que se salvaguarde la seguridad jurídica

como un valor fundamental del derecho de los particulares, pero también respecto de los actos del

Estado, evitando que los que se encuentran investidos de ilegalidad produzcan sus efectos en el mundo jurídico. Al respecto el Poder Judicial de la

Federación ha establecido en su Contradicción de tesis 15/2006-PL, lo siguiente:

"JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 36, PRIMER

PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, SIN ESPECIFICAR LAS CAUSAS Y EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE

NULIDAD, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.





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El citado precepto que establece la facultad de las

autoridades fiscales para promover juicio a fin de modificar una resolución de carácter individual favorable al particular y la competencia del Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para resolverlo, sin precisar las causas y las consecuen-

cias jurídicas de la sentencia que declara total o parcialmente la nulidad de esa resolución, no viola

la garantía de seguridad jurídica contenida en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues este juicio se ubica en el

ámbito de lo contencioso administrativo, proceso que desde su creación tuvo como fin salvaguardar la

seguridad jurídica como valor fundamental del derecho de los particulares, pero también respecto de los actos del Estado, evitando que los que se

encuentran investidos de ilegalidad produzcan sus efectos en el mundo jurídico, facultando al Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para reconocer la validez o declarar la nulidad de los

actos cuya impugnación ha estado sujeta al juicio respectivo, de tal suerte que la acción de nulidad en sede contenciosa administrativa puede ejercitarse

por el particular que estima que se han lesionado sus derechos o por la autoridad administrativa,

cuando estime que la resolución que reconozca derechos al particular lesionan los del Estado. En

este caso, el juicio de lesividad constituye un juicio contencioso administrativo regido por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que

en sus artículos 51 y 52 establece las causas de ilegalidad y los alcances de la sentencia que llegue a

dictarse, por lo que el aspecto relativo a las consecuencias de la sentencia de nulidad decretada en un juicio de lesividad se rige por esas normas y

que ésta sea absoluta o para determinados efectos,





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atiende, como en todos los juicios contenciosos, a

los vicios propios del acto impugnado y a la especial y diversa jurisdicción de que está dotada la autoridad administrativa; esto es, si la resolución

impugnada nació con motivo de un procedimiento de pronunciamiento forzoso o en el ejercicio de una

facultad discrecional de una autoridad. Contradicción de tesis 15/2006-PL. Entre las

sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 15 de marzo de 2007. Unanimidad de diez votos. Ausente:

José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Mariano Azuela

Güitrón. Secretaria: Oliva Escudero Contreras.El

Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso,

aprobó, con el número 81/2007, la tesis jurispru-dencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete."12

IV. Procedencia del Juicio de Lesividad.

Según la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencio-

so Administrativo del Distrito Federal, es proceden-te el juicio de nulidad cuando: “Las Salas del Tribunal son competentes para conocer: I… X. De

los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones favorables a las

personas físicas o morales. ”13

12 Registro No. 170714, Localización: Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Diciembre de 2007, Página: 9, Tesis: P./J. 81/2007, Jurisprudencia Materia(s): Constitucional, Administrativa 13 http://www.tcadf.gob.mx/transparencia/gaceta.pdf





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De lo anterior podemos señalar que es procedente el

Juicio de Lesividad cuando nos encontremos ante una resolución favorable a una persona física o moral, pero qué se entiende por resolución favora-

ble, al respecto el Doctor Jorge Fernández Ruiz ha señalado que una resolución favorable es un acto de

naturaleza administrativa que da certeza jurídica a una situación legal o administrativa a través de la

aplicación de la ley, y que trae aparejada una situación jurídica.14

Tomando en cuenta lo señalado por el Doctor Fernández Ruiz, podemos establecer que las

características esenciales de las resoluciones favorables son: a) Presunción de legalidad; b) Que sea emitida por una autoridad administrati-

va; c) Que haya constancia de su existencia, es decir

que este por escrito, aunque existe una excepción

denominada, afirmativa ficta, contenida en algu-

nas leyes como el Código Fiscal del Distrito

Federal, el cual señala en su artículo 54 que:

“Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de hasta cuatro meses; transcurrido dicho

plazo sin que se notifique la resolución expresa, se considerará como resolución afirmativa ficta, que

significa decisión favorable a los derechos e intereses legítimos de los peticionarios, por el silencio de las autoridades competentes, misma que

14 Fernández Ruiz, Jorge, “Diccionario de Derecho Administrati-vo”, Porrúa, México, 2003, página 235.





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tendrá efectos, siempre y cuando no exista resolu-

ción o acto de autoridad debidamente fundado.”15 d) Individualizada o colectiva. Que la resolución

impugnada afecte a una persona o a un grupo de personas, que se encuentren debidamente identi-

ficadas. e) Que lesione jurídicamente a la administración. El

aspecto de lesión a la Administración, no sólo se refiere al aspecto económico, sino que también

las que le causen una lesión jurídica.

Se entiende por lesión jurídica de la administración Pública, a la violación de los derechos objetivos al momento de emitir una resolución.16

Procede el Juicio de Lesividad, en contra de las

resoluciones emitidas por la autoridad fiscal o administrativa, cuando son emitidas en mandato por un órgano jurisdiccional, pero sólo sobre

aquellas partes que no hayan formado parte del juicio, sino que la autoridad haya actuado en

ejercicio de sus facultades de ejecución; no procederá el Juicio de Lesividad sobre aquella parte

en donde la autoridad haya actuado como ejecutora de lo ordenado por la autoridad jurisdiccional. Sirve de sustento lo señalado por el poder Judicial Federal

en su tesis aislada que establece:

15 http://www.poderjudicialdf.gob.mx/work/models/PJDF/PDFs/Legislacion/CodigoFiscalDF009.pdf 16 Esquivel Vázquez, Op. Cit,, página 71.





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“JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 36 DEL

CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL PREVER SU PROCEDENCIA CONTRA LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DE CARÁCTER INDIVIDUAL

FAVORABLES A UN PARTICULAR, NO ATENTA CONTRA LA INSTITUCIÓN DE LA COSA JUZGADA.

La resolución emitida por una autoridad administra-tiva al dar cumplimiento a una sentencia dictada

por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Adminis-trativa puede contener conjuntamente dos tipos de actos: 1) los que dicta como autoridad ordenadora

(resolución en sentido estricto) cuando el tribunal le otorga libertad de jurisdicción para emitir una

nueva determinación en sustitución de la anulada, cuando, ante la anulación del acto impugnado, la autoridad, al contar con facultades discrecionales

para ello, emite uno nuevo en sustitución de aquél; y 2) los que dicta como mera ejecutora cuando al

haberse decretado la nulidad para efectos, el tribunal se sustituye en las funciones de la

autoridad administrativa ordenándole la realización de ciertos actos concretos. En este último caso, los actos de ésta no pueden considerarse como emitidos

en ejercicio de sus atribuciones, sino como simples actos de ejecución. Así, cuando el artículo 36 del

Código Fiscal de la Federación establece que el Juicio de Lesividad procede contra todas las

resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular, el término resolución debe entenderse en sentido estricto, es decir, como

un acto jurídico emitido por la autoridad en ejercicio de sus atribuciones; y no en su acepción de documento. En congruencia con lo anterior, si el Juicio de Lesividad sólo procede contra actos jurídicos dictados por la autoridad administrativa en su carácter de ordenadora, independientemente de





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que tales actos puedan estar contenidos en un

documento que además incluya actos emitidos en ejecución de un fallo, es inconcuso que el aludido artículo no atenta contra la institución de la cosa

juzgada, en tanto que a través del referido medio de defensa no pueden analizarse las determinaciones

alcanzadas por el tribunal contencioso-administrativo, cuya ejecución ordenó cumplir a la

autoridad administrativa. Amparo directo en revisión 1221/2007. Ford Motor Company, S.A. de C.V. 24 de octubre de 2007. Cinco

votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: José Alberto Tamayo Valenzuela.”17

V. Término para interponer el Juicio de Lesividad.

El artículo 73 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal,

establece que:

“El término para interponer la demanda, en contra de los actos o resoluciones de las autoridades a que se refiere el artículo 31 de la presente Ley, es de

quince días hábiles contados a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación del

acto que se impugne o del día siguiente al en que se hubiera tenido conocimiento u ostentado sabedor

de los mismos o de su ejecución.

17 Registro No. 170497, Localización: Novena Época, Instancia: Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, Enero de 2008, Página: 421, Tesis: 1a. IV/2008, Tesis Aislada, Materia(s): Administrativa





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Cuando mediante el juicio de lesividad se demande

la nulidad de una resolución favorable a una persona, la demanda deberá presentarse dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que sea

notificada la resolución, salvo que se hubiesen generado efectos de tracto sucesivo, caso en el cual

la autoridad podrá demandar la nulidad en cualquier época, pero los efectos de la sentencia, en

caso de nulificarse la resolución favorable, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.”18

De lo anteriormente señalado se desprende que la

autoridad tiene un término de cinco años para demandar la nulidad de una resolución favorable, contados a partir de que se notificó la resolución y si

el acto fuere de tracto sucesivo, no se tiene un término, la autoridad podrá demandar su nulidad

en cualquier momento. Al respecto el Poder Judicial se ha pronunciado en la siguiente tesis aislada que

establece: “JUICIO DE LESIVIDAD. EL PLAZO DE CINCO

AÑOS PARA PROMOVERLO, QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 207, PÁRRAFO TERCERO, DEL CÓDIGO

FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES PREVISTAS POR

EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL. Como todo derecho fundamental, el acceso efectivo a

la justicia que imparten los tribunales del Estado no es absoluto, por lo que su ejercicio debe someterse a

cauces que al limitarlo justificadamente posibiliten su prestación adecuada con el fin de lograr que las

18 http://www.tcadf.gob.mx/transparencia/gaceta.pdf





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instancias de justicia constituyan el mecanismo

expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas. Los presupues-

tos, requisitos o condiciones que el legislador prevé para lograr tales fines no pueden ser determinados

arbitrariamente, sino que deben tener sustento en diversos principios y derechos consagrados o

garantizados en la Constitución Federal, atendiendo, por ende, a la naturaleza de la relación jurídica de la que deriven las prerrogativas cuya tutela se solicita

y al contexto constitucional en el que se actualicen. La justicia pronta se garantiza cuando el legislador

establece plazos generales, razonables y objetivos a los cuales tienen que sujetarse tanto la autoridad como las partes en los procesos jurisdiccionales.

Atendiendo a los principios anteriores, es evidente que el plazo de cinco años que prevé el artículo 207

del Código Fiscal de la Federación, para que la autoridad promueva juicio contra las resoluciones

favorables a los gobernados cuyos efectos sean inmediatos, encuentra sustento en principios garantizados en la Constitución Federal como son el

bien común y la protección del patrimonio colectivo destinado a satisfacer necesidades públicas y, por

ende, razonable y lógico por la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas

cuya tutela se solicita en el proceso, esto es, la situación que guarda la autoridad fiscal ante el contribuyente que se vio beneficiado por un acto

ilícito cuya modificación o anulación sólo puede obtenerse mediante la tramitación del juicio de

lesividad, circunstancia que está vinculada con los plazos que le otorga la ley para determinar y hacer





28

efectivos los créditos fiscales (caducidad y prescrip-

ción). Además, el plazo en cuestión es general, en la medida en que rige para todas aquellas autoridades que acudan al juicio de lesividad impugnando

resoluciones de efectos instantáneos; es razonable, porque su prudencia deriva de la situación jurídica

que se actualiza entre el contribuyente y la hacienda pública con motivo de adeudos de carácter fiscal;

además, el plazo está expresamente previsto por la

ley, de lo que deriva su objetividad.PRIMER

TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 70/2007. Ford Motor Company, S.A.

de C.V. 8 de junio de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Ronzon Sevilla. Secretario: Rodrigo Mauricio Zerón de Quevedo.”19

VI. Las Partes en el Juicio de Lesividad.

Serán partes en el procedimiento:

a) El actor, que en este caso será la autoridad

administrativa o fiscal que pretenda obtener

la anulación de una resolución administrati-va favorable al gobernado;

b) El demandado, que será el particular o particulares a los que fue dirigida la resolu-ción favorable.

c) El tercero interesado, o sea, cualquier perso-na cuyos intereses puedan verse afectados

19 Registro No. 169084, Localización: Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVIII, Agosto de 2008, Página: 1116, Tesis: I.1o.A.158 A, Tesis Aislada, Materia(s): Administra-tiva





29

por las resoluciones del Tribunal, o que tenga

un interés contrario o incompatible con la pretensión del demandante. Se puede deno-minar tercero interesado o coadyuvante pues

debe de tener un interés incompatible con la pretensión del demandante, pero es difícil

que alguien pueda tener esta calidad en el Juicio de Lesividad.

d) El Juzgador Nemo iudex in re propia. El juz-

gador es uno de los sujetos principales de la

relación jurídica procesal, el cual no podrá tener interés jurídico en la controversia de-biendo ser imparcial.20

VII. Sentencia.

La sentencia es el acto procesal con el que se da fin al proceso, y debe de resolver y poner fin al asunto

controvertido. El Juicio de Lesividad no es la excepción, y deberá ser concluido con la emisión de

una sentencia que siguiendo los requisitos de legalidad de los artículos 124, 125 y 126 de la Ley

Orgánica de Tribunal de lo Contencioso Administra-tivo del Distrito Federal que de manera sustancial señalan:

a) La sentencia se pronunciará por unanimidad

o por mayoría de votos de los Magistrados integrantes de la Sala y dentro de los treinta

20 Margain Manautou, Emilio, “ De lo Contencioso Administrativo de Anulación o de Ilegitimación ”, Décimo Primera Edición, Editorial Porrúa. México, 2002, página 454.





30

días siguientes a aquél en el que se celebre

la audiencia de ley;

b) En el Juicio de Lesividad, no opera la figura

de la suplencia de las deficiencias de la de-manda. En todos los casos se contraerá a los

puntos de la litis planteada;

c) Las sentencias que emitan las Salas del Tribunal, no necesitan formulismo alguno, pero deberán contener: La fijación clara y

precisa de los puntos controvertidos, así co-mo el examen y valoración de las pruebas

que se hubieren admitido, según el prudente arbitrio de la Sala;

d) Las documentales públicas e inspección judicial siempre harán prueba plena en los

términos de la Ley;

e) Los fundamentos legales en que se apoyen, debiendo limitarlos a los puntos cuestiona-dos y a la solución de la litis planteada;

f) Los puntos resolutivos en los que se expre-

sarán los actos cuya validez se reconociere o cuya nulidad se declarase;

g) Los términos en que deberá ser ejecutada la

sentencia por parte de la autoridad deman-

dada, así como el plazo correspondiente para ello, que no excederá de quince días conta-

dos a partir de que la sentencia quede firme; y





31

h) Se declarará que una resolución administra-

tiva es nula cuando se demuestre alguna de las siguientes causas:

Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el

procedimiento del que deriva dicha resolución.

Omisión de los requisitos formales

exigidos por las leyes, siempre que afecte a la Administración Pública y

trascienda al sentido de la resolución impugnada.

Vicios del procedimiento siempre que afecte a la Administración Pública y trasciendan al sentido de la resolu-

ción impugnada.

Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apre-

ciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las dis-

posiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del

asunto.

Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades dis-

crecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas

facultades. El efecto primordial de la sentencia coincide con el

fin que buscan las autoridades al iniciar el Juicio de Lesividad, el cual consideramos que es la anulación

de la resolución favorable.





32

Según el artículo 128 de la Ley Orgánica de Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal la sentencia definitiva podrá:

a) Reconocer la validez del acto impugnado.

b) Declarar la nulidad lisa y llana del acto impug-nado;

c) Declarar la nulidad del acto impugnado para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad

debe cumplirla, salvo que se trate de facultades discrecionales; y

d) Sobreseer el juicio en los términos de la ley. En el caso del Juicio de Lesividad, la sentencia sólo

podrá declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, reconocer su validez o sobreseer el

juicio.

No puede dictar una sentencia para efectos porque la obligación caería en la parte actora (autoridad), porque es ella quien emitió el acto o resolución

cuestión, por esa razón tampoco contendrá un término para ser ejecutada la sentencia por parte de

la autoridad demandada, porque como ya se dijo, no se le pueden atribuir obligaciones a la autoridad que

emitió el acto. VIII. El Juicio de Lesividad Frente a los Derechos

Humanos.

Para los Magistrados que integran el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, la reforma del 10 de Junio de 2010, en materia de

derechos humanos, abre un nuevo paradigma,





33

porque no sólo tendrán que determinar si el acto o

resolución que le confiere derechos a un particular se emitió en contravención a la ley, sino que tendrán que ver si la anulación del mismo viola los derechos

humanos de los particulares y ello tendrá que ser valorado al momento de emitirse la sentencia, en la

que tendrán que hacer un juicio de valor entre la legalidad del acto o el ejercicio de un derecho

humano. 6 y 10 de junio de 2011, se publicaron dos

importantes reformas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la primera se

refiere al juicio de amparo, el cual se fortalece porque también puede interponerse en caso de violaciones a los derechos humanos plasmados en

los tratados internacionales en los que México haya sido firmante. La segunda, que tiene que ver con la

primera, establece el principio de progresividad de los derechos humanos y el principio pro persona

como rectores de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas. Esta reforma es un parte aguas en el Derecho Mexicano, porque abre la

posibilidad de hacer valer un derecho humano que no esté reconocido en la Constitución, y las

autoridades se encuentran obligadas a respetarlo y reconocerlo.

Para mayor referencia se trascribe el artículo primero de Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, que reforma la Constitución de 1857:





34

“CAPÍTULO PRIMERO DE LOS DERECHOS

HUMANOS Y SUS GARANTÍAS Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos

reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea

parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,

salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.”

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución

y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus compe-

tencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de

conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar,

sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos

Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por

origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias

sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente





35

contra la dignidad humana y tenga por objeto

anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.21

La reforma permite el enriquecimiento del derecho nacional con el derecho internacional, aplicando el

principio de convencionalidad, el cual se traduce en que se podrá importar cualquier derecho humano

que no se encuentre reconocido en la Constitución, siempre y cuando hayan sido reconocidos por México en un tratado y siguiendo lo señalado por el

artículo 133 de la Constitución.

Se reconoce la figura de la “interpretación confor-me”, la cual obliga a que toda norma de derechos humanos se deberá interpretar a la luz de la

Constitución y/o de los tratados internacionales; con esta figura la Constitución deja de ser el único

eje rector de la normatividad mexicana en materia de derechos humanos y se fortalece con todos los

tratados internacionales que haya firmado México en la materia.22

En el segundo párrafo del artículo en estudio, se reconoce el principio de interpretación “pro

personae”, importado del derecho internacional en materia de derechos humanos, este principio obliga

a buscar siempre el mayor beneficio que se le puede otorgar a las personas, en los casos en que exista un conflicto de normas o en el caso de que dos o más

21 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf 22 Carbonell, Miguel, “La Reforma Constitucional de Derechos Humanos un Nuevo Paradigma”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, Página 339.





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normas contemplen o regulen el mismo derecho

humano, en los dos casos se deberá de aplicar siempre la norma que represente un mayor beneficio a la persona, pudiéndose inclusive dejar de aplicar

una precepto constitucional para aplicar una tratado internacional, siempre y cuando con esta

aplicación se beneficiare al individuo.23

La parte que nos interesa para nuestro tema, lo es el tercer párrafo del artículo citado, donde refiere a que toda autoridad en el ámbito de sus competencias,

tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad

con los principios de universalidad, interdependen-cia, indivisibilidad y progresividad.

De lo anterior se traduce en que toda autoridad ejecutiva o judicial, federal, local o municipal, sin

importar la jerarquía, deberán promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de

cualquier mexicano o extranjero, pero estas obligaciones serán atendiendo los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y

progresividad, principios de los que hablamos con anterioridad.

Dentro del mismo párrafo analizado, observamos

que la Constitución establece obligaciones para el estado, las cuales son: prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos

humanos, en los términos que establezca la ley.

Del tercer párrafo en comento podemos determinar claramente que impone únicamente obligaciones al

23 http://www.miguelcarbonell.com/articulos/novedades.shtml





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Estado y a todas sus autoridades que lo ayudan a

cumplir con sus funciones. En conclusión cualquier autoridad de la administra-

ción pública que quiera ejercitar el Juicio de Lesividad, tendrá que observar si con su ejercicio no

vulnera un derecho humano. Para fortalecer nuestra opinión me permito señalar

los criterios que ha emitido en la materia nuestro órgano supremo de interpretación constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha

determinado lo siguiente:

“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.

De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran

obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos

internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al

derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos

mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucio-nal, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de

2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro

del que debe realizarse el control de convencionali-dad ex officio en materia de derechos humanos a





38

cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al

modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en

relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los jueces están obligados a preferir los

derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las

disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la

invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos

contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105

y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a

las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia.”24

Los puntos importantes de la tesis señalada son:

todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran

obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Fe-deral, sino también por aquellos contenidos

en los instrumentos internacionales celebra-dos por el Estado Mexicano;

Se reconoce el principio “pro persona”;

24 Décima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Diciembre de 2011, Página: 535, Tesis: P. LXVII/2011(9a.). Tesis Aislada, Materia(s): Constitucional.





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los jueces están obligados a preferir los dere-

chos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales; y

los jueces están obligados a dejar de aplicar

las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los trata-

dos en la materia. Este criterio se complementa con el siguiente:

“PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.

La posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitu-

cionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo

a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá

realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los

jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar

el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado

Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b)

Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo

de la presunción de constitucionalidad de las leyes,





40

preferir aquella que hace a la ley acorde a los

derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el

contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplica-ción de la ley cuando las alternativas anteriores no

son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de

federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos

establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es

parte.”25 Considero que los puntos importantes de la tesis señalada son:

La inaplicación de leyes por los jueces del

país, en ningún momento supone la elimina-ción o el desconocimiento de la presunción de

constitucionalidad de ellas;

Todas las autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y

conforme a los derechos humanos reconoci-dos en la Constitución y en los tratados in-

ternacionales en los cuales el Estado Mexi-cano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia;

Se reconoce el principio de “Interpretación conforme” en sentido estricto, lo que significa

que cuando hay varias interpretaciones jurí-dicamente válidas, los jueces deben, partien-

25 Décima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Diciembre de 2011, Página: 552, Tesis: P. LXIX/2011(9a.), Tesis Aislada, Materia(s): Constitucional





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do de la presunción de constitucionalidad de

las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados interna-

cionales; e

Inaplicación de la ley cuando las alternativas

anteriores no son posibles. Todas las autoridades del Estado Mexicano, deben

interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y

en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo

tiempo a las personas con la protección más amplia, por lo que el Juzgador tendrá que valorar antes de emitir una Sentencia en el Juicio de Lesividad, sino

se vulnera un derecho humano, lo que se traduce en un reto para los Juzgadores, porque tendrán que

hacer un juicio de valor entre la declaración de nulidad y el ejercicio de un derecho humano.

IX. Fuentes de Información.

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de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México. Dormí, José Alberto, “Instituciones de Derecho Administrativo”, Editorial Astrea de Rodolfo Desalma

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