31 de Marzo de 2000 Vol 1 No0

EL MANAGEMENT DE LA INTERDEPENDENCIA GLOBAL Un Modelo de Gerencia Puacuteblica Estaacutendar en la Era de la Globalizacioacuten Dr Omar Guerrero

INTRODUCCIOacuteN

Alexis de Tocqueville cuenta que en 1789 los franceses se empentildearon en cortar en dos partes su destino separando de tal modo su pasado y su presente interponiendo entre ellos un abismo De esta forma haciendo expliacutecito lo que queriacutean ser en el futuro se cuidaron de desincorporar todo lo que significara una parte del pasado y procuraron hacerse irreconocibles para encarar un futuro que les esperaba Pero fracasaron en su empentildeo sobre todo en la medida en que ellos lo confiaron en su eacutexito 1

Hoy en diacutea la historia parece repetirse pero a escala mundial y los innovadores desean enterrar todo lo que

representa al Estado nacional e intentan transfigurar al mundo bajo la foacutermula de la globalizacioacuten Pero como los franceses del pasado pueden tambieacuten fracasar

La transformacioacuten de valores obedece a una mutacioacuten de praacutecticas gubernamentales que en muchos paiacuteses estaacuten transformando a su presente comenzando por intentar el abandono del pasado Esta misioacuten ha tenido liacutemites poderosos en paiacuteses con hondas raiacuteces y tradiciones nacionales sobre todo en Europa occidental asiacute como en los Estados Unidos que siendo maacutes joven es un paiacutes consolidado sobre bases nacionalistas Sin embargo existe una estrategia mundial que predica la promocioacuten de valores universales de tipo econoacutemico y que se pretende inculcar en todos los paiacuteses aunque sus destinatarias dilectas son las naciones subdesarrolladas

I

La punta de lanza de la ofensiva globalizadora es la elaboracioacuten de un leacutexico gerencial comuacuten para todas las naciones del orbe a traveacutes del cual todos los paisanos independientemente de su nacioacuten de origen de cultura y de educacioacuten puedan reconocer las mercanciacuteas administrativas globales y las puedan consumir Para hacer fluir el nuevo leacutexico ya existe un idioma planetario el ingleacutes que sirve como medio de intercomunicacioacuten planetaria Existe una red comercial mundial encabezada por la Organizacioacuten de Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemico (OCDE) para agilizar el intercambio mercantil y ya han sido implantados los elementos de coercioacuten y amenaza contra las resistencias nacionales merced al control de la deuda puacuteblica externa que ejercen el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional

El producto asiacute creado es una mercanciacutea personificada en un modelo estaacutendar de gestioacuten puacuteblica que se puede consumir en cualquier paiacutes un clon gerencial cuyos elementos generales y maacutes atractivos para los clientes potenciales es la sublimacioacuten del espiacuteritu empresarial privado dentro del gobierno el establecimiento de mercados en el seno de la administracioacuten puacuteblica la promocioacuten de la competencia comercial entre las oficinas que brindan servicios puacuteblicos y el aislamiento absoluto del management con respecto al contagio del virus de la poliacutetica

Lo novedoso del modelo es que substituye a la versioacuten tradicional de la administracioacuten puacuteblica nacional ya vetusta y propia de ese emisario del pasado que se llama Estado-nacioacuten El modelo gerencial constituye como lo ha calificado acertadamente un politoacutelogo el management de la interdependencia global2 pues personifica una pieza ajustable a las realidades de cada paiacutes para compatibilizarlos con el conjunto global Es una refaccioacuten universal que se puede poner y una vez gastada reemplazarse por otra pieza ideacutentica para que el mundo global siga su marcha

Muchas palabras forman ese leacutexico pero aquiacute comenzamos por tratar soacutelo a algunas de ellas donde la maacutes relevante es la voz globalizacioacuten Como lo ha explicado ese mismo politoacutelogo este vocablo tal como ha sido expuesto por los voceros del Banco Mundial y de la OCDE sugiere grandes novedades cuando debajo de sus presupuestos subyace un mero reciclaje de antildeosas categoriacuteas hegemoacutenicas reformuladas a la luz del neoliberalismo asiacute como la democracia propietaria de los estadounidenses y la tecnologiacutea ciberneacutetica que le han conferido un caraacutecter apabullante e incuestionable3 Con la globalizacioacuten arribaron nuevas categoriacuteas tales como el mercado la bolsa de valores y la asamblea de accionistas que acentuacutean la mercantilizacioacuten del proceso poliacutetico

La globalizacioacuten ha traiacutedo consigo la universalizacioacuten mitoloacutegica del mercado que homologa inusitadamente las condiciones econoacutemicas y sociales en el seno de la aldea mundial elevada a la condicioacuten de articulo de fe Inexorablemente bajo la teologiacutea macroeconoacutemica del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial el complejo financiero global impone a los gobiernos nacionales -para la recuperacioacuten de su mercado- el requisito del control de la inflacioacuten de los deficitarios y de la deuda con miras evitar los movimientos desestabilizadores del capital4 Es de tal modo coacutemo se fijan las nuevas reglas del juego que han sido hurtadas a la voluntad de los gobiernos nacionales

II

El modelo gerencial de la interdependencia global es un paradigma sobre el modus operandi de la administracioacuten puacuteblica nacional orientado a mejorar su implementabilidad en el cosmos financiero mundial sin modificarla totalmente Alterando los sectores hacendarios bancarios y comerciales de la administracioacuten puacuteblica ese cosmos asegura la incorporacioacuten del Estado globalizado a los mecanismos del mercado planetario sin solicitar auacuten la extincioacuten de un Estado nacional que siendo un arcaiacutesmo todaviacutea es funcional a la globalizacioacuten

La gerencia de la interdependencia global por consiguiente estaacute constituida de manera polarmente opuesta a la administracioacuten puacuteblica nacional Esta tiene como unidad de objeto al Estado su foco organizativo en el gobierno y su nuacutecleo procesal en la policy en tanto que en aquella gerencia la economiacutea es la unidad de objeto la empresa el foco organizativo y la cadena produccioacuten-circulacioacuten su nuacutecleo procesal El corazoacuten activo de la administracioacuten puacuteblica es el servicio puacuteblico para la gerencia global lo es el mercado la primera tiene una vocacioacuten regulataria y estaacute normada por el derecho administrativo la segunda estaacute inspirada en la desregulacioacuten y su escenario formal es el derecho mercantil

La administracioacuten puacuteblica detenta sus valores en la eacutetica y produce un efecto social de bienestar colectivo en tanto que la gerencia global exalta la eficiencia y se efecto econoacutemico se orienta a la acumulacioacuten de riqueza en pocas manos La primera es puacuteblica y colectiva la segunda privada e individualista La una estaacute basada en una disciplina dentro de las ciencias sociales la otra es una transdisciplina econoacutemica que ha colonizado a la administracioacuten puacuteblica Esta es una ciencia ancestral que hunde sus raiacuteces en el siglo XVIII aquella otra entrantildea un modelo de teacutecnico que se surge a la deacutecada de 1990 -aunque sus raiacuteces primitivas se remontan al decenio de 1930- En fin la administracioacuten puacuteblica es cosmopolita y poliacuteglota en tanto que la gerencia global es un modelo anglosajoacuten unilinguumle (que preferentemente se habla en ingleacutes)

III

La globalizacioacuten se empentildea en producir dos tipos de Estado que son contrapuestos pero interdependientes y complementarios Uno es el Estado globalizador que impone las reglas a los organismos econoacutemicos internacionales Consiste en un Estado supranacional que induce su modo de vida y sus intereses que son los mismos que detentan las corporaciones transnacionales y que inculcan en otros estados El Estado globalizador estaacute personificado por los Estados Unidos asiacute como paiacuteses tales como Japoacuten y Alemania y paradoacutejicamente en su seno perdura un nacionalismo a toda prueba la administracioacuten puacuteblica nacional goza de salud plena y la cultura poliacutetica florece sin trabas

La hegemoniacutea mundial de este tipo de paiacuteses deriva en el control sobre los organismos econoacutemicos internacionales y la creacioacuten de un poder supranacional que se ejercita a traveacutes de esas organizaciones usaacutendose como red globalizadora y de supeditacioacuten de las naciones deacutebiles

El otro tipo el Estado globalizado se materializa en las naciones subdesarrolladas que la globalizacioacuten se empentildea por expropiar de ciudadaniacutea y poner a clientes como sus habitantes Eacutestos siendo receptores de los servicios de la administracioacuten puacuteblica ante ellos esa administracioacuten asume la condicioacuten de empresa y los servidores puacuteblicos de gerentes Naturalmente ella debe operar en el mercado calcular precios hacer de sus oficinas centros productivos y como corolario estimular que estas uacuteltimas agencias sean competitivas entre siacute como con otras del exterior

En el Estado globalizado las estrategias globalizadoras tratan al nacionalismo como una reacutemora del pasado la administracioacuten puacuteblica nacional estaacute siendo desmantelada y la cultura poliacutetica se marchita porque los nutrientes que le alimentan se desplazan para sustentar a los clientes en vez de a los ciudadanos

IV

Hasta aquiacute hemos hablado de gerencia puacuteblica cuando nos referimos al vocablo ingleacutes public management porque meditamos que esta puede ser una traduccioacuten aceptable sin bien resulta pertinente sentildealar que convocamos un galicismo para denotar una voz inglesa Esta opcioacuten tiene como fundamento un uso aceptado pero no consensual de ninguacuten modo motivo por lo cual existen otras versiones al espantildeol de public management como gestioacuten puacuteblica como direccioacuten puacuteblica o simplemente como management puacuteblico sin traduccioacuten de su primera parte Esta situacioacuten asemeja en nuestro entender un efecto similar al de la Torre de Babel donde los interlocutores dejaron suacutebitamente de entenderse

Nosotros hemos propuesto una traduccioacuten diversa donde public management encuentra una afinidad etimoloacutegica una identidad cultural latina y un rigor conceptual razonable ademaacutes de estar fundada en las raiacuteces y el desarrollo intelectual de la administracioacuten puacuteblica como disciplina cientiacutefica Esa afinidad integral la ofrece el teacutermino manejo puacuteblico

Por principio es importante destacar que el teacutermino referido tiene antecedentes dignos de mencioacuten Como muestra ofrecemos un conspicuo botoacuten donde la categoriacutea manejo es central en el uso del concepto de administracioacuten puacuteblica la Ciencia Administrativa es el conocimiento de los principios en virtud de los cuales debe arreglarse la accioacuten de las autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales que tengan el caraacutecter de puacuteblicos () la administracioacuten puacuteblica es la accioacuten de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que tengan el caraacutecter puacuteblico ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos5

Un segundo ejemplo revelador lo ofrecen la traducciones al espantildeol del libro The Principles of Scientific Management de Frederick Taylor versioacuten realizada en Meacutexico cuando corriacutea el antildeo de

1928 En efecto ese tiacutetulo se trasladoacute como Principios del Manejo Cientiacutefico6 A esta siguioacute una segunda edicioacuten de 1959 titulada Principios del Manejo Cientiacutefico del Trabajo 7

Maacutes recientemente el libro Personal Management and Industrial Relations de Dale Yoder fue traducido como Manejo de Personal y Relaciones Industriales (Meacutexico Edit Continental 1964) Trato similar merecioacute la obra de William Perry titulada en ingleacutes How to Manage Management que se trasladoacute de la siguiente forma iquestCoacutemo Manejar al Gerente (Meacutexico Edit Lasser Press 1978) De igual modo el libro Resourses Management de Paul Bender se tradujo como Manejo de Recursos Administrativos (Meacutexico Edit Limusa 1986)

Es perceptible un efecto chocante en la traduccioacuten de management como manejo tanto en lo que respecta a escritura como en lo referente a su sonoridad Pero estamos convencidos parafraseando a Picasso por cuanto al arte que el lenguaje no tiene que ser solamente bello sino fiel

Debido a la aceptacioacuten sentildealada en el sentido de que public management suele traducirse como gerencia puacuteblica no renunciamos a seguirla empleando de tal modo

V

El tiacutetulo de este artiacuteculo fue inspirado por mi colega y amigo Joseacute Luis Orozco cuyo trabajo es aquiacute citado y que me brindoacute ademaacutes nuevas ideas y fructuosos conceptos para enriquecer mi punto de vista sobre el manejo de la interdependencia global

II GLOBALIZACIOacuteN TENSIONES ENTRE LA POLIacuteTICA Y LA ECONOMIacuteA

El escenario mundial contemporaacuteneo comprende un conjunto de rasgos caracteriacutesticos cuyas notas maacutes sonoras consisten en la globalizacioacuten y la privatizacioacuten fenoacutemenos que han signado una asociacioacuten feliz bajo la tutela de la economiacutea neoclaacutesica y el soporte organizativo de varias entidades internacionales bancarias y comerciales La globalizacioacuten constituye un fenoacutemeno de dimensiones planetarias cuyos efectos son visibles por doquier Sin embargo su ensanchamiento obedece en buena parte al progreso avasallador de las privatizaciones en gran escala que se produjeron a lo largo de la deacutecada 1980 asiacute como la incorporacioacuten del manejo privado como modelo del funcionamiento gubernamental Globalizacioacuten y privatizacioacuten constituyen por consiguiente dos elementos medulares de la economiacutea neoclaacutesica que postula la promocioacuten de los mercados la competencia la promocioacuten del espiacuteritu empresarial y la orientacioacuten hacia el cliente maacutes allaacute del locus econoacutemico privado Propone su extensioacuten hacia el Estado alterando radicalmente su misioacuten sus fines su organizacioacuten y su funcionamiento

Hacia 1968 se comenzaron a observar los primeros atisbos de la globalizacioacuten econoacutemica y de sus efectos en el manejo de los negocios privados Desde entonces ya se advertiacutea con alguna claridad coacutemo la reprivatizacioacuten siendo todaviacutea una doctrina hereacutetica mas no una praacutectica hereacutetica estaba engendrando dos organismos paradigmaacuteticos de alcance planetario personificados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional santas sedes de la teologiacutea neoliberal El Banco Mundial que habiacutea sido fundado por los gobiernos ya era autoacutenomo y teniacutea un caraacutecter autofinanciado a traveacutes de la venta de sus valores en los mercados de capital Por su parte el Fondo Monetario Internacional otra reprivatizacioacuten internacional conspicua habiacutea desarrollo el sistema monetario y crediticio que la economiacutea mundial requeriacutea para la creacioacuten y manejo del dinero y del creacutedito funcionando maacutes allaacute del concepto de soberaniacutea nacional8

En efecto desde mediados de la deacutecada de 1960 ambas instituciones ya estaban muy activas aunque su influjo no teniacutea auacuten el alcance de hoy en diacutea y sus misiones organizativas estaban centildeidas a su estatuto financiero La actividad del Banco Mundial se centraba en la negociacioacuten de acuerdos sobre preacutestamos de garantiacutea con miras al desarrollo de los paiacuteses asiacute como a su

supervisioacuten Pero tambieacuten asesoraba sobre la economiacutea general de las naciones los lineamientos de sus bancos centrales y el establecimiento de estas instituciones bancarias El Fondo Monetario Internacional por su parte tambieacuten asesoraba sobre las directrices de esos bancos asiacute como sobre control de cambios y la estabilizacioacuten monetaria 9

Con base en sus liacuteneas funcionales primigenias ambas organizaciones internacionales se convertiriacutean varias deacutecadas despueacutes en foros homologadores del disentildeo de la misioacuten del Estado y la administracioacuten puacuteblica al compaacutes del ritmo pautado por la globalizacioacuten

Tambieacuten en ese antildeo de 1968 se propuso que el gobierno asumiera ciertos mecanismos administrativos de la empresa privada por los cuales las decisiones y su implementacioacuten se separan deliberadamente de modo tal que la persona que toma las decisiones sea diverso de quieacuten actuacutea El objeto de tal medida orgaacutenica y funcional se orientoacute a viabilizar que la gerencia superior se concentrara en la toma de decisiones dejando la actuacioacuten en manos del personal operativo10 Esto mismo se aplicariacutea al gobierno como tomador de decisiones haciendo que las instituciones que integran a la sociedad se conviertan en entes activos es decir seriacutean instituciones no-gubernamentales preparadas para la actuacioacuten constituiriacutean corporaciones disentildeadas para la operacioacuten

Para denominar tal fenoacutemeno Peter Drucker tuvo una nota feliz hoy en diacutea en boga esa poliacutetica podriacutea llamarse reprivatizacioacuten Las tareas que afluiacutean al gobierno en el siglo pasado [siglo XIX] porque la institucioacuten privada original de la sociedad la familia no podiacutea desempentildearlas seriacutean turnadas a las nuevas instituciones no-gubernamentales que han surgido y crecido en estos uacuteltimos sesenta o setenta antildeos11 El cambio maacutes pujante que provino de la emergencia histoacuterica de la globalizacioacuten econoacutemica y la reprivatizacioacuten fue que una vez restringido en su papel activo el gobierno seriacutea concebido desde una oacuteptica muy distinta a la entonces vigente dejariacutea de ser la institucioacuten para convertirse a traveacutes de la reprivatizacioacuten en una institucioacuten maacutes aunque de rango central y la superior 12

Esta visualizacioacuten del gobierno como otras similares que se remontan a los principios del siglo XX constituyen apreciaciones procedentes desde fuera del estudio de la administracioacuten puacuteblica Se trata de puntos de vista expuestos generalmente por quienes no detentan como objeto de sus indagaciones a los asuntos puacuteblicos ni al Estado ni al gobierno Tal es el motivo por el cual la administracioacuten puacuteblica es vista por ojos ajenos analizada con metodologiacuteas extrantildeas y enfocada a traveacutes de apreciaciones externas donde lo propiamente poliacutetico suele ser deliberadamente segregado como un elemento disfuncional al anaacutelisis o como un ingrediente que perturba a la racionalidad econoacutemica que es de tal modo privilegiada

iquestPor queacute ocurre tal cosa Porque la poliacutetica entrantildea un sentido de singularidad nacional y una idea de destino comuacuten representado por la ciudad por una civitas propia que es incompatible con la estandarizacioacuten del ser humano como un habitante maacutes de la orbe econoacutemica Y debido a que no es posible eliminar la singularidad del nacionalismo ni el sentimiento de pertenencia a una polis propia diversa a las demaacutes la estrategia de la economiacutea neoclaacutesica consiste en desplazar al Estado desde sus quicios poliacuteticos para desnaturalizaacutendolo convertirlo en una agencia economizada que debe obrar como garante de la globalizacioacuten

III DE LA ADMINISTRACIOacuteN PUBLICA AL MANAGEMENT PUacuteBLICO

Siendo difiacutecil uniformar la vida poliacutetica planetariamente hablando la globalizacioacuten construye su obra con los materiales de lo privado y labora el terreno que le brinda la economiacutea neoclaacutesica Pero no se trata de que permanezca dentro de moldes meramente econoacutemicos sino hacerlos trascender para dar una configuracioacuten econoacutemica al Estado y la administracioacuten puacuteblica En la medida en que el Estado y la administracioacuten puacuteblica no son poliacuteticamente globalizables su globalizacioacuten se debe asegurar destilando los aspectos gerenciales de dicha administracioacuten y

elevaacutendolos a la condicioacuten de piezas ajustables a la economiacutea universal Esas piezas ajustables organizativamente se identifican con los ministerios de hacienda y comercio asiacute como los bancos centrales que operan como embajadas de la globalizacioacuten en tanto que como procesos radican en el presupuesto la policy econoacutemica los flujos comerciales la deuda puacuteblica externa y otros ramos econoacutemicos similares

El Estado globalizado es un Estado gerencial cuya agenda fundamental es econoacutemica y financiera y que descarta u omite los asuntos de soberaniacutea de poder militar de relaciones exteriores de seguridad interior de democracia de partidos y de parlamentos Y soacutelo trata de la salud y la educacioacuten como asuntos a procurar para evitar la sobrecarga de demandas y como impacto nocivo a la inflacioacuten Se trata de una visioacuten extraordinariamente generalizada de un aspecto extraordinariamente especial de entre los muchos atributos que caracterizan al Estado y que son deliberadamente soslayados

Una caracteriacutestica distintiva de los tiempos actuales ha sido el papel activo en este enfoque econoacutemico no soacutelo por parte de profesores investigadores y consultores apegados a las banderas neoliberales sino de organismos internacionales de tipo econoacutemico que lo han abanderado promovido e implementado globalmente hablando Otro rasgo relevante es el cambio de cualidad del significado de la reprivatizacioacuten que siendo originalmente un retorno de capacidades hacia una variedad de actores sociales hoy en diacutea entrantildea solamente una apropiacioacuten a favor de los capitales privados de modo que el cambio de nombre por privatizacioacuten no fue casual

Peter Drucker acuntildeoacute un concepto de reprivatizacioacuten diverso a la postrer nocioacuten de privatizacioacuten pues en contraste con esta uacuteltima que estaacute centildeida en la economiacutea neoclaacutesica la reprivatizacioacuten contemplaba facetas no econoacutemicas y evocaba eacutepocas cuando el pivote de la sociedad era la familia En efecto Drucker era de la idea que se limitara a la empresa mercantil al ejercicio de las tarea que le son inherentes extendieacutendose el concepto de reprivatizacioacuten hacia otras instituciones no-gubernamentales principalmente el hospital y la universidad que desempentildean labores no-econoacutemicas Incluso Drucker insistioacute en que no se trataba de debilitar al Estado sino establecer un gobierno vigoroso y no visualizaba un regreso al laissez faire donde la economiacutea trabaja sola pues la esfera econoacutemica no puede ni se podraacute considerar fuera del dominio puacuteblico13 Tal fue el motivo por lo cual casi dos deacutecadas despueacutes ese conspicuo profesor en gerencia de negocios reivindicara el teacutermino privatizacioacuten para siacute recordando que eacutel lo acuntildeoacute al mismo tiempo que extendioacute una reclamacioacuten por habeacutersele restringido meramente a las empresas privadas 14

Actualmente los modelos del manejo privado se estaacuten implementando en administraciones puacuteblicas de tal modo privatizadas Se trata de un producto exportado por organismos econoacutemicos internacionales principalmente al Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional ademaacutes de la Organizacioacuten de Cooperacioacuten para el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) Estas organizaciones constituyen foros homologadores donde se ha engendrado un arquetipo gerencial privado cuyo rasgo esencial es su globalidad y su aplicabilidad con alcance planetario Alliacute igualmente se ha procreado un prototipo de ciudadano global que al tenor de la economiacutea de mercado mundial funge como receptor de los bienes y servicios planetarios Ese prototipo es el cliente global

La globalizacioacuten ha producido dos tipos de Estado que son contrapuestos pero complementarios Uno es el Estado globalizador que impone las reglas a los organismos econoacutemicos internacionales Consiste en un Estado transnacional que induce su modo de vida y sus intereses que son los de sus corporaciones transnacionales sobre otros estados Estados globalizadores son personificados por paiacuteses como los Estados Unidos Japoacuten y Alemania En ellos existe un nacionalismo a toda prueba la administracioacuten puacuteblica nacional goza de salud plena y la cultura poliacutetica florece sin trabas La hegemoniacutea mundial de paiacuteses tales y su control sobre los organismos econoacutemicos internacionales ha creado a un poder supranacional que opera a traveacutes de las organizaciones econoacutemicas internacionales homologadoras usaacutendolo como red globalizadora y de supeditacioacuten de las naciones deacutebiles

El otro Estado es el Estado globalizado de las naciones subdesarrolladas donde la globalizacioacuten se empentildea por expropiarlos de ciudadaniacutea y situar a los clientes en lugar de los ciudadanos Eacutestos siendo receptores de los servicios de la administracioacuten puacuteblica ante ellos esa administracioacuten asume la condicioacuten de empresa y los servidores puacuteblicos de gerentes Naturalmente esa administracioacuten debe operar en el mercado calcular precios hacer de sus oficinas centros productivos y como corolario estimular que estas uacuteltimas agencias sean competitivas entre siacute como con otras del exterior

Estas preacutedicas neoliberales tuvieron como sustento un primer diagnoacutestico sobre el estado y el funcionamiento de la administracioacuten puacuteblica realizado en 1986 cuyas conclusiones fueron demoledoras seguacuten el Comiteacute de Cooperacioacuten Teacutecnica de la OCDE los ciudadanos estaban influidos principalmente por los bienes llamados tutelares como la educacioacuten y la salud asiacute como la garantiacutea de recursos proporcionados por el llamado Estado providencia El problema central identificado consistioacute en coacutemo financiar ese enorme gasto con cargo a los ingresos del erario puacuteblico15 De hecho tales erogaciones no correspondiacutean a la idea esencial de un gobierno normal pues hasta la eacutepoca de la Primera Guerra Mundial las atribuciones de los poderes puacuteblicos consistieron en el mantenimiento del orden la defensa nacional y la administracioacuten de programas sociales de corto alcance La anormal expansioacuten del gobierno ocurrioacute cuando esos poderes emprendieron nuevos proyectos relativos a educacioacuten y salud para la nacioacuten entera asiacute como programas en gran escala de infraestructura y de apoyo a la industria

Las tendencias globalizadoras enunciadas en 1987 fueron refrendadas diez antildeos despueacutes pero los nuevos datos referentes a la situacioacuten del Estado no pudieron ser maacutes desoladoras El Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial -que versoacute sobre el Estado- observoacute a un Estado en ruina con sus instituciones en quiebra Fue de tal modo que estos acontecimientos registrados en la economiacutea mundial estimularon el replanteamiento de su papal asiacute como queacute puede hacer queacute no puede hacer y coacutemo lo debe hacer16 Los expertos del Banco razonaron que durante la segunda deacutecada de 1990 quedaron demostradas las ventajas y las desventajas de la actividad del Estado principalmente en lo relativo a sus acciones en pro del desarrollo econoacutemico Una de las ventajas fue el mejoramiento en materia de educacioacuten y de salad ayudandose a reducir la desigualdad social Sin embargo a pesar de semejantes eacutexitos la organizacioacuten y las funciones del Estado han decretado una situacioacuten de esclerosis tal que probablemente lo inhabiliten para adaptarse a las exigencias crecientes de una economiacutea en proceso de globalizacioacuten

Hacia mediados de 1990 ya se habiacutea encendido un intenso debate en numerosos paiacuteses sobre la reforma del Estado que habiacutea derivado en preguntas fundamentales sobre su papal debido a que sus funciones son un reflejo de los anhelos de la colectividad Esto entrantildea responsabilidades estatales definidas por la Constitucioacuten de cada paiacutes asiacute como por necesidades externas y las capacidades y opciones interiores De todo esto surge la pregunta de por queacute el Estado hace ciertas cosas y de si esas cosas no podriacutean hacerse maacutes eficazmente de otra manera17 Fue de tal modo que la OCDE redescubrioacute antildeejas ideas nacidas desde la eacutepoca de Frederick Taylor -formuladas en 1911- en el sentido de que el sector puacuteblico es menos eficiente que el sector privado y que debiacutea adoptar un estilo de gestioacuten maacutes cercano al de las empresas18 Sobre este uacuteltimo punto debemos abonar la opinioacuten de uno de los autores con conocimientos tan grandes en administracioacuten puacuteblica como en gerencia privada para el cual no existen evidencias empiacutericas de que las organizaciones privadas son superiores a las organizaciones puacuteblicas sino declaraciones infundadas Se trata de Herbert Simon 19

Sin mencionar a la empresa privada como modelo ideal del gobierno el Banco Mundial se lisonjea de que actualmente existe una tendencia a favor de establecer organismos puacuteblicos disentildeados con base en fines especiacuteficos y fundamentados en criterios concretos de desempentildeo dotados con objetivos claros y con mayor responsabilidad en funcioacuten de los productos o de los resultados En este punto la institucioacuten bancaria no tiene empacho en alabar que en entre las naciones de alto ingreso el ejemplo maacutes impresionante en este sentido es Nueva Zelanda que ha desarticulado sus grandes ministerios con funciones muacuteltiples y creado numerosas unidades

orientadas a objetivos especiacuteficos cuyos directivos tienen contratos a plaza fijo y basados en los resultados pero gozan de autoridad para contratar y despedir al personal asiacute como para realizar negociaciones colectivas 20

En efecto se trata de un caso impresionante porque en ese paiacutes se ha creado un Estado-empresa hasta hace poco exitoso que es sugerido como un modelo asequible por cualquier paiacutes y esto no es menos asombroso A pesar de que cada paiacutes han respondido al desafiacuteo de la planetizacioacuten de diferente forma y de que no hay un meacutetodo ideal en materia de manejo puacuteblico existen tendencias comunes en la reforma del Estado Destacan las variaciones que han sido inspiradas por las teacutecnicas usadas en el sector privado y que han sido adoptadas por la administracioacuten puacuteblica cuyo designio es realizar un cambio fundamental que transformar la conducta y las actitudes de los servidores puacuteblicos En la reforma de los servicios puacuteblicos descuella particularmente una mayor atencioacuten sobre los resultados por cuanto eficiencia eficacia y calidad del servicio asiacute como el reemplazo de estructuras jeraacuterquicas y centralizadas por una gerencia puacuteblica descentralizada 21

En la era de globalizadora la privatizacioacuten ha dictado que para cumplir con sus nuevas funciones la administracioacuten puacuteblica se diversificoacute por medio de la creacioacuten de organismos cuasi-administrativos que pueden ser parte del Estado o no serlo Igualmente delegoacute el ejercicio de algunas funciones administrativas en las autoridades locales y regionales para garantizar una prestacioacuten de servicios adoptada a las condiciones municipales22 Pero el centro de las reformas consiste en hacer que la administracioacuten puacuteblica esteacute en contacto con los clientes

La receptividad de la administracioacuten puacuteblica tiene incluso un matiz de alta civilidad pues a traveacutes de ella se puede observar el traslado del proceso poliacutetico al terreno propiamente administrativo Seguacuten la OCDE la definicioacuten de objetivos de la administracioacuten puacuteblica suele ser opaca de modo que cuando se le solicita que incremente su receptividad se enfrenta varios dilemas fijar la distribucioacuten de los castos y los beneficios que estaacuten ligados a su intervencioacuten o conceptuar a la receptividad en funcioacuten de las necesidades de la clientela Tal es el motivo por el cual desde 1987 su Comiteacute de Cooperacioacuten Teacutecnica formuloacute una sugerencia trascendental sobre el concepto de administracioacuten puacuteblica y el modo maacutes adecuada de llamarla al tenor de la globalizacioacuten la receptividad exige un nuevo estilo administrativo el de la gestioacuten puacuteblica 23

Desde entonces la nueva gestioacuten puacuteblica -new public management- es el teacutermino emblemaacutetico que identifica tal enfoque sobre la administracioacuten puacuteblica que luce orgullosa esta corriente econoacutemica neoliberal Y aunque el uso del concepto public management es antildeejo en los Estados Unidos y el Reino Unido -obviamente sin el new- su gravitacioacuten terminoloacutegica maacutes atrayente procede de la versioacuten econoacutemica neoclaacutesica

El estilo gerencial que propone la OCDE consiste en que la administracioacuten puacuteblica una vez reformada sea puesta al servicio del cliente que se establezcan mercados en el seno de los procesos gubernamentales que se desarrolle la competencia mercantil entre las dependencias administrativas que se constituya la orientacioacuten empresarial privada dentro del Estado y que se decrete la separacioacuten tajante entre la poliacutetica y la administracioacuten reforzada con la dicotomiacutea entre management y policy Hacia la misma eacutepoca se desarrolloacute paralelamente una identificacioacuten temprana del management puacuteblico bajos su nuevas formas que se debe a Aaron Wildawsky quien mediados de la deacutecada de 1980 aprecioacute la emergencia de cursos universitarios sobre contabilidad puacuteblica y finanzas asiacute como un temario acadeacutemico relacionado con el dinero el capital y el control de operaciones internas por medio del gasto puacuteblico Entonces Wildawsky intuyoacute que el nacimiento de este temario estaba mejor rotulado por la voz management que por la palabra administracioacuten puacuteblica 24

La receptividad del manejo puacuteblico tiene una influencia triple sobre la distribucioacuten de los costos y los beneficios En primer lugar influye en la distribucioacuten del producto porque el proceso gerencial normal favorece a determinados clientes a expensas de otros El manejo receptivo es aqueacutel que

contempla la capacidad que tiene cada cliente para afrontar el proceso gerencial y facilitar su acceso a las prestaciones que tienen derecho a esperar En segundo lugar la mayor receptividad puede implicar un aumento en el costo de los procesos gerenciales de modo que el aumento debe ser financiado por medio de impuestos o por otro tipo de pago En tercer lugar la receptividad puede modificar el equilibrio que el manejo puacuteblico ha establecido entre policies opuestas que estaacuten dirigidas a los mismos clientes En este caso se hace preciso una regulacioacuten por medio de decisiones poliacuteticas maacutes que de actos gerenciales 25

El Comiteacute Teacutecnico de la OCDE advirtioacute que el introducir la receptividad gerencial en la administracioacuten puacuteblica puede ir inclusive contra los principios del derecho y de la eacutetica juriacutedica que han constituido el fundamento del proceso administrativo hasta el momento La receptividad constituye una medida muy delicada la cual para surtir los efectos favorables que ofrece requiere que los gobernantes comprendan realmente coacutemo labora el manejo puacuteblico Debido a los campos emergentes de intervencioacuten puacuteblica tales como el ajuste estructural del Estado en la globalizacioacuten reclama que las policies sen hechas de un modo maacutes elaborado y que esteacuten mejor coordinadas con miras a mejorar cooperacioacuten con los clientes Por esta razoacuten aquella congregacioacuten de expertos en comercio y finanzas no tiene empacho en sentildealar que la receptividad puede ser una de las maacutes perspectivas interesantes para el estudio de estos temas 26

Ante los nuevos escenarios signados por la globalizacioacuten la receptividad constituye un reto para las praacutecticas administrativas y poliacuteticas hasta hoy en diacutea vigentes En las administraciones puacuteblicas de muchos paiacuteses las actitudes y la conducta de los servidores puacuteblicos estando determinados principalmente por factores sociales lo estaacuten de un modo principal por la organizacioacuten y los procesos de la propia administracioacuten27 Es maacutes la mayor parte de dichos procesos estaacuten orientados hacia el interior de modo que muchos funcionarios deben ocuparse principalmente de problemas internos de la administracioacuten puacuteblica Inclusive la demanda de transparencia hecha por los clientes estaacute subordinada al principio de confidencialidad que impera en el proceso administrativo En contraste con tales praacutecticas el estilo gerencial reclama que la receptividad esteacute basada la orientacioacuten del trabajo administrativo hacia el exterior es decir hacia los clientes Pero como los servidores puacuteblicos han sido formados profesionalmente para mirar hacia los intestinos de la administracioacuten puacuteblica no su hacia exterioridad una propuesta esencial consiste en que los asuntos gerenciales se separen de la poliacutetica para hacer que la receptividad se desplace desde el disentildeo de policy hacia su aplicacioacuten Esta es la primera leccioacuten que deben aprender los servidores puacuteblicos cuya iniciacioacuten estaraacute centrada en la accioacuten operativa no en los asuntos poliacuteticos pues ellos como la administracioacuten donde trabajan deben estar al servicio de clientes que principalmente son empresarios privados exigentes

El primer tema de la leccioacuten propuesta por la OCDE es el siguiente

La mayoriacutea de las intervenciones administrativas se basan en una teoriacutea racional derivada casi siempre de las ciencias humanas y seguacuten la cual todo problema puede ser comprendido y analizado y dar origen despueacutes a la redaccioacuten de textos legales y a la definicioacuten complete de la accioacuten administrativa incluso antes de que comience

Es posible que la administracioacuten asocie la nocioacuten de receptividad con el tipo de razonamiento que caracteriza al sector privado y de hecho una parte nada desdentildeable de las reformas administrativas actuales toman por modelo dicho sector La receptividad puede compararse sobre todo con esa disciplina de las ciencias de la gestioacuten que es el marketing28

Pero no hay que alarmarse por los alcances de la primera leccioacuten gerencial pues ya se sabe que el mercadeo es un concepto ajeno al mundo administrativo e inspira gran desconfianza entre los funcionarios Es maacutes ellos razonan que el mercadeo es contrario a la eacutetica administrativa En efecto no se debe alarmar nadie por la introduccioacuten del ideario privado a la administracioacuten puacuteblica ideario pletoacuterico de nociones tales como el individualismo el egoiacutesmo y la ganancia pues se trata de teacuterminos que replantean la utilidad social de las intervenciones puacuteblicas y representan una

nueva visioacuten de los funcionarios hacia sus deberes toda vez que la internalizacioacuten en su personalidad puede abolir aquella apreciacioacuten que es sencillamente un mero rechazo patoloacutegico En todo caso este rechazo no obedece a que el manejo puacuteblico sea defectuoso porque esto se juzga como algo imposible de modo que hay que escudrintildear en esa actitud patoloacutegica que proviene de la naturaleza de funcionarios puacuteblicos formados en las filas de un Estado nacional -y de derecho- retroacutegrado y en viacuteas de extincioacuten

Por tal motivo si la receptividad estaacute ligada a la filosofiacutea de la gestioacuten no encontraraacute partidarios en una administracioacuten dominada par una tradicioacuten de pensamiento juriacutedico o econoacutemico en la que son pocos los individuos con formacioacuten en la gestioacuten1 Al tenor de estas ideas no hay que adoptar el modelo gerencial a la administracioacuten puacuteblica sino la administracioacuten puacuteblica al modelo gerencial toda vez que seriacutea mejor que ni abogados ni economistas -que no sean neoliberales- laboraren en el gobierno tal como lo habiacutea propuesto hace maacutes de siglo y medio Henri de Saint-Simon como un rechazo de los primeros 2

IV MODELO ESTAacuteNDAR DE MANAGEMENT PUacuteBLICO GLOBAL

El Estado globalizado del planeta reproducido como clon por doquier bajo las preacutedicas de los organismos econoacutemicos internacionales implanta como su emanacioacuten a un modelo uacutenico de manejo puacuteblico estaacutendar para todos los paiacuteses sin detenerse en peculiaridades distinciones ni diversidades Este modelo se caracteriza por los siguientes rasgos

Una orientacioacuten maacutes marcada hacia los resultados en teacuterminos de eficiencia de eficacia y de calidad del servicio

La sustitucioacuten de formas de organizacioacuten jerarquizadas y fuertemente centralizadas para un contexto de gestioacuten descentralizada en el que las decisiones referentes a la asignacioacuten de recursos y a la prestacioacuten de servicios se adopten maacutes cerca de su campo de aplicacioacuten y en donde los clientes y otros grupos interesados puedan dar a conocer sus reacciones

La posibilidad de explorar soluciones diferentes de la prestacioacuten directa de servicios y de una reglamentacioacuten directa par el Estado susceptibles de conducir a resultados maacutes eficaces

Una buacutesqueda de eficiencia en los servicios prestados directamente par el sector puacuteblico gracias a la fijacioacuten de unos objetivos de productividad y a la creacioacuten de un clima de competitividad en el interior del sector puacuteblico y entre las organizaciones que lo integran 3

1 El Manejo por Resultados

Un manejo disentildeado de tal modo permitiraacute que el gobierno se adapte a los cambios globales en forma automaacutetica flexible y econoacutemica Para fomentar la cultura orientada hacia los resultados es indispensable incrementar la autonomiacutea y la flexibilidad en el uso de los recursos puacuteblicos pues la finalidad radica en estimular que los manejadores dediquen maacutes tiempo a los resultados otorgandoseles maacutes agilidad y autonomiacutea en el uso de esos recursos sean recursos financieros o recursos humanos -en todo caso para esta visioacuten el ser humano es un recurso- El incremento de autonomiacutea comparte espacios con el fortalecimiento de la responsabilidad en la gerencia de resultados Esta gerencia entrantildea el usos de distintas foacutermulas contractuales que definen a los niveles de financiamiento globales calculados ocasionalmente a plazos de varias antildeos Brevemente hablando el manejo por resultados consiste en la determinacioacuten de coacutemo se deben alcanzar los programas establecidos y supone la confeccioacuten de indicadores que facilita la supervisioacuten el conocimiento y la evaluacioacuten de los logros en teacutermino de los resultados4

La OCDE se ha lisonjeado de que por medio del manejo por resultados se establece una estrategia de esfuerzo dirigido a dejar actuar a los gerentes y paralelamente forzarlos a actuar La orientacioacuten hacia el cliente resulta decisiva en la gerencia por resultados sobre todo en lo relativo a los servicios puacuteblicos cuando su prestacioacuten involucra el uso de los fondos igualmente puacuteblicos Por consiguiente se generaliza la praacutectica de establecer normas de servicio que especifican la calidad esperable el usuario estableciendo puntos de referencia que faciliten la evaluacioacuten

Una gerencia orientada al cliente requiere que los productos y servicios que emanan de su actividad sean competitivos en el mercado pues aunque el establecimiento de la competencia no siempre ha sido posible ni oportuna las reglas del mercado han sido positivas en los paiacuteses donde se implantaron En efecto los expertos de la OCDE infieren que la introduccioacuten de la competencia en sector puacuteblico fomentoacute el mejoramiento de la calidad de los servicios puacuteblicos asiacute como de su nivel eficiencia y la reduccioacuten de los costos E insisten en que desde esta perspectiva la adopcioacuten de armas mercantiles y la privatizacioacuten constituyen importantes posibilidades y actuacioacuten 5

El eacutexito de la implantacioacuten de los mecanismos de mercado en los procesos de gobierno es tal que deben ser adoptados por un mayor nuacutemero de los paiacuteses del mundo Medidas inspiradas en esos mecanismos tales como la facturacioacuten a los usuarios los mercados internos y la contratacioacuten por fuera (contracting out) facilitaron la reduccioacuten gastos y la obtencioacuten de mayor eficiencia A estas bondades se debe sumar el logro de una relacioacuten equitativa entre la calidad del servicio y su costo6 De hecho la demanda de los servicios que emergioacute a traveacutes de las reglas del mercado ha constituido el indicador maacutes riguroso de los resultados de un servicio puacuteblico de tal modo endoprivatizado7 y contribuido a la consecucioacuten del objetivo de medir adecuadamente los rendimientos del Estado

La gerencia global disentildeada con base en la orientacioacuten al cliente que estaacute sumergida en el mercado y sometida a la competencia en la provisioacuten de servicios personifica un manejo puacuteblico desregulado pues una gestioacuten racional de la normatividad entrantildea un objetivo muy importante de la actividad gubernamental En efecto los esfuerzos realizados por los paiacuteses de la OCDE para aminorar el volumen de las normas asiacute como mejorar su calidad ha derivado en la supresioacuten de reglamentos anticuados o que habiacutean sido rebasados por la realidad o que dificultaban el ejercicio de las funciones administrativas8 Paralelamente la internacionalizacioacuten ha reforzado estas reformas por la proliferacioacuten de acuerdos multilaterales y bilaterales de cooperacioacuten

La promocioacuten de un modelo estaacutendar de implementacioacuten para el consumo de los paiacuteses subdesarrollados ha derivado en algunos tipos de manejo que supuestamente tienen fuentes diversas pero que sus lazos filiales son muy estrechos Laurence Lynn cree que existe un modelo uacutenico inherente a la globalizacioacuten aunque ha sido bautizado de manera diversa como paradigma post-burocraacutetico gobierno empresarial y nuevo manejo puacuteblico (new public management)9 El paradigma post-burocraacutetico se debe a Michael Barzelay10 en tanto que el concepto de gobierno empresarial es obra de David Osborne y Ted Gaebler11 El nuevo manejo puacuteblico es el maacutes representativo de la globalizacioacuten y consiste en el prototipo de estandarizacioacuten sentildealado

2 El Nuevo Manejo Puacuteblico

La globalizacioacuten econoacutemica es la madre del neomanejo puacuteblico que ha sido observado bajo una apreciacioacuten unidimensional de la historia reciente y que asimila a la planetizacioacuten administrativa sucedaacutenea bajo la feacuterula de la economiacutea neoclaacutesica El nuevo manejo puacuteblico consiste en un modelo de implementacioacuten privada de lo puacuteblico que ha sido manufacturado con la materia prima de esa econoacutemica neoclaacutesica y que entrantildea una propuesta transdisciplinaria orientada a colonizar a la administracioacuten puacuteblica Ese neomanejo es un reflejo de la globalizacioacuten cuyo objeto es el de estandarizar las metodologiacuteas de gestioacuten interna en todos los paiacuteses del mundo tomando como base la experiencia vivida en el Reino Unido y Australia asiacute como Canadaacute y los Estados Unidos pero cuyo arquetipo es Nueva Zelanda

Para hacer factibles sus designios esta cruzada transdisciplinaria es construida con materiales provenientes de la subcultura neoliberal anglosajona y movilizada a traveacutes de un discurso que fluye en el idioma de los paiacuteses que ostentan esa cultura El nuevo manejo puacuteblico es una transdisciplina anglosajona en idioma ingleacutes para la cual muchos paiacuteses auacuten no desarrollan las traducciones adecuadas ni tampoco foacutermulas de recepcioacuten y adaptacioacuten criacutetica Se trata de una transculturacioacuten que estaacute obrando todaviacutea sin adaptaciones sino como una mera adopcioacuten que es asumida sin ajustes y no contempla acondicionamientos idiomaacuteticos a la realidad vigente del paiacutes receptor12

El neomanejo puacuteblico todaviacutea es un modelo de implementacioacuten uni-linguumle y uni-cultural un fenoacutemeno inherente a un puntildeado de paiacuteses anglosajones que se exporta como una mercanciacutea para que se consuma en los paiacuteses subdesarrollados a traveacutes de las ofertas que se concentran y luego se distribuyen a traveacutes de la OCDE Esta exportacioacuten mercantil es asegurada por medio del financiamiento condicionado del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional que se conoce con el eufemismo de reforma estructural

La economiacutea neoliberal ha producido una mercanciacutea llamada neomanejo puacuteblico que se puede traficar a traveacutes de las fronteras nacionales y ser consumida por cualquier tipo de cliente gubernamental Para facilitar su procesamiento comercial ese neomanejo ha sido manufacturado como valor de cambio para ser exportable y de circulacioacuten fluida en el mercado mundial de tecnologiacutea gerencial privada cuyo destino son los gobiernos de los paiacuteses subdesarrollados del orbe La estandarizacioacuten gerencial planetaria a traveacutes del neomanejo puacuteblico intenta encontrar un punto de origen comuacuten entre todos los paiacuteses del planeta alegando que se trata de un fenoacutemeno universal emergente de relaciones entre el gobierno y los ciudadanos y entre el sector puacuteblico y el sector privado

La nueva religioacuten gerencial tiene una catedral de donde emana la estrategia mundial de promocioacuten del nuevo modelo de implementacioacuten la OCDE cuyas publicaciones -fundamentalmente las promovidas por el Comiteacute de Manejo Puacuteblico (Public Management Committee)- refractan los avances e iluminan las liacuteneas futuras que se sugieren a sus miembros asiacute como a un amplio repertorio de potenciales consumidores de paiacuteses ajenos a la misma La OCDE aspira a sembrar sus teacutecnicas gerenciales privadas en un universo indiferenciado independientemente de la naturaleza poliacutetica de cada nacioacuten13 Siendo el nuevo manejo puacuteblico fundamentalmente un conjunto de teacutecnicas no por ello desecha del todo tener inspiraciones acadeacutemicas que juzga de valor teoacuterico de modo que frecuentemente en sus praacutecticas subyacen las ideas de Thomas Peters y David Waterman sobre la excelencia de las empresas de negocios 14

Bajo la nueva etapa post-burocraacutetica ocurre un fenoacutemeno de post-modernizacioacuten cuyo signo es una fuerza superior al nacionalismo cuyo caraacutecter es la discontinuidad histoacuterica y la internacionalizacioacuten de las eacutelites administrativas de las reformas de la praxis y de la poliacutetica El Estado post-moderno es el producto del triunfo del capitalismo basado en la economiacutea de mercado mundial luego de un desplome juzgado como definitivo de los regiacutemenes socialistas de Europa15 Una vez arrasada la burocracia nacional en estos regiacutemenes el capitalismo globalizado requiere abolir al estatismo empresarial que sobrevive en los regiacutemenes capitalistas porque estorban al mercado mundial interfieren el libre flujo de capitales y limitan la movilidad laboral En contraste con la visioacuten del nacionalismo sobre un Estado burocraacutetico fuerte el globalismo exige un irrestricto movimiento de capitales sin patria a traveacutes de fronteras permeables al libre paso del dinero circulante

El modelo gerencial estaacutendar asiacute narrado es de carne y hueso por decirlo de alguacuten modo y existe un paiacutes donde se ha personificado plenamente Nueva Zelanda El modelo exalta la utilidad del manejo por resultados y ha sido ese paiacutes su implantador incondicional pues su administracioacuten descansa en aquellas herramientas que vinculan las grandes funciones del gobierno con las metas operacionales y sus resultados16 Alliacute se han establecido aacutereas estrateacutegicas de resultados que se reflejan en aacutereas claves de resultados de los departamentos administrativos y de sus

agencias que de tal modo sirven de sustento al compromiso de desempentildeo establecido entre el ministro y los titulares de cada uno de esos departamentos Este compromiso estaacute vinculado con los acuerdos de adquisiciones que cubren la provisioacuten de los bienes y servicios

En la administracioacuten puacuteblica neozelandesa -hasta donde cabe este teacutermino con plenitud- se han establecido los mecanismos de mercado para mejorar se dice el control de los gastos puacuteblicos adelantar sobre las relaciones contables e incrementar la flexibilidad y la responsividad administrativa Los mecanismos de mercado estaacuten acompantildeados con el uso de cargos al usuario contratacioacuten por fuera vauchers convenios intergubernamentales financiamiento de infraestructura con la asociacioacuten de recursos puacuteblicos y privados corporativizacioacuten y privatizacioacuten Obviamente han sido implantados mecanismos de competencia objetivos de lucro incentivos econoacutemicos para el personal y toma de decisiones descentralizadas

La corporativizacioacuten es un concepto clave que significa en el seno de esa administracioacuten que sus departamentos operan como unidades con autonomiacutea de manera similar a la empresa privada y que dedican su trabajo a la produccioacuten de bienes y servicios tales como la generacioacuten de energiacutea eleacutectrica el servicio postal y la produccioacuten forestal Su operacioacuten bajo la modalidad de negocio rentable estaacute nutrida por un desempentildeo financiero transparente en tanto permanezcan como propiedad del gobierno El concepto de corporativizacioacuten entrantildea la existencia de dividendos por los rendimientos o bien peacuterdidas por las desazones en el mercado Sin embargo este estatuto organizativo no es sino una etapa transitoria hacia la privatizacioacuten de la produccioacuten de esos bienes y servicios

V LA COSMOPOLIacuteTICA

El planeta tiende a la globalizacioacuten econoacutemica pero se conserva en su condicioacuten cosmopolita En realidad hoy en diacutea ocurren dos fenoacutemenos paralelos que tienen relacioacuten entre siacute pero que les caracterizan cualidades diversas y muy propias a cada caso Uno es la globalizacioacuten econoacutemica otro la cosmopoliacutetica de las culturas nacionales

1 Liacutemites de Aplicabilidad Planetaria del Nuevo Manejo Puacuteblico

Tal es el motivo por el cual entre los administrativistas puacuteblicos suele no tomarse muy a pecho la seriedad cientiacutefica del nuevo manejo puacuteblico ni su alcance efectivo de implementabilidad de modo que se juzga como inaplicable no digamos a todo el planeta sino a la integracioacuten regional El nuevo manejo puacuteblico es uno de los aspectos de las reformas gerenciales en boga que brevemente hablando representa una especie de sumario o siacutentesis de lo que el gobierno estaacute haciendo en la praacutectica Concebido de tal forma tambieacuten refiere un conjunto de prescripciones de lo que deberiacutean hacer Pero en realidad es menos que esto el NPM [new public management] es un espejismo acadeacutemico que desde la distancia parece proveer direccioacuten propoacutesito y alguna relevancia para el proceso de investigacioacuten Pero como enfoque estaacute desintegrado y tiende a la disipacioacuten17

El plan de integracioacuten de los paiacuteses europeos -muchos de los cuales son miembros de la OCDE- buscoacute una concepcioacuten diversa a la que le ofrece ese paradigma pues ante problemas realmente trascendentales su capacidad resulta muy estrecha sobre todo cuando los problemas medulares son poliacuteticos En efecto los antildeos de 1990 deberiacutean haber sido una eacutepoca en la cual se deberiacutea haber progresado en la integracioacuten e incluso haberse avanzando hacia su consolidacioacuten Pero maacutes bien resultaron ser tiempos muy dificultosos y llenos de obstaacuteculos para un proyecto de semejante envergadura Esa deacutecada inicioacute con la celebracioacuten de una Conferencia Intergubernamental (CIG) que concluyoacute con la cumbre de Maastricht efectuada en diciembre de 1991 Su resultado fue en vez de consolidar los adelantos precedentes que se provocaran erizadas controversias cuyo punto maacutes difiacutecil fue el tema del federalismo como el reacutegimen

comunitario posible18 De tal modo cuando el Tratado de la Unioacuten Europea (UE) se signoacute a principio de 1992 quedoacute pendiente el modo coacutemo seriacutea configurado el reacutegimen poliacutetico que vinculariacutea a estados de existencia ancestral con culturas poliacuteticas diversas y con recuerdos muy crudos de guerras pasadas algunas de ellas no hace mucho tiempo atraacutes

Aquiacute hay que destacar que los motivos de fondo no fueron soacutelo de tipo administrativo sino tambieacuten de iacutendole poliacutetica pues inevitablemente ambas cualidades conviven cotidianamente en la realidad estatal De hecho el disentildeo de un reacutegimen comunitario como el de la Unioacuten Europea implica una disyuntiva trascendental pues se puede organizar como un sistema intergubernamental o un sistema supranacional He aquiacute el meollo del problema porque en esta disyuntiva obra el fenoacutemeno de transferencia de poder desde los estados miembros hacia las instituciones comunitarias El que en Maastricht I hubieran estados no soacutelo reacios a la federalizacioacuten y sino algunos inclusive muy combativos contra la idea puso al borde del colapso a la Unioacuten misma porque el eventual cambio en el corazoacuten de las instituciones fue percibido como una amenaza directa a sus soberaniacuteas nacionales 19

Sencillamente los estados europeos no han deseado dejar de ser estados y este ha sido el sentimiento generalizado en la mayoriacutea Pero este suceso no tiene nada de extraordinario pues como un ser social vivo que es el Estado no es suicida

La magnitud de este problema refrenda las enormes limitaciones de aplicabilidad del nuevo manejo puacuteblico en el aacutembito internacional cuando hoy en diacutea se le sigue proponiendo como metodologiacutea gerencial de la interdependencia global Particularmente es inaplicable en el orden inter-estatal como el caso de la integracioacuten europea pues su configuracioacuten no comprende el enfrentar problemas de diversidad organizativa interdependencia y coordinacioacuten que es la clave de las vinculaciones entre los paiacuteses Por consiguiente uno de sus pecados epistemoloacutegicos maacutes evidentes es que juzga ideoloacutegicamente que la coordinacioacuten inter-organizativa es el resultado artificial del ansia de poder de la burocracia para satisfacer apetitos malsanos en lugar de concebirla como el medio de asegurar la implementabilidad en situaciones donde existe una red de interdependencia La respuesta de las reformas auspiciadas bajo el nuevo manejo puacuteblico ha sido la de simplificar y facilitar la direccioacuten de las organizaciones y distribuir tareas similares en oacuterganos singulares e independientes La realidad ha demostrado que la presuncioacuten reduccionista de que el todo es la suma de sus partes es falsa y problemas completos requieren una apreciacioacuten de conjunto20

2 Persistencia de la Cosmopoliacutetica

La tendencia hacia la preservacioacuten de la identidad nacional y cultural de las administraciones puacuteblicas singulares de los paiacuteses fue corroborada en un estudio reciente sobre gestioacuten ambiental en Alemania Grecia Italia Holanda Espantildea y el Reino Unido En efecto un anaacutelisis trasversal de esas seis naciones concluyoacute que la cultura administrativa propia es maacutes influyente que la convergencia internacional Los autores del trabajo descubrieron que detraacutes de la dinaacutemica poliacutetica de cada uno de estos paiacuteses yace la persistencia del patroacuten nacional 21

Particularmente se destacoacute que en el relevante campo de la policy ambiental siendo los resultados asombrosamente similares existiacutean diferencias patentes en la organizacioacuten y los procesos de las entidades gubernamentales responsables de la misma Un factor de diferenciacioacuten esencial es la constitucioacuten poliacutetica establecida y las leyes derivadas de esa norma fundamental de modo que no es posible encontrar correspondencias organizativas a traveacutes de las naciones La policy ambiental por ejemplo es implementada en el Reino Unido por un ministerio central en tanto que en Alemania estaacute a cargo de los estados federados (Laumlnder) y en Grecia la comparten dos ministerios uno responsable del ambiente el otro de la salud puacuteblica22

La complejidad de la integracioacuten europea ha sido situada en el terreno del anaacutelisis de implementacioacuten pues se juzga que constituye un proceso de alta dificultad cuya consumacioacuten seraacute muy arduo En otro artiacuteculo reciente se ha desarrollado un modelo de implementacioacuten bajo el cobijo de la teoriacutea de la organizacioacuten y el neo-institucionalismo en el cual se concluyoacute que las tradiciones administrativas nacionales difieren hondamente de paiacutes a paiacutes23 El punto central del grado de implementabilidad concepto clave del modelo sentildealado arrojoacute como resultado preliminar que la integracioacuten europea estaacute hoy en diacutea condicionada por el balance entre la presioacuten haciacutea la unidad comunitaria y las singularidades centriacutefugas de las tradiciones administrativas nacionales

En la Unioacuten Europea persisten grandes deficitarios de implementacioacuten en pro de la integracioacuten regional toda vez que la escala de la misma difiere de paiacutes a paiacutes Pero quizaacute lo maacutes asombroso fue la percepcioacuten de maacutes que existir un esquema de internacionalizacioacuten compartida de instituciones administrativas ha prevalecido el influjo supranacional de la cultura administrativa de los paiacuteses prominentes Esta situacioacuten ha provocado que el nivel de implementacioacuten de la integracioacuten administrativa europea esteacute determinado por el alcance de esa influencia supranacional de algunos de sus paiacuteses miembros El grado de la integracioacuten europea en el aspecto administrativo por consiguiente se estaacute negociando y procesando en las trincheras de las culturas administrativas nacionales no en los programas inter-europeos24

Inclusive el alcance de la integracioacuten estaacute siendo muy diverso en tres estados estrateacutegicos en pro de la Unioacuten Europea cuyas culturas administrativas son ancestralmente soacutelidas y probadamente exitosas toda vez que constituyen modelos supranacionales reproducidos en una variedad de paiacuteses principalmente aquellos que antantildeo fueron sus colonias Nos referimos a Alemania el Reino Unido y Francia paiacuteses que no soacutelo tienen un grado diverso de implementabilidad dentro la integracioacuten europea sino tambieacuten de poder de atraccioacuten gravitacional administrativo para otras naciones

La integracioacuten poliacutetica entrantildea el recorrido por un largo y sinuoso camino que estaacute dominado con las obstrucciones del intereacutes nacional por el nacionalismo y el por sentimiento de pertenencia a una polis singular y diversa a otras maacutes Priva en cada paiacutes una cultura poliacutetica propia fraguada por una historia comuacuten por sufrimientos compartidos y por eacutexitos comunes donde cada pueblo desea seguir conservando sus costumbres sus haacutebitos y su modo de vida que lo identifican como tal y lo distinguen de otros pueblos que tambieacuten anhelan lo mismo

Sin embargo si bien es cierto que la perseverancia del nacionalismo es patente una estrategia hacia la integracioacuten regional puede significar tambieacuten una opcioacuten asequible por los paiacuteses para evitar el desmantelamiento del Estado nacional y no pasar a la categoriacutea de colonias tecnoloacutegicas de las grandes corporaciones multinacionales Esta opcioacuten creariacutea estados-regiones que bajo tal configuracioacuten pueden funcionar exitosamente como estados soberanos ante los organismos econoacutemicos internacionales Dentro de este disentildeo cada uno de ellos puede hacer compatible sus valores y expectativas con los propios de los otros estados que se integran y asiacute configurar una estrategia econoacutemica comuacuten Igualmente puede asimilar sus visiones sobre el bienestar social y sobre la libertad de mercado asiacute como sobre el incremento de las ventajas econoacutemicas mutuas de establecer un mercado comuacuten uniformar la normatividad poliacutetica y transferir parte de la lealtad nacional a una comunidad supranacional25

A pesar de todo lo sentildealado no faltaraacute quien alegue que la fuerza del neomanejo puacuteblico no es teoacuterica sino praacutectica y que al respecto los paiacuteses donde se implantoacute estaacuten a la vanguardia Sobre el punto ya no existe la seguridad de antantildeo ni tampoco en lo tocante al liderazgo de Nueva Zelanda En efecto antantildeo ese paiacutes se consideraba como el desideratum de la buena praacutectica con base en su competencia mercantil toda vez que su alta reputacioacuten dentro de la OCDE se habiacutea fundado en la implantacioacuten maacutes radical del nuevo manejo puacuteblico Pero actualmente no ofrece evaluaciones consistentes sobre el eacutexito de las reformas y sobre la conveniencia de continuacioacuten de los cambios neo-gerenciales 26

Pero quizaacute el maacutes grande cambio en el nuevo manejo puacuteblico globalizador consista en que siendo originalmente un enfoque de dentro hacia afuera que enfatizaba la interfase entre Estado sociedad y mercado ahora se estaacute reorientando de fuera hacia adentro En otras palabras ha dejando de soslayar el reconocimiento de que los problemas centrales en la administracioacuten puacuteblica claacutesica consisten en el estudio de las organizaciones del servicio puacuteblico desplazaacutendose hacia los problemas de gobernabilidad que un tema central en ciencia poliacutetica y administracioacuten puacuteblica

Esta tendencia estariacutea asimilando al neomanejo puacuteblico como un campo maacutes de la administracioacuten puacuteblica con la cual estariacutea compartiendo sus temas centrales disipaacutendose de tal modo el objeto de estudio y la oferta de vida intelectual de ese manejo Dejariacutea de ser brevemente hablando la opcioacuten a la vieja administracioacuten puacuteblica y la medicina para sus males

VI LA INTERNACIONALIZACIOacuteN DE LA ADMINISTRACIOacuteN PUacuteBLICA

El concepto de globalizacioacuten no es el adecuado para entender la compleja vida cosmopolita de manera tal que la idea de internacionalizacioacuten resulta ser maacutes propia para comprender a un espacio estatal diversificado y que estaacute ensayando un proceso de integracioacuten regional que serviraacute como experiencia para otros paiacuteses que desen asociarse poliacuteticamente Junto con esa idea debemos considerar a la supranacionalidad y la transnacionalidad

Un espacio semejante donde domina la diversidad organizativa la interdependencia y la coordinacioacuten demanda ensanchar el potencial de creatividad intelectual para no simplificando lo inherentemente complejo se entienda la esencia del universo poliacutetico diferenciado

1 Internacionalidad Supranacionalidad y Transnacionalidad

Desde la oacuteptica de las relaciones entre los estados como entidades poliacuteticas maacutes que encontrarnos ante los fenoacutemenos de la globalizacioacuten nos hallamos en el terreno dominado la nacionalidad la internacionalidad la supranacionalidad y la transnacionalidad De hecho la relacioacuten de fuerzas entre lo nacional y lo internacional ha estado sujeta al equilibrio entre el dinamismo gravitacional de cada factor pues trataacutendose de estados protagonistas en el aacutembito externo ellos gozan de un fuerte nacionalismo y un grado razonable de internacionalizacioacuten que no merma sus intereses nacionales Inclusive las grandes potencias del orbe aspiran a influir con su nacionalismo en el aacutembito internacional de relaciones pues ansiacutean una supremaciacutea supranacional

Los Estados Unidos entrantildean un caso de gran singularidad pues constituye un poder de magnitud supranacional que avasalla a una multitud de paiacuteses del orbe y sus intereses pesan decididamente en organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional de modo que su operacioacuten estaacute determinada por ese poder supranacional Consiste un Estado globalizador cuya estrategia universal se orienta a globalizar a los demaacutes estados a su imagen y semejanza produciendo lo que Joseacute Luis Orozco sentildeala la norteamericanizacioacuten del planeta Se trata sencillamente de un paiacutes que influye pero que no es influido de un paiacutes que exporta su cultura pero que no importa valores ajenos

Esta situacioacuten explica por queacute una autora razona que los Estados Unidos es un paiacutes con baja internacionalizacioacuten ante el Japoacuten su rival maacutes poderoso comercialmente hablando cuyo grado internacional es mucho maacutes elevado Seguacuten lo plantea esto obedece a que todaviacutea en los Estados Unidos existe una incomprensioacuten acerca de que la internacionalizacioacuten no es refractaria a los intereses nacionales27 Japoacuten ha definido a sus intereses nacionales de manera econoacutemica de modo que son plenamente compatibles con la internacionalizacioacuten El activo papel del gobierno japoneacutes contrasta con el propio de los estadounidenses cuyas labores se realizan auacuten fuera de un ambiente global dominado por la pirateriacutea donde prevalece un flujo del dinero que se mueve entre las fronteras a la velocidad de la luz donde las empresas privadas compran y venden sin la

interferencia del gobierno y donde las corporaciones multinacionales detentan maacutes poder transnacional maacutes formidable que el muchos estados nacionales En los Estados Unidos ese ambiente global soacutelo conoce la viacutea de su influencia supranacional en la globalizacioacuten pero no por el influjo de la globalizacioacuten en su intereacutes nacional

Japoacuten es internacional en tanto que los Estados Unidos son supranacionales porque este paiacutes es la capital del imperio no un virreinato ni una satrapiacutea regional del globo

Susan Tolchin razona que ante un panorama donde el poder transnacional impera esa potestad planetaria no debe ser el sujeto que mueva a su antojo a los estados nacionales sino una preocupacioacuten del gobierno y un campo de accioacuten de los manejadores genuinamente puacuteblicos Ese mundo del intercambio comercial no debe ser visualizado como un paraiacuteso del mercado sino como un aacutembito de accioacuten del gobierno como el sujeto con iniciativa no como el objeto del manipuleo de las corporaciones transnacionales privadas28 En contraste a la teologiacutea neoliberal del Banco Mundial y la OCDE un Estado nacional pleno soacutelo podraacute internacionalizarse en la medida en que incremente su fuerza y en tanto que esta fuerza derive de las instituciones democraacuteticas y de las dependencias gubernamentales que las sustentan

Ciertamente la administracioacuten puacuteblica hoy en diacutea opera en un contexto globalizado que demanda una cooperacioacuten maacutes intensa y estrecha entre las naciones Esta situacioacuten implica un desafiacuteo para los tradicionales enfoques nacionales y auacuten locales e inclusive cuando las perspectivas occidentales se aplican a los paiacuteses orientales este hecho patentiza el reto de enfrentar la brecha existente entre esas teoriacuteas y su aplicacioacuten efectiva29 Pero todaviacutea los estudios en administracioacuten puacuteblica permanecen anclados en perspectivas nacionales y es observable auacuten la tendencia hacia visiones etno o geoceacutentricas -y lamentablemente tambieacuten las genofoacutebicas- ya se trate de los Estados Unidos o de los paiacuteses prominentes de Europa Todas las naciones del orbe detentan el complejo de Electra sobre la patria pues tal es su raiacutez y su destino pero algunos son francamente parroquianos y toca el mayor grado de parroquialidad a los Estados Unidos como lo han hecho saber Eric Welch y Wilson Wong30 Una paradoja maacutes es que las supranacionalidad estadounidense estaacute prentildeada con los geacutermenes del parroquialismo administrativo maacutes exacerbado del planeta31

Del lado no-occidental del estudio de la administracioacuten puacuteblica los chinos se han observado a siacute mismos como meros importadores de las ideas estadounidenses y europeas en tanto que los coreanos juzgan que esas ideas han sido inaplicables en su contexto nacional32

Pero esta una verdad es sabida de antantildeo tal como es notorio en trabajos que fueron formulados hace maacutes de tres decenios cuyo objeto tratoacute de la implementabilidad de los principios administrativos estadounidenses y europeos en los paiacuteses subdesarrollados Al respecto Ralph Braibanti explicoacute que cuando las instituciones administrativas son trasplantadas de un paiacutes a otro su desarrollo es imprevisible y suelen satisfacer demandas diversas a las que satisfaciacutean en la nacioacuten de origen Existe la sobredeterminacioacuten de las instituciones administrativas preexistentes maacutes antiguas y arraigadas que modelan a las instituciones recieacuten implantadas a traveacutes de un complejo proceso que se llama indigenizacioacuten en espiral Este proceso consiste en un movimiento dinaacutemico de alta capacidad de transformacioacuten de irradiacioacuten y de recepcioacuten de cultura que altera las cualidades primigenias de la institucioacuten asiacute implantada33 Ocurre un fenoacutemeno similar con las ideas y los modelos importados como lo hace saber Joseph Lapalombara quien fustigoacute que el paradigma administrativo anglosajoacuten no habieacutendose aplicado en los Estados Unidos se propusiera como la remedio para los defectos administrativos de otros paiacuteses 34

2 Estudios Internacionales y Administracioacuten Comparada

La estrategia de modelar la vida de las colonias a imagen y semejanza de las metroacutepolis es la

historia maacutes antigua jamaacutes contada De hecho esta ha sido una metodologiacutea usual de transculturacioacuten junto con la conquista la diplomacia y la difusioacuten del saber administrativo Cuando referimos la conquista no soacutelo sentildealamos la transculturacioacuten del dominado por el amo sino de este por aqueacutel porque civilizaciones maacutes deacutebiles militarmente que las de los conquistadores tambieacuten llegaron a asimilar administrativamente a los recieacuten llegados Baste aquiacute con que nos asomemos a la eacutepoca de la descolonizacioacuten en este siglo XX que se estaacute extinguiendo Hoy se habla de la globalizacioacuten antantildeo se discurriacutea de modernizacioacuten

No sabemos si exista una administracioacuten quiacutemicamente pura ajena al contagio internacional y que halla emergido por generacioacuten espontaacutenea Desconocemos si alguacuten proceso de construccioacuten de una administracioacuten puacuteblica no esteacute contaminado miacutenimamente por la cultura proveniente de otras civilizaciones Sabemos empero que los procesos de edificacioacuten de esa administracioacuten entrantildea un fenoacutemeno de mestizaje y simbiosis universal que transcurre como un legado de paiacutes a paiacutes por medio de un mecanismo de adopcioacuten y adaptacioacuten Los haacutebitos las costumbres y las ideas administrativas de manera similar a las tres grandes religiones occidentales estaacuten tejidas por el sincretismo

A pesar de la antiguumledad de la configuracioacuten internacional de la cultura administrativa la primera teoriacutea global sobre la administracioacuten puacuteblica emergioacute hasta mediados de la deacutecada de 1950 Ella estaba basada en la idea de la modernizacioacuten como el proceso por el cual los paiacuteses subdesarrollados estariacutean en condiciones de alcanzar el estadio superior de los paiacuteses desarrollados Desde la perspectiva de la administracioacuten puacuteblica su modernizacioacuten significaba desarrollar capacidades de crecimiento diferenciacioacuten y especializacioacuten funcional para encarar al desafiacuteo del cambio y la movilizacioacuten social de manera estable Esa modernizacioacuten implicaba un modelo administrativo indicativo basado en la administracioacuten de los paiacuteses altamente desarrollados un modelo no soacutelo aplicable universalmente hablando sino ademaacutes carente de dificultades de implementabilidad insalvables

Dentro del cuantioso caudal de literatura sobre la modernizacioacuten se hizo ceacutelebre la obra de Fred Riggs cuyo modelo prismaacutetico retratoacute la metodologiacutea del traacutensito de la modernizacioacuten administrativa no-occidental a la modernizacioacuten administrativo universal (calcada en la experiencia occidental)35 Sus ideas fructificaron en una cauda de disciacutepulos de la academia36 pero tambieacuten sirvieron de inspiracioacuten para esquemas de administrativos con gran influencia en una diversidad de paiacuteses recieacuten descolonizados 37

Ideas como estas no se deben considerar como definitivamente sumidas en la tumba del olvido tal como lo patentiza el rescate de un teacutermino antantildeo muy utilizado administracioacuten para el desarrollo (o desarrollo administrativo) pero rebautizado al tenor de los tiempos actuales como manejo para el desarrollo (development management) Este campo del saber de tal modo reverdecido constituye una disciplina aplicada y ampliamente ecleacutectica cuyo contenido analiacutetico y praacutectico que refleja cuatro facetas38 En primer lugar implica el mejoramiento de la eficiencia y la efectividad de los programas de asistencia teacutecnica de los organismos internacionales En segundo lugar esa disciplina aparece como un repertorio instrumental que ofrece una aplicacioacuten de instrumentos gerenciales y analiacuteticos adaptados desde una variedad de disciplinas tales como la gerencia estrateacutegica la teoriacutea de la organizacioacuten y la ciencia poliacutetica En tercer lugar entrantildea la incorporacioacuten de nuevos valores que enfatizan la auto-determinacioacuten el empoderamiento y una distribucioacuten equitativa de los beneficios Finalmente el manejo para el desarrollo significa un proceso de intervencioacuten donde la aplicacioacuten de herramientas persigue objetivos con formas de auto-conciencia fundados en valores poliacuteticos Hay que enfatizar que el concepto de administracioacuten para el desarrollo constituyoacute una herramienta central en la administracioacuten puacuteblica en los paiacuteses que en efecto estaban subdesarrollados -y lo siguen estando desafortunadamente- Y a pesar de que entre sus conspicuos promotores no se dejaba de observar al desarrollo administrativo como un concepto elusivo39 proliferaron trabajos en muchos paiacuteses destacando en la regioacuten iberoamericana el libro de Wilburg Jimeacutenez Castro 40

Sin aspirar a ideales planetarios tan elevados algunos organismos internacionales se conformaron con hacer la difusioacuten de los progresos occidentales en administracioacuten puacuteblica Aquiacute ha sido relevante el papel de los programas de la ONU y de la Organizacioacuten de Estados Americanos (OEA) que estuvieron dedicados a la implantacioacuten de amplios programas de asistencia en administracioacuten puacuteblica obviamente modelados en la experiencia de paiacuteses con mayor desarrollo administrativo como los Estados Unidos y las naciones de Europa occidental Quizaacute el mejor ejemplar de estos trabajos fue un modelo de administracioacuten puacuteblica dedicado a los paiacuteses subdesarrollados y que aparecioacute en una publicacioacuten ampliacutesimamente divulgada41 Se tratoacute en efecto de un trabajo de gran significacioacuten cuyas fuentes fueron los informes de expertos que habiacutean laborado en el campo del mundo administrativo subdesarrollado y que estaban agrupados en la Divisioacuten de Administracioacuten Puacuteblica de la ONU

Por su parte los estudios internacionales sobre administracioacuten puacuteblica comenzaron en los Estados Unidos con Harland Cleveland hacia 1933 quien creiacutea que las fronteras entre los nacional y lo internacional son maacutes relevantes que los liacutemites entre lo nacional y lo local42 Pero los anaacutelisis de administracioacuten comparada son maacutes antildeosos tal como se percibe en una obra de Frank Goodnow publicada en 1893 donde se hace un examen de los Estados Unidos Inglaterra Francia y Alemania43 Maacutes antiguo auacuten es un libro publicado en Meacutexico (1889) donde se comparan los sistemas de administracioacuten financiera de nuestro paiacutes y de Francia 44

Pero hoy en diacutea la perspectiva internacional es diversa porque la administracioacuten puacuteblica global entrantildea esencialmente un ajuste y reajuste estructural de las fronteras econoacutemicas entre las naciones debido al influjo de los cambios planetarios45 Ademaacutes el escenario mundial requiere un cambio esencial en el desempentildeo de un manejador puacuteblico que ahora piensa globalmente y actuacutea localmente para hacer que actuacutee global y localmente al mismo tiempo Si embargo hay muy pocos gerentes puacuteblicos cuyo desempentildeo estaacute fundado en conocimientos internacionales a partir de su formacioacuten universitaria Un paso adelante seraacute incorporar los elementos de la internacionalidad y de administracioacuten comparada para aquilatar el modo coacutemo esos elementos inciden en la administracioacuten puacuteblica nacional

Los estudios sobre la administracioacuten puacuteblica no deben desconocer los fenoacutemenos de globalizacioacuten econoacutemica sobre todo porque la unidimensionalidad de un enfoque tal suele provocar serias confusiones sobre su papel nacional e internacional Pero al mismo tiempo destaca el que esa administracioacuten sigue siendo examinada nacional e internacionalmente dentro de sus quicios poliacuteticos y administrativos y que se hace imperativo invocar la colaboracioacuten de la ciencia de las relaciones internacionales Al efecto ya existe un sustancial acervo acumulado por la ancestral tradicioacuten de estudios en varios paiacuteses del mundo donde la interrelacioacuten de las administraciones nacionales es relevado de manera central

Los Estados Unidos siendo un paiacutes doblemente supranacional y parroquiano han abonado a favor de esta perspectiva a traveacutes del cultivo de la administracioacuten comparada y de administracioacuten internacional En este paiacutes se creoacute al Grupo de Administracioacuten Comparada y al Comiteacute Internacional como oacuterganos especializados de la Sociedad Estadounidense para la Administracioacuten Puacuteblica (ASPA siglas en ingleacutes) Ambas instituciones fueron reemplazadas por la Seccioacuten de Administracioacuten Internacional y Comparada (SICA siglas en ingleacutes) de la ASPA Seccioacuten que hoy en diacutea tiene maacutes de 25 antildeos de fructuosa vida El Grupo de Administracioacuten Comparada fue fundado en 1960 y lo encabezoacute Fred Riggs en tanto que el Comiteacute Internacional fungioacute como la contraparte estadounidense del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA) 46

Ferrell Heady ofrece una viacutea de anaacutelisis de los fenoacutemenos de la internacionalizacioacuten de la administracioacuten puacuteblica diverso a la globalizacioacuten econoacutemica que es mucho maacutes fructuoso En primer lugar propone que los campos de la administracioacuten comparada y la administracioacuten internacional sean trabajados asociadamente no de manera aislada como se ha hecho hasta ahora para entender el fenoacutemeno de la internacionalizacioacuten de la administracioacuten puacuteblica como un suceso general e interdependiente Una conjuncioacuten tal contribuiriacutea a la creacioacuten de un nuevo

subcampo del saber una asociacioacuten fecunda de la administracioacuten puacuteblica y las relaciones internacionales47 De este trabajo en colaboracioacuten emanariacutea un beneficio sucedaacuteneo para la administracioacuten puacuteblica estadounidense la cual en 1947 se manteniacutea atada al influjo de la cultura nacional individual y no trascendiacutea auacuten como un cuerpo de conocimiento integrado maacutes allaacute de la peculiaridad de los establecimientos nacionales48 Pero esta sugerencia de Robert Dahl ha sido desoiacuteda inveteradamente por los estadounidenses cuyo estudio de la administracioacuten puacuteblica se conserva actualmente como un producto local y parroquiano tal como lo estaba en el antildeo sentildealado

En segundo lugar existe un campo de estudio prometedor que es el servicio civil internacional especialmente el de las Naciones Unidas que consiste en una institucioacuten administrativa planetaria plenamente hablando En ella sus caracteres asiacute lo refrendan pues existe la lealtad a la organizacioacuten internacional del caso la imparcialidad en la implementacioacuten de policy la independencia con respecto a sus paiacuteses de origen del servidor puacuteblico internacional y el reclutamiento y desarrollo con base en el meacuterito

En tercer lugar se considera a las Naciones Unidas como organizacioacuten planetaria cuya magnitud estructural de personal y de funciones no soacutelo son muy importantes sino crecidos toda vez que cumple con funciones que desde su fundacioacuten son propiamente internacionales 49

En cuarto lugar destaca la existencia de un punto de convergencia comuacuten de la administracioacuten internacional y de las administraciones puacuteblicas nacionales que consiste en el servicio civil que un muchos paiacuteses del orbe tiene caracteres similares o equivalentes y que es igualmente comparable con las carreras administrativas de los organismos internacionales

En quinto lugar resalta la integracioacuten poliacutetica regional cuyo caso conspicuo es la Unioacuten Europea como lo observamos y que tiene un horizonte de complejidades que superar50 Esta experiencia seraacute la que maacutes ilumine el alcance real de la integracioacuten regional de tal modo concebida asiacute como su homologacioacuten en partes del planeta que caminen en la misma viacutea

Finalmente la privatizacioacuten tambieacuten es un tema de intereacutes -pero no con el espiacuteritu triunfalista y apologeacutetico de la OCDE y el Banco Mundial- porque en sus dimensiones nacional e internacional no han sido suficientemente evaluadas por cuanto su eacutexito y fracaso ni se sabe con precisioacuten cuaacutel es el resultado de las tareas de los organismos puacuteblicos privatizados En efecto un balance realista de la privatizacioacuten puede ser muy aleccionador sobre todo porque podraacute mostrar en que paiacuteses fue exitosa y donde fracasoacute como ha ocurrido en Iberoameacuterica

En suma Heady razona que se puede esperar que la SICA esteacute maacutes activa que en el pasado con respecto a la vinculacioacuten de la administracioacuten comparada y la administracioacuten internacional Un punto de partida puede ser la confrontacioacuten de los especialistas de ambas perspectivas con el objeto de producir un consenso que posibilite dicha vinculacioacuten En esta tarea puede participar la ASPA y el IICA ademaacutes de Asociacioacuten Estadounidense de Ciencia Poliacutetica (ASPA siglas en ingleacutes) y la Asociacioacuten Nacional de Escuelas de Administracioacuten y Asuntos Puacuteblicos (NASPAA siglas en ingleacutes)

En el seno de un mundo poliacutetico cosmopolita todo Estado independientemente de su grado de desarrollo descansa en el nacionalismo y muchos de ellos gozan de una vida democraacutetica intensa Democracia y nacionalismo requieren del gobierno de la ley de la legalidad y de la regulacioacuten del mercado y es imperativo que sus promesas ofrecidas sean alcanzadas a traveacutes de una burocracia que puede -y debe- ser criticada pero no suprimida51 Por consiguiente maacutes que una fase de post-modernizacioacuten estamos viviendo una etapa de para-modernizacioacuten a decir de Fred Rigs donde existe una necesaria confrontacioacuten entre las consecuencias negativas de la modernizacioacuten y de la burocracia como su instrumento52 En todo caso ayer como hoy la burocracia es la organizacioacuten que establece y conserva la continuidad de la vida estatal y por extensioacuten de la

sociedad y de su actividad econoacutemica

Actualmente la administracioacuten puacuteblica debe resolver positivamente dos tensiones que la jalonean hacia las orillas La primera refiere la pugna entre las tradiciones nacionales de su vida poliacutetica y juriacutedica y los principios universales del manejo puacuteblico y privado cuya aplicacioacuten reclama un epiacutetome de adaptabilidad criacutetica y razonada La segunda tensioacuten implica la colisioacuten entre un modelo de gobierno fundado en la cooperacioacuten voluntaria como motivacioacuten central de la conducta puacuteblica y el paradigma de Estado globalizado que se encamina a la satisfaccioacuten de un intereacutes privado que no se sobreponga al intereacutes puacuteblico53

He aquiacute el problema eterno de la administracioacuten puacuteblica moderna cuya existencia soacutelo es explicable por su capacidad para hacer compatibles el destino individual del hombre dentro de la comunidad y de la comunidad misma como la productora del subsidio social que utiliza aquella administracioacuten para contribuir al logro de ese doble signo

17 Metcalfe Les New Challenges in Europe Public Management Designing Interorganisional Networks Siena Italia IMP Workshop 1999 p 2

18 Metcalfe Les Federalismo Flexible Madrid Revista de Gestioacuten y Anaacutelisis de Poliacuteticas Nuacutems 7-8 1997 p 45

19 Ibid p 49

20 Metcalfe New Challenges in Europe Public Management Designing Interorganisional Networks p 4

21 Weale Albert Geoffrey Pridham Andrea Williams and Martin Porter Environmental Administration in Six European States Secular Convergence or National Distinctiviness United Kingdom Public Administration Vol 74 Winter 1996 pp 255-274

22 Ibid pp 256 y 260

23 Knill Christoph European Policies the Impact of National Administrative Traditions United Kingdom Journal of Public Policy Vol 18 num 1 1998 p 1

24 Ibid pp 1-2

25 Orozco obra citada pp 195-196

26 Loumlffler Elke The Value Public Management Evaluations from an International Perspective Best Practice Cases Reconsidered Siena Italia IMP Workshop 1999 pp 5-6

27 Tolchin Susan The Global from Nowhere Making Governance in the International Environment United States Public Administration Review Vol 56 num 1 1996 p 1

28 Ibid pp 7-8

29 Welch Eric and Wilson Wong Public Administration in Global Context Bringing the Gasp of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations United States Public

Administration Review Vol 56 num 1 1998 p 40

30 Ibid

31 Dwight Waldo ha hecho notar que la persistencia del modelo de la dicotomiacutea poliacutetica-administracioacuten en el estudio de la administracioacuten puacuteblica en los Estados Unidos como la refraccioacuten de tensiones intra e interdisciplinarias asiacute como una querella parroquial y esteacuteril entre sus profesantes Waldo Dwight A Theory of Public Administration Means in Our Time a Theory of Politics Also Lynn Naomi and Aaron Wildawsky (eds) Public Administration The State of Discipline New Jersey Chatham House Publishers 1990 p 78 Las cursivas son nuestras

32 Welch Eric and Wilson Wong obra citada p 42

33 Braibanti Ralph Burocracia Poliacutetica y Poder Judicial en Pakistaacuten Lapalombara Joseph (comp) Burocracia y Desarrollo Poliacutetico Buenos Aires Edit Paidoacutes 1970 (1963) pp 328

34 Lapalombara Joseph Burocracia y Desarrollo Poliacutetico Consideraciones Generales Lapalombara Joseph (comp) Burocracia y Desarrollo Poliacutetico Buenos Aires Edit Paidoacutes 1970 (1963) p 29

35 Riggs Fred Administration in Developing Contries The Theory of Prismatic Society Boston Houghton Mifflin Company 1964

36 Chapman Richard Prismatic Theory in Public Administration a Review of the Theories of Fred Riggs United Kingdom Public Administration Vol 44 1965 pp 415-432

37Kasfir Nelson Prismatic Theory and African Administration United States Word Politics vol 21 num 2 1969 pp 295-314

38 Brinkerhoff Derick and Jennifer Coston International Development Management in a Global Word United States Public Administration Review Vol 59 num 4 p 349

39 Riggs Fred Administrative Development An Elusive Concept Montgomery John and William Siffin (eds) Approaches to Development Politics Administration and Change New York MacGarw-Hill 1968 pp 225-255

40 Jimeacutenez Castro Wilburg Administracioacuten Puacuteblica para el Desarrollo Integral Meacutexico Fondo de Cultura Econoacutemica 1975 (1971)

41 Organizacioacuten de las Naciones Unidas Manual de Administracioacuten Puacuteblica Nueva York Departamento de Asuntos Econoacutemicos y Sociales 1962

42 Welch Eric and Wilson Wong obra citada p 42

43 Goodnow Francisco Derecho Administrativo Comparado Anaacutelisis de los Sistemas Administrativos Madrid Espantildea Moderna Sin antildeo (1893) Dos tomos

44 Busto Emiliano La Administracioacuten Puacuteblica de Meacutexico Breve Estudio Comparativo entre el Sistema de Hacienda en Francia y el Establecido en Meacutexico Pariacutes Imprenta Administrativa de Pablo Dupont 1889

45 Welch y Wong obra citada p 42

46 Heady Ferrell Comparative and International Public Administration Building Intellectual Bridges United States Public Administration Review Vol 56 num 1998 1 p 32

47 Ibid p 35

48 Dahl Robert The Science of Public Administration United States Public Administration Review Vol VII num 1 1947 pp 1-11

49 Heady obra citada p 37

50 Ibid p 38

51 Friedrich Carl Public Policy and Nature of Administrative Responsability Friedrich Carl and Edward Manson (eds) Public Policy Harvard University Press 1940 pp 16-17

52 Citado por Lynn obra referida p 8

53 Lynn obra citada p 18

VII EPIacuteLOGO iquestES EL NEOGERENCIALISMO UN MODELO GLOBAL IMPLEMENTABLE EN IBEROAMEacuteRICA

Iberoameacuterica ocupa un lugar dentro de las regiones globalizables Sometida por una deuda externa impagable para muchas de sus naciones arrastrando enormes rezagos debidos al subdesarrollo ancestral amenazada por la sobrepoblacioacuten y padeciendo la maacutes grande pobreza de este siglo XX la regioacuten encara un futuro nada alagador

Perdida la deacutecada de los de 1980 estaacute por perder el decenio de 1990

I

Avasallada por las historias prominentes de las metroacutepolis econoacutemicas y de los destinos manifiestos asolada por los planes econoacutemicos fallidos y presa de caudillismos populistas fracasados ahora Iberoameacuterica estaacute despertando de la pesadilla neoliberal que luego de casi dos deacutecadas de experimentos abortados a traveacutes del ensayo del redimensionamiento del Estado y la privatizacioacuten deja como herencia a su vaacutestago maacutes tierno el nuevo manejo puacuteblico para redactar el pliego de mortaja de su paso por nuestros paiacuteses

El neo-manejo puacuteblico tiene la misioacuten de despojar de los uacuteltimos vestigios de lo genuinamente puacuteblico de la administracioacuten del Estado globalizado para remozarlo con materiales privados y hacerlo ajustable al plan integral de la globalizacioacuten econoacutemica Permanece como un recordatorio de que sin la implantacioacuten de la economiacutea neoclaacutesica el Estado puede sobrevivir pero en la barbarie perdura como una remembranza de que implantada esa economiacutea puede vivir avasallado pero vivir

Ese esquema neogerencial persiste como un emblema del eacutexito del capitalismo y como la contracara de un socialismo definitivamente aniquilado Porfiacutea como el roacutetulo del pensamiento uacutenico y la verdad revelada la verdad neoliberal

Luego de dos deacutecadas de frustracioacuten los paiacuteses iberoamericanos toman nota de que sus instituciones administrativas algunas nacidas junto con el Estado nacional otras durante la efiacutemera

bonanza de los regiacutemenes benefactores estaban menos mal que ahora Que antantildeo teniacutean empresas puacuteblicas deficitarias pero las habiacutea y ahora ya no existen y que las firmas substitutas privatizadas o privadas de nuevo cuntildeo quiebran por corrupcioacuten o por ineficiencia de sus managers Que otrora habiacutea servidores civiles de carrera maacutes o menos eficientes y que ahora los gerentes a la usanza privada bajo contrato por desempentildeo no son mejores Que ayer existiacutean escuelas gubernamentales donde se formaban y capacitaban a los servidores puacuteblicos y que actualmente mermados en nuacutemero disminuyen los planteles que producen saber administrativo que preparan funcionarios y que sirven de foro de intercambio de las ideas

En suma que la administracioacuten puacuteblica existente hasta hace dos deacutecadas con relativa salud ha sido dantildeada y debilitada si no amputada y destruida y que es viacutectima del acoso la ignorancia y la demonizacioacuten Y que lo que consumoacute cien antildeos para ser edificado fue casi destruido en soacutelo veinte Y sin embargo la globalizacioacuten sugiere a nuestros paiacuteses despojarse de lo sobrante y donarlo para ser explotado en provecho de los particulares

II

La globalizacioacuten ofrece que las escorias administrativas seraacuten salvables todaviacutea si con aacutenimos suficientes los gobiernos las reciclan a traveacutes de un proceso manufacturero de la economiacutea neoclaacutesica que las convertiraacute en una mercanciacutea llamada neomanejo puacuteblico El proceso ha sido exitosiacutesimo como es visible en Nueva Zelanda Sociedad Anoacutenima donde su junta de accionistas parlamentarios su consejo de administracioacuten ministerial y su gerente general gubernamental han producido al nuevo manejo puacuteblico lo han implantado y lo han sugerido al mundo entero como la maacutes grande innovacioacuten administrativa del uacuteltimo cuarto del siglo XX si no del siglo y hasta del milenio

Ya seguimos la etapa del redimensionamiento del Estado y fracasamos luego emprendimos la etapa de las privatizaciones y nos fue peor Hoy en diacutea junto a una administracioacuten puacuteblica empequentildeecida y amputada reaparecen despojos de recientes privatizaciones de bancos carreteras y todo tipo de empresas ahora republificadas y gravitando como pesadas cargas para el erario nacional y particularmente para los contribuyentes Pero no se trata de clientes insatisfechos que pagan el precio de una mercanciacutea defectuosa sino de ciudadanos indignados que cubren con sus bolsas las deficiencias de los gobiernos empresariales y post-burocraacuteticos Como Laacutezaro ha resucitado el fantasma del Estado benefactor pero ahora centildeido al papel providencial de rescatar empresas privadas que han quebrado y de salvar de la ruina a banqueros y los grandes capitalistas

Esas empresas fueron administradas por managers privados como los que pululan en el neomanejo puacuteblico de modo que estamos a tiempo de preguntarnos si debemos continuar la tercera fase y adoptar a la nueva gerencia puacuteblica Yo creo que no Nosotros como lo han hecho algunos iberoamericanos eminentes como Bernardo Kliksberg hemos propuesto construir una historia propia dentro de un mundo universalizado donde se refuercen los valores de una vida ciacutevica que enaltezcan los siacutembolos solidarios donde la educacioacuten sea privilegiada y donde el ser humano vuelva a ser el sujeto y deber de la administracioacuten puacuteblica Hemos propuesto que la administracioacuten de los hombres reemplaza a la gerencia de las cosas y que dicha administracioacuten sea parte de las humanidades no un transdisciplina de la economiacutea neoclaacutesica

Una leccioacuten para nuestros pueblos radica sencillamente en recordar que en la buacutesqueda de los mesianismos extranjeros hemos ido extraviando nuestra identidad nacional Efectivamente debemos imitar a los paiacuteses prominentes pero en aquello que no radica en haber subrogado su nacionalismo desmantelado al Estado nacional o barrido desenfrenadamente las fronteras entre lo puacuteblico y lo privado o los confines entre lo nacional y lo extranjero Una revisioacuten puntual de la literatura administrativa reciente -1980-1990- prueba que en paiacuteses tales como Francia Alemania o Italia por citar soacutelo a algunas naciones prominentes los modelos gerenciales han sido recibidos por la academia y los gobiernos pero sin vasallajes ni sumisiones y mucho menos para dejar que

se violenten sus instituciones administrativas

Iroacutenicamente los Estados Unidos el paiacutes supranacional y globalizador por excelencia no ha sido globalizado por las corrientes neogerenciales En efecto muchos autores discrepan con esas percepciones del mundo administrado Un caso conspicuo es David Rosembloom quien juzga que hoy en diacutea se ha inaugurado nueva era que se caracteriza por el re re-construir re-fundar y re-inventar54 y que quizaacute la maacutes ceacutelebre re sea de Osborne y Gaebler Ambos militan en la liacutenea sucesoria de la dicotomiacutea poliacutetica-administracioacuten pues su idea de separar el timoacuten y los remos en el gobierno empresarial tiene alliacute su fuente Rosenbloom insiste en que esa dicotomiacutea tambieacuten sirve de contexto lejano para las propuestas de desregulacioacuten privatizacioacuten mercado libre y orientacioacuten al cliente pues el gobierno reinventado entrantildea una nueva ortodoxia La respuesta hay que buscarla en otro lado pues como lo argumenta acertadamente el autor citado existe una vieja leccioacuten si nosotros queremos mejor efectivamente al gobierno debemos mejor hablar de poliacutetica 55

Si una de las causas que engendraron al nuevo manejo puacuteblico es el supuesto de que la administracioacuten puacuteblica es obsoleta Charles Goodsell se pregunta acerca de la validez de esta afirmacioacuten Eacutel responde especialmente a los planteamientos de Osborne y Gaebler sentildealando que el pueblo de los Estados Unidos tiene representantes pero ellos no estaacuten a cargo del gobierno sino la ciudadaniacutea misma y mucho menos lo estaacuten los empresarios Que ese gobierno sirve al intereacutes puacuteblico y no alimenta el ego empresarial y que opera con base en la constitucioacuten y las leyes no a traveacutes de nichos declarativos de misioacuten Del mismo modo Goodsell razona que el gobierno puede participar con los particulares como propietario minoritario pero tambieacuten como poseedor mayoritario y que debiendo ser flexible e innovativo asimismo debe ser puacuteblicamente responsable En fin que los problemas puacuteblicos no deben ser tratados como un negocio mercantil 56

Otra leccioacuten que se debe aprender es que las preacutedicas neogerenciales son como suele decirse de manera metafoacuterica viejos vinos en nuevas botellas Las ideas sobre la reforma del Estado centrales en los lineamientos del Banco Mundial fueron formuladas desde finales de los antildeos de 1968 como se constata en varias obras de Peter Drucker publicadas entonces Tambieacuten el concepto de privatizacioacuten se copioacute y tergiversoacute de ideas originales de ese autor Buena parte del ideario del gobierno reinventado de Osborne y Gaebler son copias o llanos reprocesamientos de nociones producidas tambieacuten por Drucker como es el caso de la distincioacuten entre el timoacuten y los remos y que puede confirmarse en la obra La Gran Ruptura aquiacute referida Otra nocioacuten central la gerencia por resultados habiacutea sido propuesta por Drucker desde 1964

Maacutes allaacute el antildeoso ideario de que lo privado es mejor que lo puacuteblico tiene su origen en los trabajos de Frederick Taylor (1911) y Oliver Sheldon (1923) Sin embargo los modelos gerenciales privados de lo puacuteblico no son herederos de esos autores ni de Henri Fayol Chester Barnard Lyndall Urwick o Luther Gulick Muy sesgadamente estudian a Herbert Simon y no tiene mucha vinculacioacuten con autores de los negocios privados conspicuos como John Kotter57 y Henry Mintzberg Este uacuteltimo inclusive es uno de sus criacuteticos maacutes fuertes Los oriacutegenes intelectuales del neomanejo puacuteblico brotaron de el ideario de la economiacutea neoclaacutesica esencialmente de una pluma de Ludwig von Mises encaminada a estigmatizar a todos los totalitarismos -entre los incluye al Estado benefactor-58 asiacute como de la Escuela de Virginia y su opcioacuten puacuteblica En esta uacuteltima su ancestro conspicuo es Vincent Ostrom59 y maacutes recientemente destaca William Niskanen entre otros pensadores maacutes 60

A pesar de su parentesco con el manejo puacuteblico (public management) al estilo de la escuela encabezada por Donald Kettl61 y Barry Bozeman62 esta uacuteltima escuela de pensamiento difiere bastante de los esquemas neoliberales de gerencia por estrechar sus ligas con la hechura de policy como base de la formacioacuten del alto servicio puacuteblico neogerencial

Hay que destacar la ausencia de sentido de superacioacuten cientiacutefica de los esquemas gerenciales

se violenten sus instituciones administrativas

Iroacutenicamente los Estados Unidos el paiacutes supranacional y globalizador por excelencia no ha sido globalizado por las corrientes neogerenciales En efecto muchos autores discrepan con esas percepciones del mundo administrado Un caso conspicuo es David Rosembloom quien juzga que hoy en diacutea se ha inaugurado nueva era que se caracteriza por el re re-construir re-fundar y re-inventar54 y que quizaacute la maacutes ceacutelebre re sea de Osborne y Gaebler Ambos militan en la liacutenea sucesoria de la dicotomiacutea poliacutetica-administracioacuten pues su idea de separar el timoacuten y los remos en el gobierno empresarial tiene alliacute su fuente Rosenbloom insiste en que esa dicotomiacutea tambieacuten sirve de contexto lejano para las propuestas de desregulacioacuten privatizacioacuten mercado libre y orientacioacuten al cliente pues el gobierno reinventado entrantildea una nueva ortodoxia La respuesta hay que buscarla en otro lado pues como lo argumenta acertadamente el autor citado existe una vieja leccioacuten si nosotros queremos mejor efectivamente al gobierno debemos mejor hablar de poliacutetica 55

Si una de las causas que engendraron al nuevo manejo puacuteblico es el supuesto de que la administracioacuten puacuteblica es obsoleta Charles Goodsell se pregunta acerca de la validez de esta afirmacioacuten Eacutel responde especialmente a los planteamientos de Osborne y Gaebler sentildealando que el pueblo de los Estados Unidos tiene representantes pero ellos no estaacuten a cargo del gobierno sino la ciudadaniacutea misma y mucho menos lo estaacuten los empresarios Que ese gobierno sirve al intereacutes puacuteblico y no alimenta el ego empresarial y que opera con base en la constitucioacuten y las leyes no a traveacutes de nichos declarativos de misioacuten Del mismo modo Goodsell razona que el gobierno puede participar con los particulares como propietario minoritario pero tambieacuten como poseedor mayoritario y que debiendo ser flexible e innovativo asimismo debe ser puacuteblicamente responsable En fin que los problemas puacuteblicos no deben ser tratados como un negocio mercantil 56

Otra leccioacuten que se debe aprender es que las preacutedicas neogerenciales son como suele decirse de manera metafoacuterica viejos vinos en nuevas botellas Las ideas sobre la reforma del Estado centrales en los lineamientos del Banco Mundial fueron formuladas desde finales de los antildeos de 1968 como se constata en varias obras de Peter Drucker publicadas entonces Tambieacuten el concepto de privatizacioacuten se copioacute y tergiversoacute de ideas originales de ese autor Buena parte del ideario del gobierno reinventado de Osborne y Gaebler son copias o llanos reprocesamientos de nociones producidas tambieacuten por Drucker como es el caso de la distincioacuten entre el timoacuten y los remos y que puede confirmarse en la obra La Gran Ruptura aquiacute referida Otra nocioacuten central la gerencia por resultados habiacutea sido propuesta por Drucker desde 1964

Maacutes allaacute el antildeoso ideario de que lo privado es mejor que lo puacuteblico tiene su origen en los trabajos de Frederick Taylor (1911) y Oliver Sheldon (1923) Sin embargo los modelos gerenciales privados de lo puacuteblico no son herederos de esos autores ni de Henri Fayol Chester Barnard Lyndall Urwick o Luther Gulick Muy sesgadamente estudian a Herbert Simon y no tiene mucha vinculacioacuten con autores de los negocios privados conspicuos como John Kotter57 y Henry Mintzberg Este uacuteltimo inclusive es uno de sus criacuteticos maacutes fuertes Los oriacutegenes intelectuales del neomanejo puacuteblico brotaron de el ideario de la economiacutea neoclaacutesica esencialmente de una pluma de Ludwig von Mises encaminada a estigmatizar a todos los totalitarismos -entre los incluye al Estado benefactor-58 asiacute como de la Escuela de Virginia y su opcioacuten puacuteblica En esta uacuteltima su ancestro conspicuo es Vincent Ostrom59 y maacutes recientemente destaca William Niskanen entre otros pensadores maacutes 60

A pesar de su parentesco con el manejo puacuteblico (public management) al estilo de la escuela encabezada por Donald Kettl61 y Barry Bozeman62 esta uacuteltima escuela de pensamiento difiere bastante de los esquemas neoliberales de gerencia por estrechar sus ligas con la hechura de policy como base de la formacioacuten del alto servicio puacuteblico neogerencial

Hay que destacar la ausencia de sentido de superacioacuten cientiacutefica de los esquemas gerenciales

globales Tanto en neomanejo puacuteblico como el gobierno reinventado consisten en el Retorno de los Brujos de las viejas preacutedicas acerca de la antinomia entre poliacutetica y administracioacuten que tanto les critica Rosenbloom Este ha sido el punto maacutes deacutebil de ese estudio Habida cuenta que esos modelos omiten y desconocen deliberadamente ese progreso sustancial que han sido las ciencias de policy los esquemas gerenciales globalizadores no soacutelo han suscrito tan vieja antinomia sino enriquecido al dicotomizar al manejo y la policy Con esta doble antinomia tales esquemas se han alejado de la idea del proceso administrativo como un suceso interactuante de hechura e implementacioacuten tal como es en la realidad Por consiguiente una de sus maacutes notorias deficiencias como modelo de implementacioacuten es que suponiendo que fuera posible desvincular la poliacutetica y los asuntos gerenciales se puede despachar mejor los servicios puacuteblicos

Los modelos neogerenciales constituyen medularmente esquemas de implementacioacuten pues su destino es asegurar la eficiencia la efectividad y la economiacutea del proceso gerencial asiacute como elevar su calidad Tal es el motivo de su eacutenfasis sobre la gerencia por resultados que personifica el neomanejo puacuteblico asiacute como los procedimientos de evaluacioacuten y medicioacuten de los productos y servicios Sin embargo esos modelos son desarrollados fuera de la teoriacutea de la implementacioacuten hoy en diacutea tan socorrida en las ciencias de policy como en administracioacuten puacuteblica No se consulta ni se trabaja la abundante literatura de implementacioacuten lo que explica en buena medida las deficiencias de percepcioacuten de la realidad poliacutetica donde opera el Estado y su administracioacuten Por extensioacuten esos modelos ostentan una notoria endeblez como doctrina pues tal idea que evoca la relacioacuten feliz entre conocimiento y accioacuten estaacute muy desdibujada como elemento motriz de su implementabilidad

En el nuevo manejo puacuteblico es especialmente perceptible la ausencia de una teoriacutea de la organizacioacuten pero esto es comprensible porque en su ideario econoacutemico neoclaacutesico destaca al mercado como mecanismo de hechura de policy y se concibe a la organizacioacuten como una barrera de implementacioacuten El abono nutricional maacutes visible al respecto lo ha provisto la opcioacuten puacuteblica tambieacuten idoacutelatra del mercado uyo aporte fue la nocioacuten simplificadora de las grandes organizaciones como entes especializados en servicios concretos Antiguas ideas desarrolladas por Vincent Ostrom hace varias deacutecadas son la fuente de semejantes apreciaciones 63

No existiendo una teoriacutea de la organizacioacuten tampoco los modelos neogerenciales detentan conceptuaciones sobre la terminacioacuten administrativa Esta nocioacuten que hoy en diacutea constituye uno de los maacutes grandes avances en las ciencias de policy ha contribuido de manera notoria a la explicacioacuten de la clausura temporal y espacial de las organizaciones y ha explicado el alcance de su terminacioacuten -o de su perpetuacioacuten bajo nuevas condiciones- Seriacutea razonable suponer que la propuesta neoliberal de cesacioacuten de las organizaciones del Estado estuviera avalada por estudios como ese ente pero no es de tal modo recurrieacutendose maacutes bien al planteamiento teologal y dogmaacutetico de las misiones heroicas del mercado y los neomanejadores Por extensioacuten tampoco se explica por queacute desaparecen programas policies y hasta funciones enteras

Los modelos neogerenciales son extraordinariamente parroquianos Sus tres versiones emergieron en la cultura anglosajona pero su mejor representante el nuevo manejo puacuteblico es el que personifica de una manera maacutes niacutetida la insularidad de su origen Antes ya referimos la bien ganada fama de los estadounidenses como los parroquianos transnacionales del pensamiento administrativo ahora hablaremos de la insularidad de ese neomanejo como producto britaacutenico En efecto el neomanejo puacuteblico es un teacutermino que denota la filosofiacutea gerencial que domina la agenda de la administracioacuten puacuteblica en el Reino Unido Nueva Zelanda y Australia64 En estos paiacuteses islentildeamente anglosajones se le conoce como el enfoque Westminster por conjuntar a naciones dotados de una cultura comuacuten determinante65

No debemos olvidar que existen variaciones entre el enfoque del gobierno empresarial y el paradigma post-burocraacutetico ambos angloamericanos y el modelo Westminter que es propio de los paiacuteses referidos Esto es importante no soslayarlo porque el neomanejo puacuteblico es auacuten menos parroquiano que los otros dos pero suficientemente insular para que sea paradoacutejicamente la

propuesta de modelo global Es una gran ironiacutea que un paradigma insular sea sugerido como el modelo de la globalidad planetaria

III

Dentro del cultivo de las ciencias administrativas suele ocurrir que la irrupcioacuten de nuevas ideas -o que parecen serlo- sean recibidas con escasa criticidad y no falta quien las adopte apoteoacuteticamente Luego viene una produccioacuten en masa de publicaciones principalmente en los paiacuteses altamente administrados y enseguida muchas reacuteplicas complacientes en paiacuteses que no estaacuten tan desarrollados Afortunadamente existen puntos de vista criacuteticos y creativos en ambos tipos de paiacuteses donde se razona sobre el suceso y expresa con base en investigaciones cientiacuteficas las realidades que entrantildea Se trata de apreciaciones que se profesan en la administracioacuten puacuteblica de siempre asiacute como de nuevos estudios en ese campo del saber Pero tambieacuten hay profesantes de los negocios privados entre aquellos o generalistas de ambos campos del saber cuyas ideas tienen mucho valor

Por principio los cultivadores en administracioacuten puacuteblica razonan que los esquemas neogerenciales son inherentemente defectuosos y que las premisas de que parte son falsas Esos modelos sustentan que es el intereacutes egoiacutesta no la comunioacuten de intereses el motor que mueve a la humanidad Herbert Simon expresoacute recientemente que esas organizaciones -principalmente las de tipo gubernamental- han estado sujetas a una criacutetica injustificada Ha razonado que principalmente los economistas sostienen que la conducta en las organizaciones como todo comportamiento social estaacute dirigido hacia el auto-intereacutes de modo que el mecanismo natural de su orientacioacuten hacia el lucro explica que haya sido la privatizacioacuten el objetivo a lograr66 Simon cree que la base de esta idea es falsa que los seres humanos formulamos las decisiones con arreglo a los intereses de grupo y no con base en el auto-intereacutes de modo que la mano invisible estaacute maacutes ligada a la fuerza de la identificacioacuten organizativa que al intereacutes individual

Otro supuesto neogerencial sostiene que la empresa privada es un modelo de excelsitud recomendable para cualquier institucioacuten de la sociedad incluyendo al gobierno Graham Allison estima que entre el manejo puacuteblico y el manejo privado existen diferencias constitucionales de rango superior de forma tal que ambos son al menos tan diferentes como similares pero que las diferencias son maacutes importantes que las similitudes67 Por consiguiente es una falacia pensar que la transferencia de las praacutecticas y teacutecnicas del manejo privado en el gobierno redundan automaacuteticamente en el mejoramiento de su desempentildeo

Un tercer principio supone que una vez extinto el socialismo en Europa y habiendo el capitalismo triunfado todo se puede convertir en negocio privado privatizado o reprivatizado Peter Drucker el maacutes afamado especialista en negocios hoy en diacutea -quien como lo observamos ha reclamado la perversioacuten original del concepto de reprivatizacioacuten originalmente referido a una variedad de instituciones no soacutelo a los negocios- no se cintildee al esquema puacuteblico-privado y destaca la importancia de las organizaciones no-lucrativas que juzga haber logrado en los Estados Unidos el eacutexito maacutes resonante en los uacuteltimos cuarenta antildeos68 Bien entrada la deacutecada de 1990 las organizaciones no-lucrativas se han multiplicado en tal medida que Drucker sumoacute maacutes de un milloacuten de ellas cuyo saldo en que ese tipo de entidades se habiacutea convertido en el empleador maacutes grande del paiacutes 69

Una uacuteltima presuncioacuten neogerencial supone que puede existir un manejo sin gobierno pues una gerencia modelada con base en el mercado no en la poliacutetica sugiere como innecesario un reacutegimen poliacutetico Esto es lo que Henry Mintzberg definioacute magistralmente como gobierno virtual que no es otra coda que el apotegma de que el mejor gobierno es el no-gobierno He aquiacute una gran falacia pues el gobierno necesita manejo y el manejo requiere cuando menos un poco de gobierno de modo que no todo negocio es bueno ni no todo gobierno es malo y cada cual tiene un papel que jugar en una sociedad democraacutetica70 Maacutes bien es necesario enaltecer al gobierno que convertirlo en eunuco carente virilidad poliacutetica cuando se ataca al gobierno se hiere a la faacutebrica de

la sociedad concluyoacute Mintzberg

IV

Habida cuenta de que en los paiacuteses administrativamente desarrollados la adopcioacuten del neomanejo puacuteblico ha sido limitada y que sus academias detentan altos niveles de criticidad contra esa corriente cabe preguntarnos hasta doacutende los iberoamericanos debemos aceptar ese manejo sin criticidad de por medio y sin las debidas apreciaciones de efectiva implementabilidad en nuestra cultura administrativa Y maacutes si se trata de un canon insular propuesto a escala global

Hay un trabajo por hacer en nuestra regioacuten iberoamericana Perseverar en no ser habitantes de un mundo donde se nos quiere situar en el sector globalizado y convertirnos en un centro de consumo de tecnologiacutea mercantil neogerencial

Debemos insistir en el aacutenimo de mantener nuestra cultura administrativa abierta a la universalidad pero a traveacutes de las aduanas de sabiduriacutea y los retenes de criticidad Debemos como bien lo habloacute Carlos Fuentes un mexicano de dimensiones iberoamericanas y universales darle soluciones locales a los problemas globales Y como corolario de este trabajo hacemos nuestras las siguientes frases de tan ilustre iberoamericano

Es posible referirse una y otra vez a los datos negativos del fenoacutemeno globalizador y la manera de superarlos La loacutegica especulativa debe ceder ante la loacutegica productiva la libertad de movimiento de las cosas de las mercanciacuteas no debe privar sobre la libertad de movimiento de los trabajadores

Deacutemosle al fenoacutemeno global que es un hecho y no va a decirnos adioacutes su dimensioacuten nacional y humana Deacutemosle su centralidad al ser humano

En otras palabras no hay participacioacuten global sana que parte de gobernancia nacional sana y la gobernancia local necesita sectores puacuteblicos y privados fuertes y renovados El Estado es necesario el Estado no es superfluo no hay economiacutea desarrollada que no cuente hoy con un Estado no grande sino fuerte no propietario sino regulador 71

54 Rosembloom David Have an Administrative Rx Dont Forget the Politicsiexcl United States Public Administration Review Vol 53 num 6 1993 pp 503-507

55 Ibid

56 Goodsell Charles Reinvent Government or Rediscover It United States Public Administration Review Vol 53 vol 1 1993 pp 85-87

57 Kotter John The General Managers New York The Free Press 1982

58 Mises Ludwig von Omnipotent Government the Rise of the Total State and Total War New Haven Yale University Press 1944 Y del mismo autor Bureaucracy New Haven Yale University Press 1962 (1944)

59 Ostrom Vincent Public Choice a Different Approach to Study of Public Administration United States Public Administration Review Vol 31 1971 pp 203-216

60 Niskanen William Bureaucracy and Representative Government Chicago Aldine Atherton 1971

61 Kettl Donald The Perils -and Prospect- of Public Administration United States Public Administration Review Vol 50 num 4 1989 pp 411-419

62 Bozeman Barry Introduction Two Concepts of Public Management Bozeman Barry (ed) Public Management The State of the Art San Francisco Jossey-Bass Publishers 1993 pp 1-5

63 Ostrom Vincent Public Choice a Different Approach to the Study of Public Administration United States Public Administration Review Vol XXXI 1971 pp 203-216

64 Hood Christopher and Michael Jackson Administrative Argument Aldershot Dartmouth Publishing 1991

65 Khademian Anne What do We Want a Public Management to Be Comparing Reforms United States Public Administration Review Vol 58 1998 num 3 pp 269-273

66 Simon obra citada p II

67 Allison Graham Public and Private Management are the Fundamentally alike in all Unimportant Respects (1980) Stillman Richard (ed) Public Administration Concepts and Cases Boston Houghton Mifflin Co 1988 p 296

68 Drucker Peter Direccioacuten de Instituciones Sin Fines de Lucro Barcelona El Ateneo 1996 (1990) p 4

69 Drucker Peter La Sociedad Post Capitalista Bogotaacute Grupo Editorial Norma 1997 (1993) pp 190-191

70 Mintzberg Henry Managing Government Governing Management United States Harvard Business Review May-june 1996 pp 81-83

71 Discurso ofrecido por Carlos Fuentes con motivo de la imposicioacuten de la Medalla Belisario Domiacutenguez por el Senado de la Nacioacuten en la Ciudad de Meacutexico octubre 8 de 1999

EL MANAGEMENT DE LA INTERDEPENDENCIA GLOBAL Un Modelo de Gerencia Puacuteblica Estaacutendar en la Era de la Globalizacioacuten Dr Omar Guerrero

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1 Tocqueville Alexis de El Antiguo Reacutegimen y la Revolucioacuten Madrid Editorial Guadarrama 1982 (1856) p 1

2 Orozco Joseacute Luis Globalizacioacuten Orozco Joseacute Luis y Consuelo Daacutevila (Coords) Breviario Poliacutetico de la Globalizacioacuten Meacutexico Fontamara-UNAM 1997 p 193

3 Ibid pp 190-204

4 Ibid pp 193-194

5 Gonzaacutelez Florentino Elementos de Ciencia Administrativa Bogotaacute Imprenta de JA Cualla 1840 Dos tomos Tomo I p III p 1 (hay una edicioacuten moderna publicada por la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica de Colombia en 1994)

6 Taylor Wislow [Frederick] Principios del Manejo Cientiacutefico Monterrey Ediciones de la Compantildeiacutea Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey Editorial Cultura 1928

7 Taylor Frederick Principios del Manejo Cientiacutefico del Trabajo Meacutexico sin datos editoriales 1956 (es una copia revisada de la edicioacuten de 1928)

8 Drucker Peter La Gran Ruptura Meacutexico Edit Roble 1970 (1969) p 259

9 Sharp Walter Burocracias Internacionales y Desarrollo Poliacutetico Lapalombara Joseph (comp) Burocracia y Desarrollo Poliacutetico Buenos Aires Edit Paidoacutes 1970 (1963) p 406

10 Drucker obra citada pp 252-253

11 Ibid p 253

12 Ibid

13 Ibid p 260

14 Incluso Drucker no usoacute la voz reprivatizacioacuten sino privatizacioacuten para hacer maacutes firmes su aporte y su reclamo Drucker Peter Innovation and Entrepreneurship New York Harper and Row 1986 p 145

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Wildawsky Aaron (1985) The Once and Future School of Public Policy United States Public Interest Spring 25-41

1 Tocqueville Alexis de El Antiguo Reacutegimen y la Revolucioacuten Madrid Editorial Guadarrama 1982 (1856) p 1

2 Orozco Joseacute Luis Globalizacioacuten Orozco Joseacute Luis y Consuelo Daacutevila (Coords) Breviario Poliacutetico de la Globalizacioacuten Meacutexico Fontamara-UNAM 1997 p 193

3 Ibid pp 190-204

4 Ibid pp 193-194

5 Gonzaacutelez Florentino Elementos de Ciencia Administrativa Bogotaacute Imprenta de JA Cualla 1840 Dos tomos Tomo I p III p 1 (hay una edicioacuten moderna publicada por la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica de Colombia en 1994)

6 Taylor Wislow [Frederick] Principios del Manejo Cientiacutefico Monterrey Ediciones de la Compantildeiacutea Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey Editorial Cultura 1928

7 Taylor Frederick Principios del Manejo Cientiacutefico del Trabajo Meacutexico sin datos editoriales 1956 (es una copia revisada de la edicioacuten de 1928)

8 Drucker Peter La Gran Ruptura Meacutexico Edit Roble 1970 (1969) p 259

9 Sharp Walter Burocracias Internacionales y Desarrollo Poliacutetico Lapalombara Joseph (comp) Burocracia y Desarrollo Poliacutetico Buenos Aires Edit Paidoacutes 1970 (1963) p 406

10 Drucker obra citada pp 252-253

11 Ibid p 253

12 Ibid

13 Ibid p 260

14 Incluso Drucker no usoacute la voz reprivatizacioacuten sino privatizacioacuten para hacer maacutes firmes su aporte y su reclamo Drucker Peter Innovation and Entrepreneurship New York Harper and Row 1986 p 145

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1 Tocqueville Alexis de El Antiguo Reacutegimen y la Revolucioacuten Madrid Editorial Guadarrama 1982 (1856) p 1

2 Orozco Joseacute Luis Globalizacioacuten Orozco Joseacute Luis y Consuelo Daacutevila (Coords) Breviario Poliacutetico de la Globalizacioacuten Meacutexico Fontamara-UNAM 1997 p 193

3 Ibid pp 190-204

4 Ibid pp 193-194

5 Gonzaacutelez Florentino Elementos de Ciencia Administrativa Bogotaacute Imprenta de JA Cualla 1840 Dos tomos Tomo I p III p 1 (hay una edicioacuten moderna publicada por la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica de Colombia en 1994)

6 Taylor Wislow [Frederick] Principios del Manejo Cientiacutefico Monterrey Ediciones de la Compantildeiacutea Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey Editorial Cultura 1928

7 Taylor Frederick Principios del Manejo Cientiacutefico del Trabajo Meacutexico sin datos editoriales 1956 (es una copia revisada de la edicioacuten de 1928)

8 Drucker Peter La Gran Ruptura Meacutexico Edit Roble 1970 (1969) p 259

9 Sharp Walter Burocracias Internacionales y Desarrollo Poliacutetico Lapalombara Joseph (comp) Burocracia y Desarrollo Poliacutetico Buenos Aires Edit Paidoacutes 1970 (1963) p 406

10 Drucker obra citada pp 252-253

11 Ibid p 253

12 Ibid

13 Ibid p 260

14 Incluso Drucker no usoacute la voz reprivatizacioacuten sino privatizacioacuten para hacer maacutes firmes su aporte y su reclamo Drucker Peter Innovation and Entrepreneurship New York Harper and Row 1986 p 145

Discipline New Jersey Chatham House Publishers pp 73-82

Weale Albert Geoffrey Pridham Andrea Williams and Martin Porter (1996) Environmental Administration in Six European States Secular Convergence or National Distinctiviness Public Administration 74 Winter 255-274

Welch Eric and Wilson Wong (1996) Public Administration in Global Context Bringing the Gasp of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations Public Administration Review 56 (1) 40-49

Wildawsky Aaron (1985) The Once and Future School of Public Policy United States Public Interest Spring 25-41

1 Tocqueville Alexis de El Antiguo Reacutegimen y la Revolucioacuten Madrid Editorial Guadarrama 1982 (1856) p 1

2 Orozco Joseacute Luis Globalizacioacuten Orozco Joseacute Luis y Consuelo Daacutevila (Coords) Breviario Poliacutetico de la Globalizacioacuten Meacutexico Fontamara-UNAM 1997 p 193

3 Ibid pp 190-204

4 Ibid pp 193-194

5 Gonzaacutelez Florentino Elementos de Ciencia Administrativa Bogotaacute Imprenta de JA Cualla 1840 Dos tomos Tomo I p III p 1 (hay una edicioacuten moderna publicada por la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica de Colombia en 1994)

6 Taylor Wislow [Frederick] Principios del Manejo Cientiacutefico Monterrey Ediciones de la Compantildeiacutea Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey Editorial Cultura 1928

7 Taylor Frederick Principios del Manejo Cientiacutefico del Trabajo Meacutexico sin datos editoriales 1956 (es una copia revisada de la edicioacuten de 1928)

8 Drucker Peter La Gran Ruptura Meacutexico Edit Roble 1970 (1969) p 259

9 Sharp Walter Burocracias Internacionales y Desarrollo Poliacutetico Lapalombara Joseph (comp) Burocracia y Desarrollo Poliacutetico Buenos Aires Edit Paidoacutes 1970 (1963) p 406

10 Drucker obra citada pp 252-253

11 Ibid p 253

12 Ibid

13 Ibid p 260

14 Incluso Drucker no usoacute la voz reprivatizacioacuten sino privatizacioacuten para hacer maacutes firmes su aporte y su reclamo Drucker Peter Innovation and Entrepreneurship New York Harper and Row 1986 p 145

15 Organizacioacuten de Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemico La Administracioacuten al Servicio del Puacuteblico Madrid Ministerio de las Administraciones Puacuteblicas 1991 (1987) p 44

16 Banco Mundial El Estado en un Mundo en Transformacioacuten Washington Banco Internacional de Reconstruccioacuten y FomentoBanco Mundial 1997 (1997) p 1

17 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo La Transformacioacuten de la Gestioacuten Puacuteblica las Reformas en los Paiacuteses de la OCDE Madrid Ministerio de las Administraciones Puacuteblicas 1997 (1995) p 59

18 Ibid

19 Simon Herbert Why Public Administration United States Public Administration Review Vol 58 num 1 1998 p II

20 Banco Mundial obra citada p 13

21 Organizacioacuten de Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemico La Administracioacuten al Servicio del Puacuteblico Madrid Ministerio de las Administraciones Puacuteblicas 1991 (1987) p 50

22 Ibid p 49

23 Ibid p 54 El eacutenfasis es nuestro

24 Wildawsky Aaron The Once and Future School of Public Policy United States Public Interest 1985 Spring pp 32-33

25 Organizacioacuten de Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemico La Administracioacuten al Servicio del Puacuteblico pp 57-58

26 Ibid p 59

27 Ibid p 60

28 Ibid pp 60-61

1 Ibid

2 Hacia 1820 Henri de Saint-Simon habiacutea referido que los propietarios de los medios de produccioacuten manufactureros agriacutecolas artiacutesticos y comerciales constituiacutean una clase industrial cuyo trabajo habiacutea situado a la economiacutea como la fuerza principal del desarrollo nacional de Francia Al mismo tiempo su labor los habiacutea convertido en los administradores maacutes aptos por dirigir negocios complejos cuyo eacutexito econoacutemico asiacute lo demostraba Ellos debiacutean ocupar el sitio maacutes elevado de la jerarquiacutea de una sociedad que hasta entonces habiacutea sido ocupado por los juristas Saint-Simon Henri El Sistema Industrial Madrid Ediciones de la Revista del Trabajo 1975 (1820)

3 Organizacioacuten de Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemico La Administracioacuten al Servicio del Puacuteblico p 37

4 La idea de la gerencia por objetivos y la gerencia por resultados es antildeeja Ver Drucker Peter The Practice of Management New York Harper and Ro Publishers 1954 Cap 11 (Managing by

Objetives and Self-control -Manejo por Objetivos y Autocontrol) Y del mismo autor Managing for Resulta New York Harper and Row Publishers 1986 (1964)

5 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo La Transformacioacuten de la Gestioacuten Puacuteblica las Reformas en los Paiacuteses de la OCDE p 40

6 Ibid p 41

7 El autor de estas liacuteneas ha hecho una distincioacuten entre exoprivatizacioacuten y endoprivatizacioacuten La exoprivatizacioacuten consiste en el proceso por el cual la administracioacuten puacuteblica trasfiere la produccioacuten de bienes y servicios a la empresa privada La endoprivatizacioacuten por su parte es la sustitucioacuten de la gestioacuten de los asuntos puacuteblicos por la idea la metodologiacutea y la teacutecnica del espiacuteritu empresarial privado En contraste con la exoprivatizacioacuten en la cual el manejo puacuteblico es el sujeto de la transaccioacuten de cosas hacia el mercado en la endoprivatizacioacuten ese manejo se convierte en el objeto de la transaccioacuten mercantil En tanto la exoprivatizacioacuten incide en el queacute de la administracioacuten puacuteblica la endoprivatizacioacuten lo hace con el coacutemo Guerrero Omar Del Estado Gerencial al Estado Ciacutevico Meacutexico Universidad Autoacutenoma del Estado de Meacutexico y Miguel Aacutengel Porruacutea Librero y Editor 1999 pp 45-46

8 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo La Transformacioacuten de la Gestioacuten Puacuteblica las Reformas en los Paiacuteses de la OCDE pp 41-42

9 Lynn Laurence The New Public Management as an International Phenomenon a Skeptical View International Public Management Journal Vol I num 1

10 Barzelay Michael Breaking Throught Bureacracy A New Vision for Managing in Government Los Angeles University of California Press 1992

11 Osborne David y Ted Gaebler El Nuevo Modelo de Gobierno como Transforma el Espiacuteritu Empresarial al Sector Puacuteblico Meacutexico Ediciones Gernika 1994 (1992)

12 Los problemas de adaptacioacuten saltan a la vista desde el idioma ingleacutes mismo como es visible en un artiacuteculo preparado originalmente en italiano y luego traducido al espantildeol -con actualizaciones- donde conceptos claves quedan sin traducir Ellos son new public management Financial Management Iniciative Next Steps National Performance Review benchmarking public governance empowerment top down botton down botton up quality awards case management y disease management Meneguzzo Marco Repensar la Modernizacioacuten Administrativa y el New Public Management Caracas Reforma y Democracia Num 11 1998 pp 142-164 (la versioacuten preliminar en italiano fue presentada en el Congreso Internacional del Centro de Administracioacuten para el Desarrollo en 1997)

13 Mathiasen David The New Public Management and Its Critics International Public Management Journal Vol I num 2 1997 p 1

14 Peters Thomas and Robert Waterman In Search of Excellence New York Warner Books 1982

15 Lynn obra citada pp 6-7

16 Public Management Committee Issues and Developments in Public Management Paris Organization for Economic Cooperation and Development 1997 pp 21 41 y 43